Zainstaluj aplikację Palestra na swoim urządzeniu

Palestra 4/2021

Prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnej Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie powołania na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego – opinia Rzecznika Generalnego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Do kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa między innymi należy rozpatrywanie wniosków i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz przedstawianie Prezydentowi RP wniosków o powołanie sędziów w SN. Po zmianie przepisów ustawodawca odebrał 26.04.2019 r. prawo osobom ubiegającym się o objęcie urzędu sędziego SN do zaskarżenia niekorzystnej dlań uchwały KRS do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym sąd ten wystąpił do TSUE z pytaniami, czy dokonana zmiana jest zgodna z przepisami prawa europejskiego. Rzecznik Generalny TSUE przedstawił opinię prawną w sprawie C-824/18 dotyczącej pozbawienia sędziów prawa do zaskarżenia uchwały KRS, będącej w rzeczywistości decyzją administracyjną o odmowie rekomendacji na stanowisko sędziego SN. Po szczegółowej analizie spornych przypadków, jakie miały miejsce w czasie realizowanej przez władze państwowe i polityczne reformy wymiaru sprawiedliwości, Rzecznik Generalny TSUE doszedł do wniosku, że polski ustawodawca zmienił krajowe przepisy w tym celu, aby postępowania wszczęte przez Komisję Europejską o naruszenie zobowiązań RP jako państwa członkowskiego i odesłania prejudycjalne polskich sądów unijnych do TSUE stały się bezprzedmiotowe, pomimo wydania postanowienia przez NSA zabezpieczającego podjęcie decyzji przez Prezydenta RP o powołaniu na stanowiska sędziów SN wyłącznie kandydatów rekomendowanych przez nową KRS. Uchwalając ustawę z 26.04.2019 r. o zmianie ustawy o KRS, ustawodawca polski pominął orzeczenia TK, z których wynika, że decyzje administracyjne KRS, podejmowane w sprawie wyłaniania kandydatów na stanowiska sędziów SN, powinny podlegać kontroli sądowej. Pozbawienie przez polskiego prawodawcę unijnych sądów krajowych orzekających w RP prawa do inicjowania postępowania prejudycjalnego prowadzonego przez TSUE koliduje z zasadą unijnej lojalności. Ograniczenie i pozbawienie sądów orzekających w Unii Europejskiej możliwości dialogu i korzystania ze środków proceduralno-prawnych regulowanych przepisami unijnymi stanowi wystarczający sygnał o naruszeniu niezależności sądów i niezawisłości sądów w państwie członkowskim. W przypadku naruszenia reguł praworządności mogą być stosowane bezpośrednio przez sądy krajowe właściwe przepisy Unii Europejskiej. Przeszkody stwarzane przez przepisy krajowe w realizacji celów sformułowanych w unijnym porządku prawnym powinny zostać pominięte przez sądy krajowe.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej Konstytucja RP. stanowi, że „Krajowa Rada Sądownictwa (KRS) stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów” (art. 186 ust. 1 Konstytucji). W jej skład wchodzą przedstawiciele władzy wykonawczej (art. 187 ust. 1 Konstytucji), ustawodawczej (art. 187 ust. 3 Konstytucji) oraz organów wymiaru sprawiedliwości. Poza Pierwszym Prezesem Sądu Najwyższego i Prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 ust. 1 Konstytucji) największą i najszerszą reprezentację w tej instytucji państwowej mają przedstawiciele władzy sądowniczej. Ochroną ich praw i interesów zawodowych zajmuje się piętnastu członków KRS wybranych spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych. Do kompetencji KRS między innymi należy rozpatrywanie wniosków i ocena kandydatów do pełnienia urzędu na stanowiskach sędziów Sądu Najwyższego oraz przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej (RP) wniosków o powołanie sędziów w Sądzie Najwyższym (SN). Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa Ustawa z 12.05.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2011 r. nr 126 poz. 714), dalej ustawa o KRS. przyznawała (art. 44 ust. 1a ustawy o KRS) w sprawach dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN uczestnikom postępowania administracyjnego prawo do odwołania się od decyzji KRS do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA). Po zmianie powyższej ustawy Dokonanej ustawą z 26.04.2019 r. o zmianie ustawy o KRS oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 914). przepis art. 44 ust. 1 ustawy o KRS odebrał osobom ubiegającym się o objęcie urzędu sędziego SN prawo do zaskarżenia niekorzystnych dlań uchwał KRS do NSA. Jednakże kandydaci na stanowiska sędziów SN, którzy nie zostali przedstawieni Prezydentowi RP do powołania, złożyli do NSA odwołanie od negatywnej dla nich decyzji administracyjnej podjętej przez KRS. Zmiana stanu prawnego skłoniła NSA do wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z pytaniami prejudycjalnymi, których sens w ogólności odzwierciedla sytuacja spowodowana przez prawodawcę realizującego reformę wymiaru sprawiedliwości. Czy – w świetle przepisów Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stosowanych w związku z przepisami Karty praw podstawowych UE Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Karty praw podstawowych Unii Europejskiej dostępne są w Dz.Urz. UE z 2012 r. C326, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?uri=OJ:C:2012:326:TOC (dostęp: 12.04.2021 r.). (KPP) – mają w Polsce miejsce przypadki naruszenia: zasad państwa prawnego, prawa do korzystania ze skutecznego środka prawnego i ochrony sądowej oraz uprawnienia do równego dostępu do służby publicznej? Zostały one postawione TSUE z powodu dokonania przez władze legislacyjne zmiany dotychczas obowiązującego porządku prawnego. Nowy stan prawny zmienił sytuację osób ubiegających się o stanowisko sędziego SN. Odebrał im prawo do wystąpienia z żądaniem przeprowadzenia przez właściwy organ wymiaru sprawiedliwości rzeczywistej i obiektywnej kontroli przebiegu postępowania kwalifikacyjnego poprzedzającego powołanie na stanowisko sędziego SN. Fakt naruszenia przez KRS wymienionych powyżej zasad wynika między innymi z organizacji i struktury tej instytucji, która w założeniu ustawy zasadniczej powinna stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W aktualnej sytuacji nie jest to możliwe, ponieważ zasiadający w niej przedstawiciele władzy sądowniczej są wybierani przez władzę ustawodawczą zdominowaną przez jedną partię polityczną. W związku z powyższym NSA jako sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy taka sytuacja „nie zakłóca równowagi instytucjonalnej” i „nie podważa unijnej zasady lojalnej współpracy” sądów unijnych. Naczelna Rada Sądownictwa zwraca się więc do TSUE o wskazanie stosownych, zgodnych z prawem unijnym, środków prawnych, jakie powinny być podjęte przez sąd krajowy.

Odesłanie prejudycjalne zostało zarejestrowane w TSUE 28.12.2018 r. Sprawa C-824/18, A.B., C.D., E.F., G.H., I.J. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Prokuratora Generalnego. Zob. Ł. Bucki, M. Dębska, M. Gajdus, Władza w Polsce nie chce sędziów niezależnych, tylko politycznie wygodnych, „Gazeta Wyborcza” z 23.12.2020 r., nr 300, s. 15. pod sygnaturą C-824/18. Opinię prawną w tej sprawie przedstawił 17.12.2020 r. Sprawa nr 171/2020, ECLI:EU:C:2020:1053. TSUE Rzecznik Generalny Evgeni Tanchev Występował on z opiniami prawnymi uprzednio w innych sprawach dotyczących reformy systemu wymiaru sprawiedliwości w RP: Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C-216/18 PPU, EU:C:2018:517; Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C-619/18, EU:C:2019:325; Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych), C/192/18, EU:C:2019:529; połączonych sprawach: A.K. i inni (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C-585/18, C-624/18, C-625/18, EU:C:2019:551 oraz ponownie w połączonych sprawach: C-558/18 i C:563:18, EU:C:2019:775. . W punkcie pierwszym swojej obszernej opinii zacytował lorda Neubergera, byłego prezesa sądu najwyższego Zjednoczonego Królestwa (President of the UK Supreme Court), który stwierdził, że „gdy ludzie zostają pozbawieni prawa do zaskarżenia przed sądem poczynań rządu, zaczyna się dyktatura” https://www.theguardian.com/law/2020/oct/07/brexit-strategy-puts-uk-on-slippery-slope-to-tyranny-lawyers-told. . Zdaniem Rzecznika Generalnego TSUE „Zniesienie w Polsce możliwości sądowej w kontekście kluczowego dla prawa konstytucyjnego zagadnienia niezawisłości sędziowskiej stanowi centralną część sporu poddanego pod rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE w sprawie C-824/18, pkt 1. . Specyfiką stosowania prawa unijnego, którego immanentną częścią są przepisy systemów prawa obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich UE, jest zdecentralizowanie. Unijny system ochrony sądowej jest oparty na założeniu, że państwa członkowskie posiadają niezależne sądownictwo, zdolne zapewnić skuteczną ochronę uprawnień gwarantowanych przepisami prawnymi UE A. Tizzano, European Courts and the Protection of Fundamental Rights (w:) The Art of Judicial Reasoning. Festschrift in Honour of Carl Baudenbacher, red. G. Selvik, M-J. Haas, T. Laurenço, L. Schwiesow, Springer Nature Switzerland 2019, s. 23; K. Lenaerts, On Judicial Independence and the Quest for National, Supranational and Transnational Justice (w:) The Art of Judicial Reasoning. Festschrift in Honour of Carl Baudenbacher, red. G. Selvik, M-J. Haas, T. Laurenço, L. Schwiesow, Springer Nature Switzerland 2019, s. 154. .

1. Uczestnicy postępowania prejudycjalnego i ich stanowiska oraz argumentacja

Ze względu na brak dostępu do akt sprawy C-824/18, która jest w toku, w niniejszym artykule przedstawiona być może opinia Rzecznika Generalnego TSUE o zapatrywaniach uczestników postępowania prejudycjalnego w kwestiach spornych, takich jak: właściwość TSUE do rozpatrzenia sprawy przekazanej przez sąd odsyłający (NSA) oraz potrzeba udzielenia odpowiedzi na zgłoszone przez ten sąd pytania prejudycjalne. Prokurator Generalny RP argumentował, że TSUE nie jest kompetentny do orzekania w sprawach objętych pytaniami prejudycjalnymi, bowiem odnoszą się one do środków prawnych nieuregulowanych przepisami unijnymi. Leżą one w wyłącznej gestii Trybunału Konstytucyjnego (TK) RP. Ponadto podniósł, że ewentualne udzielanie odpowiedzi na powyższe pytania jest bezprzedmiotowe z uwagi na nowelizację ustawy o KRS. Zaznaczył również, że Konstytucja RP dopuszcza możliwość zniesienia prawa do skorzystania przez sędziego, ubiegającego się o powołanie na stanowisko w Sądzie Najwyższym, z prawa zaskarżenia niekorzystnej rekomendacji.

Nie wyjaśnił jednak, jakiemu organowi państwowemu uprawnienie to przysługuje oraz w jakich okolicznościach z powyższego uprawnienia można – zgodnie z prawem – skorzystać.

Artykuł 187 ust. 4 Konstytucji RP odsyła do ustawy o KRS, regulującej ustrój, zakres działania i tryb pracy tej instytucji państwowej. Treść postępowania prejudycjalnego obejmuje natomiast prawo podmiotowe przysługujące sędziemu domagającemu się od KRS ujawnienia powodów wydania negatywnej opinii o jego przydatności zawodowej w Sądzie Najwyższym oraz wniesienia odwołania do krajowego organu wymiaru sprawiedliwości właściwego do rozstrzygnięcia powyższej sprawy administracyjnej. Bardzo duże znaczenie ma również zmiana wcześniej obowiązującego stanu prawnego, polegająca na odebraniu powyższego uprawnienia sędziom ubiegającym się o stanowisko w Sądzie Najwyższym. Według wyroku TK z 25.03.2019 r. Wyrok TK z 25.03.2019 r. (K 12/18), Dz.U. z 2019 r. poz. 609. za niezgodny z art. 184 Konstytucji RP został uznany przepis art. 44 ust. 1a dawnej ustawy o KRS, zastąpionej zmienioną ustawą o KRS uchwaloną 26.04.2019 r. Zdaniem Rzecznika Generalnego TSUE ważny był również argument prawny dotyczący przypadku Republiki Federalnej Niemiec (RFN), w której federalny sąd konstytucyjny (FSK) W oryginale Bundesverfassungsdericht – BverfG. orzekający w sprawie Weiss Wyrok Federalnego Sądu Konstytucyjnego RFN (FSK) z 5.05.2020 r. w sprawach połączonych 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15 i 2 BvR 1651/15. Zob. M. Jaśkowski, Wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN w sprawach dotyczących decyzji Europejskiego Banku Centralnego, „Zeszyty Prawnicze” 2020/3, s. 107. uznał prymat prawa krajowego państwa członkowskiego UE nad prawem unijnym. Powyższy kazus był jednym z argumentów wykorzystanych w sprawie C-824/18 przez stronę polską dla podkreślenia zasadności nieudzielania odpowiedzi na pytania postawione TSUE przez sąd odsyłający i umorzenie postępowania. Wyrok niemieckiego sądu ma – zdaniem władz polskich – znaczenie dla spraw rozpoznawanych przez TSUE, dotyczących dokonywanej w RP reformy wymiaru sprawiedliwości. Federalny sąd konstytucyjny uznał, że TSUE w wyroku z 11.12.2018 r. Wyrok TSUE z 11.12.2018 r. w sprawie C-493/17, EU:C:2018:1000. przekroczył przysługujące mu kompetencje określone przepisami UE Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 80. . Powyższą technikę argumentacji – zdaniem Rzecznika Generalnego TSUE – zastosował SN w postanowieniu Izby Dyscyplinarnej, która uznała, że wyroki TSUE nie mogą być uznawane na gruncie polskiego porządku prawnego Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 2. . Orzeczenia TSUE bowiem powinny być uznane za nieważne ex nunc jako wydane ultra vires i w związku z tym nieobowiązujace w RP. Rzecznik Generalny TSUE względnie szczegółowo odniósł się w swojej opinii wydanej w sprawie C-824/18 do powyższej argumentacji. Skrytykował stanowisko FSK RFN i zarzucił sądowi niemieckiemu, że zagroził on całemu systemowi Unii jako wspólnocie prawa poprzez przyjęcie takiego „niespotykanego” podejścia. Poinstruował go, że powinien wyjaśnić, co zasługiwało na krytykę wyroku TSUE, a następnie zwrócił się do tego sądu z ponownym wnioskiem prejudycjalnym. W ramach drugiego odesłania prejudycjalnego TSUE miałby możliwość zajęcia stanowiska w przedmiocie zasady proporcjonalności, która nie została wymieniona w ramach pierwszego odesłania. Zwrócił uwagę, że w taki właśnie, prawidłowy, sposób postąpił włoski sąd konstytucyjny (Corte costituzionale) w sprawie M.A. i M.B. z 5.12.2017 r., wydanej w następstwie wyroku z 8.09.2015 r. Sprawa C-42/17, EU:C:2017:936. Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., przyp. 27. Zob. Editorial comments: Not mastering the Treaties: The German Federal Constitutional Cour’s PSPP judgment, „Common Market Law Review” 2020/4, s. 965 i n. Jego zdaniem przedstawionego przypadku nie można traktować jako przypadku konfrontacji prawa krajowego z prawem unijnym, albowiem obydwa systemy prawa, krajowy i unijny, nie mogą być traktowane jako odrębne przez żadne państwo członkowskie UE. Powyższy „dyptyk” jest uważany za „prawo ziemi” we wszystkich państwach unijnych. Prymat tego prawa ma „ścisły związek z zasadą równości państw członkowskich, wyklucza wybieranie najlepszych kąsków, które miałoby służyć indywidualnym interesom krajowym” V. Trstenjak, National Sovereignty and the Principle of Primacy in UE Law and Their Importance for the Member States, „Beijing Law Review” 2013/2, s. 71; K. Lenaerts, No Member State is More Equal than Others. The Primacy of UE Law and the Principle of the Equality of the Member States before the Treaties, VerfassungsBlog, 8 October 2020. Ww. autor – prezydent TSUE – cytuje tezę tego Trybunału: „would be quite meaningless if a State could unilaterally nullify its effects by means of a legislative measure which could prevail over [EU] law” (Costa v ENEL at 594). . Rzecznik Generalny TSUE pisze, że „przyjęte przez BVerfG podejście polegające na uznaniu wyroku Trybunału za wydany ultra vires osłabia praworządność w Unii, która stanowi conditio sine qua non integracji. Unia nie dysponuje jakąkolwiek specjalną strukturą, która zajmowałaby się konfliktami między sądami, ale to właśnie praworządność służy jako pomost dla ich rozwiązywania” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 83. .

W kolejnym fragmencie opinii prawnej Rzecznik Generalny zwraca uwagę na pozycję Trybunału Sprawiedliwości UE. Zgodnie z traktatami, które są „umową” państw członkowskich, ostatnią instancją w prawie Unii jest TSUE. Wynika to jasno z art. 19 TUE i z art. 267 TFUE. Co więcej, zgodnie z art. 344 TFUE państwa członkowskie wyraźnie przyjęły następujące zobowiązanie: „Państwa członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana” F.C. Mayer, Auf dem Weg zur Richterfaustrecht?, VerfassungsBlog, 7 May 2020. . Pacta sunt servanda, a zatem rozstrzygnięcie przyjęte w sprawie Weiss nie mieści się w zakresie zadań czy kompetencji FSK J. Ziller, L’insoutenable pesanteur du juge constitutionnel allemand (dostęp: 4.04.2021 r.); M. Poiares Maduro, Some Preliminary Remarks on the PSPP Decision of the German Constitutional Court, VerfassungsBlog, 6 May 2020 r.; J.L. da Cruz Vilaca, The Judgment of the German Federal Constitutional Court and the Court of Justice of the EU – Judicial Cooperation or Dialogue of the Deaf?, https://www.cruzvilaca.eu/pt/noticias/2/ (dostęp: 4.04.2021 r.). . „Żaden sąd krajowy nie jest uprawniony na mocy traktatów do uchylenia wyroku Trybunału, gdyż w przeciwnym wypadku prawo Unii nie byłoby stosowane w (…) państwach członkowskich w sposób jednolity i skuteczny, a całe prawne podwaliny Unii zostałyby podważone. Jeżeli krajowy sąd konstytucyjny uważa, że akt Unii lub orzeczenie Trybunału są niezgodne z jego konstytucją, to nie może on tak po prostu uznać takiego aktu lub orzeczenia za nieobowiązujące na obszarze jego jurysdykcji. To, co może za to zrobić, to próbować naprawić tę sytuację poprzez zobowiązanie rządu tego kraju do zmiany konstytucji, do podjęcia w ramach politycznego procesu w Unii działań mających na celu zmianę danej normy prawa Unii lub – jeśli to konieczne – do wystąpienia z Unii D. Kelemen, P. Eeckhout, F. Fabbrini, L. Pech, R. Uitz, National Courts Cannot Override CJEU Judgments – A Joint Statement in Defense of the EU Legal Order, VerfassungsBlog, 26 May 2020. . Jest to jedyna droga, aby zapewnić równość państw członkowskich w Unii, którą one stworzyły” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 84. .

Według KRS nowelizacja ustawy o KRS została podyktowana koniecznością jak najrychlejszego obsadzenia stanowisk sędziowskich w SN. Natomiast metoda obsadzania 15 stanowisk zarezerwowanych dla sędziów orzekających we wszystkich rodzajach sądów, powszechnych i specjalistycznych, i kategoriach organów wymiaru sprawiedliwości, od sądów rejonowych po SN, została pozostawiona całkowitej i wyłącznej kompetencji władz wykonawczych i ustawodawczych państwa członkowskiego. Nie może zatem być poddana kontroli TSUE Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 138. . Rzecznik Generalny podkreślił, że zabezpieczenie dokonane przez NSA, polegające na wstrzymaniu wykonania decyzji KRS, jest niezgodne z prawem, albowiem w prawie unijnym nie obowiązują żadne wspólne standardy dotyczące powoływania sędziów oraz podstawy i procedury prawne umożliwiające odwoływanie się osobom zainteresowanym od decyzji administracyjnych podejmowanych w trybach regulowanych przepisami tego prawa Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 139. .

Polska wykonawcza władza państwowa zakwestionowała prawną wartość przepisów unijnych wymienionych przez NSA w zgłoszonych pytaniach prejudycjalnych. Według niej mają one charakter wzorców, które mogłyby być stosowane w procesie kontroli przepisów krajowych regulujących procedury obsadzania wolnych stanowisk sędziowskich w SN. Uznała bowiem, że ewentualne stosowanie takich wzorców pozostawałoby w sprzeczności z zasadą poszanowania tradycji konstytucyjnych poszczególnych państw członkowskich tworzących UE. Rząd RP przypomniał, że KRS jest organem konstytucyjnym państwa polskiego, niezależnym od Sejmu i Senatu. Jego rolą jest „harmonizowanie wzajemnych relacji władzy ustawodawczej, wykonawczej oraz sądowniczej”. Pomimo specyficznego charakteru prawnego tego organu, prawdopodobnie zaliczanego przez władzę państwową do „trzeciej” – sądowniczej – władzy, jego obowiązkiem – poza ochroną niezawisłości sądów oraz bezstronności sędziów – są sprawy administracyjne. Przeto wszelaki nadzór nad administracyjnymi merytorycznymi decyzjami KRS naruszyłby nie tylko kompetencje tej instytucji, ale również „zamierzoną równowagę konstytucyjną” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 140. . Ten ostatni argument władz państwowych jest najbardziej interesujący. Stanowi bowiem zapowiedź podejmowania przez organy władzy wykonawczej i ustawodawczej określonych, pozytywnych działań w ramach reformy organów sądowniczych, uniemożliwiających tym dwóm pierwszym władzom oddziaływanie i wywieranie wpływu na sferę wymiaru sprawiedliwości. Analiza wywodów Rzecznika Generalnego, składających się na jego opinię prawną w sprawie C-824/18, umożliwi dokonanie oceny, czy powyższa argumentacja władz państwowych może być uznana za prawdziwą i stworzy – albo nie – podmiotom publicznym możliwość kontynuowania reformy organów wymiaru sprawiedliwości.

2. Zasada skutecznej ochrony sądowej

2.1. Prawo sądów krajowych do wszczynania postępowania prejudycjalnego

Powszechna, skuteczna ochrona sądowa wszystkich uprawnień gwarantowanych przepisami prawa unijnego jest uzależniona od nastawienia i późniejszego postępowania władz państw członkowskich tworzących UE do realizacji idei współpracy opartej na dialogu kompetentnych organów wymiaru sprawiedliwości: TSUE i sądów krajowych, sprawujących wymiar sprawiedliwości w poszczególnych państwach członkowskich. Pierwotne – traktatowe – przepisy prawa TUE (art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE), TFUE (art. 267 TFUE) stanowią, że Unia oparta jest na wspólnych, uważanych za nadrzędne przez jej państwa członkowskie, wartościach. Wartości te – poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokracja, równość, państwo prawne, poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości – są wspólne państwom członkowskim. Obowiązują i są stosowane w społeczeństwach opartych na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn (art. 2 TUE). Nie wszystkie zostały wymienione w art. 2 TUE. Judykatura TSUE wypracowała także inne istotne wartości, takie na przykład jak zaufanie między państwami członkowskimi oraz unijnymi organami wymiaru sprawiedliwości. Do tej wspólnej kategorii podmiotów zaliczane są zarówno sądy unijne (TSUE), jak i krajowe organy wymiaru sprawiedliwości orzekające w państwach członkowskich. Wszystkie te instytucje mają – jak pisałem – status „sądów unijnych”. W relacjach między nimi obowiązuje zasada swobodnego dialogu unijnych organów wymiaru sprawiedliwości. Między innymi w ramach prawnych takiego dialogu są rozstrzygane pytania prejudycjalne. Unia zatem jest „unią prawa”. Jej obywatele mają, bez względu na to, w którym państwie członkowskim UE zamieszkują, prawo do zakwestionowania przed właściwym sądem unijnym zgodności z prawem unijnym każdej decyzji dotyczącej praw i obowiązków uregulowanych przepisami unijnymi „Jednostki mają prawo zakwestionować przed sądem w postępowaniu krajowym legalność każdej decyzji lub każdego innego aktu wydanego wobec nich w wykonaniu aktu Unii o charakterze generalnym, powołując się na niezgodność z prawem tego ostatniego aktu”. Zob. podobne wyroki TSUE: w sprawie Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, pkt 42, a także w sprawie E i F, pkt 45 oraz wyroki TSUE z: 29.06.2010 r., E i F, C-550/09, Zbiór Orzeczeń, I6213, ECLI:EU:C:2010, pkt 44; 3.10.2013 r. (wielka izba), Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C-583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 91, 94; 27.02.2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pkt 30. . System unijnego wymiaru sprawiedliwości został skonstruowany w przepisie art. 19 TWE. Przede wszystkim obejmuje on TSUE, a także inne wyspecjalizowane sądy unijne. Natomiast państwa członkowskie UE zostały zobowiązane ustanowić „środki” (pod którym to terminem w języku polskim należy rozumieć sądy krajowe W wersjach anglo- i frankojęzycznej powyższy obowiązek, ustanowiony w art. 19 ust. 1 akapit drugi, został sformułowany w sposób następujący: „Member States shall provide remedies sufficient to ensure effective legal protection in the fields covered by Union law”/”Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union”. ) niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Unijny system organów wymiaru sprawiedliwości zapewnia obywatelom UE poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów (art. 19 ust. 1 TUE). W skład TSUE wchodzi jeden sędzia z każdego państwa członkowskiego. TSUE jest wspomagany przez rzeczników generalnych. Sędziowie i rzecznicy generalni są wybierani spośród osób o niekwestionowanej niezależności, spełniających warunki określone w art. 253 i art. 254 TFUE. Są mianowani za wspólnym porozumieniem przez rządy państw członkowskich na okres sześciu lat. Ustępujący sędziowie i rzecznicy generalni mogą być ponownie mianowani (art. 19 ust. 2 TWE). TSUE orzeka zgodnie z traktatami UE:

  • w zakresie skarg wniesionych przez państwa członkowskie, instytucje lub osoby fizyczne lub prawne;
  • w trybie prejudycjalnym, na wniosek sądów państw członkowskich, w sprawie wykładni prawa Unii lub ważności aktów przyjętych przez instytucje;
  • w innych sprawach przewidzianych w traktatach UE.

Podczas orzekania w trybie prejudycjalnym w sprawach podlegających jurysdykcji sądów krajowych w dziedzinach regulowanych prawem unijnym TSUE wraz z sądami odsyłającymi orzekającymi w sprawach merytorycznych w postępowaniach głównych nawiązuje dialog, w ramach którego TSUE udziela rzeczowych wskazówek pozwalających sądowi odsyłającemu rozwiązywać problemy materialno- i preceduralno-prawne. Tryb postępowania prejudycjalnego, nazwany przez judykaturę TSUE „dialogiem”, umożliwia wszystkim sądom unijnym dokonywanie jednolitej wykładni identycznych lub podobnych spraw rozstrzyganych w ramach unijnego porządku prawnego – acquis communautaire Opinia TSUE 2/13 dotycząca sprawy ratyfikacji przez UE Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, EU:C:2014:2454, pkt 176. . Powyższy tryb postępowania prejudycjalnego został uregulowany w art. 267 TWE. Przewidziana w tym przepisie procedura postępowania jest uznawana przez judykaturę unijną za „instrument współpracy” TSUE z sądami krajowymi poszczególnych państw członkowskich. Udzielając odpowiedzi na sformułowane przez sądy krajowe pytania prawne, TSUE dostarcza sądom „pytającym”, określanym unijnym terminem prawniczym – „sądy odsyłające”, elementów wykładni prawa UE niezbędnych do rozstrzygnięcia spornych spraw przedstawionych TSUE Wyroki TSUE z: 16.07.1992 r., Meilicke, C-83/91, Zbiór Orzeczeń 1992 I4871, ECLI:EU:C:1992:332, pkt 22; 5.02.2004 r., Schneider, C-380/01, Zbiór Orzeczeń 2004 I01389, ECLI: EU:C:2004:01389, pkt 20; 24.03.2009 r., Danske Slagterier, C-445/06, Zbiór Orzeczeń 2009 I02119, ECLI: EU:C:2009:178, pkt 65. .

O podjęciu decyzji dotyczącej przekazania pytania prawnego w ramach postępowania prejudycjalnego przed TSUE decyduje samodzielnie niezawisły sąd krajowy. Artykuł 267 TFUE gwarantuje tym sądom pełną swobodę decydowania o wszczęciu postępowania prejudycjalnego Wyroki TSUE z: 16.01.1974 r., RheinmühlenDüsseldorf, C-166/73, Zbiór Orzeczeń 1974 00033, ECLI:EU:C:1974:3; 27.06.1991 r., Mecanarte, C-348/89, Zbiór Orzeczeń 1991 I3277, ECLI:EU:C:1991:278, pkt 44; 10.07.1997 r., Palmisani, C-261/95, Zbiór Orzeczeń 1997 I04025, ECLI:EU:C:1997:351, pkt 20; 16.12.2008 r., Cartesio, C-210/06, Zbiór Orzeczeń 2008 I9641, ECLI:EU:C:2008:723, pkt 88; 22.06.2010 r. w sprawach połączonych C-188/10 i C-189/10 Melki i Abdeli, EU:C:2010:363; 11.09.2014 r., C-112/13-A, EU:C:2014:2195. . Decydującą rolę we wszczęciu procedury prejudycjalnej przez TSUE odgrywają wyłącznie czynniki merytoryczne, w szczególności takie jak potrzeba dokonania wykładni niezinterpretowanego wcześniej przepisu prawa unijnego albo konieczność samodzielnego przeprowadzenia oceny ważności normy unijnej Wyrok TSUE z 5.10.2010 r., Elchinow, C-173/09, EU:C:2010:581, pkt 26. . Najważniejsza jednak – z punktu widzenia analizowanej w tym artykule sprawy C-842/18 – jest sformułowana w unijnym porządku prawnym podstawowa zasada, wedle której uprawnienia przyznane sądom krajowym unijnymi przepisami nie mogą być zakwestionowane ze względu na stosowanie przepisów prawa krajowego Wyroki TSUE z: 16.12.2008 r., Cartesio, C-210/06, EU:C:2008:723, pkt 95, 98; 25.07.2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), zwany „wyrokiem LM”, C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 64,67; postanowienie TSUE z 12.02.2019 r., RH, C-8/19 PP, EU:C:2019:110, pkt 47. Gwarancję związaną z niezależnością sędziów stanowi okoliczność, że sędziowie nie podlegają sankcjom dyscyplinarnym za skorzystanie z możliwości skierowania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do TSUE lub za oczekiwanie na odpowiedź na taki wniosek przed wydaniem orzeczenia co do istoty w sporze, który rozpatrują i który jest objęty ich wyłączną właściwością – wyrok TSUE z 5.07.2016 r., Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, pkt 17, 25.  . Powyższą regułę wyrażono bardziej stanowczo w wyroku TSUE z 26.03.2020 r. w sprawie Miasto Łowicz i Prokurator Generalny Wyrok TSUE z 26.03.2020 r. w sprawie Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C-558/18 i C-653/18, EU:C:2020:234, pkt 58–59. . Stwierdzono wprost, co wykorzystano w opinii Rzecznika Generalnego w sprawie analizowanej w niniejszym artykule, że „nie są dopuszczalne przepisy krajowe, z których wynikałoby, że sędziowie krajowi mogą być narażani na postępowania dyscyplinarne z powodu wystąpienia do TSUE z odesłaniem prejudykacyjnym (…)” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE…, pkt 50. . Już sama wizja wszczęcia postępowania dyscyplinarnego z powodu takiego wystąpienia albo odmowy jego cofnięcia może ujemnie wpłynąć na wykonywanie przez sędziów krajowych funkcji przyznanych im jako sędziom unijnym. Niezależność sądów i niezawisłość sędziów mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej w ramach dialogu sądów krajowych z TSUE Wyrok TSUE z 26.03.2020 r. w sprawie Miasto Łowicz i Prokurator Generalny, C-558/18 i C-653/18, EU:C:2020:234, pkt 58–59. . Rzeczpospolita Polska jest – co stanowi Konstytucja – demokratycznym państwem prawa, przeto – według Rzecznika Generalnego – prawo krajowe tego państwa członkowskiego ma obowiązek reaktywowania instytucji odwołania od uchwał KRS. Nie jest on jednak pewien, czy bez interwencji TSUE będzie to możliwe. W niedawnym bowiem okresie krajowy ustawodawca „nie wahał się kilkukrotnie – w trybie pilnym – zmienić krajowe ramy prawne poddane w tych sprawach ocenie TSUE jedynie w tym celu, by następnie utrzymywać, że postępowanie o uchylenie zobowiązania państwa członkowskiego lub postępowanie prejudycjalne stały się bezprzedmiotowe” Wyroki TSUE w sprawach powoływanych już wcześniej: Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego), C-619/18, EU:C:2019:325; Komisja/Polska (Niezależność sądów powszechnych), C/192/18, EU:C:2019:529. .

Organizacja krajowego wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich UE należy do wyłącznej kompetencji państw członkowskich. Z powyższego stwierdzenia nie można wyprowadzić, jak czynią to władze RP, wniosku o zwolnieniu państwa członkowskiego z obowiązku dotrzymywania zobowiązań określonych przepisami prawa unijnego Zob. wyrok TSUE z 19.11.2019 r., A.K. i inni (Niezależność Izby Dyscyplinarnej SN), C-585/18, C-624/18, C-625/18 w sprawach wcześniej powołanych. . W akapicie drugim ust. 1 art. 19 TUE wyraźnie bowiem stwierdzono, że wymieniony przepis ma bezwzględne zastosowanie we wszystkich dziedzinach „regulowanych (objętych) prawem UE”. Z pewnością skuteczna ochrona prawna we wszystkich sferach życia obywateli UE należy do takiej kategorii dziedzin chronionych prawem unijnym. Trybunał Sprawiedliwości UE uświadomił to władzom RP w wyrokach ostatnio wydanych w tak zwanych „polskich” sprawach: C-619/19 (Niezależność Sądu Najwyższego) oraz A.K. i inni (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego), C-585/18, C-624/18, C-625/18. Zdaniem Rzecznika Generalnego pytania prejudycjalne zgłoszone przez NSA w sprawie C-824/18 nie stały się bezprzedmiotowe mimo ingerencji władzy ustawodawczej. Ustawa z 26.04.2019 r. o zmianie ustawy o KRS nie zakończyła bowiem – sama w sobie – postępowania głównego i nie doprowadziła do wycofania zgłoszonego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Do tego bowiem konieczne jest wydanie przez właściwy sąd postanowienia o umorzeniu postępowania. Tymczasem, mimo zmiany stanu prawnego, sąd odsyłający w sprawach C-585/18, C-624/18, C-625/18 postanowił podtrzymać złożony wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Zob. wyrok TSUE w sprawie A.K. i inni (Niezależność Izby Dyscyplinarnej SN), C-585/18, C-624/18, C-625/18, pkt 105; Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 26. . Z tej przyczyny uchwalona 26.04.2019 r. ustawa o zmianie ustawy o KRS nie może – zdaniem Rzecznika Generalnego – „stać na przeszkodzie temu, by sąd, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, podtrzymał pytania, z którymi zwrócił się do TS UE w trybie prejudycjalnym” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 24. .

Podobnie, w opinii Rzecznika Generalnego, prezentuje się sprawa w świetle wyroku TK z 25.03.2019 r. Sygn. K 12/18 (Dz.U. z 2019 r. poz. 609). Wyrokiem tym uchylono ze skutkiem natychmiastowym normę prawną stanowiącą podstawę prawną dla sądów krajowych występujących w relacjach z TSUE w charakterze sądów odsyłających. Według Rzecznika Generalnego uznano bowiem, że „orzeczenie niekonstytucyjności wymaga zakończenia wszelkich tego rodzaju postępowań toczących się jeszcze przed sądem odsyłającym” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 43. . Nawet gdyby w skali krajowej uznać prymat TK nad NSA, w świetle judykatury TSUE w sprawie postępowania prejudycjalnego orzeczenie TK nie może pozbawić tego drugiego sądu krajowego (NSA), występującego w omawianej sprawie w charakterze sądu odsyłającego, uprawnienia do przedstawienia TSUE pytań odnoszących się do wykładni prawa unijnego. Gdyby było to możliwe, mogłoby się zdarzyć, że ocena prawna dokonana przez TK w sprawie KRS prowadziłaby do wydania orzeczenia w postępowaniu głównym prowadzonym przez NSA niezgodnego z prawem i/lub judykaturą unijną Wyrok TSUE (wielka izba) z 15.01.2013 r., Križan i inni, C-416/10, EU:C:2013:8, pkt 68. Zob. też wyrok TSUE z 5.12.2006 r. w sprawach połączonych C-94/04 i C-202/04 Cipolla i in., Zbiór Orzeczeń 2006 I11421, ECLI:EU:C:2006: 758, pkt 25; wyrok TSUE z 8.09.2009 r., Budĕjovický Budvar, C-478/07, Zbiór Orzeczeń 2009 I7721, ECLI:EU:C:2009:521, pkt 63; wyrok TSUE z 1.12.2011 r., Painer, C-145/10, Zbiór Orzeczeń 2011 I12533, ECLI:EU:C: 798, pkt 59. . Na tej podstawie Rzecznik Generalny TSUE stwierdził, że „przepisy prawa krajowego nawet rangi konstytucyjnej naruszałyby jedność i skuteczność prawa UE”. Jego wypowiedź może zostać zaakceptowana, albowiem w sprawie Križan i inni, jak również w przytoczonych w niej innych sprawach, TSUE orzekał, że wskazane reguły obowiązują również w relacjach między TK albo innym sądem konstytucyjnym i wszystkimi innymi krajowymi organami wymiaru sprawiedliwości. W dodatku sprawa o uznanie prawa kandydata na stanowisko sędziego SN do zaskarżenia negatywnej decyzji administracyjnej KRS nie jest sprawą, w której mógłby wystąpić rzeczywisty konflikt między wyrokiem TK a prawem unijnym. Sąd odsyłający uznał, co jest – zdaniem Rzecznika Generalnego – zgodne z rzeczywistością, że wyrok wydany przez TK 25.03.2019 r. nie może wywierać skutków prawnych wstecz (lex retro non agit). Przepis art. 44 ust. 1a poprzednio obowiązującej ustawy o KRS uznany za niezgodny z art. 184 Kon-stytucji RP ma zastosowanie do oceny prawnej okoliczności faktycznych mających miejsce przed datą stwierdzenia i ogłoszenia przez TK nieważności tej normy Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 61. . Powyższe zapatrywanie zostało wyrażone w doktrynie prawa konstytucyjnego w pierwszej dekadzie obecnego stulecia M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 73. . Nie zostało zakwestionowane w fachowym piśmiennictwie prawniczym A. Sulikowski, Recenzja książki M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, „Państwo i Prawo” 2008/6, s. 113–115. Zob. także wcześniejsze publikacje na ten temat: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego…, s. 89; Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, „Państwo i Prawo” 2000/12, s. 17; M. Tulej, Orzecznictwo interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego a reguły wykładni prawa, Warszawa 2012, s. 86–87; D. Nowicki, Miejsce orzeczeń interpretacyjnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2012/10, s. 48. . Wyrok TK należy zatem zaliczyć do kategorii orzeczeń „zakresowych”. Są to orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016/3, s. 990. . W taki też sposób został potraktowany w opinii przygotowanej przez Rzecznika Generalnego w sprawie C-824/18. Naturalną konsekwencją powyższego zapatrywania jest, że art. 44 ust. 1a ustawy o KRS, uznawany za niekonstytucyjny, mógł być stosowany do oceny prawnej okoliczności, na podstawie których sąd odsyłający powinien móc ocenić, czy uprawnione osoby mogły skorzystać z przysługującego im wówczas prawa do zaskarżenia decyzji podjętej przez KRS Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 62. . Dlatego, według opinii Rzecznika Generalnego, wyrok TK „nie tylko nie podważył wyraźnie instytucji kontroli sądowej (…) uchwał KRS, lecz przeciwnie, jasno wynika z niego, że taka kontrola tak naprawdę powinna być w Polsce zapewniona” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 63. . Ten sam TK w uzasadnieniu wymienionego wyroku napisał: „Sama instytucja odwołania się od uchwały KRS w sprawie indywidualnej jest (…) efektem wykonania wyroku SK o sygnaturze 57/06 Wyrok TK z 27.05.2008 r. (SK 57/06), Dz.U. z 2008 r. nr 96 poz. 621. , jednak nie powinna być ona wcielana w życie w postaci postępowania, które podlega zupełnie różnym sądom” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 64. . W tego typu sprawach – jak przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków na stanowiska sędziów – TK uznał rozstrzygnięcia KRS w indywidualnych sprawach wniesionych przez osoby zainteresowane za kolegialne decyzje organu administracji publicznej, ponieważ KRS działa jako organ administracji. Powinna więc być uznawana za organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Ani szczególna, konstytucyjna, pozycja ustrojowa KRS, ani fakt, że w myśl przepisów ustawy o KRS w postępowaniu przed tą radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 187 ze zm.), dalej k.p.a. , nie odbierają postępowaniu przed KRS w sprawach indywidualnych, dotyczących powołania na stanowiska sędziowskie, charakteru postępowania administracyjnego. „Przedmiot postępowania w kwestii oceny kandydata i przedstawienia wniosku o jego powołanie na stanowisko sędziego ma charakter sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. I jako taka powinna podlegać kontroli sądowej w zakresie właściwym tego rodzaju sprawom, tj. pod kątem legalności, przestrzegania stosownych procedur prawnych” Uzasadnienie wyroku TK z 27.05.2008 r. (SK 57/06), pkt III.05. . Powyższa gwarancja drogi sądowej, w sprawie wszczynanej przez osobę zainteresowaną osiągnięciem określonego celu (w niniejszym przypadku rekomendacją na stanowisko sędziego SN), wynika z powszechnego uprawnienia zagwarantowanego ustawą zasadniczą. Obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo ubiegania się na jednakowych zasadach o przyjęcie do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Wybór sędziów do KRS przez parlamentarzystów jest narzędziem w ręku władzy ustawodawczej. De lege lata pozostaje w sprzeczności z zasadami trójpodziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji), odrębności i niezależności władzy sądowniczej od władzy wykonawczej i politycznej (art. 173 Konstytucji). Prowadzi wprost do zawłaszczenia przez większość parlamentarną kompetencji przewidzianych dla organów innej władzy Glosa D. Łukowiaka do wyroku TK z 25.03.2019 r. (K 12/18), „Przegląd Konstytucyjny” 2019/3, s. 101. . Pozbawienie przez władzę ustawodawczą prawa zaskarżenia decyzji spełniającej funkcję warunku bezwzględnie koniecznego (conditio sine qua non) – ubiegania się o stanowisko sędziego SN – znacznie pogłębia powyższą dysproporcję szans na zatrudnienie na stanowisku sędziego SN. Rzecznik Generalny TSUE zarzucił polskiemu ustawodawcy, który w sposób „całkowicie arbitralny” i „selektywny” wyłączył – co jest niemożliwe do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa – kontrolę sądową orzeczeń oraz decyzji administracyjnych Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 70. , a więc środków procesorowych z reguły stosowanych w postępowaniu głównym. Według wyroku TK z 25.03.2019 r. Zob. wyrok TK z 25.03.2019 r. (K 12/18), Dz.U. z 2019 r. poz. 609, „należy zwrócić uwagę, że (…) w demokratycznym państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której nie istnieje możliwość sądowej kontroli wydawanych w jakimkolwiek postępowaniu orzeczeń czy innych decyzji. Zarządzenie, które stało się podstawą sporu, zostało wydane 23.10.2007 r. na podstawie art. 230 § 2 k.p.k. Zgodnie z obowiązującym w tej dacie art. 236 § 2 k.p.k., postanowienie dotyczące m.in. zatrzymania rzeczy oraz postanowienie w przedmiocie dowodów rzeczowych rozpoznawał prokurator nadrzędny. Przepis ten został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3.07.2008 r. (Dz.U. z 2008 r. nr 123, poz. 802) i zgodnie z tym wyrokiem utracił moc z dniem 12.01.2009 r. Brak kontroli sądowej w postępowaniu karnym uzasadniał zatem uznanie sprawy za sprawę cywilną”. poważne zastrzeżenie Rzecznika Generalnego wzbudziło uzasadnienie, w którym napisano, że o niezgodności z Konstytucją RP zadecydowała argumentacja KRS, wedle której nie sama procedura zaskarżania uchwał (decyzji administracyjnych), lecz okoliczność, iż NSA, jako sąd odsyłający, nie był właściwy do orzekania w sprawach prejudycjalnych Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 68. . Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na specyfikę ustawy o KRS. Uznał, że ani procedura, według której takie sprawy są rozpatrywane, ani charakterystyka ustrojowa NSA nie predestynują go do rozpatrywania spraw dotyczących uchwał KRS. Jego zdaniem nie można przyjąć, iż ustawodawca zakładał, że „rodzaj” lub „charakter” uchwały KRS, o której mowa w art. 44 ust. 1 ustawy o KRS, przekazuje ją we właściwość rzeczową sądów administracyjnych. Według niego do sprawowania takiej kontroli powołany jest Sąd Najwyższy, a jedynie w przypadku lex specialis KRS odwołanie mógłby rozpatrywać Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem specjalisty z dziedziny prawa konstytucyjnego uzasadnienie w sprawie K 12/18 jest: nieuczciwe intelektualnie, wewnętrznie niespójne, nie uwzględnia rzetelnie wcześniejszego orzecznictwa TK i nie zawiera argumentów konstytucyjnych. „Króciutkie jak na standardy orzeczeń sądów konstytucyjnych i doniosłość problemu, uzasadnienie TK składa się głównie z konkluzji lub parafraz konkluzji”. Powyższa krytyczna opinia o wartości uzasadnienia omawianego wyroku TK została zakończona stwierdzeniem, że „Ustawodawca jest związany Konstytucją, a rolą TK w demokratycznym państwie prawa jest wskazywanie granic dla ustawodawcy przez interpretację przepisów konstytucyjnych. W wyroku K 12/18 TK uchylił się od swego konstytucyjnego obowiązku” M. Ziółkowski, Uzasadnienie wyroku TK nie spełnia standardów, https://press>Wydarzenia (dostęp: 4.04.2021 r.); A. Wójcik, TK publikuje uzasadnienie „legalizacji” KRS. Jest pełne manipulacji, niespójne i nierzetelne, https://press>Wydarzenia (dostęp: 4.04.2021 r.). .

2.2. Swoboda wypełniania obowiązków sędziowskich

Unijna koncepcja zasady skutecznej ochrony związkowej została wzmocniona działaniami podejmowanymi przez instytucje unijne na rzecz ratyfikacji Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284). Konwencja weszła w życie 3.09.1953 r. Polska ratyfikowała tę konwencję. Obowiązuje ona w RP od 19.01.1993 r. Artykuł 6 ust. 1 tej konwencji zatytułowany „Prawo do rzetelnego procesu sądowego” zapewnia – w ramach Rady Europy – każdemu Europejczykowi – między innymi – uprawnienie do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą. Powyższa konstatacja ma zastosowanie również do procedury mianowania sędziów europejskich Wyrok ETPCz z 1.12.2019 r., Ástráòsson przeciwko Islandii, skarga nr 26374/18, C:ECHR:2019:0312JUD002637418. . Postępowanie przed sądem jest jawne; prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów wymienionych w tym przepisie. Działania te wpłynęły na poziom ochrony sądowej gwarantowanej przepisami unijnymi. Trybunał Sprawiedliwości UE uznał bowiem, że poziom ochrony sądowej w państwach członkowskich UE w sprawach odnoszących się do niezależności sądów unijnych i niezawisłości sędziów nie może być niższy od standardów ustanowionych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz). W wymienionej już sprawie A.K. i inni (Niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego) Sprawy C-585/18, C-624/18 i C-625/18, EU:C:2019:982, pkt 118 i 133–134. wyraźnie powiedziano, że sam fakt, iż sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować ich zależności od tego organu wykonawczego władzy państwowej i budzić wątpliwości co do ich bezstronności. Sędziowie bowiem nie mogą być uzależnieni, poddani wpływom lub narażeni na presję jakichkolwiek organów podczas sprawowania i wykonywania swoich obowiązków zawodowych. Trybunał Sprawiedliwości UE, który sformułował powyższą regułę, wprowadził również kryteria, według których powinna być ona weryfikowana w codziennej praktyce. Podmiotami weryfikującymi postawę sędziów są zarówno instytucje publiczne, jak i wszyscy obywatele, głównie osoby korzystające z usług organów wymiaru sprawiedliwości. Władze państwowe natomiast mają obowiązek zapewnić sędziom materialne warunki pracy i bytowania oraz określić wymagania proceduralne sprawowania pełnionych urzędów w sposób niebudzący wątpliwości co do ich niezależności i bezstronności. To wymaganie zostało przez Rzecznika Generalnego dobitnie podkreślone w wydanej przez niego opinii Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 101. .

2.3. Zasada skutecznej ochrony sądowej a pozycja KRS

Rzecznik Generalny TSUE w sprawie C-824/18 zwraca uwagę, że decyzje Prezydenta RP w sprawach powoływania sędziów SN nie podlegają kontroli sądowej. Powołuje w swojej opinii również odmienne zapatrywania Zob. M. Krajewski, M. Ziółkowski, EU judicial independence decentralized: A.K., „Common Market Law Review” 2020/4, s. 1107. . Wykorzystuje swoje stanowisko dla wzmocnienia stopnia ochrony zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów przed zarzutami pozwalającymi na ustalenie, że w toku postępowania sądowego „doszło do przekroczenia uprawnień, nadużycia władzy, naruszenia prawa lub popełnienia oczywistego błędu w ocenie”. Rzecznik Generalny TSUE Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 107. przenosi zatem do praktyki unijnych sądów zasady stosowane w procesie ferowania sprawiedliwości przez judykaturę ETPCz Wyrok ETPCz z 18.10.2018 r., Thiam przeciwko Republice Francuskiej, CE:ECHR:2018:1018JUD00800812, pkt 25 i 81. . Wykorzystuje inne, obowiązujące w UE, kryteria i wzorce stosunków istniejących w demokratycznych państwach prawa, oparte na zasadzie trójpodziału władz. Uprzedza uczestników postępowania w sprawie C-824/18, że „w polskich realiach niespełnienie określonych przez TSUE w poprzednim punkcie (pkt 107) minimalnych standardów w zakresie kontroli ma bezpośredni wpływ na ocenę niezawisłości powołanych sędziów” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 108. . Dokłada starań, aby pozytywnie zapisać się w świadomości uczestników postępowania w analizowanej sprawie C-824/18. Uprzedza bowiem ewentualne zarzuty odnoszące się do nierównego traktowania niektórych państw członkowskich, posługujących się wypracowanymi wcześniej procedurami powoływania sędziów. A priori nie wyraża zastrzeżeń, mając na względzie brak prawa do zaskarżenia decyzji KRS, w przypadku „niedostępności środka prawnego przed sądem w ramach takich postępowań”. Według jego zapewnienia uchybienie podane tytułem przykładu oraz inne im podobne „nie mogą być jako takie kwestionowane w świetle prawa Unii” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 109. . Przypomina, że „mogą one okazać się niedopuszczalne, jeżeli są wynikiem zalecenia organu, który sam w sposób oczywisty nie jest niezależny” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 109. . Kierując się maksymą „jedność w różnorodności”, podaje w ten sposób do publicznej wiadomości to, co – de lege lata – jest najważniejsze dla unijnej judykatury. Nie jest to technika wyłaniania sędziów, ale konieczność powstrzymania od udziału w procedurze nominacyjnej organów władz państwowych: ustawodawczych i wykonawczych. Z tej przyczyny Rzecznik Generalny TSUE uważa, że decyzje administracyjne KRS, nazwane przez ustawodawcę „uchwałami”, powinny być regulowane przepisami prawa stanowionymi przez jakąkolwiek władzę, najlepiej ustawodawczą. Natomiast przestrzeganie tych norm musi być poddane efektywnej kontroli „sprawowanej przez niezależny organ sądowy” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 110. . Standardy europejskie zapewniają sędziom, którzy uważają, że ich niezawisłość została zagrożona, prawo odwołania się do niezależnego organu wymiaru sprawiedliwości Europejska Karta o Statusie Sędziów Rady Europy, 8–10.07.1998 r., DAJ/DOC(98), Strasbourg. . Orzecznictwo ETPCz zmierza w kierunku wyposażenia rad sądownictwa wszystkich – z wyjątkiem Białorusi – państw członkowskich Rady Europy w przymioty określone w art. 6 ust. 1 EKPC. W przypadku tych państw członkowskich, w których – ze względu na ukształtowanie i rolę spełnianą przez rady sądownictwa – organów wymiaru sprawiedliwości nie można uznać za niezależne od pozostałych dwóch władz – ustawodawczej i wykonawczej, decyzje tych rad powinny być kontrolowane przez niezależne sądy i zatrudnionych w nich niezawisłych sędziów Orzeczenie ETPCz (wielka izba) z 25.09.2018 r., Denisow przeciwko Ukrainie, C:ECHR:2018:0925JUDO007663911, pkt 67, 79. . Taka sytuacja miała miejsce w RP przed zmianą ustawy o KRS. W literaturze prawniczej poświęconej problematyce wymiaru sprawiedliwości UE uznano, że poziom niezależności doradczych instytucji sądowych i niezależności zasiadających w nich osób może być stopniowo budowany M. Leloup, Case Note: An Uncertain First Step in the Field of Judicial Self-government: ECJ 19 November 2019, Joined Cases C-585, C-624/18 and C-625/18, A.K. and DO, „European Constitutional Law Review” 2020/1, s. 145. . Jednakże wówczas, gdy „hybrydowa rada sądowa” w określonym państwie podejmuje, przedstawiając prezydentowi kraju, decyzje administracyjne w sprawie powołania na stanowiska sędziów, jej struktura i procedura przez nią stosowana powinny w pełni spełniać wymagania stawiane niezależnym organom sądowym. Rzecznik Generalny TSUE nie podzielił tego zapatrywania, albowiem zaproponowane „mieszane: rozróżnienie funkcji rad sądowych nie ma uzasadnienia w judykaturze ETPCz” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 12. . Stanowczo sprzeciwił się próbie konstruowania powyższej dychotomii funkcji rady sądowej w przypadku KRS. Jego zdaniem „w żadnym nie można go (tego pomysłu – przyp. A.M.Ś.) przyjąć w kontekście takim jak ten, który obecnie występuje w Polsce” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 12. . Powtórzył w swojej opinii (pkt 109) stanowisko wyrażone w judykaturze TSUE: „decyzja organu administracji, który sam nie spełnia wymogów niezawisłości i bezstronności powinna podlegać późniejszej kontroli organu sądowego” Wyroki TSUE z: 16.05.2017 r., Berlioz Investment Fund (wielka izba), C-682/15, EU:C:2017:373, pkt 55; 13.12.2017 r., El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, pkt 39. . Niezależność sędziów jest najważniejszym elementem skutecznej ochrony sądowej Wyrok TSUE z 26.03.2020 r., Review Simpson i HG/Rada i Komisja, C-542/18 RX-II oraz C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232. , przeto sądy unijne powinny mieć możliwość sprawdzenia, czy nieprawidłowość dotycząca procedury mianowania na stanowisko sędziego mogła skutkować naruszeniem tego prawa Wyrok TSUE z 26.03.2020 r., Review Simpson i HG/Rada i Komisja, C-542/18 RX-II oraz C-543/18 RX-II, EU:C:2020:232. . Przywołał uchwałę składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z 23.01.2020 r. Uchwała składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z 23.01.2020 r. (BSA I-4110-1/2020), LEX nr 2770251. W pkt 38 uzasadnienia powyższej uchwały expressis verbis stwierdzono: „Wszelkie pozamerytoryczne względy, które miałyby decydować o takim powołaniu sugerują (…) powiązania danego sędziego z określoną opcją polityczną lub środowiskiem politycznym. Jest tak tym bardziej, im bardziej sama procedura powołania ma charakter polityczny, to znaczy im bardziej decyzje w niej podejmowane pochodzą bezpośrednio od polityków lub przedstawicieli organów władzy politycznej oraz im bardziej procedura podejmowania tych decyzji jest nie transparentna i arbitralna, a nawet realizowana z naruszeniem prawa. Podważa to w sposób istotny i trwały zaufanie społeczeństwa do sędziego jako osoby niezależnej oraz nieulegającej zewnętrznym wpływom i naciskom, czy choćby potrzebie okazywania wdzięczności wobec tak określonych środowisk”. Z oficjalnego oświadczenia Ministra Sprawiedliwości (MS) w postępowaniu legislacyjnym w dniu 15.01.2020 r. w Senacie RP – skład KRS został ukształtowany w ten sposób, by znalazły się w nim osoby lojalne wobec większości parlamentarnej Sprawozdanie stenograficzne 3. posiedzenia Senatu RP X kadencji, 15.01.2020 r. . Polityczne zdominowanie KRS powoduje, że zachodzi wysokie prawdopodobieństwo rozstrzygania konkursów na stanowisko sędziowskie nie według kryteriów merytorycznych, lecz lojalności politycznej lub poparcia dla sprzecznych z Konstytucją RP reform większości parlamentarnej dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Systemowo podważa to zaufanie do bezstronności osób poddanych takiemu trybowi nominacyjnemu. Istotą braku niezależności jest podporządkowanie decyzji tego organu czynnikom politycznym – w tym w szczególności władzy wykonawczej.

W opinii Rzecznika Generalnego w sprawie C-824/18 zostały wyszczególnione fakty świadczące o braku niezależności KRS od władz państwowych i politycznych RP Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 122. . Sąd Najwyższy wykazywał, że KRS nie jest organem niezależnym. Jego zdaniem świadczy o tym wyrok SN z 5.12.2019 r. (III PO 7/18) oraz opisane w niniejszym przypisie zdarzenia Zob. wyrok SN z 5.12.2019 r. (III PO 7/18), w którego uzasadnieniu – między innymi – zarzucono, że: 1) skrócenie kadencji poprzedniej KRS zostało dokonane na podstawie art. 6 ustawy z 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o KRS oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3). Zmienione przepisy miały służyć zapewnieniu stanu zgodności z Konstytucją RP w związku z wyrokiem TK z 20.06.2017 r. (K5/17), OTK-A 2017, poz. 48, zgodnie z którym art. 11 ust. 2–4 oraz art. 13 ust. 3 ustawy o KRS są niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim przewidują indywidualną kadencję członków KRS będących sędziami. W tym zakresie Sąd Najwyższy stwierdza, że przywołany „wyrok” Trybunału został wydany z udziałem sędziów wybranych z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, co stwierdzono w wyrokach TK z: 16.12.2015 r. (K 34/15), OTK-A 2015/11, poz. 185; 9.03.2016 r. (K 47/15), OTK-A 2018, poz. 31; 11.08.2016 r. (K 39/16), OTK-A 2016, poz. 71. Stanowisko TK w zakresie ujednolicenia kadencji członków KRS koliduje z art. 194 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowi explicite o indywidualnej kadencji sędziów KRS, lecz o ich indywidualnym wyborze. Celem tej normy było zakazanie wyboru sędziów en bloc. Zob. M. Radajewski, Glosa do wyroku z 20.06.2017 r., K 5/17, „Państwo i Prawo” 2018/3, s. 132 i n.(pkt 40–41); 2) MS za pośrednictwem podległych sobie bezpośrednio lub pośrednio osób zgłosiło większość kandydatur sędziów-członków KRS (pkt 46); 3) osoby składające poparcie wycofywały je w otwartym terminie do zgłoszenia kandydatury, co najmniej jeden z członków nowej KRS udzielił zaś poparcia swojej własnej kandydaturze (pkt 47); 4) wybrani członkowie KRS stali się beneficjentami wprowadzanych zmian. Objęli stanowiska kierownicze w sądach, w których uprzednio ad hoc odwołano prezesów i wiceprezesów sądów, uzyskali awanse do sądów wyższej instancji (zob. „Dziennik Gazeta Prawna” z 18.06.2018 r.); 5) opinia publiczna została zapoznana z listą różnego rodzaju zależności między wybranymi sędziami-członkami nowej KRS a władzą wykonawczą, https://oko.press/powiazania-z-ministrem-ziobra-ma-12-z-15-czlonkow-neo-krs-ujawniamy/; https://oko.press/bedzie-resortowa-rada-sadownictwa-zamiast-krs-drugi-kandydat zwiazany-ministerstwem-ziobry-dostal-niego-awans-publikujemy-sylwetki; https://pomorska.pl/wszyscy-kandydaci-krs-powiazani-z-ministrem-ziobra-powstala-mapa zależności/ar/12948861; http://wyborcza.pl/7,75398,23092719,oto-przyszli-sedziowie-krs-sklad-nowej-rady-jest-juz-przesadzony.html); 6) KRS nie podjęła działań w obronie niezależności SN lub niezawisłości orzekających w nim sędziów (wyrok TSUE z 24.06.2019 r., C-619/18); 7) KRS oznajmiła, że urzędująca Pierwsza Prezes SN, mimo konstytucyjnie gwarantowanej kadencji kończącej się w 2020 r., nie jest już sędzią w stanie czynnym i nie zajmuje tego stanowiska (stanowisko KRS z 27.07.2018 r. nr WO 401-14/18, tekst dostępny http://krs.gov.pl/pl/dzialalnosc/opinie-i-stanowiska/f,205,opinie-i-stanowiska-2018-r/756,24-27-lipca/5443,stanowisko-krajowej-rady-sadownictwa-z-dnia-27-lipca-2018-r-nr-wo-401-1418); 8) jej członkowie publicznie domagali się wszczęcia postępowań dyscyplinarnych przeciwko sędziom, którzy wystąpili z pytaniami prejudycjalnymi (na przykład postanowienie z 2.08.2018 r., III UZP 4/18, https://www.rp.pl/Sedziowie-i-sady/308299974-Czlonek-KRS-chce-dyscyplinarek-dla-sedziow-za-pytania-do-TSUE.html), czy też negowali prawo do zadawania pytań prejudycjalnych – zob. „Polityka” z 7.08.2018 r., wywiad z przewodniczącym KRS – pkt 49, 50–51, 56. . Opinia publiczna – krajowa i międzynarodowa – oraz instytucje UE i Rady Europy były informowane przez krajową społeczność, organizacje pozarządowe (stowarzyszenia sędziów Temida i Iustitia), instytucje międzynarodowe o istnieniu wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez władze RP zasady praworządności COM(2017) 835 final z 20.12.2017 r., motywy 91–113. Zob. 1) wstępne sprawozdanie Parlamentu Europejskiego z 20.07.2020 r., A9-0138/2020, w którym zwrócono uwagę na „przytłaczające dowody naruszania praworządności w Polsce”; 2) opinię Komisji Weneckiej i Dyrekcji Generalnej Praw Człowieka i Rządów Prawa (DGI) Rady Europy – „Pilna wspólna opinia” z 16.01.2020 r., opinia nr 977/2019. F. Zoll, L. Wortham, Judicial Independence and Accountability: Withstanding Political Stress in Poland, „Fordham International Law Journal” 2019/3, s. 875, https://ir.lawnet.fordham.edu/ilj/vol42/iss3/5; M. Pietrzak, The Foundation for Law, Justice & Society, The Constitutional Court of Poland: The Battle for Judicial Independence, https://www.fljs.org/content/constitutional-court-poland-battle-judicial-independence (dostęp 4.04.2021 r.). . Z powodu tego ryzyka 20.05.2020 r. zarząd Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa (ENCJ) złożył zgromadzeniu ogólnemu tej międzynarodowej organizacji wniosek o wykluczenie KRS 17.09.2018 r. KRS została zawieszona w prawach członka ENCJ, bowiem przestała spełniać wymagany dla członkostwa tej organizacji warunek niezależności od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Zob. Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 124. . Podstawę prawną stanowiły zarzuty o braku niezależności tego konstytucyjnego organu RP od władzy wykonawczej, rażące naruszenie niezależności sądownictwa oraz poszczególnych sędziów oraz nierespektowanie skuteczności przepisów prawa unijnego o niezawisłości sędziów i niezależności sądów Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 124. . Sądy krajowe niektórych państw członkowskich UE zawiesiły współpracę z polskim wymiarem sprawiedliwości Wyrok Trybunału (wielka izba) z 17.12.2020 r., Openbaar Ministerie. Rechtbank Amsterdam (sąd rejonowy w Amsterdamie, Niderlandy), sprawy połączone C-354/20 PPU i C-412/20 PPU, zawiesił wykonanie europejskiego nakazu aresztowania we wszystkich trwających i przyszłych postępowaniach na wniosek polskich sądów do czasu udzielenia przez TSUE odpowiedzi na pytania prejudycjalne. Sądy Niderlandów, Niemiec, Słowacji, Hiszpanii i Irlandii zdecydowały o zawieszeniu wykonania europejskich nakazów aresztowania wystawianych przez polskie sądy. . Powyższe okoliczności umożliwiły Rzecznikowi Generalnemu TSUE zajęcie następującego stanowiska w omawianej sprawie C-824/18: „z uwagi na szczególne okoliczności zaistniałe w Polsce kontrola sądowa postępowań nominacyjnych przez sąd, którego niezawisłość nie budzi żadnych wątpliwości, jest z perspektywy art. 19 ust. 1 akapit drugi TWE nieodzowna dla zachowania niezawisłości sędziów powołanych w ramach tych postępowań” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 128. . Powyższe zapatrywanie zostało wyrażone mimo zgłoszonych zastrzeżeń i podniesionego przez władze państwowe RP argumentu wskazującego RFN jako państwo preferencyjnie traktowane przez instytucje unijne.

3. Obowiązki sądów państw członkowskich w razie nieprzestrzegania przez władze państwowe unijnych standardów

Zdaniem Rzecznika Generalnego władze państw członkowskich UE są zobowiązane przez zasadę lojalnej współpracy zapewnić na swoim terytorium stosowanie i poszanowanie prawa Unii. Na tej podstawie zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE władze tych państw ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia obywatelom przestrzegania przysługujących im uprawnień do skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. Podstawowym zadaniem państw członkowskich jest więc ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach Wyroki TSUE (wielka izba) z: 3.10.2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C-583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 100, 101; 27.02.2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pkt 34. . Taka ochrona jest powszechnie uznawana za podstawową cechę państwa prawnego w rozumieniu art. 2 TUE Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 152. . Sąd odsyłający (NSA) powinien przeprowadzić tę kontrolę zaskarżonych uchwał KRS zgodnie z przepisami krajowymi. Są to akty obowiązujące i stosowane przed zmianą wprowadzoną ustawą o zmianie ustawy o KRS z 26.04.2019 r. Kontrola taka nie powinna wywoływać u zainteresowanych osób, bezskutecznie ubiegających się o stanowiska w SN, uzasadnionych wątpliwości w sprawach odnoszących się do efektów postępowań nominacyjnych po nominacji przez Prezydenta RP na stanowiska sędziowskie w najwyższym w państwie organie wymiaru sprawiedliwości Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 153. . Naczelny Sąd Administracyjny, występujący w rozpatrywanej sprawie C-824/18 z pytaniami prejudycjalnymi, powinien mieć możliwość przeprowadzenia kontroli sądowej umożliwiającej zbadanie, czy w trakcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wyłonienie kandydatów na sędziów SN nie miały miejsca przypadki wskazujące na przekroczenie przez KRS uprawnień, nadużycie władzy, naruszenie prawa lub popełnienie oczywistego błędu w ocenie Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 154. . Wymienione powyżej wskazówki, zamieszczone w opinii Rzecznika Generalnego, w razie ich akceptacji w przyszłym wyroku wydanym przez TSUE w sprawie C-824/18 wydają się zrozumiałe. Znacznie więcej trudności sprawia projekt dyrektywy sformułowanej przez Rzecznika Generalnego TSUE w pkt 155 opinii. Rzecznik Generalny TSUE wymaga, aby ostateczne orzeczenie wydane w tej sprawie przez NSA spełniało dwa warunki: po pierwsze, było skuteczne; po drugie, owa skuteczność powinna być zagwarantowana, albowiem w przeciwnym razie kontrolne orzeczenie stanie się bezskuteczne. W wyroku przytoczonym na potwierdzenie powyższego wymagania Wyrok TSUE (wielka izba) z 29.07.2019 r., Torubarov, C-556/17, EU:C:2019:626, pkt 57. nie ma dokładnego uzasadnienia, co oznacza termin „skuteczność ostatecznego orzeczenia” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 155. . Zamieszczone w nim zostało niemal identyczne stwierdzenie z kolejnym odwołaniem do wcześniejszego o kilka lat wyroku tego samego sądu Prawo do skutecznego środka prawnego byłoby iluzoryczne, gdyby porządek prawny państwa członkowskiego dopuszczał możliwość, by prawomocne i wiążące orzeczenie sądu pozostawało bezskuteczne ze szkodą dla danej strony. Wyrok TSUE z 30.06.2016 r., Toma i Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci, C-205/15, EU:C:2016:499, pkt 43. . Natomiast ten ostatni odsyła do orzeczeń ETPCz Wyrok TSUE z 30.06.2016 r., C-205/15, ECLI:EU:C:2016:499 powołujący się na orzecznictwo ETPCz. Trybunał ten orzekł, że prawo to w rozumieniu art. 6 EKPC byłoby iluzoryczne, gdyby porządek prawny państwa będącego stroną konwencji umożliwiał, aby prawomocne i wiążące orzeczenie sądu pozostawało bezskuteczne ze szkodą dla jednej strony i że wykonanie wyroku należy uważać za nieodłączną część „procesu” w rozumieniu tegoż art. 6. Wyrok ETPCz z 7.05.2002 r., Bourdov/Rosja, CE:ECHR:2002:0507JUD005949800, § 34 i wyrok ETPCz z 6.09.2005 r., Săcăleanu/Rumunia, CE:ECHR:2005:0906JUD007397001, § 55. . Tam można się dowiedzieć, że gwarantem skuteczności wykonania orzeczenia są kompetentne władze, legislacyjne lub wykonawcze, danego państwa członkowskiego. Sąd odsyłający ma obowiązek uznania się za właściwy do rozpoznania środka odwoławczego, jeżeli na podstawie prawa krajowego żaden inny sąd nie jest właściwy do jego rozpoznania. W razie gdy przepisy krajowe stanowią przeszkodę w realizacji celów art. 19 ust. 1 TUE, powinny zostać pominięte przez sąd odsyłający Wyrok TSUE (wielka izba) z 15.05.2020 r., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Délalföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU i C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, pkt 299. . Zdaniem Rzecznika Generalnego w sprawie C-328/18 „sąd odsyłający powinien odstąpić od stosowania przepisów, które nie prowadziłyby do całkowitego wykluczenia możliwości kontroli błędu w ocenie kandydatów w świetle nałożonych na nich kryteriów. Powinien również pominąć prawomocny charakter uchwał KRS w części dotyczącej kandydatów, którzy zostali powołani. W przeciwnym wypadku sądowa kontrola takiej uchwały byłaby iluzoryczna w stosunku do powołanego kandydata” Opinia Rzecznika Generalnego TSUE..., pkt 157. .

4. Konkluzja

Rzecznik Generalny TSUE w opinii wydanej w sprawie C-824/18 dotyczącej pozbawienia sędziów prawa do zaskarżenia uchwały KRS, będącej w rzeczywistości decyzją administracyjną o odmowie rekomendacji na stanowisko sędziego SN, doszedł, po szczegółowej i całkowitej analizie spornych przypadków, jakie miały miejsce w czasie realizowanej przez władze państwowe i polityczne reformy wymiaru sprawiedliwości, do poniższych wniosków.

  1. Polski ustawodawca zmienił krajowe przepisy w tym celu, aby postępowania wszczęte przez Komisję UE o naruszenie zobowiązań RP jako państwa członkowskiego i odesłania prejudycjalne polskich sądów unijnych do TSUE stały się bezprzedmiotowe.
  2. Uczynił to pomimo wydania postanowienia przez NSA zabezpieczającego podjęcie decyzji przez Prezydenta RP o powołaniu na stanowiska sędziów SN wyłącznie kandydatów rekomendowanych przez nową KRS.
  3. Ustawodawca polski, uchwalając ustawę z 26.04.2019 r. o zmianie ustawy o KRS, pominął orzeczenia TK, z których wynika, że decyzje administracyjne KRS podejmowane w sprawie wyłaniania kandydatów na stanowiska sędziów SN powinny podlegać kontroli sądowej.
  4. Pozbawienie przez polskiego prawodawcę unijnych sądów krajowych orzekających w RP prawa do inicjowania postępowania prejudycjalnego prowadzonego przez TSUE koliduje z zasadą unijnej lojalności.
  5. Ograniczenie i pozbawienie uprawnień sądów orzekających w Unii Europejskiej do dialogu i korzystania ze środków proceduralno-prawnych regulowanych przepisami unijnymi stanowi wystarczający sygnał o naruszeniu niezależności sądów i niezawisłości sądów w państwie członkowskim.
  6. W przypadku naruszenia reguł praworządności unijne sądy krajowe nawiązujące profesjonalne kontakty z TSUE bezpośrednio stosują właściwe przepisy UE.
  7. Przeszkody stwarzane przez przepisy krajowe w realizacji celów sformułowanych w unijnym porządku prawnym powinny zostać zignorowane przez sądy krajowe.
0%

Bibliografia

Bucki Łukasz, Dębska Marcjanna, Gajdus MichałWładza w Polsce nie chce sędziów niezależnych, tylko politycznie wygodnych, „Gazeta Wyborcza” z 23.12.2020
Czeszejko-Sochacki ZdzisławOrzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, „Państwo i Prawo” 2000/12
da Cruz Vilaca J.L.The Judgment of the German Federal Constitutional Court and the Court of Justice of the EU – Judicial Cooperation or Dialogue of the Deaf?, https://www.cruzvilaca.eu/pt/noticias/2/ (dostęp: 4.04.2021 r.).
Florczak-Wątor MonikaOrzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006
Jaśkowski MarekWyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego RFN w sprawach dotyczących decyzji Europejskiego Banku Centralnego, „Zeszyty Prawnicze” 2020/3
Krajewski Michał, Ziółkowski MichałEU judicial independence decentralized: A.K., „Common Market Law Review” 2020/57
Lenaerts KoenNo Member State is More Equal than Others. The Primacy of UE Law and the Principle of the Equality of the Member States before the Treaties, VerfassungsBlog, 8 October 2020
Lenaerts KoenOn Judicial Independence and the Quest for National, Supranational and Transnational Justice (w:) The Art of Judicial Reasoning. Festschrift in Honour of Carl Baudenbacher, red. G. Selvik, M-J. Haas, T. Laurenço, L. Schwiesow, Springer Natur Switzerland 2019
Łukowiak DominikGlosa do wyroku TK z 25.03.2019 r. (K 12/18), „Przegląd Konstytucyjny” 2019/3
Mayer Franz C.Auf dem Weg zur Richterfaustrecht?, VerfassungsBlog, 7 May 2020
Nowicki DamianMiejsce orzeczeń interpretacyjnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2012/10
Pietrzak MikołajThe Foundation for Law, Justice & Society, The Constitutional Court of Poland: The Battle for Judicial Independence, https:// www.fljs.org/content/constitutional-court-poland-battle-judicialindependence (dostęp: 4.04.2021 r.)
Poiares Maduro MiguelSome Preliminary Remarks on the PSPP Decision of the German Constitutional Court, VerfassungsBlog, 6 May 2020
Sulikowski AdamRecenzja książki, M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, „Państwo i Prawo” 2008/6
Tizzano AntonioEuropean Courts and the Protection of Fundamental Rights (w:) The Art of Judicial Reasoning. Festschrift in Honour of Carl Baudenbacher, red. G. Selvik, M-J. Haas, T. Laurenço, L. Schwiesow, Springer Natur Switzerland 2019
Trstenjak VericaNational Sovereignty and the Principle of Primacy in UE Law and Their Importance for the Member States, „Beijing Law Review” 2013/2
Tulej MałgorzataOrzecznictwo interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego a reguły wykładni prawa, Warszawa 2012
Woś TomaszWyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016/3
Wójcik AnnaTK publikuje uzasadnienie „legalizacji” KRS. Jest pełne manipulacji, niespójne i nierzetelne, https://press>Wydarzenia (dostęp: 4.04.2021 r.)
Ziller JacquesL’insoutenable pesanteur du juge constitutionnel allemand, https://blogdroiteuropeen.com/2020/05/08/linsoutenable-pesanteur- du-juge-constitutionnel-allemand-par-jacques-ziller/ (dostęp: 4.04.2021 r.)
Ziółkowski MichałUzasadnienie wyroku TK nie spełnia standardów, https://oko.press/>Wydarzenia (dostęp: 4.04.2021 r.)
Zoll Fryderyk, Wortham LeahJudicial Independence and Accountability: Withstanding Political Stress in Poland, „Fordham International Law Journal” 2019/3, https://ir.lawnet.fordham.edu/ilj/vol42/iss3/5 (dostęp: 4.04.2021 r.)

In English

Right to appeal against the administrative decision of the National Council of the Judiciary refusing to appoint a person a Supreme Court judge – opinion of the Advocate General of the CJEU

The powers of the National Council of the Judiciary (NCJ) include, inter alia, examining applications and assessing candidates for the positions of judges of the Supreme Court, and submitting to the President of the Republic of Poland applications for judges to be appointed to serve on the Supreme Court. After the recent amendment to the regulations, the legislator revoked the right of persons applying for the position of a Supreme Court judge to appeal against NCJ resolutions unfavorable for them to the Supreme Administrative Court. Therefore, the same court asked the CJEU whether the change was consistent with the provisions of European law. The Advocate General of the CJEU presented a legal opinion in case C-824/18 concerning the deprivation of the right to appeal against a resolution of the NCJ, which is in fact an administrative decision refusing to recommend a person for the position of a Supreme Court judge. After a detailed analysis of the disputed cases from the period of the reform of the judiciary implemented by the state and political authorities, the AG came to the conclusion that the Polish legislator changed the national regulations in order to allow the proceedings initiated by the European Commission for failure of the Republic of Poland to discharge its obligations as a Member State and to in order for referrals for preliminary rulings made by Polish EU courts to the CJEU to become redundant, despite the injunction issued by the Supreme Administrative Court suspending the enforcement of the decision issued by the President of the Republic of Poland, appointing only the candidates recommended by the new NCJ to the positions of Supreme Court judges. When adopting the Act of 26 April 2019 on Amendments to the Act on the NCJ, the Polish legislator ignored the rulings of the Constitutional Tribunal which indicate that administrative decisions of the NCJ regarding the selection of candidates for the positions of Supreme Court judges should be subject to judicial review. The fact that the Polish legislator deprived EU national courts adjudicating in the Republic of Poland of the right to make referrals for preliminary rulings to the CJEU is in conflict with the principle of loyalty in EU law. The limitation and deprivation of the courts adjudicating in the European Union of the possibility of dialogue and the use of procedural and legal measures regulated by EU law is a sufficient signal that the independence of courts in a Member State has been undermined. In the event of a breach of the rule of law, the relevant provisions of EU law can be directly applied by national courts. The obstacles created by national

Informacja o plikach cookies

W ramach Strony stosujemy pliki cookies. Korzystanie ze Strony bez zmiany ustawień dotyczących cookies oznacza zgodę na ich zapis lub wykorzystanie. Możecie Państwo dokonać zmiany ustawień dotyczących cookies w przeglądarce internetowej w każdym czasie. Więcej szczegółów w "Polityce Prywatności".