Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie prawa do sądu jako podstawowej gwarancji realizacji zasady dobrego rządzenia (the principle of good governance) w rozumieniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Znaczenie zasady dobrego rządzenia w relacjach między władzami publicznymi a obywatelami zostało wielokrotnie podkreślone w orzecznictwie strasburskim. W artykule omówiono następujące zagadnienia: pojęcie prawa do sądu, relacje między prawem do sądu a postępowaniami quasi-sądowymi, standardami europejskimi oraz modelami kontroli konstytucyjności prawa.

C elem niniejszego artykułu jest przedstawienie prawa do sądu jako gwarancji realizacji zasady dobrego rządzenia (the principle of good governance) w rozumieniu Europejskiego Trybunału Praw CzłowiekaPodstaw normatywnych zasady good governance należy poszukiwać w wiążącym Polskę prawie europejskim i międzynarodowym. Standard dobrego rządzenia jest skierowany do władz publicznych i znajduje umocowanie w art. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.), dalej EKPC, w zw. z art. 13 EKPC. Znaczenie zasady dobrego rządzenia zostało podkreślone w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dalej ETPCz. Zob. wyrok ETPCz z 15.09.2009 r. w sprawie Moskal przeciwko Polsce, skarga nr 10373/05 (§ 6, § 51, § 72); wyroki ETPCz z 28.01.2014 r. w sprawach: Kruszyński przeciwko Polsce, skarga nr 22534/05, Marek przeciwko Polsce, skarga nr 54148/09 oraz Węgrzyn przeciwko Polsce, skarga nr 29423/05 (§ 50), http://hudoc.echr.coe.int/eng# (dostęp: 7.01.2020 r.). Z powyższych orzeczeń wyłania się nowy model ochrony prawnej uwzględniający zasadę good governance, rozumianą jako nakaz działania władz publicznych z najwyższą starannością, w sposób rzetelny, sprawny, niezwłoczny, stosowny, przewidywalny, szybki i konsekwentny. W tym ujęciu good governance stanowi publiczne prawo podmiotowe trzeciej generacji o charakterze pozytywno-partycypacyjnym – zob. E. Łętowska, Czekając na Godota, czyli jak wykonywać wyroki ETPCz (uwagi na tle sprawy Moskal v. Polska), „Europejski Przegląd Sądowy” 2011/2, s. 4–11; M. Żak, Racjonalność komunikacyjna jako podstawa legitymizacji good governance, „Archiwum Filozofii Prawa i Filozofii Społecznej” 2017/2, s. 98–114; A. Andrijauskaitė, Good Governance in the Case Law of the ECtHR: A (Patch)Work in Progress, https://www.researchgate.net/profile/Agne_Andrijauskaite/publication/328354943_Good_Governance_in_the_Case_Law_of_the_ECtHR_A_PatchWork_in_Progress/links/5bc848f2458515f7d9c53705/Good-Governance-in-the-Case-Law-of-the-ECtHR-A-PatchWork-in-Progress.pdf (dostęp: 7.01.2020 r.). . Rozważania są osadzone w perspektywie teoretycznoprawnej, ogólnosystemowej i makroustrojowej, co uzasadnia brak szczegółowego podejścia do problemów, jakie poszczególne dogmatyki prawnicze analizują w kontekście prawa do sądu. Istotne dla niniejszej refleksji jest wyodrębnienie tych aspektów prawa do sądu, które są kluczowe dla realizacji zasady good governance. W świetle tej zasady kryterium oceny jakości rządzenia stanowi standard ochrony prawnej, którego jądrem jest prawo do sprawiedliwej procedury. Przyjmujemy przy tym konsekwentnie, że współcześnie praktyka prawnicza opiera się na dwóch podstawach – przepisach prawnych i wyprowadzanych z nich normach-regułach prawnych oraz na standardach ukształtowanych na tle przepisów lub niezależnie od nich. Standardy prawne to uogólnione wzorce postępowania dotyczące sposobu traktowania obywateli przez władze publiczne, odzwierciedlające usprawiedliwione oczekiwania w zakresie rzetelności prawa i praktyki jego stosowania. W takim ujęciu standard good governance obejmuje trzy elementy: prawo do dobrego prawa (w tym prawo do dobrych polityk publicznych), prawo do dobrej administracji i prawo do sądu.

Istota zasady good governance

Zasada good governance odnosi się do różnych aspektów funkcjonowania sądów, które należy rozpatrywać wielopłaszczyznowo i łącznie, jako zespół standardów prawidłowego działania sądownictwa. Konieczne jest uzupełnienie refleksji na temat prawa do sądu o koncepcję dobrego rządzenia wyłaniającą się z orzecznictwa z zakresu praw człowieka. W artykule omówiono kolejno następujące zagadnienia: pojęcie prawa do sądu, relacje między prawem do sądu a postępowaniami quasi-sądowymi (dyscyplinarnym, arbitrażowym), relacje między prawem europejskim i modelami sądowej kontroli konstytucyjności prawa.

Pojęcie prawa do sądu i jego elementy

Prawo do sądu jest prawem samoistnym, które pełni funkcję gwarancyjną względem innych praw i wolności. Jest ono podstawowym środkiem ochrony uprawnień, który podlega bezpośredniemu stosowaniu, chyba że przepisy KonstytucjiKonstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.).stanowią inaczej. Składa się na nie zespół mechanizmów gwarancyjnych urzeczywistnianych poprzez określone instytucje prawnoprocesowe i standardy prawne. Instytucja prawa do sądu lokuje się na styku różnych dziedzin prawa, w szczególności prawa procesowego i prawa konstytucyjnego.

Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 78 Konstytucji. W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Prawa do sądu nie można przy tym interpretować w sposób zawężający. Wykładnia tego standardu powinna uwzględniać treść art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasadę proporcjonalności) oraz art. 176 ust. 1–2 Konstytucji (zasadę dwuinstancyjności postępowania, wymóg określoności przepisów regulujących prawo do sądu). Ponadto należy wskazać, że każda ze stron postępowania ma prawo zaskarżenia orzeczeń lub decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa (art. 78 Konstytucji). Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. i w art. 10 p.p.s.a. Przywołane przepisy odnoszą się zarówno do zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości, jak i praw jednostki (ochrony praw podmiotowych) Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ogólna charakterystyka), „Państwo i Prawo” 1997/11–12, s. 89. . Przepisy te powinny być interpretowane w ścisłym związku z art. 175 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. Natomiast w myśl art. 184 Konstytucji sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów stoi Krajowa Rada Sądownictwa. Do szeroko pojmowanej władzy sądowniczej należy zaliczyć Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Podmioty te nie sprawują wymiaru sprawiedliwości, ale są elementem architektury instytucjonalnej sądownictwa.

Przechodząc do analizy treści prawa do sądu, należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny prawniczej prawo to ma charakter wieloskładnikowyZob. wyrok TK z 9.06.1998 r. (K 28/97), OTK 1998/4, poz. 50. i obejmuje cztery równoprawne elementy:

1. prawo do sprawiedliwego wyroku sądowegoZob. wyrok TK z 16.12.2008 r. (P 17/07), Dz.U. nr 228, poz. 1524.wraz z uzasadnieniem (prawo do rozpatrzenia sprawy i uzyskania wiążącego jej rozstrzygnięcia przez niezależny, bezstronny, niezawisły sąd),
2. prawo dostępu do właściwego sąduZob. wyrok TK z 7.09.2004 r. (P 4/04), OTK-A 2004/8, poz. 81; postanowienie NSA z 6.10.2010 r. (II OSK 1912/10), CBOSA. W doktrynie powszechnie aprobowany jest pogląd, że prawo dostępu do sądu jest nieco inaczej rozumiane na gruncie postępowania cywilnego, a inaczej w sferze postępowania karnego. W postępowaniu cywilnym oznacza ono prawo zainicjowania postępowania sądowego. Natomiast w postępowaniu karnym jest ono interpretowane jako prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd, z zachowaniem naczelnych zasad i fundamentalnych gwarancji procesowych. ,
3. prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowejZob. wyrok TK z 10.07.2000 r. (SK 12/99), OTK 2000/5, poz. 143. (m.in. prawo do odpowiednio ukształtowanego systemu środków dowodowych i środków zaskarżeniaZob. wyroki ETPCz: z 22.03.2007 r. w sprawach Siałkowska przeciwko Polsce (skarga nr 8932/05) i Staroszczyk przeciwko Polsce (skarga nr 59519/00); z 7.07.2007 r. w sprawie Bobek przeciwko Polsce (skarga nr 68761/01); z 10.09.2010 r. w sprawie McFarlane przeciwko Irlandii (skarga nr 31333/06). , prawo stron do przedstawienia argumentówJak wskazuje M.A. Nowicki, „w sprawach cywilnych, w odróżnieniu od spraw karnych, nie gwarantuje się stronom prawa do osobistego udziału w rozprawie, pod warunkiem, że mają one zapewnioną reprezentację prawną” – zob. M.A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2013, s. 512. , prawo obywatela do bycia rzetelnie i profesjonalnie reprezentowanym, prawo do obrony, prawo do uczciwego, publicznego, jawnego procesu, prawo dostępu do informacji o stanie sprawy, prawo do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminieETPCz bada cztery kryteria rozpatrzenia sprawy w „rozsądnym terminie”: złożoność sprawy, zachowanie się skarżącego, zachowanie władz krajowych, znaczenie sprawy dla interesów skarżącego – zob. A. Skowron, Rzetelny proces karny w ujęciu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, „Prokuratura i Prawo” 2017/11, s. 20–21. Por. np. wyrok ETPCz z 30.10.1998 r. w sprawie Styranowski przeciwko Polsce (skarga nr 28616/95) oraz wyrok ETPCz z 26.10.2000 r. w sprawie Kudła przeciwko Polsce (skarga nr 30210/96).i bez nieuzasadnionej zwłoki),
4. prawo do odpowiednio ukształtowanego ustroju i pozycji konstytucyjnych organów wymiaru sprawiedliwościProblematyka ustrojowo-organizacyjna stanowi punkt odniesienia dla analizy wszystkich elementów prawa do sądu. Tzw. czwarty element prawa do sądu ma charakter pochodny i pomocniczy względem pozostałych elementów. Uwypukla on rolę systemowych zabezpieczeń praw i wolności jednostek dla realizacji standardu skutecznej ochrony sądowej. Kształtowanie ustroju i organizacji sądów należy wprawdzie do spraw wewnętrznych państwa członkowskiego, ale jednocześnie powinno być dokonywane w zgodzie ze standardami konstytucyjnymi i unijnymi. Zob. np. wyrok TK z 24.10.2007 r. (SK 7/06), OTK ZU 2007/9, poz. 108; wyrok TK z 12.07.2011 r. (SK 49/08), OTK-A ZU 2011/6, poz. 55; wyrok TK z 23.11.2016 r. (K 6/14), Dz.U. z 2016 r. poz. 2205. Zob. też wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE): z 27.02.2018 r. w sprawie C-64/16 – Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas (ECLI:EU:C:2018:117) oraz z 25.07.2018 r. w sprawie C-216/18 – PPU – Minister for Justice and Equality przeciwko LM (ECLI:EU:C:2018:517). .

W doktrynie rozpatruje się prawo do sądu w dwóch znaczeniach – jako zasadę konstytucyjną oraz jako prawo podmiotowe. Prawo do sądu w sensie zasady konstytucyjnej stanowi normę prawną skierowaną do organów władzy publicznej zobowiązującą je do ukształtowania niezależnego, bezstronnego, niezawisłego sądownictwa, które orzekać będzie we wszystkich rodzajach spraw lub sporów prawnychD. Lis-Staranowicz, Konstytucyjne środki ochrony wolności i praw (w:) Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. M. Chmaj, Warszawa 2016, s. 240. . Natomiast jako konstytucyjne prawo podmiotowe oznacza ono chroniony przez prawo interes jednostki wyczerpujący się w uprawnieniach, takich jak dostęp do sądu i wiążące rozstrzygnięcie sprawyD. Lis-Staranowicz, Konstytucyjne…, s. 241. .

Niezmiernie istotnym standardem wynikającym z zasady prawa do sądu jest również prawo do uzyskania skutecznej egzekucji wyroku wydanego przez sądZob. wyrok TK z 24.02.2003 r (K 28/02), OTK ZU 2003/2, poz. 13. . Ponadto z punktu widzenia konstytucyjnego prawa dostępu do sądu za kluczowy element prawa do sądu uznaje się standard proporcjonalności opłat i kosztów sądowych. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że „prawo do sądu pełni ważną rolę w demokratycznym społeczeństwie i nie może być fasadowe czy teoretyczne, ale efektywne i praktyczne. (...) Nadmierna bariera kosztowa może hamować dostęp do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (zweryfikowania przez sąd rozstrzygnięcia organu niesądowego), przekształcając się w opłatę nieproporcjonalnie dolegliwą, czy wręcz zaporową (...)”Wyrok TK z 15.04.2014 r. (SK 12/13), OTK-A ZU 2014/4, poz. 41. Na temat zakazu dyskryminacji z przyczyny majątkowej w kontekście analizy prawa dostępu do sądu i zasady równości wobec prawa zob. też wyrok TK z 29.08.2006 r. (SK 23/05), OTK-A ZU 2006/8, poz. 94 oraz wyrok ETPCz z 26.04.2018 r. w sprawie Sępczyński przeciwko Polsce, skarga nr 78352/14. .

Jak już zostało zasygnalizowane, prawo do sądu obejmuje dwa koherentne wymiary: aspekt materialny – pozytywny (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i aspekt formalny – negatywny (art. 77 ust. 2 Konstytucji)M. Florczak-Wątor, Prawo do sądu jako prawo jednostki i jako gwarancja horyzontalnego działania praw i wolności, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2016/3, s. 51. . Naruszenie prawa do sądu może mieć przy tym charakter bezpośredni (ujęcie szerokie) lub pośredni (ujęcie wąskie).

Po pierwsze, w szerokim ujęciu, naruszenie prawa do sądu może polegać na naruszeniu fundamentalnych gwarancji procesowych. Prawo do rzetelnego procesu sądowego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest więc traktowane jako samodzielny przedmiot ochronyZob. np. wyrok TK z 30.10.2012 r. (SK 8/12), OTK-A ZU 2012/9, poz. 111. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku TK wskazał, że „ustawodawca dysponuje szerokim zakresem swobody w kształtowaniu procedur sądowych, w tym w stanowieniu wymogów formalnych w celu usprawnienia postępowania, ale w granicach, w jakich nie niweczy to celu danego postępowania”. . W tej sytuacji prawo do sądu i jego naruszenia rozpatruje się z punktu widzenia kryteriów sprawiedliwości proceduralnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na istotę sprawiedliwości proceduralnej składają się następujące funkcjonalnie powiązane uprawnienia:

1. prawo do wysłuchania,
2. prawo do informowania,
3. obowiązek sądu zbadania wszystkich istotnych aspektów danej sprawy (rozpoznania istoty sprawy),
4. obowiązek ujawnienia w sposób jasny, rzeczowy, klarowny, czytelny toku rozumowania sądu w celu stworzenia adresatowi orzeczenia (decyzji prawnej) możliwości weryfikacji argumentacji przedstawionej w jego uzasadnieniu,
5. przejrzyste zaprezentowanie motywów rozstrzygnięcia sądowego (tzw. rzetelne uzasadnienie),
6. unikanie arbitralności, w szczególności poprzez oparcie procedury prawnej na zasadzie jawności postępowania, równości stron i zapewnienie udziału zainteresowanych podmiotów w postępowaniu sądowym,
7. zapewnienie przewidywalności rozstrzygnięcia sądowego i spójności działania systemu (wymiaru) sprawiedliwościZob. np. wyrok TK z 20.07.2004 r. (SK 19/02), OTK-A 2004/7, poz. 67; wyrok TK z 31.01.2005 r. (SK 27/03), OTK-A ZU 2005/1, poz. 8, wyrok TK z 16.01.2006 r. (SK 30/05), OTK-A ZU 2006/1, poz. 2; wyrok TK z 26.02.2008 r. (SK 89/06), OTK-A ZU 2008/1, poz. 7. .

Po drugie, wąsko rozumiane naruszenie prawa do sądu ma charakter pośredni (refleksowy) i jest rozpatrywane w kontekście naruszenia innych praw podmiotowych. Sposób interpretacji prawa do sądu kształtuje się sytuacyjnie, jest zależny od pozycji procesowej i treści zarzutu naruszenia tego prawa (konkretnych uchybień proceduralnych).

Wdrażanie standardów prawa do sądu może być również analizowane w kategoriach wielopoziomowego zarządzania (multi-level governance) rozumianego jako zdecentralizowany i partycypacyjny proces kształtowania systemu ochrony prawnej. W tym ujęciu podstawą dobrego rządzenia jest prawo do dobrej organizacji praktyki orzeczniczej.

Prawo do sądu a postępowania przed organami quasi-sądowymi

Ważny wątek analizy stanowi refleksja nad relacją pomiędzy prawem do sądu a postępowaniem dyscyplinarnym. Prawo do sądu dyscyplinarnego to przede wszystkim prawo dostępu do sądu (right to access to the court) oraz prawo do rzetelnego procesu (zasada fair trial), rozumiane zgodnie z ogólnymi standardami przyjętymi w prawie międzynarodowym i europejskimS. Pilipiec, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych radców prawnych, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016/3, s. 758. . Powierzenie spraw dyscyplinarnych organom samorządów zawodowych nie stanowi naruszenia prawa do sądu pod tym wszakże warunkiem, że organ dyscyplinarny spełnia kryteria właściwe dla sądu albo decyzje owego organu podlegają kontroli sądowej. Sądy dyscyplinarne stanowią element rządów korporacji, mają status emanacji państwa, ponieważ uczestniczą w wykonywaniu funkcji publicznych. Nie są one sądami w rozumieniu konstytucyjnym (art. 45 Konstytucji), gdyż są zorganizowane poza strukturami państwa, a nadzór judykacyjny nad postępowaniem dyscyplinarnym sprawuje Sąd Najwyższy.

Odpowiedzialność dyscyplinarna (etyczno-zawodowa) jest instytucją, na którą składają się normy prawa materialnego, procesowego, ustrojowego i reguły deontologiczne. Kwestia charakteru prawnego tej instytucji jest sporna. Niektórzy autorzy uznają prawo dyscyplinarne za gałąź prawa karnego, część przedstawicieli doktryny wskazuje, że bliższe jest ono prawu administracyjnemu, a jeszcze inni badacze przyjmują, iż ma ono charakter interdyscyplinarny P. Skuczyński, Nierepresyjne funkcje odpowiedzialności dyscyplinarnej a model postępowania w sprawach dyscyplinarnych, „Przegląd Legislacyjny” 2017/3, s. 35. .

Rozprawa przed sądem dyscyplinarnym ma charakter quasi-sądowyNa temat statusu prawnego sądów dyscyplinarnych zob. np. wyrok TK z 8.12.1998 r. (K 41/97), Dz.U. z 1998 r. nr 158 poz. 1043. . Sądy dyscyplinarne są sądami meriti w sprawach o naruszenie reguł deontologii zawodowej. Organy te współkształtują zatem standard ochrony prawnej. W radcowskim orzecznictwie dyscyplinarnym wskazuje się, że „wydając orzeczenie w sprawie sąd dyscyplinarny powinien zważyć, aby orzeczona kara była współmierna do stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu, odpowiadała społecznemu poczuciu sprawiedliwości oraz realizowała cele zapobiegawcze i wychowawcze w stosunku do sprawcy czynu zabronionego”Orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Krajowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z 23.04.2014 r. (WO – 112/2013), http://orzeczenia.net/items/show/20 (dostęp: 7.01.2020 r.). . Postępowanie sądowe i postępowanie dyscyplinarne pełnią różne, chociaż dopełniające się funkcjeZob. np. orzeczenie Wyższego Sądu Dyscyplinarnego Adwokatury z 4.07.2015 r. (WSD 51/15), http://wsd.adwokatura.pl/orzecznictwo/orzeczenia-i-postanowienia-wyzszego-sadu-dyscyplinarnego?pid=55&sid=485:orzeczenie-wsd-z-dnia-4-lipca-2015r. (dostęp: 7.01.2020 r.). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że „fakt wymierzenia obwinionemu kary przez sąd powszechny nie może wpływać na ocenę deontologiczną jego postępowania w płaszczyźnie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Postępowanie karne oraz postępowanie dyscyplinarne pełnią odmienne funkcje. Postępowanie dyscyplinarne toczy się niezależnie od postępowania karnego o ten sam czyn (art. 86 ustawy – Prawo o adwokaturze). Ocena zachowania obwinionego w płaszczyźnie dyscyplinarnej może być zasadniczo odmienna od dokonanej oceny prawnokarnej, w tym także bardziej surowa dla obwinionego. Z perspektywy sądu powszechnego nie musiało mieć decydującego znaczenia to, że zachowanie obwinionego wpłynęło na negatywne postrzeganie osób wykonujących zawody zaufania publicznego, godziło w dobre imię adwokatury oraz naruszyło standardy składające się na budowanie pozytywnego odbioru całego systemu wymiaru sprawiedliwości. Te okoliczności mają jednak fundamentalne znaczenie dla oceny dyscyplinarnej postępowania obwinionego”. . Zasadę good governance można uznać za standard proceduralny skierowany do organów dyscyplinarnych. Stanowi on dodatkową gwarancję sprawnego i efektywnego zarządzania postępowaniem w warunkach zbiegu postępowania dyscyplinarnego z postępowaniami sądowymi toczącymi się przeciwko obwinionemu.

W następnej kolejności trzeba rozważyć kwestię stosunku pomiędzy prawem do sądu a postępowaniem przed sądami polubownymi (arbitrażowymi). Istotna rozbieżność w doktrynie rysuje się co do relacji pomiędzy sądownictwem polubownym a publicznym wymiarem sprawiedliwości (sądami państwowymi) P. Pest, Sąd polubowny a wymiar sprawiedliwości i prawo do sądu (w:) Acta Erasmiana III. Prace prawnicze, red. M. Sadowski, P. Szymaniec, Wrocław 2012, s. 93–94. .

Według pierwszego stanowiska sądu polubownego nie można uznać za część wymiaru sprawiedliwości, prawo do sądu jest zaś urzeczywistniane poprzez nadzór sądów powszechnych nad sądami polubownymi. Natomiast w świetle drugiego stanowiska alternatywne metody rozwiązywania sporów, takie jak mediacja czy arbitraż, są elementem szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości, co pozwala uznać, że realizują one jednocześnie zasadę prawa do sądu. W takim ujęciu prawo do sądu nie wyłącza możliwości stosowania alternatywnych metod rozwiązywania sporów (Alternative Dispute Resolution, ADR), np. arbitrażu społecznego. Prawu do sprawiedliwego procesu sądowego powinno odpowiadać prawo do poszukiwania słusznego (sprawiedliwego) rozwiązania sporu w ramach ADRK. Gajda-Roszczynialska, Komentarz do art. 2 (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I. Komentarz do art. 1–729, red. A. Góra-Błaszczykowska, Warszawa 2015, s. 32. . Natomiast stosowanie zasady good governance w relacjach horyzontalnych sprzyja poprawie efektywności ochrony prywatnych praw podmiotowych.

Prawo do sądu a standardy konwencyjne i unijne

Prawo do sądu potwierdzają regulacje międzynarodowe (art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i PolitycznychMiędzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych uchwalony na mocy rezolucji Zgromadzenia Ogólnego nr 2200A (XXI) z 16.12.1966 r. , art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC) oraz art. 47 Karty Praw PodstawowychKarta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 326/02 z 26.10.2012 r.). gwarantujący prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. Zasada efektywnej ochrony praw człowieka została explicite wyrażona w preambule EKPC i potwierdzona w orzecznictwie ETPCzZob. np. wyrok ETPCz z 6.02.1981 r. w sprawie Airey przeciwko Irlandii, skarga nr 6289/73. . W Unii Europejskiej EKPC jest instrumentem prawnym stanowiącym podstawę ochrony gwarancji procesowychH. Kuczyńska, Rzetelny proces karny w prawie UE oraz w orzecznictwie ETS (w:) Rzetelny proces karny w orzecznictwie sądów polskich i międzynarodowych, red. P. Wiliński, Warszawa 2009, s. 152. . Natomiast standard efektywnej ochrony sądowej obywateli Unii Europejskiej wyrasta z zasad:

• bezpośredniej skuteczności prawa unijnego,
• pierwszeństwa prawa unijnego,
• solidarności i lojalności państw członkowskich względem wspólnoty unijnej.

Zasada bezpośredniego skutku prawa UE jest warunkiem zapewnienia należytej skuteczności prawu unijnemu w porządkach prawnych państw członkowskich. Zasada ta umożliwia jednostkom egzekwowanie uprawnień przysługujących im na mocy prawa unijnego wprost przed organami krajowymiM. Taborowski, Konsekwencje naruszenia prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Warszawa 2012, s. 17. . Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem można wyróżnić cztery podstawowe mechanizmy oddziaływania prawa unijnego na prawo państw członkowskich:

1. odpowiedzialność odszkodowawczą państw członkowskich z tytułu naruszenia prawa Unii Europejskiej,
2. wzruszalność prawomocnego rozstrzygnięcia krajowego,
3. ograniczenie mocy wiążącej (pominięcie skutku prawnego, niestosowalność) prawomocnego rozstrzygnięcia krajowego,
4. wszczęcie przeciwko państwu członkowskiemu postępowania na podstawie art. 258–260 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej M. Taborowski, Konsekwencje..., s. 24. .

Należy przy tym zauważyć, że sądy krajowe są równocześnie sądami prawa unijnego. Efektywna realizacja prawa do sądu w sprawach unijnych wymaga dokonywania przez organy stosujące prawo prounijnej (proeuropejskiej) wykładni prawa krajowego, nazywanej też zasadą pośredniego skutku prawa unijnego, „implementacją poprzez wykładnię” lub benigna interpretatio.Zob. np. wyroki Trybunału Sprawiedliwości: z 10.04.1984 r. w sprawie C-14/83 – Sabine von Colson i Elizabeth Kamann przeciwko Land Nordhein-Westfalen (ECLI:EU:C:1984:153); z 13.11.1990 r. w sprawie C-106/89 – Marleasing SA v. La Comercial International de Alimentacion SA (ECLI:EU:C:1990:395); z 13.07.2000 r. w sprawie C456/98 – Centrosteel Srl v. Adipol GmbH (ECLI:EU:C:2000: 402); z 4.07.2006 r. w sprawie C-212/04 – Konstantinos Adeneler i inni v. Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) (ECLI:EU:C:2006:443). Por. też orzecznictwo sądów polskich, np. wyrok TK z 12.01.2005 r. (K 24/04), OTK-A ZU 2005/1, poz. 3; wyrok TK z 16.11.2011 r. (SK 45/09), OTK-A 2011/9, poz. 97; wyrok SN z 17.05.2012 r. (I PK 179/11), LEX nr 1219491; wyrok NSA z 8.11.2011 r. (II OSK 1824/11), CBOSA; wyrok NSA z 12.09.2012 r. (I FSK 1781/11), CBOSA (dostęp: 7.01.2019 r.). Obowiązek zapewnienia efektywności ( praktycznej skuteczności) prawu unijnemu służy jednolitemu kształtowaniu gwarancji sprawiedliwości proceduralnej i realizacji zasady good governance, rozumianej jako warunek materialnej konwergencji systemów prawnych państw członkowskich. Na poziomie praktyki stosowania i wykładni prawa krajowego zasada effet utile, skierowana pierwotnie do prawodawcy krajowego, przybiera postać zasady wykładni prounijnej. Zasady te stanowią element refleksyjnej legitymizacji orzeczeń sądowych T.T. Koncewicz, Sądowa sprawiedliwość proceduralna w prawie europejskim, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2016/1, s. 204. . Wskazuje się przy tym, że dzięki prawu do rzetelnego (sprawiedliwego) procesu jednostka staje się partycypatywna Zob. J. Helios, Aksjologia procedur Unii Europejskiej. Szkic problemu, „Przegląd Prawa i Administracji” 2015/3361, s. 653. Na temat negatywnych aspektów emancypacji prawnoprocesowej jednostki zob. np. M. Szwast, M. Szwed, Nadużycie prawa do sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2016/6, s. 52–76.. Otwartość postępowania sądowego służy ochronie praw podmiotowych o charakterze wolnościowym.

Prawo do sądu a modele kontroli konstytucyjności prawa

Istotną gwarancją realizacji prawa do sądu jest również kontrola konstytucyjności prawa. Można przy tym wyróżnić dwa modele owej kontroli – scentralizowany oraz rozproszony. Model scentralizowany opiera się na koncepcji monizmu konstytucyjnego w rozumieniu Hansa Kelsena. Kontrola scentralizowana jest sprawowana przez sąd konstytucyjny. Model kontroli rozproszonej (incydentalnej) ma natomiast charakter subsydiarny wobec modelu scentralizowanego, ponieważ umożliwia kontrolę standardów działania władz przez sądy powszechne i administracyjne na zasadzie pomocniczości. Kontrola rozproszona polega na rozstrzyganiu problemów konstytucyjnych m.in. poprzez dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni (odmowę zastosowania przez sąd przepisu w sposób oczywisty sprzecznego z Konstytucją w określonym zakresie) Zob. M. Gutowski, P. Kardas, Sądowa kontrola konstytucyjności prawa. Kilka uwag o kompetencjach sądów powszechnych do bezpośredniego stosowania Konstytucji, „Palestra” 2016/4, s. 11. Por. także wyrok TK z 13.03.2007 r. (K 8/07), OTK-A 2007/3, poz. 26. W wyroku tym TK zważył, że „o ile Trybunał Konstytucyjny orzeka tylko w wypadku kolizji pionowych (sprzeczność z aktem wyższej rangi), o tyle sądy i organy bezpośrednio stosujące prawo są zobowiązane – w wypadku dostrzeżenia sprzeczności horyzontalnej, niejednoznaczności, interferencji normowania – doprowadzić w drodze interpretacji do ładu legislacyjnego i usunięcia sprzeczności w drodze interpretacji”. Odmienny pogląd wyraził jednak m.in. SN w wyroku z 16.06.2016 r. (SNO 21/16), LEX nr 2064239. . W dobie wielopoziomowego konstytucjonalizmu standardem staje się współistnienie i wzajemne uzupełnianie się dwóch modeli kontroli konstytucyjności prawa, a więc model mieszany. Elementem prawa do sądu i horyzontalnego działania praw konstytucyjnych jest prawo do bezpośredniego stosowania przepisów KonstytucjiM. Florczak-Wątor, Prawo do sądu…, s. 65. . Zdecentralizowana kontrola konstytucyjności prawa jest narzędziem ochrony interesu prawnego jednostki gwarantowanego na gruncie konstytucyjnoprawnym, ale jednocześnie nie może prowadzić do nadużycia przez interpretatora władzy względem prawodawcy. Jak trafnie wskazuje Anna Machnikowska, „w celu uniknięcia tego typu kolizji uzasadnienie zwiększonej aktywności sędziego powinno być bardzo wąskie. Wymienia się wówczas reakcję sędziego na legalne bezprawie oraz możliwość przyznania przez sędziego pierwszeństwa wykładni funkcjonalnej z powodu potrzeby wsparcia immanentnych wartości demokratycznego państwa prawnego, przy zachowaniu kryteriów konieczności" A. Machnikowska, Zasada niezawisłości sędziów a wykładnia prawa (w:) Wykładnia prawa. Tradycja i perspektywy, red. M. Hermann, S. Sykuna, Warszawa 2016, s. 245–246..

Orzeczenie wydane w trybie rozproszonej sądowej kontroli konstytucyjności nie prowadzi rzecz jasna do derogacji przepisu prawnego, ma charakter prejudykatu i wywołuje skutek prawny jedynie in casu, a więc w relacjach między stronami danego stosunku prawnego. Oznacza to, że w zakresie oceny konstytucyjności nie jest ono wprost wiążące dla innych sądów i organów władzy publicznej. Rozproszona kontrola konstytucyjności należy bowiem do sfery zadań, a nie kompetencji sądów powszechnych i administracyjnych L. Garlicki, Sądy a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Sądowy” 2016/7–8, s. 14.. Zasadność i prawidłowość zastosowania przepisów Konstytucji przez sąd są weryfikowane w postępowaniu odwoławczym. Bezpośrednie zastosowanie przepisów ustawy zasadniczej, uzasadnione merytorycznie oraz z punktu widzenia realizacji prawa do sądu i aksjologii konstytucyjnej, nie może stanowić przesłanki odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziegoP. Skuczyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP przez sądy a odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, „Kwartalnik o Prawach Człowieka” 2017/22–23, s. 94. .

Podsumowanie

Kluczowe znaczenie dla realizacji zasady good governance ma prawo do sądu rozumiane jako gwarancja sprawnego funkcjonowania sądownictwa. W tym miejscu ujawnia się związek między prawem do sądu a dobrym administrowaniem sądami. Zasada good governance obejmuje wiele szczegółowych zasad, np. spójności, otwartości. Dobre rządzenie stanowi standard prawny, rodzaj aspiracji organizacyjnej, kryterium oceny tzw. rządności sądów (judicial governance), czyli wykonywania władzy przez sąd jako wspólnotę lub organizację sędziówM. Zirk-Sadowski, Rządność sądów a zarządzanie przez sądy, „Zarządzanie Publiczne” 2009/1, s. 45–46. . Nowoczesne formy dobrego rządzenia w wymiarze sprawiedliwości są budowane w oparciu o sieci dialogu międzysądowego K.J. Kaleta, Rola dialogu w kulturze konstytucyjnej, „Państwo i Prawo” 2010/12, s. 19 i 26. . Zasada dobrego rządzenia jest istotnym elementem refleksji nad realizacją tzw. czwartego elementu prawa do sądu w warunkach pluralizmu konstytucyjnego i suwerenności kooperacyjnej (partycypacyjnej). Standardy prawa do sądu podlegają realizacji na wielu szczeblach wieloskładnikowego systemu prawa.

Standard ochrony praw i wolności człowieka obejmuje przy tym dwa uzupełniające się wymiary – potencjalny (zagwarantowany w przepisach prawa) oraz realizacyjny (faktualny). Przez standard należy rozumieć zarówno ideał (wzorzec) instytucjonalny, jak i rzeczywistą praktykę, wskaźnik zgodności działania władz publicznych z aksjologią konstytucyjną. Krajowe organy procesowe rozliczane są ze standardu jako całokształtu praktyki stosowania i kontroli prawa. Realizacyjne rozumienie standardu prawnego jest silnie ugruntowane w praktyce trybunałów ponadnarodowych. ETPCz i TSUE oceniają kwestie ustrojowe i organizację krajowego wymiaru sprawiedliwości przez pryzmat zasady dobrego rządzenia w celu określenia poziomu standardu ochrony prawnej w danej sprawie. Przyjmując taką interpretację standardu, należy stwierdzić, że w polskim porządku prawnym prawo do sądu jest realizowane w sposób niewystarczający co do wielu jego elementów. Dlatego też w niniejszym artykule wyrażano i wspierano opinię, że interpretacja prawa do sądu przez pryzmat zasady dobrego rządzenia może być inspirująca dla dalszych badań w tym zakresie i użyteczna dla praktyki prawniczej.