Wprowadzenie

Jednym z fundamentalnych praw związanych z każdym postępowaniem sądowym lub administracyjnym jest prawo do obrony. Zagwarantowane jest ono w art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościDz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, Protokół nr 11, Dz.U. z 1998 r. nr 147, poz. 962. i stanowi także zasadę prawa unijnego. Prawo do obrony jest realizowane między innymi poprzez umożliwienie stronie postępowania antymonopolowego dostępu do akt sprawy. Jednakże w tym przypadku udostępnienie akt sprawy nie jest kwestią prostą. Akta takiego postępowania mogą zawierać informacje, których wykorzystanie przez podmiot może spowodować np. naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa lub uzyskanie przez konkurenta ważnych informacji handlowych. Z tego też powodu oczywiste wydaje się, że nie wszystkie informacje znajdujące się w aktach sprawy mogą być udostępnione zainteresowanemu podmiotowi. Z drugiej zaś strony odmowa udostępnienia pewnych informacji znajdujących się w aktach sprawy może znacząco utrudnić lub nawet uniemożliwić określonemu przedsiębiorcy obronę w postępowaniu antymonopolowym.

Celem artykułu jest ustalenie zakresu udostępniania akt sprawy w postępowaniu antymonopolowym przed Komisją Europejską. Przeanalizowane będzie to, jakie i w jakim zakresie akta sprawy mogą być udostępnione i jakie dokumenty mogą zostać uznane za poufne. Kolejnym elementem będzie ustalenie, w jakich sytuacjach odmowa dostępu do akt sprawy będzie stanowiła naruszenie prawa do obrony. W końcu artykuł będzie zmierzał do odpowiedzi na pytanie, czy zagwarantowano odpowiedni dostęp do akt sprawy w postępowaniach antymonopolowych, tak aby umożliwić podmiotom skuteczne wykonywanie prawa do obrony.

Postawione pytania badawcze zostaną zbadane na podstawie unijnych aktów prawnych, praktyki orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Unii Europejskiej, praktyki decyzyjnej Komisji Europejskiej oraz poglądów doktryny.

Dokumenty wewnętrzne

Pierwszą kategorią dokumentów, do których strony nie uzyskają dostępu, są dokumenty wewnętrzne. W orzeczeniu Hercules Chemicals Komisja Europejska wskazała, że strony mogą być ograniczone w dostępie do akt sprawy, w szczególności do dokumentów stanowiących wewnętrzne dokumenty Komisji Europejskiej.Sprawa T-7/89 Hercules Chemicals przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1991 r., s. II-1711. Zostało to później potwierdzone chociażby w sprawie British Gypsum, w której stwierdzono, że wewnętrzne dokumenty Komisji Europejskiej oraz korespondencja z państwami członkowskimi mają poufny charakter i nie podlegają one ujawnieniu stronom postępowania antymonopolowego.Sprawa BPB i British Gypsum przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. I-865.

W obwieszczeniu Komisji Europejskiej dotyczącym zasad dostępu do akt Komisji wskazano, że dokumentami wewnętrznymi są takie dokumenty, które nie stanowią materiału dowodowego. Nie są to więc dokumenty, które wykazują okoliczności obciążające lub uniewinniające określonego przedsiębiorcę. Najczęściej tego typu dokumentami będą różnego rodzaju projekty, opinie, memoranda oraz notatki sporządzone przez Komisję Europejską oraz inne władze publiczne.

Do kategorii dokumentów wewnętrznych należą również notatki ze spotkań Komisji Europejskiej z przedsiębiorcami. W takich wypadkach stanowią one jedynie potwierdzenie, że do takiego spotkania doszło, i zawierają interpretację ustaleń ze spotkania dokonaną przez Komisję Europejską. Jeżeli natomiast przedsiębiorca zgodzi się na sporządzenie protokołu ze spotkania, to zostanie on włączony do materiału dowodowego, z tym zastrzeżeniem, że nie obejmie on tajemnic handlowych oraz poufnych określonego przedsiębiorcy.Pkt 13 Obwieszczenia Komisji dotyczącego zasad dostępu do akt Komisji w sprawach na mocy art. 81 i 82 Traktatu WE, art. 53, 54 i 59 Porozumienia EOG oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004, Dz. Urz. UE C 325/7 z 22 grudnia 2005 r., dalej Obwieszczenie Komisji dotyczące zasad dostępu do akt. Ponadto w sprawie Atlantic Container Line stwierdzono, że to samo dotyczy rozmów telefonicznych pomiędzy urzędnikami Komisji Europejskiej a przedsiębiorcami.Sprawa T-191/98, T-212/98 do T-214/98 Atlantic Container Line i inni przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 2003 r., s. II-03275, pkt 9. Także w tym przypadku notatki czy protokoły z takich rozmów stanowią wewnętrzne dokumenty Komisji Europejskiej i nie podlegają udostępnieniu stronom.

Ponadto do dokumentacji wewnętrznej będą należały te dokumenty, które dotyczą kwestii finansowych związanych ze zleceniem przez Komisję Europejską określonych badań lub oceny pracy danego zleceniobiorcy.

Kolejną kategorią dokumentów wewnętrznych niepodlegających udostępnieniu stronom jest korespondencja z innymi władzami publicznymi. Pojęcie władz publicznych należy interpretować szeroko. Mieści się więc tutaj wszelka korespondencja pomiędzy państwami członkowskimi UE, korespondencja pochodząca z państw spoza UE, a także korespondencja pomiędzy Komisją Europejską, Urzędem Nadzoru EFTA a władzami publicznymi państw członkowskich.Pkt 15 obwieszczenia Komisji w sprawie dostępu do akt.

Wątpliwości budzi, czy raporty Komisji Europejskiej sporządzone przez urzędników z czynności kontrolnych stanowią dokumenty wewnętrzne. Uznano, że te raporty, które zawierają jedynie informacje o dokonanych czynnościach kontrolnych i zebranych w ten sposób materiałach dowodowych, mogą być udostępnione stronom. Natomiast nie podlegają udostępnieniu te części raportów, które zawierały analizę czy spostrzeżenia z przeprowadzonej kontroli.K. Themistoklis (red.), Safeguarding Companies’ Rights in Competition and Anti-dumping/anti-subsidies Proceedings, Haga: Kluwer Law International 2011, s. 188. W sprawie Hüls Sąd UE uznał, że raport eksperta od księgowości jest dokumentem wewnętrznym Komisji Europejskiej. Celem takiego raportu było dostarczenie Komisji opinii eksperta z danej dziedziny. Co podkreślił Sąd UE, raporty takie nie dostarczają Komisji nowych dowodów i nie mogą stanowić podstawy przy wydawaniu przez nią rozstrzygnięć.Sprawa T-9/89 Hüls przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1992 r., s. II-499, pkt 86 i 87. Orzeczenie to wskazuje, że Komisja Europejska może zwrócić się do różnych ekspertów o opinie, a nawet interpretacje dotyczące zebranych już materiałów dowodowych lub ustalonych okoliczności faktycznych. Mogą one być częścią materiału dowodowego i wtedy nie będą dokumentami wewnętrznymi, ale też mogą posłużyć Komisji jako pośrednie źródło interpretacyjne, które jednocześnie nie może być bezpośrednio użyte do podjęcia decyzji w danej sprawie. Liczy się więc to, czy dokumenty te zostały uznane przez Komisję Europejską za decydujący czynnik przy wydaniu rozstrzygnięcia w określonej sprawie. Podobnie orzekł Sąd UE w sprawie Polypropyleen, w której stwierdził, że opinia działu prawnego Komisji Europejskiej jest jedynie dokumentem wewnętrznym i nie podlega udostępnieniu stronom. Z tego też powodu naruszeniem prawa do obrony nie jest brak możliwości odniesienia się do stanowiska wypracowanego w takiej opinii przez stronę postępowania.Połączone sprawy T-305/94 Polypropyleen, Zb. Orz. z 1999 r., s. II-931, pkt 286.

Za dokumenty wewnętrzne zostały też uznane raporty urzędnika ds. wysłuchań. Zdaniem Sądu UE w raportach tych urzędnicy wyrażają swoją opinię, którą to w żaden sposób Komisja Europejska nie jest związana. Tym samym tego typu raporty nie są decydującym czynnikiem przy podejmowaniu rozstrzygnięć.Połączone sprawy T-25/95, T-26/95, T-30/95, T-31/95, T-32/95, T-34/95, T-35/95,T-36/95, T-37/95, T-38/95, T-39/95, T-42/95, T-43/95, T-44/95, T-45/95, T-46/95, T-48/95, T-50/95, T-51/95, T-52/95, T-53/95, T-54/95, T-55/95, T-56/95, T-57/95, T-58/95, T-59/95, T-60/95, T-61/95, T-62/95, T-63/95, T-64/95, T-65/95, T-68/95, T-69/95, T-70/95, T-71/95, T-87/95, T-88/95, T-103/95 i T-104/95 Cimenteries CBR przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 2000 r., s. II-491, pkt 383.

Komisja Europejska nie jest zobowiązana do tego, żeby udostępnić stronom postępowania antymonopolowego dostęp do dokumentów wewnętrznych.Sprawa T-23/99 LR AF 1998 przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 2002 r., s. II-1705, pkt 170. Jest to uzasadnione obowiązkiem zapewnienia poprawnego funkcjonowania aparatu administracyjnego podczas prowadzonych postępowań.Połączone sprawy T-236/01, T-239/01, T-244/01 to T-246/01, T-251/01 i T-252/01 Tokai Carbon Co. Ltd i inni przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 2004 r., s. II-01181, pkt 40. Nie oznacza to jednak, że tego typu dokumenty wewnętrzne nie mogą być w ogóle udostępnione stronom. Wydaje się oczywiste, że Komisja Europejska może uwzględnić wniosek strony, jeżeli sama uzna, że nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia takich dokumentów. Ponadto w przypadku, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy i strona uzasadni potrzebę uzyskania dostępu do dokumentów wewnętrznych, mogą być one udostępnione.Ibidem, pkt 40.

Budzącą wątpliwości jest natomiast kwestia, czy Komisja Europejska powinna chociaż dostarczać stronom wykaz dokumentów niejawnych, które nie podlegają udostępnieniu. Należy stwierdzić, że Komisja nie ma takiego obowiązku dopóty, dopóki strona postępowania antymonopolowego sama się o to nie zwróci.Ibidem, pkt 39–42. Oznacza to, że do akt sprawy wcale nie musi być dołączany wykaz dokumentów wewnętrznych Komisji Europejskiej.

Informacje poufne

Na potrzeby toczącego się postępowania antymonopolowego Komisja Europejska może zebrać także takie informacje od przedsiębiorców, które będą stanowiły tajemnicę handlową przedsiębiorcy lub informacje poufne. Jak wskazała Komisja Europejska, dostęp do tego typu informacji może być całkowicie lub częściowo ograniczony. Udostępnianie tych informacji odbywać się będzie poprzez udostępnienie streszczenia najważniejszych ich postanowień – wtedy, gdy nie będzie możliwe udostępnienie określonego dokumentu lub całości określonego dokumentu – jeżeli nie będzie to zagrażało ujawnieniu tajemnicy handlowej lub informacji poufnych.Obwieszczenie Komisji w sprawie dostępu do akt sprawy, pkt 17.

Za tajemnice handlowe należy uznać te informacje, które nie zostały ujawnione publicznie oraz takie informacje, których ujawnienie mogłoby spowodować poważną szkodę dla przedsiębiorcy.Sprawa T-353/94 Postbank NV przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1996 r., s. II-921, pkt 87. Obwieszczenie Komisji w sprawie zasad dostępu do akt sprawy wymienia przykładową listę takich informacji:  „informacje techniczne i/lub finansowe związane z know-how przedsiębiorstwa, metody wyliczania kosztów, tajemnice dotyczące produkcji i procesów, źródła dostaw, ilość towaru wyprodukowana i sprzedawana, udział w rynku, listy klientów i dystrybutorów, plany marketingowe, struktura kosztów i cen oraz strategia sprzedaży”.Obwieszczenie Komisji w sprawie dostępu do akt sprawy, pkt 18.

Poza informacjami stanowiącymi tajemnicę handlową dostęp do akt sprawy może być ograniczony w stosunku do informacji poufnych. W tym przypadku chodzi o takie informacje, których ujawnienie mogłoby zaszkodzić określonemu przedsiębiorcy lub osobie. Chodzi tutaj więc o nieujawnianie stronom postępowania np. informacji o osobach, które udzieliły Komisji Europejskiej informacji o określonym przedsiębiorcy, a chcą one pozostać anonimowe ze względu na to, że obawiają się działań odwetowych. Przykładem informacji poufnych może być korespondencja pomiędzy Komisją Europejską a konkurentami, dostawcami i klientami przedsiębiorcy utrzymującego pozycję dominującą na rynku. Tego typu informacje uzyskane w toku postępowania antymonopolowego i udostępnione dominantowi mogą być podstawą do podjęcia przez niego działań odwetowych i tym samych wymagają one sklasyfikowania ich jako informacje poufne.Sprawa C-310/93 P BPB Industries i British Gypsum przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. I-865, pkt 26; sprawa T-5/02 Tetra Laval przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 2002 r., s. II-4381, pkt 98. Należy mieć jednak na uwadze, że np. uzyskane w ramach żądania przekazania informacji dokumenty mogą być udostępnione stronom w taki sposób, aby strona nie mogła zidentyfikować przedsiębiorcy, od którego te informacje pochodzą. Bardzo często będzie to polegało jedynie na usunięciu firmy przedsiębiorcy oraz adresu jego siedziby i adresu wykonywania przez niego działalności gospodarczej.Sprawa T-203 Michelin przeciwko Komsji, Zb. Orz. z 2003 r., s. II-4071, pkt 125.

Odmowa dostępu zarówno do tajemnicy handlowej, jak i informacji poufnych może znacząco ograniczyć prawo do obrony. Z drugiej zaś strony fundamentalnym prawem każdego przedsiębiorcy jest ochrona jego tajemnic handlowych.Sprawa 53/85 Akzo Chemie przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1986 r., s. 1965, pkt 28; sprawa C-36/92 P SEP przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1994 r., s. I-1911, pkt 36. Z tego też powodu Komisja Europejska powinna przekazać listę dokumentów, które zawierają tego typu informacje, stronie domagającej się dostępu do akt sprawy. Natomiast, jak już wspomniano wyżej, możliwe jest udzielenie dostępu do tego typu informacji, jeżeli zostaną one streszczone tak, aby nie spowodowały wyjawienia tajemnicy handlowej lub informacji poufnych. Zadanie to też nie jest wcale proste, z tego też względu Komisja Europejska może się zwrócić do samych przedsiębiorstw, żeby przygotowały właśnie takie wersje tego typu dokumentów.Sprawa T-30/91 Solvay przeciko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. II-01775, pkt 88–92.

Komisja Europejska w obwieszczeniu w sprawie zasad udostępniania akt sprawy wskazała, że określone informacje będą traktowane jako poufne, jeżeli zainteresowana osoba lub przedsiębiorca zwróci się o to do niej z wnioskiem. Oczywiście aby dane informacje zostały uznane za poufne, muszą zostać zakwalifikowane jako tajemnice handlowe lub informacje poufne zgodnie z przedstawionymi powyżej zasadami.

Zakwalifikowanie określonych informacji do informacji poufnych nie gwarantuje całkowitej odmowy ich udostępnienia. Jeżeli się okaże, że dane informacje poufne są niezbędne w celu udowadniania naruszenia prawa konkurencji lub stanowią niezbędny dowód wskazujący na niewinność przedsiębiorcy, to mogą zostać one udostępnione. Będzie to w szczególności miało miejsce w przypadku, gdy określony dokument pierwotnie uznany za poufny stanowi jedyne źródło dowodowe wskazujące na naruszenie przez przedsiębiorcę reguł konkurencji. Jeżeli więc Komisja Europejska na jego podstawie wyda rozstrzygnięcie  w określonej sprawie i nie ma innych źródeł dowodowych, które potwierdzałyby te same okoliczności, dokument taki powinien zostać udostępniony stronie.

Naruszenie prawa dostępu do akt sprawy

Dzięki dostępowi do akt sprawy przedsiębiorca może wykonywać prawo do obrony przed zarzutami postawionymi mu przez Komisję Europejską.A. Toth (red.), The Oxford Encyclopaedia of European Comminity Law, Vol. III. Competition Law and Policy, Oxford: Oxford University Press 2008, s. 59. Stąd przedsiębiorca, któremu odmówiono dostępu do akt sprawy, może wykazać, że naruszone zostało jego prawo do obrony. Jednakże odmowa dostępu do akt sprawy będzie naruszeniem prawa do obrony tylko w przypadku, gdy na podstawie nieudostępnionych dokumentów Komisja Europejska rozstrzygnęła o naruszeniu przez takiego przedsiębiorcę prawa konkurencji. Oczywiście strona może wykazać, że odmówiono jej dostępu do dokumentów zarówno ją obciążających, jak i uniewinniających.

Bael i Bellis twierdzą, że jeżeli strona postępowania antymonopolowego wykaże, iż nie udostępniono jej dokumentów stanowiących dowód na naruszenie przez nią prawa konkurencji, Sąd UE lub Trybunał Sprawiedliwości UE powinien usunąć te dokumenty z akt sprawy. Usunięcie takich dokumentów z akt sprawy spowoduje, że decyzja Komisji Europejskiej nie może być oparta właśnie na takich dokumentach. Jeżeli więc usunięte z akt dokumenty były jedynymi dowodami wskazującymi na naruszenie przez stronę prawa konkurencji i bez tego typu dowodów decyzja Komisji byłaby inna, to spowoduje to konieczność zmiany całości lub części takiej decyzji.I. Bael, J. Bellis, Competition Law of the European Community, Haga: Kluwer Law International 2010, s. 1052.

Sąd UE w sprawie Solvay ustanowił swego rodzaju zasadę „równości broni” w postępowaniu antymonopolowym.A. Jones, B. Surfin, EC Competition Law, Text, Cases, and Materials, Oxford: Oxford University Press 2008, s. 1192. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że Komisja Europejska określiła wiele dokumentów jako dokumenty wewnętrzne, tym samym odmawiając dostępu do nich stronie. Jednakże część z tych dokumentów użyta była do wykazania naruszenia przez przedsiębiorcę prawa konkurencji. Tym samym pozycja strony postępowania antymonopolowego była dużo gorsza pod względem dostępu do materiału dowodowego. Nie mogła ona użyć tych samych dokumentów do wykazania swojej niewinności.Sprawa T-30/91 Solvay SA przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. II-1775, pkt 83.

Aby Komisja Europejska nie naruszyła prawa strony do obrony, powinna ona umożliwić jej dostęp do wszystkich znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, które mogą być istotne do obrony.Sprawa C-199/99 P Corus UK przeciwko Komisji, CELEX:61999J0199, pkt 125–128. Dotyczy to w szczególności wszelkich dokumentów, które wskazują zarówno na winę, jak i niewinność strony.Sprawa C-254/99 P Limburgse Vinyl Maatschappij i inni przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 2002 r., s. I-8375, pkt 315. Oznacza to, że Komisja Europejska może albo zrezygnować z oparcia się na dokumentach, które nie są udostępniane stronom postępowania antymonopolowego, albo opierając się na takich dokumentach – zapewnić do nich dostęp stronom. Wspomniana wyżej „równość broni” w postępowaniu antymonopolowym wymaga więc równego dostępu do akt sprawy dla Komisji Europejskiej i stron. Tylko w takim wypadku strony tych postępowań będą w stanie odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego czy podważyć jego interpretację dokonaną przez Komisję Europejską. Tak też wskazał Sąd UE w sprawie Solvay, stwierdzając, że równy dostęp do akt sprawy umożliwi stronie postępowania antymonopolowego np. przedstawienie innego gospodarczego wytłumaczenia określonej praktyki rynkowej,Sprawa T-30/91 Solvay SA przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. II-1775, pkt 76 i 77. tym  samym strona może podważyć całościową ocenę jej zachowania przez Komisję Europejską.

Nie każde informacje znajdujące się w aktach sprawy będą istotne dla strony. Przykładem może być chociażby to, że odmowa udostępnienia informacji z okresu poprzedzającego zawarcie porozumienia ograniczającego konkurencję oraz po jego zaprzestaniu nie będzie stanowiła naruszenia prawa do obrony.Połączone sprawy Polypropylene, Zb. Orz. z 1991 r., s. II-1833, pkt 1040 i 1041. Oznacza to, że nie zawsze odmowa dostępu do akt sprawy będzie stanowiła naruszenie prawa do obrony i tym samym zajdzie konieczność zmiany decyzji podjętej przez Komisję Europejską.

W sprawie Volkswagen Sąd UE wskazał, że nie stanowi naruszenia prawa do obrony odmowa dostępu do akt sprawy po wydaniu decyzji przez Komisję Europejską. Odmowa taka nie stanowi więc przesłanki do zmiany decyzji.Sprawa T-62-98 Volkswagen przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 2000 r., s. II-2707, pkt 277. Trudno bowiem uznać, że Komisja naruszyła prawo do obrony, ponieważ postępowanie antymonopolowe zostało już zakończone. Strona powinna więc wykorzystywać prawo do dostępu do akt sprawy w trakcie toczącego się postępowania antymonopolowego, a nie po jego zakończeniu.

Ponadto z naruszeniem prawa dostępu do akt sprawy będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy strona postępowania antymonopolowego wykaże, że decyzja Komisji Europejskiej została oparta właśnie na nieudostępnionym stronie dokumencie oraz że naruszenie prawa konkurencji może być wykazane tylko przez powołanie się na taki dokument.Sprawa 322/81 Michelin przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1983 r., s. 3461, pkt 7 i 9; sprawa 107/82 AEG przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1983 r., s. 3151, pkt 24 do 30; sprawa T-30/91 Solvay SA przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. II-1775, pkt 58. Z takim stanowiskiem sądów unijnych należy się zgodzić. Niewątpliwie potwierdzają one prawo strony do dostępu do akt sprawy i tym samym gwarantują wykorzystanie prawa do obrony. Z drugiej zaś strony orzecznictwo to wskazuje, że naruszenie prawa do obrony nastąpi jedynie wtedy, gdy nieudostępnione dokumenty były jedynymi dowodami, na których oparła się Komisja Europejska, i były niezbędne do jego udowodnienia. Takie uściślenie przypadków, w których strony mogą powoływać się na naruszenie prawa do obrony, zmierza do zagwarantowania stabilności decyzji wydanych przez Komisję Europejską. Nie każda bowiem odmowa dostępu do akt sprawy będzie powodowała konieczność zmiany decyzji podjętej przez Komisję Europejską.

Stanowisko to zostało potwierdzone w kilku orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości UE. W sprawie Musique Diffusion Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że jeżeli ustalenia Komisji zostały oparte na dokumentach nieujawnionych stronom, to ocena, czy doszło do naruszenia prawa do obrony, zależy od ich istotności dla ustaleń dotyczących naruszenia. Jeżeli więc dokumenty te dotyczyły kwestii o drugorzędnym znaczeniu, to odmowa dostępu do akt sprawy nie będzie stanowiła naruszenia prawa do obrony i tym samym nie będzie wpływała na ważność wydanej przez Komisję Europejską decyzji.Połączone sprawy 100-103/80 SA Musique Diffusion française i inni przeciwko Komisji Europejskiej, Zb. Orz. z 1983 r., s. I-1825, pkt 30. Co więcej, Komisja Europejska może wyłączyć z postępowania antymonopolowego te dokumenty, które nie mają żadnego związku z określonym naruszeniem.Sprawa C-204/00 P Aalborg Portland A/S, Zb. Orz. z 2004 r., s. I-123, pkt 126.

Należy jednak podkreślić, że orzecznictwo sądów unijnych w dosyć szeroki sposób dokonuje interpretacji naruszenia prawa do obrony. Nieudostępnienie dokumentu, na którym Komisja Europejska oparła swoją decyzję, będzie stanowiło naruszenie tego prawa nie tylko w przypadku, gdy taki dokument będzie stanowił dowód uniewinniający. Wystarczające będzie, jeżeli strona wykaże, że mogła użyć takiego dokumentu do obrony.Sprawa T-7/89 Hercules Chemicals przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1991 r., s. II-1711, pkt 81; połączone sprawy T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94 do T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 i T-335/94 Limburgse Vinyl Maatschappij NV, Elf Atochem SA, BASF AG, Shell International Chemical Company Ltd, DSM NV i DSM Kunststoffen BV, Wacker-Chemie GmbH, Hoechst AG, Société artésienne de vinyle, Montedison SpA, Imperial Chemical Industries plc, Hüls AG i Enichem SpA przeciwko Komisji Europejskiej, Zb. Orz. z 1999 r., s. II- 931, pkt 318. A więc jedynie  podważyć ocenę dokonaną przez Komisję Europejską. Nie jest więc wymagane, żeby takie dokumenty były jednoznaczne, tj. wskazywały na brak naruszenia prawa konkurencji przez określonego przedsiębiorcę. Zresztą w sprawie Solvay uznano, że naruszeniem prawa do obrony będzie nieudostępnienie takich dokumentów, które mogą posłużyć do wykazania stopnia naruszenia prawa konkurencji czy poziomu grzywny wymierzanej przedsiębiorcy.Sprawa T-30/91 Solvay SA przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. II-1775, pkt 98. Warto również podkreślić, że samo odmówienie dostępu do znacznej liczby dokumentów nie stanowi samo przez się naruszenia prawa do obrony.Połączone sprawy T-25/95 Cimenteries CBR SA i inni przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 2000 r., s. II-491, pkt 240.

Niemniej jednak naruszenie prawa do obrony będzie miało miejsce, gdy wystąpi obiektywny związek pomiędzy nieudostępnieniem decyzji a stwierdzeniem naruszenia prawa konkurencji. Jeżeli taki związek zachodzi, niezbędne jest również ustalenie, czy naruszenie prawa dostępu do akt sprawy wpłynęło na możliwość obrony przez stronę. Wystarczające jest, aby choćby w małym stopniu dokumenty te mogły posłużyć stronie do obrony.Sprawa T-30/91 Solvay SA przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. II-1775, pkt 68; sprawa T-36/91 ICI przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. II-1847, pkt 78.

W kilku orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że naruszenie prawa do obrony poprzez odmowę udostępnienia akt sprawy będzie miało miejsce w przypadku, gdy nieudostępnione akta mogły wpłynąć na postępowanie antymonopolowe i w rezultacie na wydanie decyzji niekorzystnej dla strony takiego postępowania.Sprawa T-36/91 ICI przeciwko Komisji, Zb. Orz. z 1995 r., s. II-1847, pkt 78; połączone sprawy T-305/94, T-306/94, T-307/94, T-313/94 do T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 i T-335/94 Limburgse Vinyl Maatschappij NV, Elf Atochem SA, BASF AG, Shell International Chemical Company Ltd, DSM NV i DSM Kunststoffen BV, Wacker-Chemie GmbH, Hoechst AG, Société artésienne de vinyle, Montedison SpA, Imperial Chemical Industries plc, Hüls AG i Enichem SpA przeciwko Komisji Europejskiej, Zb. Orz. z 1999 r., s. II-931, pkt 1021. Wystarczające jest więc ustalenie prawdopodobieństwa, że odmowa udostępnienia akt sprawy mogła spowodować negatywne konsekwencje dla strony. Jednakże ustalenie takiego prawdopodobieństwa nie może być oparte jedynie na stwierdzeniu strony. Wymagane jest zbadanie innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i dopiero jeżeli z ich treści wynika, że nieudostępnione dokumenty mogły mieć znaczenie dla sprawy, wskazuje to, iż nie powinny być one udostępnione stronie.Sprawa C-204/00 P Aalborg Portland A/S, Zb. Orz. z 2004 r., s. I-123, pkt 76.

Warto również podkreślić, że naruszenie prawa do obrony generalnie będzie miało miejsce, gdy Komisja Europejska odmówi dostępu do dokumentu, który był jedynym źródłem dowodowym wskazującym na naruszenie przez stronę prawa konkurencji bądź wskazywał na brak takiego naruszenia. Oznacza to, że jeżeli Komisja Europejska dysponuje innymi dowodami, które wskazują na naruszenie prawa konkurencji i jednocześnie nie zostały one zakwalifikowane jako dokumenty wewnętrzne lub poufne, to odmowa udostępniania dokumentu, który potwierdzał te same okoliczności, nie będzie stanowiła naruszenia prawa do obrony.Ibidem, pkt 72. Nieudostępniony stronie dokument powinien więc zawierać informacje, które nie znajdują się w aktach sprawy. Chodzi więc o takie źródło dowodowe, które będzie zawierało nowe informacje. To właśnie prawdopodobieństwo wykorzystania tych informacji dla obrony przez stronę jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że w ten sposób zagwarantowana jest realizacja prawa do obrony.

Należy również podkreślić, że naruszenie prawa do obrony przez Komisję Europejską będzie miało miejsce w przypadku, gdy nieudostępnione dowody stanowiły podstawę do wydania przez nią decyzji. A zatem nieudostępnienie stronom dokumentów, które nie zostały wykorzystane przez Komisję Europejską do wydania decyzji, nie będzie mogło stanowić naruszenia prawa do obrony. Zresztą w takim przypadku nie będzie możliwe wykazanie, że pomiędzy nieudostępnionymi dokumentami a rozstrzygnięciem Komisji Europejskiej zachodzi jakikolwiek związek.

Procedura udostępniania stronom akt sprawy

Już w przypadku dostarczenia przez osobę lub podmiot Komisji Europejskiej określonego dokumentu jest ona zobowiązana do podania, czy dokument ten zawiera informacje poufne. Jeżeli tak, to niezbędne jest podanie przyczyn, dla których osoba lub podmiot żąda traktowania takiego dokumentu za poufny, i jednocześnie wymaga się, żeby została dostarczona wersja takiego dokumentu, która będzie jawna. Jak już wspomniano powyżej, sporządzenie jawnej wersji może polegać na streszczeniu określonego dokumentu lub jedynie usunięciu z niego tych informacji, które są poufne. Poza tym Komisja Europejska może się zwrócić do przedsiębiorstw o wskazanie, w których dokumentach lub ich fragmentach są zawarte tajemnice handlowe lub inne poufne informacje.

Zgodnie z obwieszczeniem Komisji dotyczącym zasad dostępu do akt w postępowaniu antymonopolowym za poufne mogą zostać uznane pisemne opinie o zastrzeżeniach zgłoszonych przez Komisję, wnioski złożone przez osoby fizyczne lub prawne o wysłuchanie lub do których Komisja zwróciła się o wyrażenie opinii w formie pisemnej oraz opinie strony powodowej na temat pisma Komisji informującego ją o zamiarze odrzucenia skargi. Natomiast w postępowaniach dotyczących łączenia się przedsiębiorców za poufne mogą zostać uznane opinie oraz komentarze dotyczące zastrzeżeń Komisji, wnioski o wysłuchanie, wnioski o wyrażenie opinii w formie pisemnej oraz informacje otrzymane od podmiotów, na podstawie wniosku o udzielenie informacji z art. 11 rozporządzenia nr 139/2004.Pkt 35 obwieszczenia Komisji w sprawie dostępu do akt.

Tak ustanowiona procedura wymaga od przedsiębiorców wyraźnego poinformowania Komisji Europejskiej o konieczności traktowania określonych dokumentów jako poufne. Jednocześnie przedsiębiorca, który wystąpi z takim wnioskiem, powinien podać Komisji powody, z uwagi na które należy traktować określone dokumenty jako poufne, i jednocześnie przygotować jawną ich wersję. W przeciwnym wypadku Komisja może uznać, że przekazane dokumenty nie stanowią informacji poufnych dla określonych podmiotów i może je udostępnić zainteresowanym stronom postępowania. Ponadto złożenie wniosku o traktowanie określonego dokumentu jako dokumentu poufnego nie oznacza automatycznie, że Komisja Europejska rozpatrzy taki wniosek pozytywnie. Po to właśnie wymagane jest uzasadnienie traktowania określonego dokumentu jako poufnego, żeby możliwe było dokonanie oceny przez Komisję Europejską, czy rzeczywiście przesłanki przyznania poufności zostały spełnione. Bazując na przekazanym przez podmioty uzasadnieniu, Komisja dokonuje oceny. Może ona taki wniosek odrzucić, uwzględnić w całości lub w części w zależności od jej oceny spełnienia przesłanek traktowania określonych dokumentów jako poufne. Zresztą uchylenie decyzji o uznaniu określonych dokumentów za poufne może zostać dokonane także w późniejszych fazach postępowania antymonopolowego.Pkt 39–41 obwieszczenia Komisji w sprawie dostępu do akt.

W obwieszczeniu Komisji dotyczącym zasad dostępu do akt w postępowaniu antymonopolowym przewidziano jeszcze tryb procedowania z wnioskami, które Komisja Europejska już na wstępie uznała za nieuzasadnione. Aby umożliwić ochronę osób i podmiotów przed ujawnieniem ich informacji poufnych, mogą one wyrazić swoją opinię co do decyzji Komisji o ujawnieniu przekazanych przez te podmioty i osoby informacji. Staje się to po poinformowaniu ich o zamiarze ujawnienia tego typu informacji przez Komisję Europejską. Dopiero gdy Komisja nie uwzględni takich uwag, dokumenty, które miały zostać objęte poufnością, trafiają do funkcjonariusza ds. przesłuchań.Pkt 42 obwieszczenia Komisji w sprawie dostępu do akt.

Samo udostępnienie dostępu do akt sprawy następuje najpierw poprzez udostępnienie listy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dostęp do akt może nastąpić poprzez udostępnienie ich oryginału w siedzibie Komisji Europejskiej lub mogą być one udostępnione przy użyciu elektronicznych nośników informacji (np. płyty CD) czy poprzez dokonanie kserokopii i przesłanie ich pocztą.Pkt 44–46 obwieszczenia Komisji w sprawie dostępu do akt.

Podsumowanie

Generalną zasadą każdego postępowania sądowego i administracyjnego jest zapewnienie dostępu stronom do akt sprawy. To właśnie dzięki takiej możliwości realizowane jest prawo do obrony. Jednakże od tej zasady w postępowaniu antymonopolowym wprowadzono kilka wyjątków. Po pierwsze, dostęp do akt sprawy nie będzie obejmował dokumentów wewnętrznych Komisji Europejskiej. Po drugie – wszelkich informacji stanowiących tajemnicę handlową przedsiębiorcy i po trzecie – wszelkich informacji, które zostaną uznane, na wniosek podmiotów, za informacje poufne. Tylko w odniesieniu do tych trzech kategorii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy można odmówić ich udostępnienia.

Jednakże zakwalifikowanie dokumentu do jednej z powyższych kategorii nie oznacza, że strona nie będzie mogła uzyskać do niego dostępu. Słusznie orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i Sądu UE stwierdziło, że naruszeniem prawa do obrony będzie wydanie decyzji na podstawie dokumentu, który nie został udostępniony stronie. Takie stanowisko potwierdza, że nie jest możliwe wykonywanie prawa do obrony w przypadku, gdy strona nie może odnieść się do dowodów z uwagi na to, iż nie zostały one jej udostępnione. Oznacza to więc, że Komisja Europejska, chcąc wykorzystać dokumenty wewnętrzne lub poufne jako dowód wskazujący na naruszenie przez określonego przedsiębiorcę prawa do obrony, musi mu je udostępnić. Dotyczy to także tych dokumentów, które mogą wskazywać na brak winy przedsiębiorcy w takim naruszeniu.

Nie w każdym jednak przypadku Komisja Europejska jest zobowiązana do udostępniania takich dokumentów. Po pierwsze muszą być to jedyne dokumenty wskazujące na naruszenie przez przedsiębiorcę prawa konkurencji. A zatem jeżeli znajdują się w aktach inne dokumenty, które potwierdzają te same okoliczności, to Komisja Europejska nie jest zobligowana do udostępnienia dokumentu wewnętrznego lub poufnego. Ponadto musi być ustalony obiektywny związek pomiędzy nieudostępnionym dokumentem a wydaniem przez Komisję Europejską niekorzystnej decyzji dla danego przedsiębiorcy.

W konkluzji należy stwierdzić, że w postępowaniu antymonopolowym zapewniono „równość broni” dla Komisji Europejskiej i stron tego postępowania. Ma to wyraz w tym, że decyzja podjęta przez Komisję Europejską musi być oparta na dokumentach, do których zapewniono dostęp stronom. Jednocześnie wykaz wszystkich dokumentów wewnętrznych oraz poufnych powinien być udostępniony stronom.

Jedynym zagrożeniem dla skuteczności stosowania prawa konkurencji jest to, że przekazane Komisji Europejskiej informacje z wnioskiem o poufne traktowanie nie zawsze zostaną  przez nią zakwalifikowane jako poufne. Jeżeli więc Komisja Europejska wyda na ich podstawie rozstrzygnięcie, będą one musiały zostać udostępnione stronom. Oznacza to, że część przedsiębiorców może mieć obawy, że Komisja Europejska nie zapewni im poufności i tym samym spotkają się oni z akcjami odwetowymi stron postępowań antymonopolowych.