A rtykuł stanowi polemikę z poglądem S. Wronkowskiej-Jaśkiewicz, dotyczącym właściwości Trybunału Konstytucyjnego do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Autorzy definiują, czym jest spór kompetencyjny w rozumieniu Konstytucji i charakteryzują istotę rozstrzygnięcia takiego sporu przez Trybunał Konstytucyjny oraz jego systemowe znaczenie. Stawiają zarazem tezę, że obecna ustawowa regulacja rozstrzygania sporów kompetencyjnych – przewidująca dwa rodzaje sporów: pozytywny i negatywny – reguluje zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w porównaniu do tego, co określa Konstytucja.

1. W majowym numerze „Palestry” ukazał się artykuł prof. Sławomiry Wronkowskiej--Jaśkiewicz S. Wronkowska-Jaśkiewicz, Kilka uwag o sporze kompetencyjnym między Sejmem RP i Sądem Najwyższym oraz Prezydentem RP i Sądem Najwyższym, „Palestra” 2020/5, s. 46–59. , w którym – po analizie konstytucyjnego i ustawowego rozumienia sporu kompetencyjnego w perspektywie ustaleń teorii prawa dotyczących pojęcia kompetencji – rozważa ona zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawę z wniosku Marszałka Sejmu o sygn. Kpt 1/20 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Sądem Najwyższym, Sejmem a Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej Orzeczenie TK z 21.04.2020 r. (Kpt 1/20), https://trybunal.gov.pl/postepowanie-i-orzeczenia/komunikaty-prasowe/komunikaty-po/art/11048 (dostęp: 12.08.2020 r.). .

Przyjmując za punkt wyjścia ustawowy podział sporów kompetencyjnych na spory pozytywne, a zatem takie, w których co najmniej dwa organy uznają się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy lub wydały w niej rozstrzygnięcie, oraz spory negatywne, w których żaden z organów nie uznaje się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (art. 85 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym Ustawa z 30.11.2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2393 ze zm.), dalej ustawa o TK. ), S. Wronkowska-Jaśkiewicz krytycznie ocenia postulowane w doktrynie propozycje ujęcia konstytucyjnego sporu kompetencyjnego. Uznaje mianowicie, że przedstawiona między innymi przez nas w komentarzu do Konstytucji Zob. A. Mączyński, J. Podkowik (w:) Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, t. 2, s. 1171. – i zresztą zgłaszana wcześniej w doktrynie konstytucyjnej Zob. P. Sarnecki, Spory kompetencyjne przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2009/5, s. 14–17. Zob. też M. Zubik, O rozstrzyganiu „sporów kompetencyjnych” przez Trybunał Konstytucyjny (w:) Prawa człowieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demokratyczne, red. P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas, Warszawa 2010, s. 232–233; P. Czarny, Konstytucyjne spory kompetencyjne (wybrane zagadnienia teoretyczne), „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” 2014/2, s. 77. – propozycja, aby za spór kompetencyjny w rozumieniu art. 189 Konstytucji RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej Konstytucja. uznać także inne sytuacje niż spór pozytywny i negatywny, jest dyskusyjna. Jak zaznacza profesor Wronkowska-Jaśkiewicz, „wysuwane w literaturze zmierzają najczęściej w kierunku takim, jak wyrażony w najnowszym komentarzu do Konstytucji. Twierdzi się w nim, że sporem nadającym się (podkreślenie – S.W.-J.) do rozstrzygania przez TK będzie więc także sytuacja, w której działanie jednego organu, w ramach jego własnych, szeroko interpretowanych kompetencji – prowadzi do nieuprawnionego oddziaływania na kompetencję lub sytuację prawną innego organu, w danej materii niemogącego samodzielnie podjąć określonych działań. (...) Tak rozumiany spór może mieć dużą doniosłość społeczną lub polityczną. Potraktowanie go jako sporu kompetencyjnego opiera się jednak – w aktualnym stanie prawnym i wobec rozchwianych propozycji doktryny – na nieporozumieniu” (s. 47–48). Zwraca przy tym uwagę, że „niepokój budzi określenie «szeroka interpretacja kompetencji», bo sugeruje, że możliwe są co najmniej dwie (szeroka i wąska) interpretacje przepisów udzielających TK kompetencji; obie – jak należy rozumieć – w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne. Tymczasem interpretacja tekstu powinna kończyć się stanowczą konkluzją, że dana norma przyznaje jakiemuś podmiotowi kompetencje albo że brak prawnych podstaw do stwierdzenia, iż dany podmiot kompetencje uzyskał”. Jak stwierdza w dalszej części wywodu, spór polegający na tym, że czynienie przez jeden organ użytku z kompetencji wpływa na kompetencję, ich zakres lub sytuację prawną innego podmiotu, „nie jest jednak sporem o charakterze kompetencyjnym, lecz sporem o podstawy kompetencyjne”, tj. o normę udzielającą kompetencji (s. 52). Sytuacja taka jest błędem prawodawcy (w tym prawodawcy konstytucyjnego), a w niektórych wypadkach może wynikać z niekonstytucyjności norm, luki w systemie prawa itp. Zdaniem S. Wronkowskiej-Jaśkiewicz sytuacje takie nie są sporami kompetencyjnymi, toteż nie mogą być rozstrzygnięte przez Trybunał Konstytucyjny.

2. Podzielamy stanowisko prof. Wronkowskiej-Jaśkiewicz co do tego, że wskazana we wniosku Marszałka Sejmu rozpoznawanego pod sygn. Kpt 1/20 sytuacja nie spełnia przesłanek sporu kompetencyjnego w jakimkolwiek rozumieniu, a co za tym idzie postępowanie powinno być umorzone Ostatecznie jednak sprawa została rozstrzygnięta co do istoty postanowieniem z 21.04.2020 r. (Kpt 1/20). . Wyrażamy jednocześnie przekonanie, że wypowiedziany przez nas pogląd co do możliwości uznania za spór kompetencyjny – w rozumieniu art. 189 Konstytucji – również innej sytuacji niż ustawowo zdefiniowany spór pozytywny i negatywny, a w konsekwencji dopuszczalności rozstrzygania przez Trybunał także i takich sporów – ma umocowanie konstytucyjne. Przy prawidłowo funkcjonującym Trybunale Konstytucyjnym może być jedynym efektywnym środkiem rozwiązywania konfliktów między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. Stąd uznajemy za konieczne wyjaśnienie i sprecyzowanie naszego stanowiska.

3. Istotą rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Trybunał Konstytucyjny jest dokonanie wykładni przepisów – rangi konstytucyjnej lub podkonstytucyjnej – wyrażających normy kompetencyjne. Rozstrzygnięcie to ma – w świetle art. 190 ust. 1 Kon-stytucji – charakter ostateczny oraz powszechnie obowiązujący. Rozstrzygając spór kompetencyjny, Trybunał Konstytucyjny przecina w istocie konflikty interpretacyjne (o wykładnię) między organami pozostającymi w sporze, a nie konflikty natury politycznej, choć, rzecz jasna, źródłem konkretnego sporu mogą być okoliczności pozaprawne. To niejednoznaczność przepisów jest przyczyną sporów. Jeżeli zaś przepis jest jednoznaczny co do określenia podmiotu bądź zakresu kompetencji, a organy państwa mimo to działają lub odmawiają działania, nie jest to spór kompetencyjny, a po prostu postępowanie niezgodne z prawem, które – jak się wydaje – nie podlega ocenie w procedurze przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Przepisy, które normują kompetencje organów państwa, szczególnie rangi konstytucyjnej, są nierzadko ogólnie sformułowane i semantycznie otwarte, zwłaszcza gdy chodzi o wskazanie zakresu kompetencji, przesłanek jej aktualizacji bądź obowiązku uczynienia z kompetencji użytku przez określony podmiot. Nie powinno ulegać wątpliwości, że przepisy wyrażające kompetencje mogą być interpretowane przez potencjalnych adresatów w rozmaity sposób, w tym rozszerzająco lub zwężająco, tak jak wszystkie przepisy prawa. Z reguły przyczyną sporu – nawet w klasycznym ustawowym rozumieniu (tzn. pozytywnym oraz negatywnym) – jest właśnie szerokie albo wąskie ich odczytanie, forsowane przez organy pozostające w sporze. Zadaniem Trybunału w procedurze określonej w art. 189 Konstytucji będzie wiążące zinterpretowanie tych przepisów, a co za tym idzie – ustalenie, jaka jest ich normatywna treść. Orzeczenie TK doprowadzić musi do „stanowczej konkluzji”, że przepisy przyznają bądź nie przyznają oznaczonemu organowi kompetencję do dokonania jakiejś czynności konwencjonalnej. Taką „stanowczą konkluzją” związane są organy zaangażowane w spór, jak i pozostałe organy państwa.

Spór może dotyczyć nie tylko tego, komu przysługuje określona kompetencja (gdyż podmiot upoważniony do czynienia z niej użytku z reguły jest określony), lecz przede wszystkim – jaki jest jej zakres przedmiotowy i konsekwencje dokonania bądź kiedy się aktualizuje. Można postawić tezę, że to właśnie tego rodzaju spory – o zakres i skutki zrealizowania własnej kompetencji dla innych organów – są najbardziej problematyczne w prawie konstytucyjnym.

Z oczywistych względów kompetencja Trybunału do rozstrzygania sporów kompetencyjnych nie obejmuje dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa regulującego wykonywanie kompetencji. Instytucja powszechnie obowiązującej wykładni ustaw została zniesiona przez Konstytucję z 1997 r. Stąd nie każdy konflikt na tle interpretacji przepisów kompetencyjnych jest sporem w rozumieniu art. 189 Konstytucji. Nie oznacza to, że rodzaje sporów mieszczące się we właściwości TK wyczerpują się na sporach pozytywnych i negatywnych, w takim rozumieniu, jakie jest znane prawu administracyjnemu i jakie przyjęła ustawa o TK. Oprócz tak zwanego sporu pozytywnego i sporu negatywnego, które dotyczą jednej kompetencji do dokonania oznaczonej czynności konwencjonalnej, naszym zdaniem, istnieje jeszcze przynajmniej jedna sytuacja W doktrynie wskazuje się niekiedy kilka takich sytuacji – zob. P. Sarnecki, Spory..., s. 15; M. Zubik, O rozstrzyganiu..., s. 232–233. , którą również można klasyfikować jako spór kompetencyjny w rozumieniu art. 189 Konstytucji. Chodzi mianowicie o dokonywanie czynności konwencjonalnych złożonych, wymagających współdziałania co najmniej dwóch organów, gdy jeden z organów, czyniąc użytek z własnej kompetencji do dokonania czynności prostej, wpływa na sytuację prawną bądź możliwość uczynienia użytku z kompetencji do dokonania innej czynności prostej przez drugi podmiot. W konsekwencji dochodzi do sporu między tymi organami co do realizacji danej czynności złożonej. Przykładem może być zwłaszcza powoływanie sędziów, wymagające dokonania prostych czynności przez Krajową Radę Sądownictwa (opiniowanie i wystąpienie z wnioskiem) oraz Prezydenta (decyzja co do powołania) Tego rodzaju sytuacji TK nie uznał jednak za spór kompetencyjny, co wynikało poniekąd z wąskiego odczytania art. 189 Konstytucji: postanowienie TK z 23.06.2008 r. (Kpt 1/08). , wybór Prezesa Narodowego Banku Polskiego przez Sejm na wniosek Prezydenta czy kontrasygnowanie aktu urzędowego Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów. Każdy z tych podmiotów realizuje odrębną, własną kompetencję, przy czym umożliwiają one wspólne wykonanie jakiejś złożonej czynności. Sytuacje takie mogą okazać się naturalnym punktem zapalnym, tak w ramach jednego segmentu władzy, jak i między organami należącymi do różnych władz.

Niektóre z takich konfliktów – na tle wspomnianych czynności złożonych – daje się rozstrzygnąć w ramach kontroli hierarchicznej zgodności norm (co zresztą w praktyce było spotykane Zob. np. wyrok TK z 12.01.2005 r. (K 24/04) dotyczący współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach unijnych. ). Jest to jednak możliwe, gdy sporny przepis jest rangi podkonstytucyjnej. Jeżeli zaś rozbieżność dotyczy wykładni przepisów konstytucyjnych bądź przepisów równej rangi, wówczas nie ma w polskim systemie prawa innego sposobu rozstrzygnięcia takiego sporu, jak procedura określona w art. 189 Konstytucji. Oczywiście można poprzestać na konkluzji, że spory na tym tle są spowodowane wadami systemu prawnego, nieodpowiadającego modelowym teoretycznym założeniom, oraz oczekiwać na ich samodzielnie wygaśnięcie lub zmianę przepisów prawa. Jednak z przyczyn prakseologicznych, ochrony ciągłości władzy lub konieczności ochrony autorytetu organów państwa rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny takiego sporu może okazać się jedynym wyjściem z sytuacji patowej. Będzie to dalej spór na tle wykładni przepisów kompetencyjnych, lecz nie w zakresie, kto ma dokonać jakiejś czynności, ale jaki jest ich zakres lub następstwa. Dlatego opowiadamy się za funkcjonalną wykładnią art. 189 Konstytucji.

4. Zgadzamy się z poglądem prof. Wronkowskiej-Jaśkiewicz, że „interpretacja tekstu powinna kończyć się stanowczą konkluzją, że dana norma przyznaje jakiemuś podmiotowi kompetencje albo że brak prawnych podstaw do stwierdzenia, iż dany podmiot kompetencje uzyskał”. Dotyczy to rozstrzygnięcia samego sporu zawisłego przed Trybunałem, o czym była wyżej mowa, ale też zakresu kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do rozstrzygania sporów kompetencyjnych.

Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie poglądem kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są określone w przepisach konstytucyjnych, a zatem nie jest dopuszczalne ich ograniczanie przepisami ustawowymi. Takie ograniczenie może, przynajmniej potencjalnie, przybrać postać bezpośrednią (gdyby ustawa wprost pozbawiała kompetencji przyznanej przez Konstytucję) albo pośrednią. Z pośrednim ograniczeniem kompetencji mielibyśmy do czynienia, gdyby ustawa precyzowała ogólnie określoną kompetencję węziej, niż pozwala na to przepis konstytucyjny. W tym przypadku to ograniczenie polega na tym, że art. 85 ustawy o TK przewiduje rozpatrywanie jedynie dwojakiego rodzaju sporów kompetencyjnych – pozytywnych i negatywnych.

5. Jak wskazaliśmy, jesteśmy zdania, że art. 189 Konstytucji nie redukuje kompetencji Trybunału do rozstrzygania tylko sporów pozytywnych i negatywnych w rozumieniu art. 85 ustawy o TK. Ustawowa regulacja jest w związku z tym węższa niż wynikająca z normy konstytucyjnej. Może to oznaczać, że jest ona niekonstytucyjna, gdyż jej zakres jest węższy niż zakres normy konstytucyjnej. Można również przyjąć, że ustawowa regulacja sporów kompetencyjnych nie wyłącza nadającego się do bezpośredniego zastosowania art. 189 Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Skoro kompetencja Trybunału rekonstruowana jest, w pierwszej kolejności, z tekstu Konstytucji, to uznajemy w rezultacie, że Trybunał jest uprawniony do rozstrzygania sporów kompetencyjnych innych niż te przewidziane w ustawie, i to mimo brzmienia art. 85 ustawy o TK. Stąd nasze przekonanie wyrażone w Komentarzu do Konstytucji, że „ustawowa regulacja procedury w sprawie rozstrzygania sporów kompetencyjnych jest zbyt wąska”, a „sporem nadającym się do rozstrzygnięcia przez TK” – czyli takim, do rozstrzygnięcia którego Trybunał jest właściwy w obowiązującym stanie prawnym określonym treścią art. 189 Konstytucji – jest wspomniany wyżej trzeci rodzaj sporów.