A dministracyjne postępowanie egzekucyjne jest specyficznym rodzajem postępowania, uregulowanym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracjiTekst jedn. z 2017 r. poz. 1201. (dalej: u.p.e.a.). Na to, by przyjąć, że jest to jeden z rodzajów postępowania administracyjnego, pozwala treść art. 18 i 18t u.p.e.a. odsyłających do stosowania odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w ustawie egzekucyjnej. Podobne odesłania znajdują się również w przepisach o charakterze konkretnym, regulujących określone kwestie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 17 § 1, 1a i 1b, art. 36 § 2 u.p.e.a.). Co prawda znaczna część postępowań prowadzonych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to egzekucje należności pieniężnych (zwykle podatkowych), a niektóre przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowaTekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. zazębiają się z przepisami dotyczącymi egzekucji (por. np. art. 33b, 33d, art. 46 § 4, art. 67d, 70 § 4, art. 107, 108, 239a i 239b Ordynacji podatkowej), pozwalając na wzajemne przenikanie się postępowań podatkowych i egzekucyjnych, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że w sprawach dotyczących egzekucji administracyjnej nie stosuje się Ordynacji podatkowej, lecz odpowiednio należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnegoPor. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2001 r., III SA 1374/00, LEX nr 79248; wyrok NSA z 28 stycznia 2005 r., FSK 1324/04, LEX nr 147553..

Należy zauważyć, że z treści art. 18 u.p.e.a. wynika, że jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie. Jak wskazuje P. Pietrasz: „komentowany przepis wyraża zasadę pomocniczego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca dokonał tego przez odesłanie do stosowania przepisów wspomnianego kodeksu. Odesłanie zawarte w tym przepisie podyktowane jest zapewnieniem realizacji zasady racjonalnego redagowania tekstu prawnego. Prawodawca mógł skorzystać w tym przypadku z instytucji odesłania, celem zarówno postępowania egzekucyjnego, jak i uregulowanego w kodeksie postępowania administracyjnego ogólnego postępowania administracyjnego jest bowiem realizacja norm prawa materialnego. Ponadto w obu postępowaniach podejmuje się identyczne lub bardzo podobne akty i czynności i nie ma powodu, aby regulować to dwiema odrębnymi ustawami”4 P. Pietrasz, (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. Kijowski, LEX 2014, uwagi do art. 18.. Nie jest to w pełni trafne twierdzenie. Stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powoduje sporo problemów praktycznych, gdyż po pierwsze, nie zawsze możliwe jest stwierdzenie, czy dana instytucja jest uregulowana w przepisach u.p.e.a. w sposób wyczerpujący (co wyklucza stosowanie przepisów k.p.a.), a po drugie, natura samego postępowania egzekucyjnego jako postępowania o charakterze wykonawczym bardzo utrudnia zaadaptowanie w nim norm Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważają O. Marcewicz i E. Streit-Browarna:  „możliwość posłużenia się zasadami k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym jest jednak znacznie ograniczona. Normuje on bowiem procedurę orzeczniczą, zaś postępowanie egzekucyjne obejmuje przede wszystkim czynności faktyczne organów egzekucyjnych. (…) Zastosowanie przepisów k.p.a. w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie pozbawia ich charakteru zasad postępowania jurysdykcyjnego i nie nadaje im charakteru zasad postępowania wykonawczego”O. Marcewicz, E. Streit-Browarna, Zasada obowiązkowego wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego a zasada dyspozytywności w sądowym postępowaniu egzekucyjnym – ujęcie prawnoporównawcze, „Studia Iuridica Lublinensia” 2016, nr 1, s. 297.. Jedną z instytucji wywołujących największe problemy w zakresie wykładni i stosowania na gruncie postępowania egzekucyjnego są tryby nadzwyczajne, czyli instytucje wznowienia postępowania (art. 145–152 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności (art.  156–159 k.p.a.). Do trybów nadzwyczajnych można zaliczyć również instytucje uchylenia (art. 161) i wygaśnięcia (art. 162), lecz ich zastosowanie nawet w zwykłym postępowaniu administracyjnym jest marginalne, w postępowaniu egzekucyjnym wydaje się zaś w ogóle nie mieć zastosowania, dlatego te instytucje zostaną pominięte w dalszej części opracowania.

Oczywiście możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych jest ograniczona tylko do aktów działania organów administracji publicznej o charakterze orzeczniczym. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji tego rodzaju akty zapadają w formie postanowień (por. art. 17 § 1 zd. 1 u.p.e.a.). Tylko w odniesieniu do tego typu aktów stosowania prawa w  postępowaniu egzekucyjnym w  administracji można w ogóle rozważać ewentualną możliwość zaskarżenia ich w trybach nadzwyczajnych regulowanych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Wykluczone jest natomiast orzeczenie nieważności w stosunku do tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę do zainicjowania i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zawiadomień o zajęciach wierzytelności czy pisemnego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.)Por. np. wyrok NSA z 13 sierpnia 1998 r., I SA 701/98, LEX nr 44671.. Niewątpliwie wykonawczy charakter postępowania egzekucyjnego ma swoiste przełożenie na możliwość korzystania z trybów nadzwyczajnych w stosunku do postanowień wydawanych w jego toku. Wydaje się jednak, że jeszcze większe znaczenie dla tego zagadnienia mają uregulowania prawne dotyczące rozpoczęcia i zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z treścią art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że egzekucja administracyjna i postępowanie egzekucyjne nie są tożsamymi pojęciami, co oznacza, że również terminy ich wszczęcia są różne. Za datę wszczęcia postępowania egzekucyjnego należy uznać dzień, w  którym organowi egzekucyjnemu doręczono wniosek wierzyciela o  wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczymPor. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2011 r., I SA/Wr 95/11, LEX nr 991982; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2012 r., II SA/Go 743/11, LEX nr 1104284.. Wszczęcie egzekucji administracyjnej z kolei następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. art. 26 § 5 pkt 1 i 2 u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne kończy się zaś z dniem wyegzekwowania dochodzonych należności bądź umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w  administracji nie ma żadnego przepisu normującego w sposób bezpośredni to, w jaki sposób postępowanie dobiega końca, lecz da się to wyinterpretować z treści art. 64c § 6a u.p.e.a. Przepis ten ustanawia termin na  złożenie wniosku o zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych, liczony od dnia zdarzenia, które spowodowało zakończenie postępowania egzekucyjnego – wyegzekwowania wykonania obowiązku, w przypadku wyegzekwowania obowiązku w ramach egzekucji z nieruchomości – od dnia, w którym postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości stało się ostateczne, od dnia, w którym postanowienie o  umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne, a w przypadku obciążenia kosztami wierzyciela – od dnia doręczenia mu ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne. W czasie pomiędzy wydarzeniami inicjującymi i kończącymi postępowanie egzekucyjne toczy się sui generis postępowanie „główne”, zmierzające do zaspokojenia wierzyciela. Tylko w czasie, gdy toczy się to postępowanie, możliwe jest prowadzenie postępowań incydentalnych, których zwieńczeniem jest wydanie przez wierzyciela, organ egzekucyjny lub organ odwoławczy postanowienia. Na przykładzie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 u.p.e.a.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w  tym przedmiocie w ten sposób: „wraz z umorzeniem postępowania egzekucyjnego zostaje umorzona egzekucja administracyjna prowadzona w ramach tego postępowania, wobec tego rozpoznanie zarzutów wniesionych przez zobowiązanego na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1964 z późn. zm.) staje się bezprzedmiotowe i organ egzekucyjny może umorzyć postępowanie w sprawie zarzutów na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji”Wyrok NSA z 28 maja 2014 r., II FSK 1607/12, LEX nr 1523456; por. także wyrok NSA z 2 października 2014 r., II FSK 3233/12, LEX nr 1769619.. Zaprezentowany powyżej pogląd NSA można odnieść do wszelkich postępowań wpadkowych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z wyjątkiem tego dotyczącego określenia kosztów egzekucyjnych, które siłą rzeczy może być prowadzone jedynie po zakończeniu postępowania egzekucyjnego.

Poruszone wyżej kwestie w istotny sposób wpływają na ewentualną możliwość stosowania trybów nadzwyczajnych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Możliwość ta była zresztą swego czasu przedmiotem dyskusji pomiędzy doktryną i  orzecznictwem. Naczelny Sąd Administracyjny w  wyroku z  14 marca 2001  r. stwierdził, że: „zawarte w art. 18 ustawy z 17.VI.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odesłanie do przepisów k.p.a. nie odnosi się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, unormowanej w art. 156–159 kodeksu. Zgodnie bowiem z  tym uregulowaniem, przepisy k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym (zabezpieczającym), o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej. Innymi słowy, przepis k.p.a. będzie miał zastosowanie w toku postępowania egzekucyjnego (zabezpieczającego) w administracji tylko w takim wypadku, gdy dana kwestia nie jest w ogóle unormowana w ustawie z 17.VI.1966 r., a jednocześnie zastosowanie przepisu kodeksowego nie niweczy charakteru postępowania egzekucyjnego (zabezpieczającego), którego cele są przecież odrębne (wykonanie lub zabezpieczenie obowiązku) od celów postępowania atrybucyjnego (ustalenie istnienia obowiązku) regulowanego przez k.p.a. Tymczasem kwestia środków prawnych służących kwestionowaniu zapadających w toku postępowania egzekucyjnego (zabezpieczającego) postanowień została w całości uregulowana w art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym”Wyrok NSA z 14 marca 2001 r., I SA 439/00, LEX nr 53408.. W obowiązującym w momencie wydania powyższego wyroku art. 17 u.p.e.a. przepisy pozwalały na zaskarżanie postanowień wydanych w toku egzekucji administracyjnej w drodze zażalenia, jeśli  ustawa taką możliwość przewidywała (art. 17 § 1), oraz na uchylenie bądź zmianę takiego postanowienia przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz uchyleniu i zmianie decyzji (art. 17 § 3). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak sformułowany przepis wyczerpuje wszelkie możliwości wzruszenia postanowień wydawanych w  postępowaniu egzekucyjnym i wyłącza stosowanie przepisów regulujących postępowanie o  stwierdzenie nieważności. W glosie krytycznej do powyższego wyroku A. Skoczylas i R. Hauser zakwestionowali ten pogląd, wskazując, że: „unormowanie zawarte w art. 17 pea, regulując tylko tryb zwykły weryfikacji postanowień, niektóre tryby nadzwyczajne (wznowienie postępowania oraz uchylenie i zmiana niektórych postanowień), nie powoduje bezprzedmiotowości, ewentualnej weryfikacji postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w  trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może też być uznane za sprzeczne ani z trybem zwykłym, ani trybem wznowieniowym. Tryb stwierdzenia nieważności postępowania nie jest bowiem konkurencyjny względem trybu wznowienia postępowania, ponieważ opiera się na odrębnych przesłankach. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia nie wyłącza wszczęcia postępowania w  sprawie stwierdzenia nieważności”R. Hauser, A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 marca 2001 r., I SA 439/00, OSP 2002, nr 6, s. 76.. Glosatorzy stwierdzili również, że odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w  art.  18 u.p.e.a. oznacza, że wszystkie przepisy Kodeksu mogą mieć potencjalnie zastosowanie, przy uwzględnieniu okoliczności, że muszą być one stosowane odpowiednio.

Dziś powyższy spór częściowo stracił na znaczeniu. Ustawodawca wprowadził bowiem za pośrednictwem art.  4 pkt  3 lit. c ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji SkarbowejDz.U. z 2016 r. poz. 1948. do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 17 § 3, który wprost reguluje możliwość stwierdzenia nieważności wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym postanowień. Powodów wprowadzenia takiej regulacji do u.p.e.a. próżno szukać w  uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej. Wydaje się, że jedynym celem ustawodawcy we wprowadzeniu tego paragrafu do ustawy egzekucyjnej było uporządkowanie kwestii właściwości rzeczowej organów orzekających w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z powstaniem Krajowej Administracji Skarbowej. Niemniej jednak, akcentując zasadę racjonalnego ustawodawcy, należy przyjąć, że kwestia postępowania nieważnościowego w postępowaniu egzekucyjnym jest istotna, skoro prawodawca zdecydował się na uregulowanie jej w u.p.e.a., której nie stosują przecież tylko organy KAS. Warto zwrócić uwagę, że obecna regulacja zawarta w  art.  17 u.p.e.a. stanowi swoiste odwrócenie normy z  tego artykułu obowiązującej do 30 listopada 2001 r. – wówczas zgodnie z art. 17 § 3 u.p.e.a. postanowienia rozstrzygające wnioski i skargi zgłoszone w toku postępowania egzekucyjnego przez zobowiązanego, wierzyciela i osoby trzecie mogły być uchylane lub zmieniane przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz uchyleniu i zmianie decyzji, teraz zaś w przepisie tym ustawodawca wskazał postępowanie nieważnościowe, o innych trybach nadzwyczajnych zaś nie wspomina.

Kwestia ewentualnego stosowania przepisów dotyczących trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym napotyka na poważne trudności praktyczne. Jak słusznie zaznacza P. Pietrasz: „w praktyce możliwość eliminowania w trybach nadzwyczajnych postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym może okazać się znacznie ograniczona. Postanowienia wydane w toku postępowania egzekucyjnego w większości przypadków powodują nieodwracalne skutki prawne najpóźniej z chwilą zakończenia postępowania egzekucyjnego, wobec czego będzie dopuszczalne jedynie stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.)”P. Pietrasz, (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, uwagi do art. 18.. Warto to zagadnienie jednak rozwinąć osobno dla każdego z trybów nadzwyczajnych.

Jeśli chodzi o wznowienie postępowania, należy zauważyć, że nie budzi wątpliwości kwestia niemożności wznowienia postępowania egzekucyjnego, które zakończyło się wyegzekwowaniem należności. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 9 stycznia 2018 r.: „Niedopuszczalne jest wznowienie postępowania egzekucyjnego, które zostało zakończone czynnością w postaci pobrania należności wraz z należnymi odsetkami i  kosztami egzekucyjnymi. Stwierdzenie zaistnienia tej przeszkody musi z kolei skutkować wydaniem przez organ egzekucyjny postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)”Wyrok WSA w Gliwicach z 9 stycznia 2018 r., I SA/Gl 955/17, LEX nr 2440703.. Tak zakończone postępowanie nie kończy się wydaniem żadnego aktu stosowania prawa, który mógłby być przedmiotem wznowienia postępowania (postanowieniem, decyzją), wobec czego nie istnieje przedmiot postępowania wznowieniowego. Powstaje jednak pytanie, co z postanowieniami wydanymi w toku postępowania egzekucyjnego w ramach postępowań incydentalnych oraz postanowieniami o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (na podstawie art. 34 § 4 i art. 59 u.p.e.a.)? Jeśli chodzi o  postanowienia wydawane w  postępowaniach incydentalnych, to ich uchylenie w postępowaniu wznowieniowym nie będzie możliwe, jeśli postępowanie egzekucyjne prawomocnie zakończyło się. Zgodnie bowiem z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania o  wznowienie i  stwierdzeniu podstaw do uchylenia wskazanego aktu właściwy organ uchyla go i wydaje nowy rozstrzygający o istocie sprawy. Jak już wskazywano w  poprzednich wywodach, wydanie jakiegokolwiek nowego postanowienia w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, w sytuacji gdy postępowanie to się nie toczy, jest bezprzedmiotowe. W takiej zaś sytuacji nie można orzec o uchyleniu postanowienia, co do którego postępowanie zostało wznowione, gdyż nawet jeśli wznowienie było zasadne, to w miejsce wadliwego postanowienia i tak nie można wydać nowego, gdyż postępowanie, które niejako „odżyło” w wyniku wznowienia, nie może być prowadzone z uwagi na to, że nie toczy się postępowanie „główne” – postępowanie egzekucyjne. Oczywiście w takiej sytuacji pojawia się pytanie, czy w sytuacji, gdy któraś ze stron postępowania egzekucyjnego wystąpi z wnioskiem o wznowienie postępowania incydentalnego zakończonego postanowieniem po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, organ nie powinien odmówić wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., skoro wznowienie postępowania i tak nie może zakończyć się uchyleniem postanowienia i wydaniem nowego. Moim zdaniem w rzeczy samej takie właśnie rozstrzygnięcie powinien podjąć organ, do którego wpłynie taki wniosek. Należy bowiem mieć na uwadze, że jeśli po wszczęciu postępowania w  przedmiocie wznowienia okaże się, że wniosek jest słuszny i są podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej znajdzie się w sytuacji patowej – nie będzie mógł bowiem odmówić uchylenia dotychczasowego postanowienia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż uczyniłby to wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu – jego zastosowanie jest możliwe tylko wówczas, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania stwierdzi brak przesłanek do wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Z drugiej zaś strony organ nie będzie mógł uchylić  zaskarżonego postanowienia i w jego miejsce wydać nowego, gdyż postępowanie egzekucyjne nie toczy się. Taki pogląd zdaje się pokrywać ze stanowiskiem WSA w Gdańsku wyrażonym w wyroku z 6 sierpnia 2014 r.: „stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania”Wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 332/14, LEX nr 1503796; por. także wyrok WSA w Lublinie z 8 listopada 2012 r., II SA/Lu 419/12, LEX nr 1240997.. Warto jednak zaznaczyć, że można bronić poglądu, iż fakt, że postępowanie egzekucyjne zostało zakończone i z tego powodu nie będzie dopuszczalne uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie w jego miejsce nowego, jest okolicznością merytoryczną, podlegającą badaniu już po wznowieniu postępowaniaPor. np. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2016 r., II SA/Kr 708/16, LEX nr 2118462..

Wydaje się zatem, że jedynie w  sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne nadal się toczy, możliwe jest skuteczne przeprowadzenie postępowania wznowieniowego w stosunku do postanowienia wydanego w postępowaniu incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Aczkolwiek również i w tym wypadku kwestia skutecznego przeprowadzenia wznowienia postępowania może okazać się problematyczna, gdyż jak już wspomniano, postanowienia wydawane w  toku postępowania egzekucyjnego w administracji często wywołują nieodwracalne skutki, co w praktyce uniemożliwia skuteczne przeprowadzenie postępowania o wznowienie.

Inaczej sprawa się ma z postanowieniem, które kończy postępowanie egzekucyjne w administracji, czyli postanowieniem o umorzeniu tego postępowania. Prowadzenie postępowania wznowieniowego w przedmiocie postanowienia o  umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie będzie bezprzedmiotowe z tego powodu, że postępowanie egzekucyjne zakończyło się, gdyż umorzenie tego postępowania jest skutkiem tego właśnie postanowienia. Teoretycznie więc istnieje możliwość, by uchylić takie postanowienie po wznowieniu postępowania i wydać w jego miejsce nowe. W praktyce jednak spowodować to może wiele trudności – postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego pociąga za sobą szereg skutków prawnych, których odwrócenie nie wydaje się możliwe w drodze wznowienia postępowania. Przede wszystkim umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych (por. art. 60 § 1 u.p.e.a.). Wprawdzie uchylenie postanowienia o  umorzeniu postępowania egzekucyjnego w drodze wznowienia spowodowałoby „ożywienie” postępowania egzekucyjnego, lecz nie zniweczenie skutków prawnych uchylenia czynności egzekucyjnych. Czynności te mają charakter faktyczny i jeśli, przykładowo, w wyniku umorzenia nastąpiło zwolnienie zajętego składnika majątkowego, to uchylenie ostatecznego postanowienia o  umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie mogłoby doprowadzić do cofnięcia tego zwolnienia. Problematyczne byłoby również określenie losu skutków materialnoprawnych, które mogą wystąpić w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak wskazuje m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2017 r.: „Do unicestwienia materialnoprawnych skutków zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 70 § 4 o.p. konieczne jest umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59  § 1 pkt 2 i art. 60 § 1 u.p.e.a.”Wyrok NSA z 5 maja 2017 r., II FSK 403/17, LEX nr 2303886.. Co w sytuacji, gdy w trybie nadzwyczajnym postanowienie o  umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostanie uchylone? W mojej ocenie, podobnie jak w przypadku skutków faktycznych dotyczących uchylenia czynności egzekucyjnych, również unicestwienie materialnoprawnych skutków prowadzenia egzekucji nie mogłoby zostać cofnięte. W przeciwnym wypadku pewność co do prawa byłaby bardzo wątpliwa.

Ostatnią kwestią w zakresie postanowienia o  umorzeniu postępowania egzekucyjnego wymagającą rozwagi jest to, czy w ogóle możliwe będzie ponowne prowadzenie postępowania egzekucyjnego, choć zostało umorzone ostatecznym postanowieniem. Postanowienie o  umorzeniu postępowania egzekucyjnego organ wydaje z urzędu, w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek z art. 59 § 1 u.p.e.a., bądź może wydać, jeżeli zostanie stwierdzone, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 59 § 2). Jeśli jednak wystąpi któraś z przesłanek powodujących konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1, organ jest zobligowany wydać postanowienie w tym przedmiocie i jest to postanowienie wydawane z urzędu. Zobowiązany może złożyć wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, lecz ustawa egzekucyjna nie przewiduje tego rodzaju środka prawnego, który spowodowałby zainicjowanie postępowania incydentalnego w  przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ w przypadku wystąpienia przesłanek obligujących do umorzenia postępowania egzekucyjnego wydaje postanowienie w tym przedmiocie, jeśli zaś te przesłanki nie występują – nie wydaje postanowienia. Zatem w przypadku, gdyby po wznowieniu postępowania w sprawie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego okazało się, że istnieją podstawy do uchylenia tego postanowienia, organ i tak nie mógłby wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w miejsce uchylonego postanowienia nie wydałby nowego, bo po prostu nie byłoby ku temu podstaw. A zatem tak samo jak w przypadku postanowień wydawanych w postępowaniach incydentalnych, również w  przypadku postanowienia o  umorzeniu postępowania egzekucyjnego moim zdaniem nie ma możliwości, by ewentualne wznowienie postępowania doprowadziło do wzruszenia zaskarżonego w tym trybie nadzwyczajnym postanowienia.

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują wyraźnie, że możliwość stosowania przepisów dotyczących wznowienia postępowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest bardzo wątpliwa. W powyższych wywodach wskazywałem głównie bezprzedmiotowość wznowienia postępowania incydentalnego, jeżeli „główne” postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone. Nie ma natomiast teoretycznie przeszkód, by takie postępowanie wznowić, jeżeli postępowanie egzekucyjne się toczy – należy przyjąć, że każde z postępowań incydentalnych, jakkolwiek ściśle związanych z  postępowaniem głównym, jest w  istocie osobną sprawą administracyjną, postanowień wieńczących takie postępowania nie można zaś w sposób dowolny uchylać bądź zmieniać w  toku postępowania egzekucyjnego – taka możliwość przysługuje organowi egzekucyjnemu jedynie w postępowaniu zabezpieczającym (por. art. 157a u.p.e.a.). Niemniej jednak na drodze do skutecznego wznowienia postępowania incydentalnego w toku postępowania egzekucyjnego mogą pojawić się przeszkody o charakterze faktycznym, które uczynią ewentualne postępowanie wznowieniowe bezprzedmiotowym. Przykładowo taką przyczyną będzie sprzedaż zajętej rzeczy. Wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej takiej rzeczy (np. z wniosku zobowiązanego określonego w art. 13 § 1 u.p.e.a. bądź osoby trzeciej na podstawie art. 38 § 1 u.p.e.a.) nie będzie miało sensu, gdyż nawet jeśli zaistniały przesłanki uzasadniające to wznowienie, to procedowanie w  sprawie  zajętej rzeczy będzie bezprzedmiotowe, skoro została już sprzedana. Teoretycznie możliwe jest uchylenie wadliwego postanowienia i wydanie w  jego miejsce postanowienia o  umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a., ale takie rozstrzygnięcie byłoby zasadne tylko wówczas, gdyby przyczyna uzasadniająca umorzenie (sprzedaż zajętej rzeczy) istniała już w momencie wydania wadliwego postanowienia.

W przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności sprawa jest o tyle prostsza, że ustawodawca sam wskazał w art. 17 § 3 u.p.e.a., że w postępowaniu egzekucyjnym można stosować ten tryb postępowania oraz organy właściwe do jego prowadzenia. W przeciwieństwie do finału postępowania wznowieniowego, w przypadku postępowania nieważnościowego ustawodawca nie wymaga, by w razie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zastąpić wyrugowany z obrotu prawnego wadliwy akt nowym. Niemniej jednak pozostawienie po nieważnym postanowieniu pustki również jest niedopuszczalne, zwłaszcza jeżeli wydanie postanowienia w danym przedmiocie było obligatoryjne lub zostało wydane na wniosek strony. Dlatego również w przypadku postępowania nieważnościowego nie ma podstaw, by stwierdzić nieważność zaskarżonego w  tym trybie postanowienia wydanego w postępowaniu incydentalnym, jeżeli postępowanie egzekucyjne nie jest prowadzone. Jeśli chodzi o postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, również wydaje się, że postanowienie to wywołuje nieodwracalne skutki prawne tak materialne, jak i proceduralne, wobec czego konwalidacja stanu prawnego przez jego przywrócenie z momentu przed umorzeniem postępowania egzekucyjnego nie wydaje się być możliwa.

W takim wypadku jedynym możliwym rozstrzygnięciem w  postępowaniu nieważnościowym będzie stwierdzenie przez organ, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, oraz wskazanie okoliczności, z  powodu których nie stwierdził jego nieważności (art. 158 § 2 k.p.a.). Tego rodzaju rozstrzygnięcie może być jednak dopuszczalne jedynie w postępowaniu nieważnościowym – analogiczna instytucja w postępowaniu wznowieniowym (art. 151 § 2 k.p.a.) będzie mieć zastosowanie tylko w przypadku upływu czasu bądź jeśli po wznowieniu postanowienie, które by zapadło, odpowiadałoby treści postanowienia dotychczasowego (por. art. 146 § 1 i 2 k.p.a.).

Jak widać, tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego bardzo trudno zastosować w przypadku postanowień wydawanych w  postępowaniu egzekucyjnym w  administracji. Niemniej jednak dla podmiotów pokrzywdzonych przez niezgodne z  prawem prowadzenie egzekucji (zwykle chodzi o zobowiązanych) zainicjowanie jednego z  tych nadzwyczajnych trybów postępowania może okazać się konieczne, by otworzyć drogę do uzyskania odszkodowania. Odpowiedzialność odszkodowawczą organu egzekucyjnego lub wierzyciela względem zobowiązanego reguluje art. 168b u.p.e.a. W wyroku z 20 maja 1992 r. Sąd Apelacyjny w Poznaniu stwierdził, że: „powód mógłby dochodzić zwrotu wyegzekwowanego świadczenia, jako odszkodowania z tytułu bezprawnej egzekucji. Najpierw musiałby jednak przeprowadzić skutecznie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiącej podstawę egzekucji (art. 156 i 160 kodeksu postępowania administracyjnego) albo o wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.)”Wyrok SA w Poznaniu z 20 maja 1992 r., I Acr 173/92, LEX nr 5544.. Pogląd ten pomimo uchylenia art. 160 k.p.a. nie wydaje się być dziś nieaktualny, skoro analogiczny przepis o szerszym zastosowaniu znajduje się dziś w  Kodeksie cywilnym (art. 417). Prawo do odszkodowania na podstawie tego przepisu, jeśli źródłem szkody jest wadliwy akt stosowania prawa, jest uzależnione od stwierdzenia niezgodności z prawem tego aktu (art. 417¹ § 2). Sąd Apelacyjny w Poznaniu w powyższym wyroku odniósł się do decyzji stanowiących podstawę egzekucji, które oczywiście nie są wydawane w postępowaniu egzekucyjnym, lecz pogląd ten można równie  dobrze odnieść do postanowień wydawanych w  toku postępowania egzekucyjnego, które następnie stają się podstawą prowadzenia egzekucji bądź tytułu wykonawczego (por. np. art. 121 i 124 u.p.e.a., art. 168d i 168e u.p.e.a.).

Oczywiście o tym, czy prowadzenie egzekucji bądź postępowania zabezpieczającego jest zgodne z prawem, czy też nie, nie muszą decydować postanowienia, które w toku postępowania egzekucyjnego zostaną wydane. Niemniej jednak to właśnie te postanowienia stanowią akty wykonywania władztwa administracyjnego przez organ egzekucyjny bądź wierzyciela, które służą weryfikacji prawidłowości prowadzonych czynności. Ponadto o wiele łatwiej uczynić przedmiotem zaskarżenia postanowienie, co do którego ustawodawca przewidział jasne i precyzyjne kryteria legalności i dochodzenia odszkodowania, niż czynności faktyczne, których kwestionowanie, jak również dowodzenie ich nieprawidłowości, może być znacznie trudniejszePor. np. wyrok SN z 19 listopada 1974 r., II CR 625/74, LEX nr 7617; z 2 września 1980 r., I CR 286/80, LEX nr 2573.. Poza tym jest to rozwiązanie zgodne z wykładnią systemową – przykładowo prawidłowość naliczenia kosztów egzekucyjnych kwestionować można, skarżąc postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych w trybie przewidzianym w art. 64c § 6a i 7 u.p.e.a., a nie poszczególne czynności, które te koszty wygenerowały. Co więcej, zasadniczo każda czynność egzekucyjna może zostać zakwestionowana i  poddana kontroli legalności za pomocą skargi na czynność egzekucyjną (art. 54 § 1 u.p.e.a.), której wniesienie zmusza organ egzekucyjny do wydania postanowienia w tym przedmiocie (art. 54 § 5 u.p.e.a.), a w dalszej kolejności właśnie to postanowienie może być przedmiotem zaskarżenia. Zresztą w orzecznictwie sądów powszechnych wskazuje się konieczność wyczerpania administracyjnego toku postępowania, a następnie uzyskania orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem prawomocnej decyzji bądź orzeczenia wydanego w tym postępowaniu, by móc uzyskać odszkodowaniePor. np. wyrok SA w Szczecinie z 8 marca 2017 r., I ACa 1072/16, LEX nr 2295152; wyrok SA w Białymstoku z 28 października 2016 r., I ACa 207/16, LEX nr 2166407.. I chociaż pierwotną przyczyną szkody są czynności egzekucyjne, to postanowienie organu egzekucyjnego jest wyrazem jego stanowiska i usankcjonowania danej czynności (w przypadku uznania skargi za niezasadną). Zaniechanie złożenia takiej skargi przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym skutkować może oddaleniem wytoczonego przez niego powództwa o odszkodowanie od Skarbu Państwa na tej podstawie, że powód miał możliwość skontrolowania prawidłowości i legalności kwestionowanej czynności w toku postępowania egzekucyjnego, ale tego nie zrobił.

Niewątpliwie jest zatem potrzeba, by istniała możliwość weryfikacji takich postanowień w trybach nadzwyczajnych – zarówno w celu uzgodnienia ostatecznych aktów wykonywania prawa wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji z przepisami prawa, jak i po to, by umożliwić pokrzywdzonym przez wadliwe czynności bądź postanowienia skuteczne dochodzenie odszkodowań. Niemniej jednak aby skutecznie móc z tych trybów korzystać, powinny one być dostosowane do specyfiki postępowania egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogą być przedmiotem stwierdzenia nieważności, pod warunkiem że przysługuje na nie zażaleniePor. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2007 r., III SA/Wa 3649/06, LEX nr 312025.. Możliwość stosowania przepisów k.p.a. dotyczących stwierdzenia nieważności doznaje jednak bardzo poważnych ograniczeń i  choć art.  18 u.p.e.a. nakazuje odpowiednie stosowanie tych przepisów w postępowaniu egzekucyjnym, to jednak w tym zakresie pozostaje bardzo dużo wątpliwości co do wykładni i właściwego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli zaś chodzi o postępowanie wznowieniowe, to w mojej ocenie stosowanie przepisów dotyczących  w świetle obecnie obowiązujących regulacji postępowania egzekucyjnego w administracji jest wykluczone. Możliwość zastosowania instytucji wznowienia w postępowaniu egzekucyjnym jest do tego stopnia ograniczona, że bardzo mało prawdopodobne wydaje się, by wystąpiła sytuacja, w której możliwe będzie skorzystanie z niej. Co więcej, uporządkowanie przez ustawodawcę kwestii właściwości rzeczowej w zakresie postępowania nieważnościowego w egzekucji administracyjnej (art. 17 § 3 u.p.e.a.) i pominięcie w ustawie trybu wznowieniowego sugeruje, że wolą prawodawcy było unormowanie jedynie jednego trybu nadzwyczajnego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z pominięciem pozostałych. Zasadne wydaje się twierdzenie, że kwestia środków prawnych przysługujących od postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym została wyczerpująco uregulowana w art. 17 u.p.e.a. Poza tym, jak już wskazywano, również w przypadku trybu wznowieniowego pojawiają się duże wątpliwości interpretacyjne.

W mojej ocenie, aby te wątpliwości ukrócić, konieczna byłaby interwencja ustawodawcy. Oprócz wskazania organów właściwych przy stwierdzeniu nieważności (art. 17 § 3 u.p.e.a.) konieczne jest również wyłożenie wprost, jakie tryby nadzwyczajne, w jakich okolicznościach i na podstawie jakich przesłanek mogą zostać wykorzystane. Innym rozwiązaniem byłoby przeniesienie rozwiązań dotyczących egzekucji należności pieniężnych do Ordynacji podatkowej. Byłoby to rozwiązanie korzystne systemowo, gdyż wówczas postępowanie egzekucyjne byłoby jednym z rodzajów postępowania podatkowego i całość postępowania związanego z należnościami podatkowymi znalazłaby się w jednym akcie prawnym. Ponadto można byłoby dostosować egzekucję podatkową do trybów nadzwyczajnych postępowania zawartych w Ordynacji podatkowej (art. 240–259a O.p.). Wymagałoby to jednak bardzo obszernej nowelizacji, gdyż obecnie egzekucja należności pieniężnych uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obejmuje nie tylko należności podatkowe. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest dość wiekowym aktem prawnym. Przez lata była kilkukrotnie nowelizowana, lecz akurat w kontekście korzystania z regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego nigdy nie uległa zmianie. Implementacja niektórych nowych rozwiązań do k.p.a. często rodzi wątpliwości w zakresie możności ich stosowania (np. odmowa wszczęcia postępowania z  art. 61a k.p.a., ponaglenie z art. 37 k.p.a.). Niewątpliwie wprowadzenie regulacji egzekucyjnych do Ordynacji podatkowej byłoby o tyle wygodne, że procedurę egzekucyjną (przynajmniej jeśli chodzi o  egzekucję należności pieniężnych) prowadzą głównie organy egzekucyjne Krajowej Administracji Skarbowej, czyli naczelnicy urzędów skarbowych stosujący przede wszystkim w prowadzonych przez siebie postępowaniach przepisy Ordynacji podatkowej. Obecnie funkcjonujące rozwiązanie tylko pozornie rozwiązuje ten problem, nakazując stosowanie odpowiednio za pośrednictwem art. 18 u.p.e.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozbieżności pomiędzy standardowym postępowaniem administracyjnym o charakterze orzeczniczym i postępowaniem egzekucyjnym mającym charakter wykonawczy są zbyt duże, by rozwiązać problem wykładni przepisów o trybach nadzwyczajnych w  postępowaniu egzekucyjnym. Jest to niewątpliwie kwestia istotna, gdyż jak wskazano powyżej, warunkiem uzyskania ewentualnego odszkodowania za niezgodną z prawem egzekucję może być uzyskanie przez poszkodowanego orzeczenia stwierdzającego niezgodność postanowienia wydanego w  postępowaniu egzekucyjnym w administracji z prawem – postanowieniom, jako aktom administracyjnym o charakterze władczym, przysługuje walor domniemania ważności i zgodności z prawemP. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII, LEX 2015, uwagi do art. 168b.. W  przypadku postanowień prawomocnych oznacza to konieczność zakwestionowania ich w trybie nadzwyczajnym.