I. Problem prawny dotyczący wskazania organu właściwego do stwierdzenia na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. WarszawyDz.U. nr 50, poz. 279., zwanego popularnie dekretem warszawskim, wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia z uwagi na potrzeby praktyki. Przedmiotem tych decyzji jest odmowa przyznania poprzedniemu właścicielowi prawa własności czasowej (obecnie – użytkowania wieczystego) do gruntu stanowiącego własność gminy i objętego zasięgiem wspomnianego dekretu. Organem pierwszoinstancyjnym właściwym do wydania takiej decyzji było przez pewien czas Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, kompetencję do wydania decyzji odwoławczej, utrzymującej zazwyczaj stan rzeczy stwierdzony przez organ pierwszoinstancyjny, posiadał zaś Minister Gospodarki Komunalnej.

Stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w ramach dekretu warszawskiego dotyczy decyzji obu instancji, przy czym samorządowe kolegium odwoławcze może rozpoznać odwołanie od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzona nieważność decyzji organu utrzymującego to orzeczenie w mocy, tj. decyzji Ministra Gospodarki KomunalnejWyrok NSA z 12 grudnia 2003 r., I SA 966/02, Legalis.. Z kolei wyeliminowanie z obrotu prawnego na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a. jedynie decyzji organu odwoławczego, z pominięciem wzruszenia w tym trybie decyzji organu pierwszej instancji, przy tożsamych naruszeniach prawa, powoduje rozbieżność rozstrzygnięcia nadzorczego, a nawet jego sprzeczność co do ostatecznego załatwienia sprawy, mającej na celu stwierdzenie nieważności wskazanego aktu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności wyłącznie decyzji organu odwoławczego miałoby w tej sytuacji taki skutek procesowy, że wprawdzie odżywałoby uruchomione na wniosek strony postępowanie odwoławcze od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, lecz w postępowaniu tym organ odwoławczy ograniczony byłby trybem postępowania określonym w art. 138 k.p.a., i tym samym nie mógłby stwierdzić nieważności decyzji organu pierwszej instancji na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a.Wyrok NSA z 13 sierpnia 2002 r., I SA 2347/99, Legalis. Z drugiej strony należy podkreślić, że skutek polegający na „odżyciu” sprawy na etapie instancji odwoławczej zdaje się czynić zadość postulatowi sprawności postępowania  administracyjnego. Oto bowiem droga strony do uzyskania pożądanego przez nią rezultatu, to znaczy wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego jej wniosek bądź uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie – użytkowania wieczystego), jest krótsza, niż stawałaby się wtedy, gdyby konieczne okazywało się przeprowadzenie najpierw procedury stwierdzającej nieważność owej pierwszoinstancyjnej decyzji, a dopiero potem prowadzenie sprawy od początku w pierwszej instancji. Ponadto należy przy tym zauważyć, że nawet znaczny upływ czasu od momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej do chwili rozpatrzenia odwołania od niej w sposób ponowny, po wyeliminowaniu w trybie art. 156 k.p.a. wadliwej decyzji drugoinstancyjnej, nie stoi na przeszkodzie orzekaniu o przyznaniu stronie prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego na podstawie obecnego stanu prawnego i faktycznego. Przeciwnie, w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancjiZa: wyrok NSA z 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72; wyrok NSA z 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43..

Właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzjiWyrok SN z 3 września 1998 r., III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293.. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej w pierwszej kolejności zostaje ustalony organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach. Następnie, zgodnie z wytycznymi art. 17 k.p.a., zostaje wyznaczony organ wyższego stopnia. Przy ustalaniu powyższego szczególną uwagę należy zwrócić na właściwość organu w sprawach pozostających w zakresie działania organów samorządu terytorialnego, a co za tym idzie – właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopniaB. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 674 wraz z cytowanym tam orzecznictwem.. Wskazany podział koresponduje bowiem z wprowadzoną w 1990 r. reformą administracyjną, która powołała do życia administrację rządową i samorządową, ustalając podział zadań między nimi oraz likwidując jednocześnie dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. Powyższe zastrzeżenia są zatem niezwykle istotne przy określaniu legitymacji obecnie funkcjonujących organów administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych odpowiednio przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy oraz Ministra Gospodarki Komunalnej. Precyzyjne przypisanie właściwości do rozpoznania sprawy z danego zakresu odpowiedniemu organowi ma również na celu rozwiązanie już powstałych, a także wyeliminowanie możliwych przyszłych sporów kompetencyjnych w tym zakresie.

Sprawy o oddanie gruntu warszawskiego we własność czasową (obecnie – użytkowanie wieczyste) poprzednim właścicielom na mocy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, przy założeniu, że grunt stanowi własność gminy, zostały zaliczone do katalogu zadań własnych gminy na mocy art. 1 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw Dz.U. nr 34, poz. 197 i 198.. W sprawie dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest organ tej jednostki. Tym samym samorządowe kolegium odwoławcze jest władne dokonać kontroli pod względem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej (obecnie – użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m.st. WarszawyJuż w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 11 grudnia 1995 r., VI SA 9/95, ONSA 1996, nr 1, poz. 7, odpowiadając na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, przyjęto (choć bez szerszego uzasadnienia), że sprawy oddania gruntu warszawskiego we własność czasową poprzednim właścicielom na mocy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego należą do zadań własnych gminy na mocy art. 1 zdanie pierwsze ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, jeżeli grunt stanowi własność gminy.. W świetle art. 17 pkt 1 k.p.a. jest ono bowiem organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kwestia ustalenia organu drugoinstancyjnego właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Ministra Gospodarki Komunalnej nie znajduje szerszego zainteresowania w orzecznictwie. Artykuł 157 § 1 k.p.a. ma w tej kwestii pierwszorzędne znaczenie i podaje, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Uzupełnieniem powyższego są przepisy ustawy z 19 kwietnia 1950 r. o zmianie organizacji naczelnych władz państwowych w zakresie gospodarki komunalnej i administracji publicznej Dz.U. nr 19, poz. 156., ma mocy której został utworzony urząd Ministra Gospodarki Komunalnej, którego zakresem działania zostały objęte sprawy gospodarki komunalnej miast i wsi, a także § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 3 czerwca 1950 r. w sprawie w zakresu działania Ministra Gospodarki Komunalnej oraz w sprawie określania władz naczelnych, do których właściwości przechodzą sprawy należące dotychczas do zakresu działania Ministra Administracji Publicznej Dz.U. nr 26, poz. 233., w którym zostało uregulowane, że do zakresu działania Ministra Gospodarki Komunalnej należą sprawy z zakresu polityki mieszkaniowej i zwierzchniego nadzoru nad gospodarką budynkami mieszkalnymi. Obecnie to art. 3 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. nr 115, poz. 741 z późn. zm. stanowi, że właściwym w sprawach gospodarki nieruchomościami, regulowanych przepisami ustawy, jest minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Tym samym kompetencja do rozpoznawania spraw z tego zakresu została na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Dz.U. nr 250, poz. 1503.  przypisana Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Ostatecznie to on jest więc uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w drugiej instancji przez Ministra Gospodarki Komunalnej.

II. Niezależnie od powyższego nie można pominąć faktu, że na tle praktyki orzeczniczej pojawiały się poglądy odmienne, wskazujące inne organy administracji publicznej  jako właściwe do wydania rozstrzygnięcia w pierwszej bądź drugiej instancji w przedmiotowej kwestii. Istotny na tym tle był spór kompetencyjny pomiędzy samorządowym kolegium odwoławczym a Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zakresie wskazania organu właściwego do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, który ostatecznie został rozstrzygnięty na rzecz tego pierwszego Na tle powyższego powstał spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o to, który z organów jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Według utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązującej do końca 1997 r., w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego odmawiającego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i jednocześnie stwierdzających o przejściu na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie, organem właściwym do orzekania w trybie nadzoru był Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (za: wyrok NSA z 23 kwietnia 2002 r., I SA 1656/00, Legalis; wyrok NSA z 22 stycznia 2003 r., I SA 1356/00, Legalis). Obecnie właściwe w tej kwestii jest samorządowe kolegium odwoławcze (za: uchwała składu pięciu sędziów NSA z 11 grudnia 1995 r., ONSA 1996, nr 1, poz. 7; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 kwietnia 1996 r., OPK 9/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 7; decyzja SKO w Warszawie z 5 listopada 1998 r., KOC/1303/Go/98, LEX nr 42604; wyrok NSA z 7 sierpnia 2003 r., I SA 2518/01, Legalis). Przełomowe znaczenie w ocenie przedmiotowego zagadnienia ma uchwała NSA z 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, Legalis.. Proponowana była również koncepcja przekazania, wówczas Ministrowi Infrastruktury, całości akt sprawy w celu rozpatrzenia i stwierdzenia nieważności decyzji wydanych zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, która nie spotkała się z pozytywnym odbiorem sądu Wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r., I SA/Wa 1812/04, Legalis.. Powyższe rozwiązanie należy ocenić aprobująco. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony służącego im prawa odwołania Wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, niepubl.. Przyjęcie takiego rozwiązania dawałoby priorytet szybkości, a nie wnikliwości postępowania, którą to z kolei ustawodawca stawia na pierwszym miejscu Za: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks, s. 76.. Chęć szybszego załatwienia sprawy nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów procedury administracyjnej stanowiących urzeczywistnienie innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego Wyrok WSA w Szczecinie z 13 listopada 2008 r., II SA/Sz 116/08, Legalis.. Wskazane zasady służą ujednolicaniu wykładni przepisów proceduralnych, gdyż porządkują reguły wykładni poszczególnych przepisów k.p.a. według jednej określonej idei zawartej w zasadzie, mogą służyć wypełnianiu ewentualnych luk w obrębie k.p.a. oraz wzmacniają pozycję procesową strony, ponieważ dyrektywy z nich wynikające są korzystne przede wszystkim dla stron postępowania administracyjnego Za: Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i postępowanie sądowoadministracyjne, Zakamycze 2003, s. 65; wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2007 r., II SA/Wa 1911/06, Legalis.. Organy administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, powinny zatem kierować się całością przepisów postępowania, przy uwzględnieniu przepisów statuujących zasady postępowania. Wszystkie zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek i zaleceń, są bowiem integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla  organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury Wyrok NSA z 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54.. Zasada szybkości postępowania nie może zatem w żaden sposób degradować innych zasad postępowania administracyjnego Wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2008 r., II SA/Gl 417/08.. W świetle powyższego należy zatem podkreślić, że przypisanie samorządowemu kolegium odwoławczemu oraz Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej legitymacji do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w pierwszej i drugiej instancji w świetle obowiązujących przepisów jest jedynym prawidłowym rozwiązaniem. W jego wyniku każda sprawa administracyjna dotycząca przedmiotowego zakresu, rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji Za: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 czerwca 2009 r., II SA/Go 289/09, Legalis.. Powyższe zapewnia więc dwukrotność przeanalizowania tej samej sprawy przez dwa różne organy, co w konsekwencji gwarantuje uzyskanie pełniejszego i bardziej rzetelnego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie Za: wyrok WSA w Białymstoku z 6 lipca 2010 r., I SA/Bk 163/10, Legalis.. Przepis art. 156 § 1 k.p.a. określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu administracyjnym jest zasadą, że od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Odstąpienie od tej zasady, jej ograniczenie lub wyłączenie bądź wprowadzenie innego środka ochrony prawnej może nastąpić tylko w drodze ustawy, a jako wyjątek od zasady musi być wyraźne i jednoznaczne Wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., II SA/Wa 467/06, Legalis.. Wskazany podział właściwości realizuje zatem w zupełności wyrażoną w art. 15 k.p.a. ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, będącą pochodną wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP zasady, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa zaś ustawa.