P rezentowany materiał stanowi obszerne streszczenie szeroko komentowanego wyroku wydanego 7.05.2021 r. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (Sekcja I) w sprawie Xero Flor w Polsce sp. z o.o. v. Polska, dotyczącego m.in. poważnych nieprawidłowości przy wyborze sędziego Trybunału Konstytucyjnego biorącego następnie udział w składzie rozpatrującym skargę konstytucyjną wniesiona przez tę spółkę. Uzupełnia je informacja o reakcji Trybunału Konstytucyjnego na ten wyrok.

Xero Flor w Polsce sp. z o.o. – spółka z Leszna Dolnego w woj. lubuskim (specjalizująca się w produkcji trawników rolowanych), przez wiele lat toczyła spór dotyczący odszkodowania za szkody spowodowane przez dziki i jelenie. W 2012 r. wystąpiła z pozwem przeciwko Skarbowi Państwa za szkody, do jakich doszło jesienią 2010 r. i wiosną 2011 r. Twierdziła, że obniżone stawki procentowe przy obliczaniu odszkodowania przewidziane w Prawie łowieckim oraz w rozporządzeniu ministra środowiska z 2010 r. nie miały zastosowania do szkód, które były przedmiotem roszczeń. Uważała również, że takie ograniczenie poziomu odszkodowania, wynikające wyłącznie z przepisów wykonawczych, nie powinno być stosowane w tej sprawie, było bowiem niezgodne z Konstytucją. Sąd okręgowy jedynie częściowo uwzględnił powództwo spółki, przyznając jej około 60% żądanej kwoty. Sąd apelacyjny utrzymał ten wyrok w mocy. Sąd Najwyższy następnie odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Spółka skarżących bez powodzenia domagała się, aby sądy przedstawiły Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawne dotyczące konstytucyjności Prawa łowieckiego oraz rozporządzenia z 2010 r. Ostatecznie wniosła skargę konstytucyjną, jednak Trybunał Konstytucyjny, większością głosów trzy do dwóch, postanowił w 2017 r. umorzyć postępowanie w sprawie tej skargi.

W skardze do Trybunału, z powołaniem się na art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, spółka skarżących zarzuciła odmowę przedstawienia przez sądy Trybunałowi Konstytucyjnemu pytań prawnych dotyczących konstytucyjności Prawa łowieckiego oraz rozporządzenia z 2010 r. Na podstawie art. 6 ust. 1 spółka zarzuciła również, że pięcioosobowy skład Trybunału Konstytucyjnego, który rozpatrywał jej sprawę, został ustalony z naruszeniem Konstytucji. W szczególności sędzia M.M. został wybrany przez Sejm, chociaż miejsce to było już obsadzone przez innego sędziego wybranego przez poprzedni Sejm. Twierdziła również, że doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, ponieważ nie mogła uzyskać pełnego odszkodowania za szkody w mieniu.

W związku z pierwszym zarzutem na tle art. 6 ust. 1 Konwencji Trybunał potwierdził, że artykuł ten zobowiązuje sądy do uzasadniania swoich wyroków. Nie oznacza to jednak, że sąd ma obowiązek szczegółowo odpowiedzieć na każdy argument. Stopień, w jakim wchodzi w grę obowiązek uzasadnienia, różni się zależnie od natury rozstrzygnięcia. Należy ponadto uwzględniać m.in. rozmaitość przedłożeń, jakie strona może przedstawić sądowi, oraz istniejące w państwach członkowskich różnice przepisów ustawowych, zasad zwyczajowych, opinii prawnych oraz formy i sposobu sporządzania tekstów wyroków. W rezultacie ocena, czy sąd spełnił obowiązek uzasadnienia wynikający z art. 6, jest możliwa wyłącznie na tle okoliczności konkretnej sprawy.

Trybunał potwierdził również, że Konwencja nie gwarantuje prawa do tego, aby sąd krajowy wystąpił do innego organu krajowego lub międzynarodowego o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w tym dotyczącego konstytucyjności przepisu prawa. Trybunał nie wykluczył jednak, że w razie istnienia mechanizmu odesłania prejudycjalnego odmowa sądu krajowego uwzględnienia wniosku o takie odesłanie może w pewnych okolicznościach oznaczać naruszenie rzetelności postępowania.

W tej sprawie, od początku sporu i na poparcie roszczenia o odszkodowanie, spółka skarżących podnosiła dwa zarzuty natury konstytucyjnej do rozporządzenia z 2010 r. Po pierwsze, zarzuciła, że w związku z kwestią odszkodowań rozporządzenie traktowało osoby uprawiające rośliny wieloletnie gorzej niż osoby uprawiające rośliny jednoroczne. W tym zakresie Trybunał zauważył, że sądy krajowe wyczerpująco zajęły się tą kwestią i oddaliły zarzut niekonstytucyjności tego rozporządzenia. Trybunał stwierdził więc, że w tej części sądy spełniły obowiązek uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia.

Spółka skarżących zarzuciła poza tym, że § 5 rozporządzenia z 2010 r. przewidujący obniżone stawki przy obliczaniu wysokości szkody stanowił ograniczenie prawa właścicieli do odszkodowania za wyrządzoną szkodę. Ograniczenie to, zawarte w przepisach wykonawczych, było w ocenie spółki niezgodne z art. 64 § 3 Konstytucji. Przepis ten przewiduje, że prawo własności może być ograniczone tylko w drodze ustawy uchwalonej przez parlament.

Spółka twierdziła poza tym, że ograniczenie to było również niezgodne z art. 49 Prawa łowieckiego, wykroczyło bowiem poza upoważnienie ustawowe zawarte w tym przepisie. Ograniczenie zawarte w przepisach wykonawczych naruszało art. 92 § 1 Konstytucji określający wymagania konstytucyjne obowiązujące przy wydawaniu rozporządzeń.

Trybunał stwierdził, że kwestia zgodności z Konstytucją przepisów wykonawczych ograniczających wysokość odszkodowania miała w tej sprawie kluczowe znaczenie w świetle art. 64 § 3 Konstytucji. Gdyby ten argument został zaakceptowany, sądy nie mogłyby ich stosować do odszkodowania należnego spółce skarżących. Mimo znaczenia tej kwestii sąd okręgowy ograniczył się do stwierdzenia, że nie podzielił poglądu powoda co do niekonstytucyjności zarzuconego rozporządzenia, podczas gdy sąd apelacyjny uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 64 § 3 Konstytucji odnoszący się do ograniczenia praw majątkowych, kwestia ta nie stanowiła bowiem przedmiotu rozstrzygnięcia w tej sprawie. Sąd Najwyższy orzekł, że nie rodziła ona istotnego problemu prawnego.

Trybunał zgodził się z argumentem rządu, że w związku z procedurą przedstawiania pytań prawnych uregulowaną w art. 193 Konstytucji sądy powszechne korzystają z pewnej swobody. Jeśli jednak – jak w tej sprawie – strona postępowania cywilnego podnosi problem konstytucyjny mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wnosi o przedstawienie odnoszącego się do niego pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu, sąd musi wskazać konkretne powody uzasadniające odmowę przedstawienia pytania prawnego. Sądy powszechne w tej sprawie sumarycznie oddaliły wniosek spółki skarżących o wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego i nie przedstawiły właściwego uzasadnienia odmowy. Potwierdził, że gdy zarzuty skarżącego odnoszą się do „praw i wolności” zagwarantowanych w Konwencji (w tym przypadku prawa własności), sądy muszą zbadać je szczególnie rygorystycznie i starannie.

Spółka skarżących ostatecznie wniosła skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego, podnosząc te same kwestie konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny postanowił jednak umorzyć postępowanie w sprawie tej skargi. W rezultacie zarzut skarżącej spółki – że przepisy wykonawcze ograniczające jej prawo do odszkodowania nie powinny mieć w tej sprawie zastosowania z powodu niezgodności z art. 64 § 3 Konstytucji – nie został właściwie rozpatrzony. Trybunał stwierdził, że sądy powszechne ani Sąd Najwyższy nie podjęły próby przeanalizowania argumentu spółki skarżących z tego punktu widzenia, mimo wyraźnego odwoływania się do niego przez spółkę w każdej instancji. W rezultacie sądy krajowe nie zbadały należycie tej kwestii, mimo że była konkretna, istotna i ważna. W ten sposób nie wypełniły swoich obowiązków wynikających z art. 6 ust. 1 Konwencji. Doszło więc do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji w zakresie prawa do rzetelnego procesu sądowego, z powodu braku wystarczającego uzasadnienia przez sądy odmowy przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (jednogłośnie).

W związku z zarzutem spółki na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji, że jej prawo do „sądu ustanowionego ustawą” zostało naruszone, ponieważ Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył sprawę jej skargi konstytucyjnej w składzie utworzonym z naruszeniem Konstytucji, Trybunał stwierdził, że postępowanie to bezpośrednio rozstrzygało o prawie cywilnym spółki. Artykuł 6 ust. 1 miał więc w tej sprawie zastosowanie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Jako strony trzecie wystąpili w tej sprawie: Rzecznik Praw Obywatelskich i Helsińska Fundacja Praw Człowieka.

Trybunał przypomniał, że w wydanym ostatnio wyroku Guðmundur Andri Ástráðsson v. Islandia (z 1.12.2020 r.) Wielka Izba Trybunału wyjaśniła zakres i znaczenie, jakie należy nadać koncepcji „sąd ustanowiony ustawą”. W pierwszej kolejności zanalizował poszczególne elementy składowe tej koncepcji i rozważył wymagany sposób ich interpretacji, realizujący w najlepszy sposób jego cel oraz zapewniający w efekcie rzeczywistą skuteczność oferowanej przez nią ochrony.

W związku z pojęciem „sąd”, w uzupełnieniu wynikających z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału wymagań odnoszących się do tego pojęcia, Trybunał podkreślił, że z samej jego istoty wynika wymaganie, aby składał się on z sędziów wyłonionych ze względu na ich kwalifikacje – zawodowe i moralne. Trybunał zauważył, że im wyższa w hierarchii pozycja danego sądu, tym surowsze powinny być obowiązujące kryteria doboru jego sędziów.

W związku z frazą „ustanowiony” Trybunał odniósł się do celu tego wymagania, a więc ochrony sądownictwa przed bezprawnym wpływem zewnętrznym, zwłaszcza ze strony władzy wykonawczej, ale także ustawodawcy albo z wewnątrz samego sądownictwa. W związku z tym stwierdził, że proces powoływania sędziów musi stanowić nieodłączny element koncepcji „ustanowiony ustawą” i wymaga ścisłej kontroli. Naruszenia przepisów prawa regulujących proces powoływania sędziów mogą spowodować, że udział konkretnego sędziego w rozpatrywaniu sprawy stanie się „nieprawidłowy”.

W związku ze słowem „ustawa” Trybunał wyjaśnił, że ten trzeci element składowy oznacza również „sąd ustanowiony zgodnie z ustawą”. Zauważył, że wchodzące w grę przepisy krajowe regulujące powołania na stanowiska sędziowskie powinny być formułowane możliwie jasno i jednoznacznie, w sposób uniemożliwiający jakiekolwiek arbitralne ingerencje w ten proces.

Trybunał zbadał następnie wzajemną relację między wymaganiem istnienia „sądu ustanowionego ustawą” oraz wymaganiami niezawisłości i bezstronności. Odnotował, że chociaż prawo do „sądu ustanowionego ustawą” jest samodzielnym prawem na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji, Trybunał w swoim orzecznictwie wskazuje na bardzo ścisły związek między nim i gwarancjami „niezawisłości” i „bezstronności”. Wymagania instytucjonalne art. 6 ust. 1 służą wspólnemu celowi utrzymania fundamentalnych zasad rządów prawa i podziału władz. Trybunał stwierdził, że ze względu na wymaganie istnienia „sądu ustanowionego ustawą” należy zawsze oceniać, czy w konkretnym przypadku zarzucona nieprawidłowość była na tyle poważna, że oznaczała zamach na wymienione fundamentalne zasady oraz narażała na szwank niezawisłość sądu wchodzącego w grę.

Na potrzeby oceny, czy nieprawidłowości w danej procedurze powołania sędziego były na tyle poważne, że oznaczały naruszenie prawa do sądu ustanowionego ustawą i czy władze zachowały właściwą równowagę między konkurencyjnymi zasadami wchodzącymi w grę, Trybunał wypracował test progowy składający się z trzech kryteriów mających zastosowanie łącznie.

Po pierwsze, musi co do zasady istnieć wyraźne, a więc obiektywne i rzeczywiście możliwe do stwierdzenia naruszenie prawa krajowego. Jego brak nie wyklucza jednak naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą. W pewnych okolicznościach bowiem procedura powołania sędziego – zgodna, jak się wydaje, z regulacjami krajowymi – może doprowadzić do skutków niezgodnych z przedmiotem i celem tego prawa.

Po drugie, konkretne naruszenie prawa należy oceniać w świetle przedmiotu i celu wymagania „sądu ustanowionego ustawą”, tzn. zapewnienia, aby sądownictwo mogło wykonywać swoje obowiązki bez niewłaściwej ingerencji i aby zostały zachowane rządy prawa i podział władz. Naruszenia o charakterze czysto technicznym, niemające wpływu na prawowity charakter procesu powołania sędziego, należy uznać za takie, które nie oznaczały osiągnięcia wymaganego progu. Natomiast przypadki złamania przepisów w sposób całkowicie lekceważący najbardziej podstawowe regulacje dotyczące procedury powołania sędziów lub mogące w inny sposób uderzać w cel i konsekwencje wymogu „ustanowiony ustawą” muszą być uznane za jego naruszenie.

Po trzecie, przy ocenie, czy w konkretnym przypadku złamanie przepisu prawa krajowego dotyczącego powoływania sędziów oznaczało naruszenie prawa do „sądu ustanowionego ustawą”, istotną rolę odgrywa – jako jej element – kontrola przez sądy krajowe – jeśli taka miała miejsce – konsekwencji prawnych tego faktu dla praw jednostki na podstawie Konwencji i w konsekwencji sama stanowi część wspomnianego testu. Podstawą oceny przez sądy skutków prawnych złamania przepisów krajowych musi być wchodzące w grę orzecznictwo na tle Konwencji i wynikające z niego zasady.

Trybunał potwierdził istnienie w Europie wielości systemów wyboru i powoływania sędziów. Nie istnieje jeden model do zastosowania we wszystkich krajach. Konwencja zezwala na powoływanie sędziów przez władzę wykonawczą lub ustawodawcę, pod warunkiem że sędziowie powołani w ten sposób nie podlegają wpływom lub presji przy orzekaniu. W każdym przypadku pojawia się jednak kwestia, czy wymagania Konwencji zostały spełnione w konkretnych okolicznościach.

W tej sprawie zarzucone naruszenie prawa do „sądu ustanowionego ustawą” dotyczyło sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Konkretny problem przed Trybunałem odnosił się do zarzutu, że wybór trzech sędziów, w tym sędziego M.M., do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 2.12.2015 r. odbył się z naruszeniem wchodzącego w grę prawa krajowego.

Trybunał musiał więc zbadać, czy stwierdzone nieprawidłowości w procedurze wyboru sędziów oznaczały pozbawienie spółki skarżących prawa do „sądu ustanowionego ustawą”. Postanowił uczynić to z użyciem wyżej wspomnianego testu sformułowanego w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson.

W pierwszej kolejności Trybunał musiał ustalić, czy w procesie wyboru sędziego M.M. do Trybunału Konstytucyjnego zostało naruszone wchodzące w grę prawo krajowe.

Trybunał zbadał istotne zdarzenia prawne i faktyczne dotyczące wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego w końcu 2015 r. Trybunał zdawał sobie sprawę z istniejących poważnych kontrowersji wokół tej procedury, w okresie, gdy kadencja ustępującego Sejmu zbliżała się do końca i został wybrany nowy parlament z inną większością.

W końcu 2015 r. w Trybunale Konstytucyjnym zostało zwolnionych pięć miejsc: kadencja trzech sędziów miała zakończyć się w dniu 6 listopada, a kadencja dwóch innych sędziów odpowiednio w dniach 2 i 8 grudnia. Sejm VII kadencji przyjął ustawę z 25.06.2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, która uprawniała go do wyboru sędziów na wszystkie stanowiska sędziowskie zwolnione w 2015 r. Ustępujący Sejm VII kadencji wybrał więc pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego podczas swojego ostatniego posiedzenia w dniu 8.10.2015 r. Prezydent nie przyjął ślubowania od żadnego z nich i w rezultacie nie podjęli oni obowiązków sędziego.

Nowy Sejm VIII kadencji, z inną większością, został wybrany w dniu 25.10.2015 r. i odbył pierwsze posiedzenie w dniu 12.11.2015 r. W dniu 25.11.2015 r. Sejm VIII kadencji przyjął pięć uchwał o stwierdzeniu braku mocy prawnej uchwał w sprawie wyboru pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego przyjętych przez poprzedni Sejm w dniu 8.10.2015 r. Następnie, w dniu 2.12.2015 r., Sejm VIII kadencji dokonał wyboru do Trybunału Konstytucyjnego pięciu nowych sędziów, w tym sędziego M.M. Prezydent RP natychmiast – w nocy z 2 na 3 grudnia 2015 r. – przyjął ślubowanie od czterech z nich.

Trybunał podkreślił, że sprawa ta dotyczyła szczególnego kontekstu – powołania przez Sejm sędziów Trybunału Konstytucyjnego, które jest uregulowane przede wszystkim w Konstytucji i ustawie o Trybunale Konstytucyjnym. Uważał, że w tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny był jedynym organem sądowym, który mógłby w granicach swojej właściwości zbadać zgodność z prawem wyboru wchodzącego w grę. Trybunał Konstytucyjny, w kolejnych czterech wyrokach uzupełnionych przez jedno postanowienie, zbadał zgodność z Konstytucją wchodzących w grę przepisów ustawowych stanowiących podstawę wyboru sędziów i dokonał interpretacji zastosowanych przepisów konstytucyjnych.

Trybunał uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3.12.2015 r. (K 34/15) miał kluczowe znaczenie dla ustalenia zasad prawnych mających zastosowanie do sporu wokół wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

W swojej analizie Trybunał postanowił skupić się na wyborze trzech sędziów, w tym sędziego M.M., do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 2.12.2015 r. Zauważył, że w świetle wymienionych wcześniej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie było wątpliwości co do ważności wyboru innych dwóch sędziów (J.P. i P.P.) dokonanego w dniu 2.12.2015 r. Na podstawie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 7.01.2016 r. ówczesny prezes Trybunału Konstytucyjnego dopuścił obu tych sędziów do orzekania.

Trybunał uważał, że wnioski zawarte we wspomnianych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego pozwoliły ocenić w procesie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w tym sędziego M.M., w dniu 2.12.2015 r. było przestrzegane prawo krajowe.

Po pierwsze, w odniesieniu do uchwał Sejmu VIII kadencji z 25.11.2015 r. Trybunał odnotował, że w wyroku z 3.12.2015 r. (K 34/15) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż nie miały one skutku prawnego dla uchwał Sejmu VII kadencji dotyczących wyboru sędziów, bowiem ani ten Sejm, ani następny nie mogły zmienić wcześniejszej uchwały dotyczącej wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego. W postanowieniu z 7.01.2016 r. (U 8/15) Trybunał Konstytucyjny dodał, że istniejące regulacje prawne nie zezwalały żadnemu organowi państwa, w tym Sejmowi, uznać za nieważną uchwały Sejmu dotyczącej wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Orzekł więc, że zakwestionowane uchwały nie miały skutku prawnego i brak było podstawy prawnej do ich wydania. W świetle tych wniosków stwierdził, że w związku z uchwałami z 25.11.2015 r. doszło do naruszenia prawa krajowego.

Po drugie, w tym samym wyroku z 3.12.2015 r. Trybunał Konstytucyjny potwierdził zgodność z Konstytucją podstawy prawnej wyboru trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, którzy mieli zająć w nim miejsca zwolnione w dniu 6.11.2015 r., a więc przed końcem kadencji ustępującego Sejmu. Równocześnie uznał za niekonstytucyjną podstawę prawną wyboru w dniu 8.10.2015 r. dwóch innych sędziów, która umożliwiła ustępującemu Sejmowi wybór na miejsca, które zostały zwolnione, dopiero po zakończeniu jego kadencji. Podstawą takiego orzeczenia był art. 194 § 1 Konstytucji, z którego wynika, że sędzia Trybunału Konstytucyjnego powinien być wybrany przez Sejm, którego kadencja obejmuje dzień, w którym jego miejsce się zwolniło. W związku z tym Trybunał zauważył, że Sejm VII kadencji wykroczył poza granice swoich uprawnień, wybierając dwóch sędziów na miejsca zwolnione w grudniu 2015 r.

W wyroku z 3.12.2015 r. Trybunału Konstytucyjny stwierdził wyraźnie, że wybór trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego na stanowiska zwolnione w dniu 6.11.2015 r. był ważny i nie było przeszkód do sfinalizowania tej procedury przez odebranie od nich ślubowania. Innymi słowy, uznał, że trzej sędziowie wybrani przez Sejm VII kadencji zostali wybrani prawidłowo i w rezultacie obsadzili swoje odpowiednie miejsca w Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny potwierdził wnioski odnoszące się do ważności wyboru przez Sejm VII kadencji tych trzech sędziów w wyrokach z 9.12.2015 r. (K 35/15), 9.03.2016 r. (K 47/15) i 11.08.2016 r. (K 39/16), a także w postanowieniu z 7.01.2016 r. (U 8/15).

W tym kontekście szczególne znaczenie miał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11.08.2016 r. (K 39/16), w którym uznał on, że przepis ustawowy wymagający od prezesa Trybunału Konstytucyjnego dopuszczenia do orzekania trzech sędziów wybranych w dniu 2.12.2015 r. byłby aktem sprzecznym z jego wcześniejszymi obowiązującymi wyrokami. W ten sposób Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, wbrew twierdzeniu rządu, że rezultatem kolejnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego było uznanie za ważny wyboru trzech sędziów dokonanego w dniu 8.10.2015 r.

W świetle powyższego oraz zgodnie z kolejnymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, o których była mowa wyżej, Trybunał stwierdził, że wybór trzech sędziów, w tym sędziego M.M., do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 2.12.2015 r. został dokonany z naruszeniem art. 194 § 1 Konstytucji, a konkretnie zasady, zgodnie z którą sędzia powinien być wybrany przez Sejm, którego kadencja obejmuje dzień, w którym jego miejsce się zwolniło. Poza tym, jak ustalił Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 9.12.2015 r., 9.03.2016 r. i 11.08.2016 r., wybór trzech sędziów w dniu 2.12.2015 r. dotyczył miejsc w Trybunale Konstytucyjnym już wcześniej obsadzonych przez sędziów prawidłowo wybranych przez Sejm VII kadencji. Z tych względów uchwały w sprawie wyboru trzech sędziów w dniu 2.12.2015 r. stanowiły kolejne naruszenie prawa krajowego w procedurze wyboru na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego.

Po trzecie, w wyroku z 3.12.2015 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że Prezydent RP miał obowiązek niezwłocznie odebrać ślubowanie od osoby wybranej przez Sejm na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił, że kompetencja Prezydenta do zaprzysiężenia sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie jest równoznaczna z jego udziałem w ustalaniu składu osobowego Trybunału Konstytucyjnego, Konstytucja przyznała ją bowiem wyłącznie Sejmowi. W wyroku z 9.12.2015 r. (K 35/15) Trybunał Konstytucyjny dodał, że Konstytucja nie przewidywała, by Prezydent RP posiadał kompetencję do odmowy przyjęcia ślubowania od osoby wybranej przez Sejm na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego i nie można było jej domniemywać.

Trybunał zauważył, że Prezydent RP odmówił przyjęcia ślubowania od trzech sędziów prawidłowo wybranych przez Sejm VII kadencji. Jednocześnie, niezwłocznie – w ciągu kilku godzin po ich wyborze przez Sejm VIII kadencji – przyjął ślubowanie od sędziów wybranych w dniu 2.12.2015 r. W świetle dwóch wyroków Trybunału Konstytucyjnego z grudnia 2015 r. Trybunał stwierdził, że opisane działania i zaniechania Prezydenta RP należało uznać za naruszenie prawa krajowego w procedurze wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał nie mógł zgodzić się z argumentem rządu, że wymienione orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie miały znaczenia dla ważności wyboru sędziego M.M. Argumenty rządu były zasadniczo sprzeczne z odpowiednimi ustaleniami Trybunału Konstytucyjnego w kilku aspektach i musiały zostać odrzucone z następujących powodów.

W szczególności odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.2017 r., rząd twierdził, że ostateczna weryfikacja wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego miała miejsce przy składaniu ślubowania przed Prezydentem RP i podkreślił znaczenie tego aktu. Trybunał zauważył, że w wymienionym wyroku Trybunał Konstytucyjny utrzymał w mocy konstytucyjność przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające, których celem było dopuszczenie do orzekania sędziów Trybunału Konstytucyjnego, którzy złożyli ślubowanie. Czyniąc to, Trybunał Konstytucyjny odrzucił argument Rzecznika Praw Obywatelskich, że kwestionowane przepisy stanowiły próbę zmiany składu tego sądu przez wyłączenie sędziów prawidłowo wybranych przez Sejm VII kadencji.

Trybunał uznał jednak, że wyrok z 24.10.2017 r. – nieoparty na żadnych merytorycznych podstawach – całkowicie pominął wcześniejszy wyrok z 3.12.2015 r., w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że Prezydent RP nie ma kompetencji do określania składu Trybunału Konstytucyjnego, a jego rola w przyjmowaniu ślubowania była podporządkowana wyłącznej kompetencji Sejmu do wyboru sędziów. Ponadto Trybunał zauważył, że wyrok z 24.10.2017 r. był również sprzeczny z innym wcześniejszym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 11.08.2016 r., który uznał za niekonstytucyjny przepis wymagający dopuszczenia do składu trzech sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji. W tych okolicznościach wyrok z 24.10.2017 r. nie mógł naprawić wskazanych wyraźnie we wcześniejszych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego fundamentalnych wad wyboru tych trzech sędziów, w tym M.M., ani nie mógł uprawomocnić ich wyboru.

Ponadto Trybunał zmuszony był odnotować, że w składzie pięciu sędziów, którzy wydali ten wyrok, znalazło się dwóch sędziów (M.M. i H.C.) wybranych przez Sejm VIII kadencji, których status wchodził w tym postępowaniu w grę. Z tego względu Trybunał uznał, że wyrok z 24.10.2017 r. miał niewielkie znaczenie, jeśli w ogóle, dla oceny ważności wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego dokonanego w dniu 2.12.2015 r.

Wreszcie Trybunał odnotował – odnosząc się do wyboru sędziego M.M. – twierdzenie rządu, że w prawie polskim brak jest mechanizmu zaskarżania wyboru dokonanego przez Sejm. Rząd nie wyjaśnił jednak podstaw, na jakich Sejm VIII kadencji i Prezydent RP zakwestionowali wybór trzech sędziów przez poprzedni Sejm w dniu 8.10.2015 r.

Trybunał Konstytucyjny orzekł w orzeczeniach, o których była wcześniej mowa, że w procesie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego w dniu 2.12.2015 r. prawo krajowe nie było przestrzegane w trzech aspektach. Naruszenia te zostały obiektywnie i rzeczywiście stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał nie znalazł podstaw do kwestionowania interpretacji przez Trybunał Konstytucyjny wchodzących w grę przepisów prawa krajowego, zwłaszcza tych o randze konstytucyjnej. Uznał więc, że naruszenia wchodzące w grę należało uznać za oczywiste naruszenia prawa krajowego dla celów pierwszego etapu stosowanego testu.

Przy ocenie, czy konkretna nieprawidłowość w procesie powoływania sędziów była na tyle poważna, że oznaczała naruszenie prawa do „sądu ustanowionego ustawą”, należy pamiętać m.in. o celu naruszonego prawa, a więc czy miało ono zapobiegać wszelkiej nadmiernej ingerencji władzy wykonawczej lub ustawodawczej w sądownictwo oraz czy stwierdzone naruszenie podważało samą istotę prawa do „sądu ustanowionego ustawą”.

Wskazane wyżej naruszenia prawa krajowego dotyczyły fundamentalnej zasady procedury wyboru sędziów, a mianowicie zasady, że sędzia Trybunału Konstytucyjnego jest wybierany przez Sejm, którego kadencja obejmowała dzień, w którym jego miejsce się zwolniło. Ta fundamentalna zasada, wynikająca z art. 194 § 1 Konstytucji, została uznana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3.12.2015 r. (K 34/15), a następnie potwierdzona w czterech kolejnych orzeczeniach. Sejm VIII kadencji postąpił wbrew tej fundamentalnej zasadzie przy wyborze w dniu 2.12.2015 r. trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ miejsca, na które rzekomo zostali wybrani, były już obsadzone przez trzech sędziów wybranych przez poprzedni Sejm.

Trybunał stwierdził poza tym, że w istocie – odmawiając zaprzysiężenia trzech sędziów wybranych w dniu 8.10.2015 r. i przyjmując ślubowanie od trzech sędziów wybranych w dniu 2.12.2015 r. – Prezydent również działał z naruszeniem tej samej fundamentalnej zasady.

Wybór trzech sędziów w dniu 2.12.2015 r. i ich zaprzysiężenie miały miejsce tuż przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie nr K 34/15. W ocenie Trybunału pośpieszne działania Sejmu VIII kadencji i Prezydenta, świadomych zbliżającego się orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, budziły wątpliwości dotyczące nieprawidłowości ich ingerencji proces wyboru sędziów konstytucyjnych.

Naruszenia tej fundamentalnej zasady zostały spotęgowane przez dwa elementy. Po pierwsze, Sejm VIII kadencji i Prezydent RP upierali się w sprzeciwie – wbrew wnioskom początkowo zawartym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3.12.2015 r. i później potwierdzonym w kolejnych orzeczeniach – wobec tezy, że trzej sędziowie zostali należycie wybrani przez poprzedni Sejm. Po drugie, ustawodawca próbował – w drodze aktów ustawowych – zmusić do dopuszczenia do orzekania trzech sędziów, w tym sędziego M.M., wybranych w dniu 2.12.2015 r. W związku z tym Trybunał szczególnie zaniepokoił fakt, że już wyrokach z 9.03.2016 r. i z 11.08.2016 r. Trybunał Konstytucyjny uznał dwa mające temu służyć przepisy ustawowe za niekonstytucyjne. W obu z nich Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ich implementacja byłaby sprzeczna z jego wcześniejszymi wyrokami – ostatecznymi i mającymi moc obowiązującą wszystkie organy państwa zgodnie z art. 190 § 1 Konstytucji. Należało również zauważyć, że premier odmówiła opublikowania obu tych wyroków. Ponadto Sejm VIII kadencji nadal przeciwstawiał się orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego i ostatecznie uchwalił ustawę – Przepisy wprowadzające, która w rezultacie doprowadziła do dopuszczenia trzech sędziów wybranych w dniu 2.12.2015 r. do orzekania w Trybunale Konstytucyjnym.

Trybunał uznał, że nieprzestrzeganie przez organy ustawodawcze i wykonawcze wspomnianych wyroków Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do ważności wyboru sędziów tego sądu podważało cel wymagania „ustanowiony ustawą”, mający chronić sądownictwo przed bezprawnym wpływem zewnętrznym. W związku z tym potwierdził, że prawo do „sądu ustanowionego ustawą” jest wyrazem samej zasady rządów prawa oraz, jako takie, odgrywa ważną rolę w utrzymaniu podziału władz i niezależności i prawowitości sądownictwa zgodnie z wymaganiami społeczeństwa demokratycznego.

Trybunał potwierdził, że jednym z fundamentalnych aspektów rządów prawa jest zasada pewności prawnej, wymagająca m.in., aby po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy przez sądy ich orzeczenia nie mogły być kwestionowane. W tej sprawie władza ustawodawcza i wykonawcza nie przestrzegały obowiązku podporządkowania się wchodzącym w grę wyrokom Trybunału Konstytucyjnego, który rozstrzygnął spór odnoszący się do wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie ich działania były niezgodne z rządami prawa. Zaniedbania w tym zakresie dodatkowo wskazywały na lekceważenie przez nie zasady legalności, która wymaga, aby działania państwa były zgodne z prawem i na podstawie prawa.

W tym kontekście Trybunał odnotował, że Komisja Wenecka w opinii przyjętej w dniach 11–12.03.2016 r. wskazała, iż „orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, które obowiązują zgodnie z krajowym prawem konstytucyjnym, muszą być respektowane przez inne organy polityczne; jest to standard europejski i międzynarodowy, który ma fundamentalne znaczenie dla podziału władz, niezawisłości sędziowskiej oraz właściwego funkcjonowania rządów prawa”.

Wiele innych ciał międzynarodowych, wśród nich Komitet Praw Człowieka, Specjalny Sprawozdawca ONZ ds. niezależności sędziów i prawników, Komisarz Praw Człowieka Rady Europy, Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy i Komisja Europejska, również wzywało władze polskie do pełnego wykonania wyroków Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do wyboru sędziów konstytucyjnych, zwłaszcza tych z 3 i 9.12.2015 r. W związku z tym Komisja Europejska odnotowała w swojej Uzasadnionej Propozycji zgodnie z art. 7 § 1 Traktatu o Unii Europejskiej, że trzej sędziowie powołani zgodnie z prawem w październiku 2015 r. przez poprzedni parlament nadal nie mogą objąć swoich obowiązków sędziowskich w Trybunale Konstytucyjnym, podczas gdy p.o. prezesa tego sądu umożliwiła to trzem sędziom powołanym przez Sejm VIII kadencji przy braku ważnej podstawy prawnej.

Trybunał uznał poza tym, że nieprzestrzeganie przez władze wchodzących w grę wyroków Trybunału Konstytucyjnego było połączone również z kwestionowaniem przez nie roli Trybunału Konstytucyjnego jako ostatecznego arbitra w sprawach odnoszących się do interpretacji Konstytucji oraz konstytucyjności ustaw. Komisja Wenecka w uwagach do tego punktu stwierdziła m.in., że „Parlament i rząd nadal kwestionują stanowisko Trybunału jako ostatecznego arbitra w kwestiach konstytucyjnych i przypisują tę władzę sobie”. W ocenie Trybunału ten aspekt sprawy należało również uważać za podważanie celu wymagania „ustanowiony ustawą”.

To samo można powiedzieć o odmowie premiera opublikowania dwóch wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 9.03. i 11.08.2016 r., wbrew zapisowi Konstytucji stwierdzającemu, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu (art. 190 § 2 Konstytucji).

Z tych względów Trybunał uznał, że działania ustawodawcy i władzy wykonawczej oznaczały bezprawny wpływ zewnętrzny na Trybunał Konstytucyjny. Orzekł, że naruszenia procedury wyboru trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w tym sędziego M.M., w dniu 2.12.2015 r. były tak poważne, że podważyły legalność procesu tego wyboru oraz samą istotę prawa do „sądu ustanowionego ustawą”.

W podsumowaniu Trybunał stwierdził, że w szczególności Sejm VIII kadencji i Prezydent RP złamali fundamentalną zasadę obowiązującą przy wyborze sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Sejm VIII kadencji w dniu 2.12.2015 r. wybrał trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, w tym M.M., mimo że miejsca wchodzące w grę były już obsadzone przez trzech sędziów wybranych przez poprzedni Sejm. Prezydent RP odmówił przyjęcia ślubowania od trzech sędziów wybranych przez poprzedni Sejm i odebrał je od trzech sędziów wybranych w dniu 2.12.2015 r.

Z tych względów i biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej trzystopniowy test, Trybunał uznał, że spółka skarżących została pozbawiona prawa do „sądu ustanowionego ustawą” z powodu udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym sędziego M.M., którego wybór był dotknięty poważnymi nieprawidłowościami podważającymi samą istotę prawa wchodzącego w grę. Doszło więc w tym zakresie do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji (jednogłośnie).

W świetle faktów tej sprawy, przedłożeń stron i swoich wniosków dotyczących zarzutów na tle art. 6 ust. 1 Konwencji Trybunał uznał, że zbadał główne kwestie prawne podniesione w skardze i nie było potrzeby odrębnego rozstrzygnięcia dotyczącego zarzutu na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 (sześć do jednego).

Polska musi zapłacić spółce skarżących 3418 euro tytułem zwrotu kosztów i wydatków.

Trybunał oddalił żądanie zadośćuczynienia za szkodę materialną. Spółka nie wniosła żądania zadośćuczynienia za krzywdę moralną.

Zdanie odrębne w postaci opinii częściowo zbieżnej ze stanowiskiem większości, a częściowo odmiennej złożył sędzia polski Trybunału prof. Krzysztof Wojtyczek, który zgodził się z wnioskami wyroku dotyczącymi zarzutów na tle art. 6, chociaż z zastrzeżeniami co do treści uzasadnienia. Nie zgodził się natomiast z uznaniem przez większość braku potrzeby odrębnego zajmowania się w tej sprawie zarzutem na tle art. 1 Protokołu nr 1.

opr. z oryginału w języku angielskim

Marek Antoni Nowicki

Wyrok ten nie jest ostateczny. Zgodnie z art. 44 Konwencji strony mogą w ciągu trzech miesięcy od daty jego wydania w wyjątkowych przypadkach złożyć wniosek o przekazanie sprawy do Wielkiej Izby. Jest on rozpatrywany przez Zespół pięciu sędziów Wielkiej Izby, który ocenia, czy w sprawie pojawia się poważne zagadnienie dotyczące interpretacji lub stosowania Konwencji lub jej Protokołów lub istotna kwestia o znaczeniu ogólnym. Jeżeli Zespół przyjmie wniosek, sprawę rozstrzyga ostatecznie Wielka Izba. W razie niezłożenia takiego wniosku w terminie albo odmowy Zespołu przekazania sprawy do Wielkiej Izby, wyrok Izby staje się ostateczny i podlega wykonaniu pod nadzorem Komitetu Ministrów Rady Europy.

W związku z opisanym wyrokiem wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. W postanowieniu z 15.06.2021 r. (P 7/20), w którym oddalił wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o wyłączenie jednego z jego sędziów, w reakcji na argumenty Rzecznika powołującego się na wyrok Xero Flor, stwierdził w szczególności, że „w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7.05.2021 r. w zakresie, w jakim odnosi się do Trybunału Konstytucyjnego, oparty jest na tezach świadczących o nieznajomości polskiego porządku prawnego, w tym fundamentalnych założeń ustrojowych, określających pozycję, ustrój i rolę polskiego sądu konstytucyjnego. W tym zakresie został wydany bez podstawy prawnej, z przekroczeniem przez ETPCz powierzonych mu kompetencji i stanowi bezprawną ingerencję w krajowy porządek prawny, w szczególności w kwestie, które pozostają poza właściwością ETPCz; z tych powodów musi być uznany za wyrok nieistniejący (sententia non existens)” Zob. https://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?cid=1&dokument=20819&sprawa=22772&fbclid=IwAR0fnvjovqHukfbbDvcs1xiYbHRLDSO9QMNyiTqxOTg-_Rr21dtYqTtoVE0 .