I. Zagadnienia ogólne

Problem ustawowej waloryzacji cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych jest jedynie w niewielkim stopniu opracowany przez doktrynęZob. m.in. L. Bosek, B. Lackoroński, Ustawowa waloryzacja zobowiązań. Uwagi na tle ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o pomocy tzw. frankowiczom, „Forum Prawnicze” 2015, nr 6 (32), s. 22–50.. Ponadto brak jest modelowych rozwiązań rangi ustawowej dotyczących tego zagadnienia. Pewne kryteria można czerpać wyłącznie z niewielkiego dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) w tym zakresieZob. wyrok TK z 24 kwietnia 2007 r., SK 49/05, Legalis nr 81737; oraz postanowienie TK z 6 listopada 2008 r., P 5/07, Legalis nr 141506.. Dlatego na pierwszy plan wysuwa się bogaty już dorobek doktrynyZob. m.in. K. Ślebzak, (w:) M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016; A. Nerka, Waloryzacja świadczeń w prawie ubezpieczenia społecznego, Łódź 2002, maszynopis; W. Szubert, Prawo emerytalne przed Trybunałem Konstytucyjnym, PS 1992, nr 10, s. 3 i n.; J. Oniszczuk, Konstytucyjne zasady ochrony waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, PUSiG 1997, nr 1; oraz tenże, Czy waloryzacja jest zgodna z konstytucją, PUSiG 1998, nr 3; L. Nawacki, Prawo do waloryzacji emerytur irent, PUSiG 1998, nr 3. i orzecznictwa TKZob. m.in. wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., K 9/12, Legalis nr 549608; wyrok TK z 11 lipca 2013 r., SK 16/12, Legalis nr 706662; wyrok SA w Gdańsku z 11 września 2013 r., III AUa 25/13, Legalis nr 744171; wyrok TK z 17 grudnia 2013 r., SK 29/12, Legalis nr 744457; wyrok TK z 17 listopada 2003 r., K 32/02, OTK-A 2003, nr 3, poz. 93; orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., K 4/91, OTK 1992, nr 1, poz. 2; orzeczenie TK z 29 stycznia 1992 r., K 15/91, OTK 1992, nr 1, poz. 8; wyrok TK z 22 października 2001 r., SK 16/01, OTK 2001, nr 7, poz. 214; wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165; orzeczenie TK z 10 stycznia 1995 r., K 16/93, OTK 1995, nr 1, poz. 1; orzeczenie TK z 17 lipca 1996 r., K 8/96, OTK 1996, nr 4, poz. 32; orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6 oraz z 22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, nr 1, poz. 5. dotyczący ustawowej waloryzacji publicznoprawnych zobowiązań pieniężnych.

Podział prawa na publiczne i prywatne jest jednym z najstarszych instrumentów służących uporządkowaniu systemu prawa. Jednak te dwie dziedziny prawa przenikają się wzajemnieZob. m.in. T. Spyra, Granice wykładni prawa, Kraków 2006, s. 212–213.. W prawie publicznym jest stosowane wiele instytucji zaczerpniętych z prawa prywatnego, np. bezpodstawne wzbogacenieZob. m.in. postanowienie SN z 21 marca 2013 r., III CZP 9/13, Legalis nr 617804; oraz postanowienie SN z 11 września 2014 r., III CZP 64/14.. Dlatego zastosowanie analogii w zakresie analizy kryteriów ustawowej waloryzacji cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych, zaczerpniętych z dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego, dotyczących waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, wydaje się być zasadne, szczególnie w sytuacji, gdy nie ma przepisów ustawowych w prawie cywilnym dotyczących przedmiotowo istotnego zagadnienia.

Także dobra prawne leżące u podstaw waloryzacji ustawowej są bardzo zbliżone w prawie publicznym (art. 67 Konstytucji) i w prawie prywatnym. Waloryzacja dokonywana przez ustawodawcę jest reakcją na pewne szczególne  zjawiska społeczne, takie jak np. hiperinflacja, które w ocenie ustawodawcy wymagają jego bezpośredniej ingerencji w treść stosunku prawnego.

Z kwestią waloryzacji nierozerwalnie związana jest też zasada nominalizmuK. Antonów, Prawo do emerytury, Zakamycze 2003, s. 141–154.. Od czasu pojawienia się pieniądza jako środka zwalniania z zobowiązań waloryzacja stanowi swoistą kontrę dla nominalizmuA. Stelmachowski, Nominalizm pieniężny a waloryzacja, „Studia Cywilistyczne” 1965, t. 6, s. 277–330..

Waloryzację w prawie cywilnym należy rozumieć jako korektę niepożądanych skutków zastosowania powyżej wspomnianej zasady nominalizmu. Konstatacja ta utrzymuje się niezależnie od tego, czy waloryzacja przyjmuje formę waloryzacji ustawowej, umownej czy sądowej. Jednak podjęcie rozważań na temat waloryzacji ustawowej, jako zagadnienia do tej pory nieopracowanego, ma bardzo istotne znaczenie, szczególnie wobec kontrowersji istniejących już wokół dopuszczalności stosowania tego mechanizmu w prawie prywatnymZob. m.in. R. Jastrzębski, Wpływ siły nabywczej pieniądza na wykonanie zobowiązań prywatno-prawnych w II Rzeczypospolitej, Warszawa 2009, s. 62–64 irelacjonowaną tamże dyskusję prowadzoną pomiędzy prof. E. Tillem i prof. F. Zollem na temat waloryzacji ustawowej; oraz postanowienie TK z 6 listopada 2008 r., P 5/07, Legalis nr 141506.. Ponadto zagadnienie to jest bardzo aktualne i współcześnie nabiera dużego znaczenia na tle pomocy tzw. frankowiczom.

II. Waloryzacja ustawowa w ujęciu cywilnoprawnym i publicznoprawnym

Niezależnie od rozpatrywanej gałęzi prawa (prywatnego albo publicznego) przez waloryzację, zwaną również indeksacją, należy rozumieć proces przeliczania należności pieniężnych. W znaczeniu ekonomicznym waloryzacja oznacza przerachowanie należności ustalonych w danej jednostce monetarnej. Z kolei w ujęciu prawniczym – proces zmiany wartości świadczeń dokonuje się przez kształtowanie odpowiednich mechanizmów prawnychZob. K. Antonów, Ustawa o emeryturach irentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 318–321; oraz tenże, Emerytury i renty z FUS. Emerytury pomostowe. Okresowe emerytury kapitałowe. Komentarz, Warszawa 2014, s. 490–497..

Jeśli chodzi o mechanizm waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, to długofalowy charakter prawa do emerytury, związany z okresem jego realizacji, powoduje konieczność rozważania zmiany w przysługującym jednostce prawie majątkowym, wpływającej na jego finansowy wymiarK. Ślebzak, Ochrona emerytalnych praw nabytych, Warszawa 2009, s. 71–73.. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych [(Dz.U. z 1998 r. nr 162, poz. 1118); dalej: ustawa o FUS] znajduje to odzwierciedlenie w przyjmowanym przez ustawodawcę mechanizmie waloryzacji świadczeńNa temat waloryzacji m.in. M. Uziak, Mechanizm waloryzacji systematycznej świadczeń emerytalno-rentowych, PiP 1988, z. 10, s. 93; tenże, Modele mechanizmów dostosowawczych świadczeń rentowych w reprezentowanych państwach europejskich, PiZS 1983, nr 2, s. 35; tenże, Waloryzacja świadczeń rentowych – pojęcia i formy, AUW 1995, nr 32, s. 167; A. Nerka, Waloryzacja świadczeń emerytalnych – mechanizm, cel i funkcje, PiZS 2002, nr 4, s. 10; oraz tenże, Uwagi o przesłankach i formach waloryzacji w prawie ubezpieczeń społecznych, St. Pr.-Ek. 1999, t. 60, s. 89.. Waloryzacja w rozumieniu art. 88 ustawy o FUS oznacza mechanizm zmiany nominalnej wysokości świadczeń emerytalno-rentowych z uwagi na zmianę ich wartości realnej.

W ocenie TK w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy pozostaje dobór adekwatnej metody waloryzacji i konkretyzacja sposobu jej przeprowadzenia. Dokonując waloryzacji, ustawodawca musi rozstrzygać: jaki przyjąć wskaźnik waloryzacji; w jakich proporcjach uwzględnić wzrost płac i cen; jakie wynagrodzenie stanowić będzie podstawę obliczania waloryzacji; jaki koszyk dóbr i usług będzie mierzył procesy inflacyjne; po jakim okresie ona nastąpi i z jaką datą oraz czy waloryzacja będzie dostosowaniem jednostronnym, czy też w przypadku procesów deflacyjnych nastąpić ma zmniejszenie poziomu świadczeńK. Ślebzak, (w:) M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016, Legalis, komentarz do art. 67 Konstytucji..

Na tle świadczeń emerytalno-rentowych wyróżnia się waloryzację płacową i cenową, w zależności od indeksu, według którego będą waloryzowane świadczenia. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że dopuszczalna jest zamiana waloryzacji płacowej na cenowąWyrok TK z 17 grudnia 2013 r., SK 29/12, Dz.U. z 2014 r. poz. 38, OTK Seria A 2013, nr 9, poz. 138.. Stanowisko takie TK sformułował jeszcze pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnychZob. m.in. orzeczenie TK z 20 listopada 1995 r., K 23/95, OTK 1995, nr 3, poz. 14, OTK 1995, poz. 33; oraz orzeczenie TK z 17 lipca 1996 r., K 8/96, OTK 1996, nr 4, poz. 32..

Dostrzec należy też instytucję tzw. waloryzacji kwotowej polegającej na dodaniu do kwoty wszystkich świadczeń jednakowej liczby. Taka metoda indeksacji prowadzi do spłaszczenia struktury świadczeń, przy czym beneficjentami są osoby posiadające niskie emerytury i renty, w pewnym sensie na koszt emerytów i rencistów posiadających świadczenia wyższeK. Antonów, Emerytury irenty z FUS, s. 490–497.. Bardzo istotnym rozstrzygnięciem dotyczącym dopuszczalności waloryzacji kwotowej był wyrok, w którym TK uznał taki mechanizm waloryzacji za zgodny z KonstytucjąWyrok z 19 grudnia 2012 r., K 9/12, OTK-A 2012, nr 11, poz. 136..

Starając się odnieść dopuszczalność waloryzacji kwotowej świadczeń publicznoprawnych do stosunków cywilnoprawnych, należy jednoznacznie ocenić, że w tym wypadku n i e może być mowy o analogicznym zastosowaniu waloryzacji kwotowej w prawie prywatnym. Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której dwóch dłużników niezależnie od wartości swojego zadłużenia – np. dług jednego dłużnika wynosi 1 000 000 zł, a dług drugiego dłużnika 50 000 zł – zapłaci odsetki w takiej samej wysokości. Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z podstawowymi założeniami prawa własności (art. 64 Konstytucji) i godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

Waloryzacja ustawowa cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych została po raz pierwszy przeprowadzona rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z d n i a 14 maja 1924 r. o przerachowaniu zobowiązań prywatnoprawnych (Dz.U. z 1924 r. nr 42, poz. 441 z późn. zm.). Regulacja ta była wyjątkowa, podobnie zresztą jak sytuacja, w której znalazło się wówczas nowo powstałe państwo polskie. Rozporządzenie normowało zagadnienia pilne, wymagające szybkiego rozwiązania; stanowiło zatem jedno z przejściowych unormowań, które miało – jak stwierdził K. Lutostański – „na względzie leczenie ran powojennego zubożenia”K. Lutostański, Prawodawstwo cywilne w pierwszem dziesięcioleciu niepodległej Polski (1918–1928), Warszawa 1928, s. 7.. Zgodnie z §1 rozporządzenia przerachowaniu podlegały wyłącznie należności pieniężne (prywatnoprawne) płatne w markach polskich, które powstały przed dniem 28 kwietnia 1924 r. Wyłączone z przedmiotu regulacji zostały w związku z tym należności niepieniężne, które były określone w postaci rzeczy ruchomych, takich jak np. zboże czy ziemniaki. Nie uległy one bowiem takiej deprecjacji jak marka polska, a ich wartość niekiedy nawet wzrosła. Zgodnie ze skalą przerachowania zamieszczoną w rozporządzeniu 1 złoty równał się, w określonym przedziale czasu, pewnej jednostce pieniężnej. Skala ta była podstawą przerachowania należności pieniężnych, stanowiąc de facto, jak stwierdził w komentarzu F. Zoll i B. Hełczyński, „maksymalną granicę przerachowania połączonego z waloryzacją”Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 maja 1924 r. o przerachowaniu zobowiązań prywatno-prawnych wraz z rozporządzeniami uzupełniającemi o przerachowaniu wszelkich należności prywatno- i publiczno-prawnych z motywami i objaśnieniami oraz dodatkiem dla nieprawników opracowanemi przez prof. Fryderyka Zolla i dr. Bronisława Hełczyńskiego, Gebethner i Wolf 1925, s. 77.. Rozporządzenie określiło, kierując się opinią SN wyrażoną przede wszystkim w orzeczeniu w sprawie Fliederbaum-KuhnkePrecedens w sprawie Fliederbaum-Kuhnke (orzeczenie SN z 25 lutego 1922 r., I C 186/22), w którym stworzono mechanizm umożliwiający przywracanie następczo zachwianej równowagi świadczeń i określający jego granice., maksymalną i minimalną miarę waloryzacji.

W tym miejscu warto podkreślić, że dla przeprowadzonej w II Rzeczypospolitej ustawowej waloryzacji prywatnoprawnych zobowiązań pieniężnych istotne znaczenie miała waloryzacja zobowiązań prywatnoprawnych w innych państwach, zwłaszcza Europy Środkowo-Wschodniej, a szczególnie w państwach ościennych, takich jak: Czechosłowacja, Niemcy czy Rosja Sowiecka, w większości których deprecjacja waluty wywołała ogromne zawirowania społeczno-gospodarcze. Związane to było przede wszystkim z umowami międzynarodowymi zawieranymi przez państwo polskie, jak również z regulacjami wewnętrznymi. W ostatnim przypadku chodzi o § 43 rozporządzenia o przerachowaniu zobowiązań prywatnoprawnych, który generalnie uzależniał stosowanie polskich unormowań waloryzacyjnych wobec cudzoziemców od zasady wzajemności.

Pewne elementy waloryzacji ustawowej zawarte były również w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. o zaciąganiu nowych i określaniu wysokości nieumorzonych zobowiązań pieniężnych (Dz.U. nr 45, poz. 332 z późn. zm.). Dekret ten co do niektórych wierzytelności pieniężnych przewidywał możliwość żądania dopłaty, którą ustalał sąd według zasad słuszności, nie więcej jednak niż równowartość 1,75 kg żyta od każdego złotego długu. Kontrowersje związane z powojenną waloryzacją ustawową dokonaną na podstawie omawianego dekretu były rozważane w uzasadnieniu postanowienia TK z 6 listopada 2008 r. o umorzeniu postępowania z powodu utraty mocy obowiązującej przepisów, w którym stwierdzono w szczególności: „W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zaskarżone przepisy stanowiły formę ingerencji w prawa majątkowe wierzycieli, prowadzącej do istotnego zmniejszenia realnej wartości zobowiązań pieniężnych powstałych przed ich wejściem w życie. Przepisy te ukształtowały sytuacje prawne wierzycieli i dłużników, ustalając wysokość dotychczasowych zobowiązań pieniężnych. Część z tych zobowiązań wygasła przez ich wykonanie, inne w wyniku przedawnienia stały się zobowiązaniami naturalnymi i mogą być dochodzone tylko w razie zrzeczenia się zarzutu przedawnienia przez dłużnika, w niektórych innych wypadkach termin przedawnienia z różnych powodów jeszcze nie upłynął. Niezależnie jednak od tego, jakie były dalsze losy zobowiązań zastanych przez prawodawcę w 1949 r. i w 1950 r., regulacje zakwestionowane w pytaniu prawnym wywoływały z chwilą ich wejścia w życie, w dwóch różnych momentach, jednorazowe skutki prawne w postaci definitywnej zmiany wysokości zobowiązań pieniężnych powstałych przed ich wejściem w życie. Przeliczenie miało charakter jednorazowy i doprowadziło do określenia nowej treści dotychczasowych zobowiązań pieniężnych. Tym samym zaskarżone przepisy stanowiły podstawę do definitywnego ukształtowania sytuacji prawnych ich adresatów, z chwilą dokonania stosownych przeliczeń, przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Dotyczy to również tych zobowiązań, które zostały zaciągnięte przed wejściem zaskarżonych przepisów, ale mogą być dochodzone do dnia dzisiejszego. Wysokość tych zobowiązań pieniężnych została określona na podstawie zaskarżonych przepisów dekretu z 1949 r. i ustawy z 1950 r. i ta właśnie wartość określa obecnie granice roszczeń wierzycieli.  Wierzyciele mogą żądać spełnienia świadczeń pieniężnych, biorąc pod uwagę ich wysokość ustaloną po przeliczeniu w 1949 r. i 1950 r. z zastosowaniem zaskarżonych przepisów”.Postanowienie TK z 6 listopada 2008 r., P 5/07, Legalis nr 141506.

Częściowa waloryzacja zobowiązań pieniężnych o charakterze ustawowym została przeprowadzona również przy okazji zmiany ustroju pieniężnego ustawą z dnia 28 października 1950 r. o zmianie systemu pieniężnego (Dz.U. z 1950 r. nr 50, poz. 459). W ustawie tej zawarte było upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzeń, pewnych kategorii zobowiązań, które ze względu na źródła zobowiązania i osoby stron powinny być przeliczone w uprzywilejowanym stosunku 100 zł dotychczasowych za 3 zł nowe, a nie według powszechnego przelicznika 100 do 1249.

Mając na uwadze perspektywę historyczną, uważam, że ustawowa waloryzacja cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych jest dozwolonym mechanizmem waloryzacyjnymA. Brzozowski, Wpływ zmiany okoliczności na zobowiązania (klauzula rebus sic stantibus; waloryzacja świadczeń pieniężnych), „Studia Prawa Prywatnego” 2008, nr 1, s. 53., będącym szczególną postacią klauzuli rebus sic stantibusGenezę irozwój historyczny klauzuli rebus sic stantibus w polskiej literaturze gruntownie scharakteryzował m.in. K. Przybyłowski, Klauzula rebus sic stantibus w rozwoju historycznym, Lwów 1926, s. 14–94. – na wzór opisywanego powyżej mechanizmu zastosowanego m.in. w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 maja 1924 r. o przerachowaniu zobowiązań prywatnoprawnych, trwale wpisanej zarówno w prawo prywatneJednym ze źródeł klauzuli rebus sic stantibus w prawie prywatnym jest zasada dobrej wiary i uczciwości w obrocie – zob. m.in. J. Korzonek, (w:) J. Korzonek, I. Rosenblüth, Kodeks zobowiązań. Komentarz I, Kraków 1934, s. 581; i całą monografię P. Oertmann, Wegfall der Geschäftsgrundlage, Ein neuer Rechtsbegriff, Leipzig 1921., jak i w prawo międzynarodowe publiczneZob. m.in. art. 62 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. nr 74, poz. 439).. Z racji swego generalnego charakteru ustawowy mechanizm waloryzacji jest niewątpliwie alternatywny wobec sądowego mechanizmu waloryzacyjnegoZob. wyrok TK z 3 października 2000 r., K 33/99, Legalis nr 48264.. Jednak wśród niektórych przedstawicieli doktryny zastosowanie tego mechanizmu waloryzacyjnego w prawie prywatnym budzi wiele kontrowersjiZob. m.in. R. Jastrzębski, Wpływ siły nabywczej pieniądza, s. 62–64 i relacjonowaną tamże dyskusję prowadzoną pomiędzy prof. E. Tillem i prof. F. Zollem na temat waloryzacji ustawowej; oraz postanowienie TK z 6 listopada 2008 r., P 5/07, Legalis nr 141506., które można sprowadzić do wątpliwości co do tego, czy ingerencja ustawodawcy we wzajemne stosunki kontrahentów jest w ogóle dopuszczalna. Osobiście stoję na stanowisku, że skoro ustawodawca może zaingerować w treść prawa własności, a więc w prawo podmiotowe, stanowiące najszerszą i najpełniejszą formę ochrony interesu majątkowego, a nawet dokonać wywłaszczenia z tego prawa (art. 21 ust. 2 Konstytucji), to zasadne jest także twierdzenie o prawie ustawodawcy do zaingerowania w treść stosunku zobowiązaniowego. W tym miejscu należy zaznaczyć, że nawet w wypadku wywłaszczenia sam fakt występowania ingerencji w prawa majątkowe z mocy samego prawa nie przesądza o niekonstytucyjności takiego rozwiązaniaZob. wyrok TK z 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK 2000, nr 2, poz. 60 oraz wyrok TK z 15 września 2009 r., P 33/07, OTK-A 2009.. Konstytucja również nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy wywłaszczeniem w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego a wywłaszczeniem dokonanym bezpośrednio ustawą. Uważam tym samym, że wątpliwości dotyczące waloryzacji ustawowej powinny koncentrować się w istocie wokół wiążących ustawodawcę standardów takiej waloryzacji, nie zaś samej jej dopuszczalności.

Prawa majątkowe poddane waloryzacji  ustawowej pozostawałyby co do zasady niezmienione – nie traciłyby żadnej ze swoich cech, w szczególności w zakresie zaskarżalności czy wymagalności. Nie ulegałby modyfikacji również sposób ich spełnienia. W wypadku zastosowania waloryzacji ustawowej zmieniałaby się jedynie nominalna wartość świadczenia. Zarówno tzw. „duża”, jak i „mała” klauzula rebus sic stantibus pozwala na dużo dalej idącą ingerencję w treść stosunku obligacyjnego, np. rozwiązanie umowy przez sąd czy zmianę sposobu spełnienia świadczenia. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego dużo „łagodniejsze” uprawnienia nie mogłyby przysługiwać samemu ustawodawcy. Przecież możliwość zastosowania przez sąd klasycznej klauzuli rebus sic stantibus znajduje umocowanie właśnie w ustawie, a więc to decyzja ustawodawcy doprowadziła do tego, że sąd ma odpowiednie kompetencje w zakresie modyfikacji istniejącego pomiędzy stronami stosunku cywilnoprawnego.

Waloryzacja ustawowa ma niewątpliwie charakter szczególny, dlatego że dokonuje się ona nie na podstawie aktu stosowania, a na podstawie aktu tworzenia prawaZob. m.in. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 maja 1924 r. o przerachowaniu zobowiązań prywatnoprawnych, tzw. Lex Zoll; rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 12 czerwca 1934 r. o wierzytelnościach w walutach zagranicznych (Dz.U. z 1934 r. nr 59, poz. 509 z późn. zm.), tzw. dekret dolarowy; oraz dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o zaciąganiu nowych i określaniu wysokości nie umorzonych zobowiązań pieniężnych (Dz.U. nr 45, poz. 332, z późn. zm.).. Ponadto odnosi się ona w sposób jednakowy do wszystkich zobowiązań będących w zasięgu zastosowania przepisów o waloryzacji ustawowej. Jej uzasadnieniem jest wyłącznie decyzja ustawodawcy co do zasadności dokonania ingerencji w treść zobowiązania z uwagi na szczególne i nadzwyczajne okoliczności. W wypadku waloryzacji ustawowej sąd nie może zapobiec stosowaniu mechanizmu waloryzacyjnego, lecz jedynie orzeczeniem deklaratywnym potwierdza, czy mechanizm będzie miał zastosowanie, albo orzeczeniem konstytutywnym stwierdza obowiązek złożenia oświadczenia woli o określonej treści przez jedną ze stron albo obie strony stosunku zobowiązaniowegoL. Bosek, B. Lackoroński, Ustawowa waloryzacja zobowiązań, s. 29..

Sytuacje, w których możemy mieć do czynienia z waloryzacją ustawową, na tle cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych, mogą być rozpatrywane dwutorowo. Z jednej strony zasadna jest następcza ingerencja ustawodawcy w treść stosunku zobowiązaniowego poprzez dokonanie waloryzacji ustawowej konkretnych świadczeń, wtedy gdy w umowie są zawarte niedozwolone klauzule umowne albo gdy określone postanowienia umowne, mające na celu dokonywanie waloryzacji świadczeń, okażą się nieważne. Z drugiej strony, nawet jeśli czynność prawna nie jest dotknięta nieważnością ani nie występują w jej treści niedozwolone klauzule umowne, to w szczególnie uzasadnionych przypadkach, np. w wypadku istotnej, nadzwyczajnej i początkowo nieprzewidywalnej zmiany okoliczności, zasadna jest ingerencja ustawodawcy w ukształtowany pomiędzy stronami stosunek prawny.

III. Waloryzacja ustawowa jako prawo konstytucyjne

Instytucja waloryzacji pojawiła się w systemie prawnym jako ogólna gwarancja dostosowywania świadczeń pieniężnych do zmieniającej się siły nabywczej pieniądza. I tak np. prawo do emerytury, a dokładniej uprawnienie do jego realizacji, pozostaje w bezpośrednim związku z uprawnieniem do waloryzacji, choć ścisłe wiązanie obu uprawnień nie jest właściwe, bowiem waloryzacja jest konstrukcją ogólnie związaną z uprawnieniem doświadczenia pieniężnego.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest prawem majątkowym i posiada określone społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Moim  zdaniem dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, w której na skutek różnych okoliczności owo prawo całkowicie utraciłoby swoją funkcję, stanowiłoby naruszenie art. 67 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Inne prawa majątkowe są wszak, podobnie jak własność, objęte gwarancją nie tylko trwałości, ale i wartościZob. K. Zaradkiewicz, (w:) M. Safjan, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, Warszawa 2016, Legalis, komentarz do art. 64 Konstytucji.. Naruszenie tych gwarancji może nastąpić nie tylko w wyniku wadliwej konstytucyjnie aktywności ustawodawcy, ale i na skutek jego bierności. Nietrudno również wyobrazić sobie stan faktyczny, w którym utrzymywanie określonej wartości nominalnej świadczeń z ubezpieczenia społecznego naruszałoby zasadę ochrony praw nabytych lub równowagi w stosunkach społecznych. Ochrona takiej równowagi jest zaś obowiązkiem państwa wynikającym z zasady sprawiedliwości społecznej wskazanej w art. 2 KonstytucjiZob. wyrok TK z 14 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK 2000, nr 3, poz. 87 oraz wyrok TK z 19 grudnia 2012 r., K 9/12, OTK-A 2012, nr 11, poz. 136.. Nie oznacza to jednak, o czym niżej, że z powyższych przepisów wywodzić można przysługujące jednostce prawo podmiotowe do ściśle określonego ukształtowania nominału poszczególnych świadczeń pieniężnych.

Należy również zaznaczyć, iż TK w orzeczeniu z dnia 24 lipca 2007 r. stwierdził, że ograniczanie prawa do waloryzacji sądowej świadczeń cywilnoprawnych jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 1 i 2 KonstytucjiZob. wyrok TK z 24 lipca 2007 r., SK 49/05, OTK-A 2007, nr 4, poz. 39.. Z powyższego wynika, że obowiązkiem ustawodawcy jest takie ukształtowanie mechanizmów waloryzacyjnych, by istniała możliwość ich faktycznego zastosowania w celu ochrony interesów jednostek. Sądowe dochodzenie praw bywa kosztowne i czasochłonne. Dopuszczenie mechanizmu waloryzacji ustawowej służyłoby zatem zapewnieniu faktycznej realizacji uprawnienia jednostek.

Nie ulega tym samym wątpliwości, że wartość realna nabytego prawa zapewniająca realizację jego funkcji i społeczno-gospodarczego przeznaczenia powinna być prawnie chroniona. Brak takiej ochrony zaprzeczałby m.in. idei zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. W świetle wywodzenia podstaw waloryzacji ustawowej częściowo także z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadne jest zastosowanie tego spostrzeżenia także do świadczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, zasługujących na odpowiednią ochronę interesów majątkowych.

Zagadnienie waloryzacji prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego było wielokrotnie przedmiotem rozważań TKZostało to wyrażone m.in. w wyroku TK z 17 grudnia 2013 r., SK 29/12, OTK-A 2013, nr 9, poz. 138; oraz orzeczeniach z: 20 listopada 1995 r., K 23/95, OTK 1995, nr 3, poz. 14; 17 lipca 1996 r., K 8/96, OTK 1996, nr 4, poz. 32; oraz z 15 października 1997 r., K 11/97, OTK 1997, nr 3–4, poz. 39, a także – już pod rządami Konstytucji RP – w wyroku TK z: 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100; 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK 1999, nr 7, poz. 165; oraz 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK 2000, nr 4, poz. 107; i 19 grudnia 2012 r., K 9/12, OTK-A 2012, nr 11, poz. 136.. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą TK prawo do waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z istotnych elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Prawo to oznacza konieczność istnienia „metody utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie wartości realnej”Wyrok TK z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK 2000, nr 4, poz. 107..

Jak wskazuje TK w odniesieniu do waloryzacji świadczeń z ubezpieczenia społecznego, nie można twierdzić, że obywatele mają roszczenie wobec państwa, którego treścią jest żądanie zagwarantowania, żeby prawo majątkowe posiadane przez obywatela miało – niezależnie od upływu czasu – niezmienną wartość ekonomicznąWyrok TK z 17 grudnia 2013 r., SK 29/12, Dz.U. z 2014 r. poz. 38, OTK Seria A 2013, nr 9, poz. 138.. W ocenie TK nie można wywodzić z przepisów ustawy o emeryturach i rentach z FUS prawa nabytego do waloryzacji, którego treścią byłoby nie tylko roszczenie o waloryzację świadczenia emerytalnego, ale także dokonanie tej waloryzacji według określonych w tej ustawie zasadPostanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 85/04, OTK Seria B 2005, nr 1, poz. 30.. Tak rozumiane prawo stanowiłoby prawo podmiotowe o charakterze ustawowym, nie zaś konstytucyjnym, a prawo do waloryzacji jest prawem konstytucyjnym.

IV. Granice swobody ustawodawcy w zakresie kształtowania mechanizmu waloryzacyjnego

Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji odpowiednich gwarancji socjalnych (np. prawa do waloryzacji) powinien być rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia poprzez regulacje ustawowe treści prawa konstytucyjnego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględnić potrzeby obywateli, a z drugiej strony możliwości ich zaspokojenia przez państwoWyrok TK z 8 maja 2000 r., SK 22/99, OTK 2000, nr 4, poz. 107.. Granice tych możliwości są wyznaczone przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, np. przez konieczność zachowania równowagi budżetowej.

Przy określaniu konkretnej treści ciążącego na ustawodawcy obowiązku waloryzacji świadczeń należy rozważyć następujące zasady, które można wywieść z Konstytucji, m.in. zasadę: sprawiedliwości społecznej, ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz równości (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji). Przy waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych ustawodawca powinien uwzględnić postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem „zasłużonym”, a rozmiarami „zasługi”, wyznaczonymi przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej prowadzącej do nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności. Ustawodawca związany jest także wynikającym z zasady równości obowiązkiem jednakowego traktowania świadczeniobiorców charakteryzujących się jednakową cechą istotną. Świadczenia emerytalno-rentowe należą do kategorii świadczeń o charakterze ciągłym. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa nie wyklucza całkowicie dokonywania przez ustawodawcę przekształceń nabytych praw do emerytury lub renty, polegających na przykład na zmianach w metodzie ustalania wysokości przyszłych świadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, że zasada ta sprzeciwia się dokonywaniu takich przekształceń w sposób arbitralny, a więc bez dostatecznego uzasadnienia wynikającego z konieczności realizacji innych wartości konstytucyjnych oraz w sposób godzący w zasady sprawiedliwości społecznej oraz równości.

W dotychczasowym orzecznictwie TK wskazywał, że to gwarancja konstytucyjna wymaga istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie wartości realnej, choć ustawodawca ma znaczną swobodę w doborze metod waloryzacjiZob. m.in. orzeczenia TK w sprawach o sygn.: K 14/92, OTK 1993, cz. II, poz. 35; K 23/95, OTK 1995, cz. II, poz. 33; K 8/96, OTK ZU 1996, nr 4, poz. 32; K 4/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 165.. Z utrwalonego orzecznictwa TK wynika też, że w treści każdego z konstytucyjnych praw i wolności zawierają się pewne elementy podstawowe, istnienie których jest  konieczną przesłanką zachowania przez to prawo lub wolność swej konstytucyjnej tożsamości. Innymi słowy, ustawodawcy przysługuje swoboda modyfikowania i ograniczania praw i wolności, ale owe modyfikacje i ograniczenia nie mogą iść tak daleko, by przekreśleniu uległa podstawowa treść-istota danego prawa lub wolnościOrzeczenie TK z 21 listopada 1995 r., K 12/95, OTK 1995, nr 3, poz. 15, OTK 1995, poz. 34.. Generalna swoboda ustawodawcy do modyfikowania istniejących unormowań podlega więc ograniczeniom wynikającym z zakazu przekreślania istoty praw, w tym prawa do odpowiednio zwaloryzowanych świadczeń.

Ocena, czy dana regulacja narusza „istotę” prawa np. do emerytury i renty, możliwa jest tylko na gruncie konkretnego przypadku. W dotychczasowym orzecznictwie TK można odnaleźć przynajmniej dwa kryteria o bardziej generalnym charakterze.

Po pierwsze, za niedopuszczalne należy uznać takie regulacje, które prowadzą do naruszenia „minimum życiowego” emerytów i rencistówOrzeczenie TK z 19 października 1993 r., K 14/92, OTK 1993, poz. 35.. W kontekście wartości, jaką jest minimum egzystencji, warto zwrócić uwagę na to, że można ją wywieść z zasady godności człowieka, określonej w art. 30 Konstytucji. To właśnie z tą zasadą w wyroku z 4 kwietnia 2001 r. TK powiązał minimum egzystencji, stwierdzając, że braku minimalnych gwarancji dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, wobec których orzeczono nakaz eksmisji, nie można pogodzić z wyrażoną w art. 30 Konstytucji zasadą poszanowania i ochrony godności człowiekaWyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., K 11/00, Legalis nr 49672.. Minimum egzystencji zostało także powiązane przez TK z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 KonstytucjiWyrok TK z 28 października 2015 r., K 21/14, Legalis nr 1348560..

Po drugie, niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie uprawnienia, które dotąd przysługiwało określonej grupie podmiotów – dopuszczalność modyfikacji nie oznacza dopuszczalności eliminacjiOrzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6..

Istotne jest, aby prawo do waloryzacji odróżnić od konkretnej metody podwyższania nominalnej wartości ekonomicznej przyznanych świadczeń czy to emerytalno-rentowych, czy cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych. I tak TK w orzeczeniu z 21 marca 2000 r. dokonał wyraźnego rozróżnienia prawa do waloryzacji, rozumianego jako uprawnienie do zachowania stałej wartości ekonomicznej przyznanych świadczeń emerytalno-rentowych, i metody podwyższania nominalnej wartości przysługujących świadczeń przyjętej w przepisach normujących waloryzację.

W kwestii wyboru bardziej lub mniej kosztownych metod i sposobów przeprowadzania waloryzacji to ustawodawca podejmuje decyzję, uwzględniając stan finansów publicznych i możliwości wydatków z budżetu państwa na dany celK. Ślebzak, (w:) Konstytucja RP, komentarz do art. 73 Konstytucji.. Na gruncie świadczeń emerytalno-rentowych wynika to m.in. z art. 67 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, który pozostawia ustawodawcy określenie „zakresu i form zabezpieczenia społecznego”, ale nie tylko, gdyż można tę tezę wywieść również z ogólnej odpowiedzialności parlamentu za nadawanie konkretnego kształtu socjalnym uprawnieniom obywateli. I tak w wyroku z 22 czerwca 1999 r. TK wskazał, że to „do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju gospodarczego kraju”Wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100.. Ustawodawca ma więc znaczną swobodę wyboru metody waloryzacji, którą uzna za najbardziej odpowiednią w danej sytuacji gospodarczej i społecznej kraju.

Powyżej zaprezentowane kryteria, stanowiące wyznaczniki swobody ustawodawcy w zakresie kształtowania mechanizmu waloryzacyjnego, a odnoszące się w dotychczasowym orzecznictwie TK przede wszystkim do waloryzacji emerytur i rent, należałoby moim zdaniem odpowiednio zastosować również do ustawowej waloryzacji cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych.

Konstrukcyjne ujęcie ustawowej waloryzacji cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych jako szczególnej postaci klauzuli rebus sic stantibus wymaga jednak uzupełnienia powyżej zaprezentowanych kryteriów o kwestie związane z istotą tej instytucji. Otóż ustawodawca, ingerując w treść stosunku zobowiązaniowego w drodze waloryzacji ustawowej, byłby zobowiązany do rozważenia interesów stron takiego stosunku oraz zasad współżycia społecznego. O ile to ostatnie pojęcie nie jest wykorzystywane do opisu standardów konstytucyjnych, o tyle wydaje się, że w tym kontekście należałoby odczytywać je jako odwołanie do wcześniej omówionych zasad: ochrony równowagi społecznej, zaufania obywateli do państwa oraz dyrektywy sprawiedliwości społecznej. Przeniesienie na grunt regulacji generalnej i abstrakcyjnej wskazanego w przepisach k.c. obowiązku rozważenia interesów stron również wymaga komentarza. Moim zdaniem kryterium to należy odczytywać jako ciążący na ustawodawcy obowiązek przeprowadzenia waloryzacji w taki sposób, by wynikające z niej ewentualnie niekorzystne dla jednostek zmiany czyniły zadość – swoiście rozumianemu – wymogowi proporcjonalności. Niedogodności te powinny być bowiem uzasadnione nie tylko korzyściami społecznymi płynącymi z takiej waloryzacji, ale i realną, bezpośrednią poprawą sytuacji drugiej strony stosunku zobowiązaniowego.

Dalsze uszczegółowienie kryteriów ustawowej waloryzacji cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych miałoby szczególnie istotne znaczenie na tle orzecznictwa TK i SN, gdyby ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tego mechanizmu waloryzacyjnego w prawie prywatnym. Kryteria ustawowej waloryzacji zobowiązań cywilnoprawnych wynikające z dotychczasowego orzecznictwa TK są zbyt ogólne i niewystarczające – określają one wyłącznie, że ustawodawca nie może nadawać zobowiązaniom nieadekwatnej wartościZob. wyrok TK z 24 kwietnia 2007 r., SK 49/05, Legalis nr 81737.. Takie stanowisko, choć zdawkowe, było podkreślane już w orzecznictwie SN z okresu poprzedzającego pierwszą międzywojenną kodyfikację prawa zobowiązańZob. m.in. precedens w sprawie Fliederbaum-Kuhnke (orzeczenie SN z 25 lutego 1922 r., I C 186/22), w którym stworzono mechanizm umożliwiający przywracanie następczo zachwianej równowagi świadczeń i określający jego granice, relacjonowany szczegółowo w publikacji R. Jastrzębskiego, Wpływ siły nabywczej pieniądza, s. 49–52..

V. Podsumowanie

Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych jest niewątpliwie modelowym przykładem waloryzacji ustawowej. Z orzecznictwa, w szczególności TK, dotyczącego ustawowej waloryzacji rent i emerytur można jednak czerpać pewne ogólne kryteria, które mogą być odpowiednio zastosowane do instytucji ustawowej waloryzacji cywilnoprawnych zobowiązań pieniężnych, przede wszystkim z uwagi na analogiczne dobra prawne, które chroni mechanizm waloryzacyjny w prawie prywatnym i w prawie publicznym.

Poczynione w niniejszym artykule uwagi dowodzą, że nie można prawa do waloryzacji wywodzić wyłącznie z normy art. 67 ust. 1 Konstytucji, gdyż sformułowane kryteria oceny waloryzacji ustawowej odwołują się do standardów przewidzianych także innymi przepisami Konstytucji, np. art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 czy art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Nie można jednocześnie przyjąć, że prawo do waloryzacji stanowi prosty derywat któregoś z praw konstytucyjnych wprost wskazanych w rozdziale II Konstytucji. Realizacja prawa do waloryzacji nie zapewnia całkowitej ochrony wartości określonych praw majątkowych, lecz zorientowana jest bardziej na ochronę ich funkcji. Jednocześnie prawo to jest w oczywisty sposób skorelowane z ciążącym na władzy publicznej obowiązkiem utrzymania równowagi społecznej i zaufania obywateli do państwa. Tym samym prawo do waloryzacji dekodować można z wielu norm konstytucyjnych. Z uwagi na ścisłe związanie prawa do waloryzacji z niekwestionowanymi obowiązkami ustawodawcy należy uznać, że dokonywanie waloryzacji ustawowej w określonych sytuacjach stanowi obowiązek ustawodawcy, tak na gruncie stosunków prywatnoprawnych, jak i publicznoprawnych.