Uwagi wstępne

W polskim systemie prawnym orzecznictwo sądów administracyjnych nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Choć zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. orzeczenie sądowe wiąże w sprawie ten sąd i organ, którego działalność lub bezczynność była przedmiotem skargi w zakresie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania tylko w danej sprawie, organy administracji publicznej, licząc się z możliwością uchylenia aktu administracyjnego, stosują się do niej w analogicznych sprawach. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483. Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej. Konieczność kontroli jako konsekwencja zasady praworządności jest bezsporna, a jej zakres precyzują ustawy Ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.. Wskazówką dla organów nadzoru budowlanego przy stosowaniu ustawy Prawo budowlane jest sądowa wykładnia tej ustawy oraz przepisów proceduralnych – Kodeks postępowania administracyjnego Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., dokonywana przez sądy administracyjne w trakcie kontroli działalności organów nadzoru budowlanego. Często jednak orzecznictwo sądów administracyjnych jest niejednolite, co stanowi istotną trudność w działalności organów nadzoru budowlanego, zwłaszcza organów orzekających w drugiej instancji, których m.in. decyzje i postanowienia mogą być zaskarżane do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Organy nadzoru budowlanego – powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – działają na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlaneTekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.. Zgodnie z art. 84 ust. 1 tej ustawy organy nadzoru budowlanego kontrolują przestrzeganie i stosowanie przepisów prawa budowlanego, kontrolują działania organów administracji architektoniczno-budowlanej Do organów administracji architektoniczno-budowlanej należą starosta (w miastach na prawach powiatu – prezydent miasta), wojewoda i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z art. 84b ustawy Prawo budowlane kontrolę działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej wykonują Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, który wykonuje tę kontrolę w stosunku do starosty (prezydenta miasta)., badają przyczyny katastrof budowlanych i współdziałają z organami kontroli państwowejWspółpraca z Państwową Inspekcją Pracy i Państwową Strażą Pożarną dotyczy m.in.: wspólnych działań na rzecz likwidacji zagrożeń budowlanych w obiektach budowlanych, zapewnienia bezpieczeństwa pracy przy wykonywaniu robót budowlanych, przeprowadzania wspólnych kontroli w obiektach budowlanych oraz na terenach budów, współdziałania przy badaniu katastrof budowlanych, upowszechniania inicjatyw i rozwiązań technicznych, mających na celu poprawę stanu bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych.. W ramach kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przyjmują zawiadomienia o planowanym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, dla których wydano pozwolenie na budowę, prowadzą postępowania administracyjne w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przyjmują zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, wydają pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, przeprowadzają kontrole obowiązkowe przed oddaniem obiektu budowlanego do użytkowania, wymierzają kary za przystąpienie do nielegalnego użytkowania i nieprawidłowości stwierdzone w trakcie kontroli obowiązkowej, nakładają na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych obowiązki w zakresie utrzymania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami, badają przyczyny katastrof budowlanych i składają wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 83 ustawy Prawo budowlane).

Artykuł 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od decyzji administracyjnej (a także postanowienia) powiatowego inspektora nadzoru budowlanego stronie postępowania przysługuje odwołanie (w przypadku postanowień – zażalenie) do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Od decyzji i postanowień organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego jako organu pierwszej instancji odwołanie albo zażalenie przysługuje do Głównego Inspektora Nadzoru BudowlanegoZgodnie z art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i rozporządzeniem Rady Ministrów z 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. nr 235, poz. 1539), wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego; hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi; dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek; usytuowanych na obszarze kolejowym; lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi; usytuowanych na terenach zamkniętych; metra wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi oraz sieciami uzbrojenia terenu, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy metra; sieci uzbrojenia terenu sytuowanych poza pasem drogowym drogi krajowej lub wojewódzkiej, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy tej drogi; drogowych obiektów inżynierskich sytuowanych w granicach pasa drogowego drogi krajowej lub wojewódzkiej, niezwiązanych z tymi drogami; dróg gminnych lub powiatowych, jeżeli konieczność ich budowy lub przebudowy wynika z budowy lub przebudowy drogi krajowej lub wojewódzkiej; zjazdów, w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), z dróg krajowych i wojewódzkich; sieci przesyłowych, w rozumieniu art. 3 pkt 11a ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. nr 89, poz. 625 z późn. zm.) oraz rurociągów przesyłowych dalekosiężnych służących do transportu ropy naftowej i produktów naftowych. W przypadkach pozostałych obiektów budowlanych organem właściwym w pierwszej instancji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego..

Na decyzje i postanowienia organów nadzoru budowlanego drugiej instancji, stosownie do treści art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stronie postępowania przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego ze względu na siedzibę organu, którego działalność jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności organów nadzoru budowlanego przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, oraz na bezczynność organów w ww. przypadkachZ dniem 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Według tej nowelizacji do wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje także skarga na opieszałość organu administracji publicznej. . Sąd, orzekając w granicach sprawy, w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w k.p.a. lub przepisach odrębnych. Podobnie sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisachZgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a..

Artykuł przedstawia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w sprawach z zakresu właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego. Wybrano reprezentatywne przypadki, gdzie pomimo podobnych stanów faktycznych sądy wydały skrajnie odmienne rozstrzygnięcia.

Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizującym roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych

Na niejednolitość orzecznictwa sądów administracyjnych zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej RPO). Uznając, że niejednolitość orzecznictwa narusza prawa obywatelskie, RPO na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożył wniosek do NSA o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, czy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlaneNaczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podejmuje uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały na podstawie art. 264 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich. Uchwała może być podjęta w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie. Wniosek o podjęcie uchwały nie jest wiążący, a jeżeli w ocenie NSA nie zachodzi konieczność wyjaśnienia wątpliwości, sąd postanowieniem odmawia podjęcia uchwały..

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlaneUstawa z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) wprowadziła obowiązek złożenia przez inwestora, pod groźbą odpowiedzialności karnej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w miejsce obowiązku dokumentowania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór takiego oświadczenia został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. nr 120, poz. 1127 ze zm.).. Ustawa Prawo budowlane zawiera definicję tego pojęcia, które należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Jeżeli inwestor rozpoczął roboty budowlane bez dokonania wymaganych formalności, istnieje możliwość zalegalizowania rozpoczętych robót na podstawie odpowiednich przepisów Prawa budowlanego.

Ustawodawca nałożył na inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu, obowiązek złożenia w trakcie postępowania legalizacyjnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki wynika expressis verbis z art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 49b ust 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Stosownie do treści art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jeżeli będący w budowie lub wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisówMowa tutaj o przepisach materialnoprawnych dotyczących m.in.: ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, ochrony przeciwpożarowej, prawa wodnego, dróg publicznych. Do przepisów tych należą m.in. art. 3–6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm., w tym techniczno- budowlanychSą to przepisy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, obowiązków właścicieli i zarządców budynków związanych z tymi obiektami oraz parametrów obiektów budowlanych. Do przepisów tych należą m.in.: przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.)., w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek dostarczenia określonych przepisami dokumentów, m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również w przypadku budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jego legalizacja wymaga złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

W myśl art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w innych przypadkach niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego, właściwy organ ma obowiązek wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ustawy Prawo budowlane wskazuje, w jakich enumeratywnie wymienionych przypadkach do rozpoczęcia robót budowlanych wystarczy zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych bez konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę., lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie zaś z treścią będącego przedmiotem kontrowersji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie tego terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo – w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane).

W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność wywołała kwestia, czy w postępowaniu legalizującym samowolnie wykonane roboty budowlane (art. 50–51 ustawy Prawo budowlane) organ nadzoru budowlanego winien domagać się złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niektórych orzeczeniach NSA wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, nie zobowiązuje go bowiem do tego art. 51 ustawy Prawo budowlaneWyrok NSA z 13 stycznia 2003 r., sygn. IV SA 523/01; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., sygn. II OSK 228/07; wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 606/07; wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 532/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 15 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 445/08, LEX nr 509901; wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2005 r., sygn. IV SA 522200/03, LEX nr 189015., a przeciwna interpretacja art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą państwa prawa. Obowiązki na obywateli można nakładać tylko wówczas, gdy stanowi tak wyraźnie przepis rangi ustawowej. Jeżeli organ nadzoru budowlanego zalegalizuje samowolnie wykonane roboty budowlane wykonywane przez osobę, która nie ma prawa dysponować nieruchomością na cele budowlane, to właściciel tej nieruchomości może skorzystać z instytucji prawa cywilnego do obrony swojego prawa własności. Niedopuszczalne jest, zdaniem NSA, stosowanie w przypadku postępowania na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane analogii do postępowania z art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie NSA w swych orzeczeniach wyraził zdanie przeciwne, że także w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane konieczne jest sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, celem tego postępowania jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawemWyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. II OSK 1160/06, LEX nr 374725; wyrok NSA z 14 maja 2008 r., sygn. II OSK 603/07; wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 967/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Nałożenie obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mieści się w zakresie obowiązku wykonania określonych czynności zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawemWyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. II OSK 1160/06. Podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Gl 684/07, LEX nr 382702.. Do takiego stanowiska przychylił się także Rzecznik Praw Obywatelskich. Możliwość taką wykluczyły jednak wojewódzkie sądy administracyjne, wskazując, że w ramach art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie mogą nakładać obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, ekspertyz i ocen, poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można bowiem doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy i oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawieWyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 października 2008 r., sygn. II SA/Go 450/08, LEX nr 509908. Podobnie wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2008 r., sygn. II SA/Łd 510/08, LEX nr 509920; wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2008 r., sygn. VII SA/Wa 784/08, LEX nr 526557; wyrok WSA w Białymstoku z 19 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Bk 208/08, LEX nr 516720; wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1323/05, LEX nr 203673; wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2004 r., sygn. IV SA 2262/03, LEX nr 164663; wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2004 r., sygn. IV SA 74/03, LEX nr 148875..

W dniu 10 stycznia 2011 r. NSA w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę następującej treści: „Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane”Uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zdaniem NSA określenie czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, odnosi się do działań o charakterze materialnoprawnym dotyczących stanu faktycznego budowy, a nie czynności dowodowych, formalnych, służących wyjaśnieniu sprawy pod względem procesowym. Nakazane decyzją czynności lub roboty budowlane muszą wynikać z ustalonego stanu faktycznego sprawy, a celem nałożonych obowiązków jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Złożenie oświadczenia ma zaś charakter procesowy, dowodowy. Złożenie przez inwestora oświadczenia nie powoduje tego, że wykonywane roboty budowlane będą zgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że problem nakazania decyzją wykonania czynności lub robót budowlanych, których celem jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, występował także na gruncie art. 36 ust. 1 pkt 3 i art. 40 ustawy z 1974 r. Ponadto ustawodawca wyraźnie wskazał sytuacje, w których inwestor winien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ może żądać złożenia takiego oświadczenia.

Ponieważ uchwała wyjaśniająca nie pozostaje w bezpośrednim związku z żadnym toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, ma ona charakter abstrakcyjny i nie wiąże bezpośrednio w żadnej sprawie sądowoadministracyjnejT. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 657.. Jednakże z art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi, a ten podejmuje ponowną uchwałę w sprawie.

Podjęcie uchwały NSA rozstrzygającej wątpliwości w sprawie żądania – w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 50–51 ustawy Prawo budowlane – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ułatwi działalność organów nadzoru budowlanego. W doktrynie podkreśla się, że nierespektowanie przez jakikolwiek skład orzekający WSA abstrakcyjnej, formalnie niewiążącej uchwały NSA uzasadnia jedynie zarzut naruszenia proceduralnego przepisu art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który może być podstawą skargi kasacyjnej. W przypadku gdy skład orzekający NSA nie zastosuje się do wyjaśnienia zawartego w uchwale tego sądu, nie ma instrumentów prawnych, które mogłyby to zweryfikowaćTamże, s. 664; A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki, (w:) Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 603..

Kara za przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powstałego w warunkach samowoli budowlanej

Niejednoznaczne jest zdanie NSA w przedmiocie wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, gdy ten powstał w warunkach samowoli budowlanej. Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i niezgłoszeniu przez ten organ sprzeciwu w ciągu 21 dni od zawiadomienia, o ile zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane inwestor nie jest zobowiązany uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 54 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na użytkowanie jest wymagane, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, gdy wynika to z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz gdy obiekt budowlany należy do wyliczonych w tym przepisie kategorii Obiekty sportu i rekreacji; budynki: kultury, nauki i oświaty; kultu religijnego, służby zdrowia opieki społecznej i socjalnej, administracji publicznej, mieszkalne inne niż jednorodzinne, zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, sportu i rekreacji, biurowe i konferencyjne, handlu, gastronomii i usług, przemysłowe; stacje paliw; place składowe, postojowe, składowiska odpadów i parkingi; obiekty gospodarki wodnej; budowle hydrotechniczne piętrzące, upustowe i regulacyjne; drogowe i kolejowe obiekty mostowe; wolno stojące kominy i maszty; obiekty służące do korzystania z zasobów wodnych..

W swych orzeczeniach NSA stwierdził, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, jest skuteczne tylko wówczas, gdy dotyczy budowy prowadzonej legalnie, na podstawie zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego oraz zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast prawnie skuteczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tylko wówczas, gdy budowa była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub w związku z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę w postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Gdy o samowoli budowlanej poweźmie wiadomość organ nadzoru budowlanego (w związku z zawiadomieniem o zakończeniu robót budowlanych lub wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie), zobowiązany jest podjąć postępowanie legalizacyjne, które ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Stąd przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego tylko w przypadku naruszenia art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane stwarza po stronie organu nadzoru budowlanego podstawę do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skoro inwestor wykonał roboty budowlane samowolnie, nie mógł prawnie ani zawiadomić o zakończeniu robót budowlanych, ani złożyć wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Artykuł 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie stanowi samoistnej podstawy do wymierzenia kary za użytkowanie obiektu budowlanego w innych, niewymienionych w art. 54 i art. 55 przypadkach i nie dotyczy inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanejWyrok NSA z 15 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1061/08; wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1184/09; wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 345/09; wyrok WSA w Gliwicach z 2 października 2008 r., sygn. II SA/Gł 248/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Inny skład sędziowski w tym samym czasie orzekł przeciwnie, wskazując, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno mieć miejsce także, gdy użytkowany obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. W tym przypadku zgłoszenie zakończenia budowy powinno spotkać się ze sprzeciwem właściwego organu i stanowić podstawę do wszczęcia przez ten organ stosownego postępowania, które może toczyć się niezależnie od postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanegoWyrok NSA z 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1179/09, tak samo wyrok WSA w Poznaniu z 1 września 2011 r., sygn. IV SA/Po 227/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku stwierdził, że odstąpienie od wymierzenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdy stwierdzono nielegalne użytkowanie obiektu, który powstał w warunkach samowoli budowlanej, stanowi de facto wprowadzenie nieprzewidzianej przepisami prawa negatywnej przesłanki wymierzania kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Artykuł 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego można przystąpić, jeżeli organ nadzoru budowlanego nie zgłosi sprzeciwu w ciągu 21 dni od złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Sądownictwo administracyjne nie prezentuje jednolitego orzecznictwa w kwestii zakresu tego terminu. W orzecznictwie wskazuje się, że termin ten obejmuje również doręczenie decyzji stronie, zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a. organ jest związany decyzją od dnia jej doręczenia i ta chwila jest istotna dla określenia skutków decyzji. Wyznaczony w art. 54 ustawy Prawo budowlane termin jest terminem o charakterze materialnym i jest wyznaczony dla organu i dla strony. Oznacza to, że w ciągu 21 dni od złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do korzystania ze swojej kompetencji określonej w hipotezie tej normy. Dla strony oznacza on obowiązek powstrzymania się od użytkowania budynku w ciągu 21 dni od złożenia zawiadomienia o zakończeniu robót. Jeśliby przyjąć, że z art. 54 ustawy Prawo budowlane wynika uprawnienie organu do wydania decyzji o sprzeciwie w ciągu 21 dni, ale dostarczenia jej po tym terminie, strona musiałaby powstrzymywać się od wykonywania swojego uprawnienia, a wykonywanie uprawnienia mogłoby zostać ocenione negatywnie z perspektywy później dostarczonej decyzjiWyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., sygn. II SA/Kr 965/2002, ONSA 2003, nr 4, poz. 147. Wyrok zapadł na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane sprzed 11 lipca 2003 r. Artykuł 1 pkt 44 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) zmienił treść art. 54 ustawy Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r. Od tego dnia organ nadzoru budowlanego ma 21, a nie 14, dni na zgłoszenie sprzeciwu w formie decyzji. .

W innym orzeczeniu NSA uznał pogląd wskazany powyżej za błędny. Zdaniem NSA termin 21-dniowy uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została np. nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Do wniesienia sprzeciwu stosuje się art. 57 § 5 k.p.a. W myśl art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo, w tej sytuacji decyzja wnosząca sprzeciw, zostało nadane np. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznegoWyrok NSA z 13 marca 2007 r., sygn. II OSK 445/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Zdaniem sądu taka interpretacja jest w pełni zgodna z przepisami prawa, pozwala organowi nadzoru budowlanego na zapoznanie się z materiałem dowodowym i uniezależnia go od działań strony zmierzających do uchybienia terminu (np. zwłoka w odbiorze korespondencji), przede wszystkim nie przedłuża procesu inwestycyjnego. Termin 21-dniowy, o jakim mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, jeżeli w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a.Wyrok WSA w Poznaniu z 4 listopada 2008 r., sygn. II SA/Po 181/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl

Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procedurze legalizacji samowoli budowlanej

W sytuacji gdy obiekt budowlany, na którego wybudowanie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powstał w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie legalizacyjne, to do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej stosuje się art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlaneDz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 48 tej ustawy, traktującego o obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane zastosowanie znajdą przede wszystkim przepisy art. 37 oraz 40 tej ustawy.. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Orzecznictwo dotyczące art. 37 ust. 1 pkt 1 także jest niejednolite. Początkowo NSA wskazywał, że organy nadzoru budowlanego, orzekając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, powinny oceniać zgodność obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym według daty wzniesienia obiektuWyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 196/96, LEX nr 47287; wyrok NSA z 14 lutego 2006 r., sygn. II OSK 522/05, LEX nr 194370; wyrok NSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 119/06, LEX 3119415; wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1827/06, LEX nr 505543; wyrok NSA z 6 maja 2008 r., sygn. II OSK 426/07, LEX nr 486430.. Obecnie w orzecznictwie NSA dominuje pogląd, aby oceniać zgodność obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanegoWyrok NSA z 6 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1454/06, LEX nr 425375; wyrok WSA w Poznaniu z 17 marca 2009 r., sygn. II SA/Po 875/08, LEX nr 558439; wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2009 r., sygn. II SA/Po 323/09; wyrok NSA z 23 października 2009 r., sygn. II OSK 1648/08; wyrok NSA z 3 lutego 2010 r., sygn. II OSK 234/09; wyrok NSA z 10 marca 2010 r., sygn. II OSK 506/09; wyrok NSA z 17 maja 2010 r., sygn. II OSK 878/09; wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1320/09; wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2010 r., sygn. II SA/Po 560/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Krąg stron w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego

Ustalenie stron każdego postępowania administracyjnego stanowi obowiązek organu administracji publicznej. Przepisem, który określa krąg stron w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 k.p.a., który wskazuje, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził NSA: „Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby”Wyrok NSA z 8 września 1998 r., sygn. IV SA 1704/1997, LEX nr 43797..

W ustawie Prawo budowlane ustawodawca zawarł przepisy szczególne ustalające krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 („Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”). Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzjiZ dniem 15 listopada 2008 r., na mocy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227), do ustawy Prawo budowlane wprowadzono art. 28 ust. 4, zgodnie z którym przepisu art. 28 ust. 2 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.. W myśl art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Artykuł 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane mają charakter norm wyjątkowych w stosunku do art. 28 k.p.a., w związku z czym nie można ich interpretować w sposób rozszerzający, przenosząc ich zakres na inne postępowania toczące się na podstawie prawa budowlanego.

Ocena legitymacji do bycia stroną postępowania legalizującego samowolę budowlaną powinna opierać się na art. 28 k.p.a., nawiązując do posiadania przez skarżącego interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Przepisem tym może być np.: art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany należy użytkować, projektować i budować zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca w art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane obszarem oddziaływania obiektu nazywa teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się przede wszystkim do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów etc.).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę prawną żądania stosownych czynności od organu administracji. O charakterze strony bowiem nie może decydować jedynie sama wola osoby zainteresowanej czy przyznanie jej takiego przymiotu przez organ nadzoru budowlanego, lecz tylko określony przepis prawny. Jak stwierdził WSA w Warszawie, ochrona uzasadnionego interesu osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektów budowlanychWyrok WSA w Warszawie z 18 października 2004 r., sygn. IV SA 4878/02, LEX nr 164448.. Linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest ugruntowana i wskazuje, że stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, który wykaże swój interes prawny o charakterze materialnoprawnym. Musi istnieć norma prawa administracyjnego materialnego pozwalająca w danym stanie faktycznym orzec o prawach i obowiązkach tego podmiotuWyrok NSA w Warszawie z 27 września 2001 r., sygn. I SA 2326/00, LEX nr 54528..

Odmiennie od większości dotychczasowego orzecznictwa i literatury prawniczej WSA w Poznaniu orzekł, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym „ma każdy, kto twierdzi wobec organu administracyjnego, iż postępowanie administracyjne dotyczy jego obowiązku bądź uprawnienia, powołując się na swój istniejący jego zdaniem interes prawny”Wyrok WSA w Poznaniu z 4 listopada 2009 r., sygn. IV SA/Po 449/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Sąd w uzasadnieniu wyroku podkreślił subiektywny charakter interesu prawnego i uznał za stronę postępowania administracyjnego podmiot, któremu tego przymiotu odmówiły organy nadzoru budowlanego ze względu na brak przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do uznania interesu prawnego tego podmiotu.

Niejednolite orzecznictwo dotyczy także kwestii wspólnoty mieszkaniowej i jej członka – właściciela lokalu – jako strony postępowania administracyjnego. Naczelny Sad Administracyjny uznaje, że członek wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania administracyjnego niedotyczącego nieruchomości wspólnej, jeżeli wykaże swój własny interes prawnyWyrok NSA z 23 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1912/06, LEX nr 510758. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.. W sprawach dotyczących budynku wspólnoty mieszkaniowej (część wspólna nieruchomości) stroną postępowania administracyjnego jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarządWyrok NSA z 24 lutego 2003 r., sygn. I SA 1796/01, LEX nr 156392; wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2004 r., sygn. IV SA/Wa 2061/02, LEX nr 158921; wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2004 r., sygn. IV SA/Wa 1522/03, LEX nr 160791.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 12 sierpnia 2010 r. orzekł jednak, że właściciel lokalu może wykazać swój własny interes prawny także w odniesieniu do części wspólnych nieruchomościWyrok WSA w Poznaniu z 12 sierpnia 2010 r., sygn. IV SA/Po 270/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Na dzień 8 marca 2011 r. orzeczenie jest nieprawomocne..

Adresat decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego

Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 48, 49b i 51 ustawy Prawo budowlane może być skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, jednak organ nadzoru budowlanego nie może spośród wymienionych podmiotów dobrowolnie wybierać adresata decyzji. Interpretacja tego artykułu nie sprawia problemu, gdy nakaz rozbiórki organ nadzoru budowlanego kieruje do inwestora, któremu jednocześnie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Choć decyzja nakazująca rozbiórkę stanowi samodzielną podstawę prawną do wykonywania robót budowlanych, to ryzykowne jednak jest nakładanie obowiązku wykonywania robót budowlanych dotyczących obiektu, którym adresat nakazu nie może w pełni dysponować. Organ musi wziąć pod uwagę bowiem wykonalność nałożonego obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej. Orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna nie dostarczają jasnej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazuWyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Kr 388/08, LEX nr 509864; podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 1009/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny także uznał, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzjiWyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07, LEX nr 468723.. Jednakże gdyby właściciele nieruchomości, niebędący inwestorami robót budowlanych, byli zainteresowani rozbiórką samowolnie wybudowanego obiektu i deklarowali, że udostępnią nieruchomość do wykonania prac rozbiórkowych, to nałożenie obowiązku na podmiot niemający tytułu prawnego do nieruchomości, na której obiekt jest posadowiony, nie czyni go niewykonalnymWyrok WSA w Poznaniu z 23 września 2009 r., sygn. IV SA/Po 225/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

W doktrynie wskazuje się, że w pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca lub sprawujący trwały zarządZ. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007, s. 555; także wyrok NSA z 27 marca 2007 r., sygn. II OSK 522/06, LEX nr 339391.. W pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być skierowany do podmiotu, który jest inwestorem, lecz nie jest właścicielem nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany. Dopuszczalne jest to, gdy inwestor samowolnie wybudował obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości lub na nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnymWyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r., sygn. IV SA/Po 971/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Nałożenie nakazu rozbiórki na obecną właścicielkę działki, niebędącą inwestorem, byłoby dla niej nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby ją na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby także nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej, i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (wyrok WSA w Warszawie z 5 października 2007 r., sygn. VII SA/Wa 1046/07, LEX nr 439889). Inwestor, który bez zgody właściciela nieruchomości dobudował do niej samowolnie wiatrołap, jest stroną, wobec której należy wydać nakaz rozbiórki, bez względu na to, że nie posiada on tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością (wyrok WSA w Olsztynie z 21 października 2008 r., sygn. II SA/Ol 583/08, LEX nr 460865)..

Wszczęcie postępowania w sprawach właściwych organom nadzoru budowlanego

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a o tym, kto jest inicjatorem postępowania, decyduje rodzaj sprawy. Postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu z reguły wtedy, gdy chodzi o nałożenie na stronę pewnych obowiązków w interesie społecznym. Zgodnie z wyrokiem NSA: „W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu”Wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. II OSK 1257/05, LEX nr 289253.. Stanowisko takie popierane jest przez doktrynę B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 298–300.. W zakresie spraw właściwych organom nadzoru budowlanego doktryna wskazuje także, że w przypadku gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, jest zobowiązany wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne, zawiadamiając o tym wszystkie strony postępowaniaJ. Siegień, Prawo budowane. Komentarz, Warszawa 2003, s. 332–333..

Postępowanie w sprawie legalności wybudowania obiektu budowlanego dotyczy określenia ewentualnych obowiązków jednostki, a obowiązki te są nakładane niezależnie od woli stron postępowania, gdyż muszą odpowiadać przepisom ustawy Prawo budowlane oraz wydanych na jego podstawie rozporządzeń. Nie ulega więc wątpliwości, że postępowanie w sprawie legalności wybudowania obiektu budowlanego może być wszczęte przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu, choć często bodźcem do wszczęcia postępowania są podania zainteresowanych osób.

Postępowanie błędnie wszczęte na wniosek powinno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.Wyrok WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Po 673/08. Zmiany postępowania prowadzonego na wniosek na postępowanie prowadzone z urzędu nie można dokonać w trybie zmiany zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 13 lutego 2007 r.Sygn. IV SA/Wa 2406/06, LEX nr 325357.: „Stosownie do art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu i o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Niedopuszczalne jest mieszanie wskazanych dwóch trybów postępowania”.

Zgodnie z doktryną i orzecznictwem sądowym WSA w Poznaniu oddalił skargę na decyzję organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczęte z wniosku właścicielki nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której dokonano samowolnej rozbudowy obiektu budowlanegoWyrok WSA w Poznaniu z 4 listopada 2009 r., sygn. II SA/Po 157/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej może być wszczęte tylko z urzędu, w jego wyniku może bowiem dojść do nałożenia na inwestora surowych sankcji. Prawidłowo więc organ nadzoru budowlanego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku sąsiadki i wszczął postępowanie z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 stycznia 2011 r. uchylił wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania, podważając dotychczasową wykładnię (wyrażaną także w wyrokach NSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasada wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ma zastosowanie tylko, gdy w postępowaniu administracyjnym występuje jedna strona – adresat obowiązkuWyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 77/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W postępowaniu budowlanym, w sytuacji gdy występuje mnoga liczba stron postępowania (właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji), często o sprzecznych interesach, możliwe jest wszczęcie postępowania na wniosek jednej ze stron, w którym zostaną nałożone obowiązki na inną stronę postępowania (np. inwestora obiektu budowlanego czy właściciela obiektu).

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycja celu publicznego

Orzecznictwo sądów administracyjnych zawiera także wskazania kwalifikacji robót budowlanych. Sądy niejednolicie traktują budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że realizacja budowy stacji bazowej telefonii komórkowej przez podmiot komercyjny nie jest realizacją celu publicznego w znaczeniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymUstawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm. oraz art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościamiUstawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., a nie każda inwestycja wiążąca się ze świadczeniem usług publicznych w dziedzinie łączności jest realizacją celu publicznegoWyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2006 r., sygn. II SA/Gd 408/05, LEX nr 235253., choć NSA uznał, że dla kwalifikowania inwestycji jako publicznej bez znaczenia pozostaje charakter prywatny inwestora, jeżeli inwestycja ma polegać na dostarczeniu elementów sieci lub świadczenia usług w zakresie łączności publicznejWyrok z 10 maja 2006 r., sygn. II OSK 811/05, LEX nr 236467; podobnie wyrok WSA w Szczecinie z 9 lutego 2006 r., sygn. II SA/Sz 1189/2004.. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, cel publiczny to cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkichWyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2007 r., sygn. V SA/Wa 2037/06, LEX nr 319149..

Podsumowanie

Z dniem 1 stycznia 2004 r. wprowadzono dwuinstancyjną kontrolę sądową orzeczeń organów nadzoru budowlanego. W pierwszej instancji właściwe do orzekania w sprawie skargi są wojewódzkie sądy administracyjne, natomiast NSA, w ramach nadzoru nad orzeczniczą działalnością sądów pierwszej instancji, rozpatruje skargi kasacyjne i zażalenia na orzeczenia tych sądów oraz podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości orzecznicze. Taki model orzekania w sprawach właściwych organom nadzoru budowlanego daje możliwość uzyskania jednolitości orzecznictwa, gdyż tylko jeden sąd drugiej instancji weryfikuje orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych. Niejednolitość orzecznictwa w zakresie spraw będących w kompetencji organów nadzoru budowlanego ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania organów nadzoru budowlanego drugiej instancji w związku z zasadą ograniczonej odpowiedzialności za koszty postępowania sądowoadministracyjnego. W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje bowiem zasada odpowiedzialności organu za wynik postępowania. Zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżącemu przysługuje od organu nadzoru budowlanego drugiej instancji, który wydał zaskarżony akt albo dopuścił się bezczynności (organ I lub drugiej instancji), zwrot kosztówZwrot kosztów dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i obejmuje koszty sądowe (koszty ponoszone przez stronę na rzecz sądu – wpis, opłata kancelaryjna, zwrot wydatków), opłatę sądową od złożonego dokumentu pełnomocnictwa, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika, równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie, wynagrodzenie adwokata lub radcy prawnego, ale nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach, wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony, gdy ta działa przez adwokata lub radcę prawnego.w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji oraz w przypadku umorzenia postępowania, gdy organ, którego działania lub bezczynność zaskarżono, uwzględnił skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W związku z treścią tego przepisu, w przypadku oddalenia lub odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania na skutek cofnięcia skargi organowi nadzoru budowlanego nie przysługuje zwrot kosztów postępowania od strony przeciwnej B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 409..