W edług przepisów prawa europejskiego w systemie prawnym Unii Europejskiej obowiązuje zasada pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym. Prymat prawa unijnego zobowiązuje każdy organ państwa członkowskiego do zapewnienia pełnej skuteczności normom prawa unijnego w dziedzinach objętych prawem Unii Europejskiej (art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 47 Karty praw podstawowych). Oznacza to zakaz stosowania przez sądy państw członkowskich niezgodnych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego. Według orzeczenia wydanego przez TSUE na skutek pytania prawnego przedstawionego przez skład orzekający w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego każdy sąd krajowy ma obowiązek z urzędu badać, czy standard wymieniony w wyroku TSUE jest zapewniony w rozpoznawanej sprawie. Autor analizuje wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 19.11.2019 r., wyznaczający jednoznaczny i precyzyjny standard oceny niezawisłości i bezstronności sędziów, niezależności sądów, obowiązujący w RP i w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej.

W wyroku wydanym 19.11.2019 r. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), orzekający w składzie wielkiej izby w połączonych sprawachC-585/18, C-624/18, C- 625/18. Postępowanie w trybie przyspieszonym – postanowienie Prezesa TSUE z 26.11.2018 r. , udzielono odpowiedzi na pytania prawne zgłoszone w trybie prejudycjalnym na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii EuropejskiejTraktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25.03.1957 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 90 poz. 964/2), dalej TFUE. (TFUE) przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach dotyczących stosunków pracy i ubezpieczenia społecznego regulowanych przepisami ustawy o Sądzie NajwyższymUstawa o Sądzie Najwyższym z 8.12.2017 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 5), ustawa o SN mająca zastosowanie do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. , ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnychUstawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). oraz ustawy o Krajowej Radzie SądownictwaUstawa z 12.05.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 84 ze zm.). i niektórych innych ustaw w brzmieniu nadanym ustawą z 8.12.2017 r.Dz.U. z 2018 r. poz. 3 (ustawa o KRS). Sąd Najwyższy orzekający powziął wątpliwości, czy podjęte przez władze publiczne (KRS) i państwowe (prezydenta RP) działania oparte na nowych oraz znowelizowanych przepisach regulujących kwestie prawne w sprawach dotyczących możliwości kontynuowania po osiągnięciu obniżonego wieku „emerytalnego” dotychczasowego zatrudnienia, obsadzania stanowisk sędziowskich w nowo utworzonej instytucji SN – Izbie Dyscyplinarnej, wyposażonej w kompetencje odnoszące się również do stosunków zatrudnienia sędziów, nie kolidują z uregulowanymi przepisami prawa pracy obowiązkami równego traktowania i zakazem dyskryminacji ze względu na wiek i płeć osób zatrudnionychArt. 9 ust.1 dyrektywy Rady z 27.11.2000 r. nr 2000/78 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram równego traktowania w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu (Dz.Urz. L 303, s. 16–22). . Powziął także SN wątpliwość, czy nowa struktura organizacyjna, jaką jest Izba Dyscyplinarna, funkcjonująca w SN na specjalnych prawach, może być uważana za niezawisły i niezależny sąd w rozumieniu przepisów prawa UE. Postawił również SN zarzut neo-KRS, w składzie której przeważającą większość dotychczasowych stanowisk, zajmowanych przez sędziów pochodzących z wyborów, zajęli sędziowie wskazani przez państwowe władze ustawodawcze, zdominowane przez rządzącą partię polityczną i jej akolitów. Tego typu sytuacja, w jakiej znaleźli się – pod rządem nowych przepisów – sędziowie i sądy nie stwarza, zdaniem SN, sędziom i sądom gwarancji niezależności i niezawisłości sądowych organów wymiaru sprawiedliwości od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Sąd Najwyższy, występując z pytaniami prawnymi do TSUE o dokonanie oceny sytuacji w świetle prawa unijnego, w jakiej znalazł się wymiar sprawiedliwości i osoby przezeń zatrudnione po wejściu w życie przepisów o SN, Izbie Dyscyplinarnej i neo-KRS, przedstawia projekt rozwiązania problemu oraz prosi o opinię, czy środki prawne, jakie mogłyby być przedsięwzięte, mogą być uznane za zgodne z przepisami prawa europejskiego. Pytający ma na względzie dwa podstawowe obowiązki, które powinien na siebie przejąć każdy sąd orzekający. Pierwszy dotyczy odmowy stosowania de lege lata właściwych w świetle zmienionego prawa przepisów krajowych. Drugi natomiast zmierza do ponownego przejęcia funkcji przyznanej przez ustawodawcę Izbie Dyscyplinarnej przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, która przed wejściem w życie obecnie obowiązujących przepisów prawa powyższe zadania wykonywała. Pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z 23.11.2002 r. o Sądzie NajwyższymUstawa z 23.11.2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2002 r. poz. 240). sprawy pracownicze, ubezpieczeniowe i publiczne należały do kompetencji ówczesnej Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych.

W niniejszym artykule przedstawiam rozstrzygnięcie skomplikowanego problemu prawnego wraz z uzasadnieniem sporządzonym przez TSUE.

Postępowanie prejudycjalne

Prawników krytycznie odnoszących się do zaangażowania TSUE w niniejszej kwestii, niesłychanie ważnej z ustrojowych punktów widzenia dla istnienia i przyszłości Unii Europejskiej oraz Polski w Unii, pragnę zapewnić, że postępowanie prejudycjalne, w jakie zaangażowane są SN i TSUE, jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Sądy krajowe poszczególnych państw członkowskich są uważane przez traktaty unijne za sądy europejskie. Problemy krajowe, jakie te sądy rozstrzygają, mają związek z przepisami UEA. Ward, Article 51 –Field of Application (w:) The Charter of Fundamental Rights. A Commentary, red. S. Peers, T. Hervey, J. Kenner, A. Ward, Oxford 2014, s. 1413. . Jak każde sądy krajowe orzekające w państwach członkowskich UE, mające obowiązek zwrócenia się z pytaniami prawnymi, zawierającymi problemy prawne, które powinny być jednolicie rozstrzygnięte przez właściwe krajowe sądy najwyższe, korzystają z prawa – postrzeganego, w przypadku sądów orzekających w ostatniej instancji, jako obowiązek wynikający z zasad wyrażonych w art. 2 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), normie gwarantującej obywatelom UE wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość – do przedstawienia najwyższemu unijnemu organowi sprawiedliwości – TSUE problemów prawnych wymagających jednolitego rozstrzygnięcia ze względu na wspólne wartości oraz interesy tej ponadnarodowej, regionalnej (europejskiej) struktury wspólnotowejM. Broberg, N. Fenger, Preliminary Refrences to the European Court of Justice, Oxford University Press 2014, s. 60. . Z powyższej zasady TSUE wyprowadza w przypadku polskim logiczny wniosek o obowiązku SN postawienia pytania prejudycjalnego najwyższemu unijnemu organowi wymiaru sprawiedliwości. Przeto żaden przepis prawa krajowego nie może zakazać SN w RP lub innym państwie członkowskim UE wywiązania się z ciążącego nań obowiązkuWyrok TSUE z 5.04.2016 r., PFE, C-689/13, EU:C:2016:199, pkt 32–33. .

Tryb postępowania uregulowany w art. 267 TFUE określający wyłączną właściwość TSUE do orzekania w sprawach wykładni traktatów UE oraz ważności i interpretacji unijnych aktów prawnych jest uważany przez judykaturę unijną za „instrument współpracy” między TSUE a sądami najwyższymi państw członkowskich UEWyrok TSUE z 19.12.2013 r., Fish Legal/Shirley, C-279/12, EU:C:2013:853, pkt 29. . TSUE wskazuje krajowym sądom najwyższym, w jaki sposób powinny ustalać, wybierać i wykorzystać dowody niezbędne do rozstrzygania konkretnych sporów prawnych. W sprawie dotyczącej niezależności i niezawisłości sędziów i sądów w RP TSUE orzekł, że postępowanie prejudycjalne nie może – w odpowiedzi na pytanie prawne – polegać na wydawaniu opinii doradczych krajowym sądom najwyższym w państwach członkowskich UE – w sprawach ogólnych i abstrakcyjnych, lecz musi być uzasadnione wymaganiami bezpośrednio powiązanymi z obowiązkiem skutecznego rozpoznania sporu zawisłego przed sądem najwyższym państwa członkowskiegoWyrok TSUE z 10.12.2018 r., Wightman i inni, C-621/18, EU:C:2018:999, pkt 28. . Oznacza to, że pytanie prawne niemające „w sposób oczywisty” znaczenia dla rozpoznania konkretnego sporu rozpoznawanego przez sąd najwyższy państwa członkowskiego Unii nie powinno być analizowane, oceniane i przedstawiane najwyższemu krajowemu organowi sprawiedliwości, zobowiązanemu do rozstrzygnięcia sporuWyrok TSUE z 24.10.2013 r., Stoiłow i Ko., C-180/12, EU:C:2013:693, pkt 38. . TSUE nie posiada uprawnień do rozstrzygania spraw zawisłych przed krajowymi sądami najwyższymi państw członkowskich. Ma jedynie prawo interpretować przepisy prawa unijnego niezbędne do wydania wyroku przez najwyższy sąd krajowy, występujący w relacji z TSUE w charakterze sądu meriti. Zatem pytania prejudycjalne dotyczące prawa Unii, które mają znaczenie w procesie stosowania lub wyłączenia zastosowania prawa krajowego, korzystają z domniemania prawnego „posiadania znaczenia dla sprawy”. TSUE nie ma więc prawa udzielenia odpowiedzi na przedstawione przez krajowy sąd najwyższy pytanie prejudycjalne tylko wtedy, kiedy jest to oczywiste, że żądana przez właściwy sąd krajowy wykładnia przepisu prawa unijnego nie ma albo nie może mieć żadnego związku ze sprawą rozpoznawaną przez stosowny sąd krajowy. Z powyższego stwierdzenia wynika ograniczone uprawnienie sądów krajowych upoważnionych do składania pytań prejudycjalnych wyłącznie w kwestiach proceduralnych, a nie w sprawach merytorycznych, mających bezpośredni związek z istotą i sensem spraw rozstrzyganych przez te sądyWyrok TSUE z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585, C-624/18, C-625/18, pkt 99. .

W połączonych sprawach C-585/18, C-624/48, C-625/18 TSUE uznał za uzasadnione i konieczne wskazanie polskiemu SN specyficznych, bezwzględnie obowiązujących cech zatrudnienia w zawodzie sędziego. Są nimi niezawisłość, bezstronność sędziów i niezależność sądów.

Obowiązek państw członkowskich UE

Zakres i poziom ochrony prawnej

Mimo że organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich UE nie jest zaliczana w traktach unijnych do kategorii spraw należących do kompetencji instytucji unijnych, TSUE uznał, iż państwa członkowskie UE są zobowiązane stosować się do obowiązków wynikających z przepisów unijnychWyrok TSUE z 24.6.2019 r., Komisja/Polska, C-619/18, EU:C:2019:531, pkt 52. . Instytucje unijne, Komisja UE, TSUE bowiem ani nie ingerują, ani tym bardziej nie kontrolują krajowych systemów organów sprawiedliwości. Dbają wyłącznie o to, aby przepisy krajowe nie uniemożliwiały bezpośredniego porozumiewania się najwyższych sądów krajowych z TSUE. Trybunał Sprawiedliwości ma jednak prawo do wskazania sądowi krajowemu elementów prawa UE, które mogą przyczynić się do rozstrzygnięcia sporuWyrok TSUE z 22.10.1998 r., IN.CO.GE’90 i inni, C-10/97-C-2/97, EU:C:498, pkt 15 oraz wyrok TSUE z 12.12.2002 r., Universale-Bau i inni, C-470/99, EU:C:2002:746, pkt 43. . To jest właśnie jądro problemu prawnego rozpatrzonego przez TSUE w sprawie z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585, C-624/18, C-625/18.

W wymienionej sprawie TSUE wskazał okoliczności, jakie mogą mieć znaczenie, i warunki, które powinny być spełnione, aby można było pisać o uzasadnionym i zrealizowanym domniemaniu posiadania znaczenia informacji pożądanych dla sprawy, udzielonych przez TSUE zainteresowanemu sądowi krajowemu. Czyniąc to, TSUE przypomniał, że władze państw członkowskich UE, w sprawach odnoszących się do ochrony praw jednostki, uregulowanych w przepisach unijnych, są prawnie zobowiązane do zagwarantowania w każdym przypadku poszanowania ochrony tych praw. Nakazuje to przepis art. 47 Karty praw podstawowych (KPP) UE, norma prawa zatytułowana – „Prawo do skutecznego środka prawnego i sprawiedliwego procesu sądowego”Wyrok TSUE z 22.10.1998 r., IN.CO.GE ’90 i inni, od C-10/97 do C-22/97, EU:C:1998:498, pkt 14; wyrok TSUE z 15.04.2008 r., Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, pkt 44–45; wyrok TSUE z 19.03.2015 r., E.ON Földgáz Trade, C-510/13, EU:2015:189, pkt 49–50. . Ponadto w sprawach o skuteczną ochronę praw jednostki ma zastosowanie art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE oraz art. 52 ust. 3 i 7 KPP. Pierwsza norma nakazuje interpretować prawa, wolności i zasady wymienione w KPP w zgodności z ogólnymi zasadami i wyjaśnieniami sformułowanymi w przepisach tytułu VII KPP – „Postanowienia ogólne dotyczące wykładni i stosowania Karty”. Do zasad – między innymi – zaliczony został obowiązek zapewnienia koniecznej spójności między KPP a Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r.Europejska konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284), dalej EKPC. Oznacza to nie tylko ujednolicenie zakresu i poziomu ochrony prawne gwarantowanej przepisami międzynarodowymi obowiązującymi w UE i Radzie Europy (RE), ale również obowiązek korzystania przez TSUE z dorobku orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), chroniącego prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Służy to bowiem zagwarantowaniu przez UE bardziej rozległej i głębszej, a więc skuteczniejszej, ochrony sądowej praw obywateli. W wyjaśnieniach dotyczących KPP opracowanych i uaktualnionych pod kierunkiem Prezydium Konwentu Europejskiego2007/C 303/02. wyraźnie stwierdzono, że „w żadnym przypadku poziom ochrony zapewniony w KPP nie może być niższy niż poziom zagwarantowany EKPC”. Akapity pierwszy i drugi art. 47 KPP, gwarantujące obywatelom UE „prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem” oraz „prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przed niezawisłym i bezstronnym sądem” są bowiem zbieżne z przepisami art. 6 ust.1 i art. 13 EKPCWyrok TSUE z 30.6.2016 r., Toma i Biroul Executorului Judecătores Horatiu-Vasile Cruduleci, C-205/15,EU:C:2016:499, pkt 40. . Przeto jednym z głównych obowiązków TSUE jest zagwarantowanie obywatelom państw członkowskich UE co najmniej takiego poziomu ochrony prawnej, jaki zapewnia Europejczykom EKPC, odpowiedzialna za ochronę prawną podstaw praw człowiekaWyrok TSUE z 29.7.2019 r., Cambino i Hyka, C-38/18, EU:C:2019:628, pkt 39. .

Niezawiłość sędziowska i niezależność sądów

W orzeczeniu wydanym w sprawie Komisja/PolskaWyrok z 24.6.2019 r., C-619/18, EU:C:2019:531, pkt 58. Zob. A.M. Świątkowski, Materialnoprawne rozważania na temat nieusuwalności z powodu wieku sędziów Sądu Najwyższego w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, „Przegląd Sądowy” 2019/9, s. 7. TSUE uznał wymóg niezawisłości sędziowskiej za „integralny element sądzenia”. Niezawisłość sędziowska wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej, jak również podstawowego prawa każdego człowieka do rzetelnego procesu sądowego nie tylko jako fundamentalna gwarancja korzystania z wszelkich uprawnień przynależnych obywatelom państw członkowskich UE, ale także ze względu na nieusuwalną potrzebę i konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 2 TUE, do których zaliczono godność, wolność, demokrację, równość, państwo prawa i poszanowanie praw człowieka. Bezwzględnie przestrzegany przez państwa członkowskie UE wymóg niezawisłości sędziowskiej nie podlega najdrobniejszej modyfikacji przez władze państw członkowskich w żadnym z dwóch aspektów prawnych, jakie się nań składają: zewnętrznym i wewnętrznym. Pierwszy z nich zawiera żądanie adresowane do organu sądowego i osób, które sprawują funkcję sędziowską do całkowicie samodzielnego wypełniania obowiązków zawodowych w sposób wolny od jakichkolwiek nacisków, nakazów, poleceń, interwencji, wytycznych, sugestii płynących z zewnątrz, z jakiegokolwiek pochodziłyby one źródła. Hierarchia służbowa, podporządkowanie wyższej władzy, a nie instancji sądowej, oraz osobie zajmującej stanowisko kierownicze w organizacyjnym systemie sądownictwa w danym państwie członkowskim muszą być całkowicie wyeliminowane w procesie orzekania i ferowania wyroków przez sędziów, którzy w sensie zarządzania wyłącznie sprawami administracyjnymi mogą być zgodnie z prawem podporządkowani osobom zatrudnionym, kierującym wydziałami lub innymi jednostkami administracyjnymi sądów. Prezesi sądów, przewodniczący wydziałów poszczególnych, hierarchicznie skonstruowanych jednostek administracyjnych są uprawnieni, a sędziowie wchodzący w skład tych struktur organizacyjnych zobowiązani wykonywać jedynie polecenia swoich przełożonych, które nie dotyczą żadnych bez wyjątku czynności bezpośrednio związanych z merytorycznym aspektem ich zatrudnienia, jakim jest przewód sądowy oraz wszelkie inne czynności podejmowane w związku ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości i w następstwie jego sprawowania. Obowiązki zawodowe sędziów wymagają od instytucji publicznych i państwowych, działających w sferze wymiaru sprawiedliwości, przestrzegania w pełnym zakresie zasady autonomii i zagwarantowania sędziom prawa do całkowicie swobodnego, niekontrolowanego – zwłaszcza przez ministerstwo sprawiedliwości – prowadzenia spraw znajdujących się w zakresie ich kompetencji.

Drugi, wewnętrzny element niezawisłości jest ściśle powiązany z obiektywną bezstronnością, polegającą nie tylko na nieujawnianiu osobistych zapatrywań sędziego w czasie wykonywania obowiązków zawodowych, ale przede wszystkim niekierowaniu się posiadanymi poglądami na sprawy identyczne albo do zbliżone do tych, z którymi sędzia spotyka się w trakcie wykonywania służbowych czynności. Nie zachowuje więc bezstronności sędzia demonstrujący subiektywne, a więc własne podejście do sprawy, jaką ma rozstrzygnąć, oraz do osób biorących udział w tym postępowaniu w charakterze stron. Stronniczość, jaka może być manifestowana w sposób mniej lub bardziej wyraźny przez sędziego, jest tym czynnikiem, jaki może być dostrzeżony, a nawet uwieczniony w protokole rozprawy. W części państw członkowskich UE nie ma zwyczaju filmowania, nagrywania i zapisywania reakcji osób uczestniczących w postępowaniu sądowym. W niektórych państwach w protokołach sądowych zapisywane przekazy nie mają autentycznego charakteru. Sekretarz sądowy odpowiedzialny za sporządzenie protokołu rozprawy może nie cytować wypowiedzi stron, świadków, biegłych, a jedynie zapisywać informacje przekazywane mu przez przewodniczącego składu orzekającego lub spisywać własną percepcję wypowiedzi padających na sali sądowej. Od sposobu formułowania informacji, które powinny wiernie odzwierciedlać wypowiedzi i reakcje osób występujących w procesie sądowym, uzależniona jest opinia o bezstronności lub jej braku sędziego i/lub sądu. Znacznie trudniej jest ustalić i udokumentować przypadek osobistego uprzedzenia sędziego i/albo ławników zasiadających w składzie orzekającym.

Gwarancje niezawisłości sędziów wymagają wsparcia obowiązującymi regułami odnoszącymi się do spraw niezależnych od decyzji podejmowanych przez poszczególnych sędziów znajdujących się w składach orzekających w spornych sprawach. Oficjalne reguły dotyczą kwestii związanych z kompletowaniem składów orzekających w poszczególnych sprawach, okresów zatrudnienia sędziów – ich kadencji, obiektywnej regulacji przyczyn uzasadniających ich czasowe (zawieszanie) albo trwałe (odwołanie) „zniesienie” z urzędu sędziowskiego. Wszystkie działania podejmowane w tej sferze niekontrolowanej przez sędziego, lecz instytucje zarządzające sądami, powinny być podejmowane i realizowane w sposób umożliwiający wykluczenie supozycji obywatelskiej, wyrażającej się nawet w minimalnie usprawiedliwionym podejrzeniu o ewentualnym braku niezależności sądu jako instytucji publicznej od nawet niewyartykułowanych publicznie zarzutów bądź wątpliwości dotyczących braku niezależności sądu jako organu wymiaru sprawiedliwości oraz zasiadającego w nim sędziego neutralności wobec sprzecznych interesów, jakie przyszło im, sędziemu i sądowi, rozpoznać i rozstrzygnąćWyrok TSUE z 25.07.2018 r., Minister for Justice and Equality, C-216/18 PPU, EU:C:2018:583, pkt 66; wyrok TSUE z 24.06.2019 r., Komisja/Polska, C-619/18, EU:C:2019:531, pkt 74. . Najtrudniejsze do zrealizowania jest żądanie, według którego reguły wykorzystywane przez władze państwowe, podejmujące działania na rzecz wykluczenia podejrzeń o interesowność sądów i sędziów w nich zasiadających, powinny być przekonywające dla tych członków lokalnych społeczności, którzy mogliby podejrzewać sędziów i sądy o brak odporności na podejmowane z zewnątrz pośrednie formy oddziaływania, mogące wywrzeć wpływ na podejmowane przez nich decyzjeWyrok TSUE z 24.06.2019 r., Komisja/Polska, C-619/18, EU:C:2019:531, pkt 112. . RP stała się państwem, które wbrew zamierzeniom jego władz politycznych, państwowych i publicznych oraz ich przedstawicieli w unijnym organie wymiaru sprawiedliwości dostarczyło argumentów umożliwiających TSUE uzasadnienie hipotezy, według której nie poszczególne zdarzenia, lecz ich łączna suma decydują o naruszeniu bezwzględnie obowiązującej zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Judykatura ETPCz o ochronie niezawisłości i niezależności sędziów oraz sądów

Jasno wyeksponowana, ale stosunkowa uboga argumentacja TSUE została uzupełniona wywodami prawnymi opartymi na znacznie bogatszym, liczebnie i merytorycznie, orzecznictwie ETPCz. Judykatura ETPCz od lat wyklucza bezpośrednią i pośrednią ingerencję w sprawy związane z podejmowaniem merytorycznych decyzji przez europejskie organy wymiaru sprawiedliwościWyrok ETPCz z 18.05.1999 r. w sprawie Ninn-Hansen v. Dania, CE:ECHR:1999:0518DEC002897295, s. 19. . Udzielając odpowiedzi na pytanie, czy sądy europejskie, orzekające w sprawach o ochronę praw człowieka, są niezawisłe, ETPCz zaleca zbadać przepisy i praktykę powoływania sędziów, okresy kadencji wykonywania zawodu, sposób uregulowania gwarancji ochronnych przed możliwym oddziaływaniem osób i  podmiotów zewnętrznych na proces i rezultaty wyrokowania oraz reakcję sędziów na najdrobniejszą próbę wkroczenia w sferę, w ramach której wyłącznie oni sami powinni funkcjonować, wykonując czynności zawodoweWyrok ETPCz z 6.11.2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugalia, CE:ECHR:2018:1106JUD005539111, pkt 144. . Dobrem chronionym przepisami prawa, gwarantującymi niezawisłość sędziego postrzeganą jako pełna autonomia od wpływów z zewnątrz, jest zaufanie, jakim każdy organ wymiaru sprawiedliwości, mający przymiot sądu, powinien posiadać wśród członków demokratycznej społeczności, w której wykonuje czynności zawodoweWyrok ETPCz z 21.06.2011 r. w sprawie Fruni v. Słowacja, CE:ECHR:2011:0621JUD0008801407, pkt 141. . Zdaniem ETPCz możliwa jest weryfikacja obiektywnego podejścia sędziego i sądu. Wymaga ona jednak zidentyfikowania faktów, dokonania ich oceny i wykluczenia wątpliwości lub stwierdzenia istnienia oznak znamion świadczących o niezgodnym z prawem zaangażowaniu emocjonalnym sędziego w sprawę, co może dostatecznie wyraźnie sygnalizować brak bezstronności sędziego, który ma obowiązek postępować i rozumować obiektywnie. Zatem również w przypadku wynikającego z wewnętrznego, własnego zapatrywania na nastawienie sędziego można pisać o zaufaniu jako najważniejszej ujawnionej okoliczności, mającej wpływ na opinię (obiektywny bądź nieobiektywny), jaką może mieć sędzia wśród poszczególnych osób, członków określonej społecznościWyrok ETPCz z 6.05.2003 r. w sprawie Kleyn i inni v. Holandia, CE:ESHR:2003:0506JUD003934398, pkt 191; wyrok z 6.11.2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugalia, CE:ECHR:2018:1106JUD005539111, pkt 145, 147, 149. . W razie braku stanowiska sądu albo niemożności wypracowania stanowiska przez sędziego ETPCz zaleca wziąć pod uwagę punkt widzenia stronyWyrok ETPCz z 6.05.2003 r. w sprawie Kleyn i inni v. Holandia, pkt 193; wyrok z 6.11.2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugalia, s. 150. . Problem jednak polega na tym, że w sporze sądowym występują dwie strony, z których każda ma własny interes na względzie i domaga się zapewnienia sądowej ochrony dla własnych interesów, z reguły sprzecznych z interesami strony przeciwnej. Powyższe zalecenie nie może więc odgrywać decydującej roli w procesie podejmowania decyzji przez sąd. Jest więc nieprzydatne, ponieważ ma charakter wyłącznie subiektywny. Tymczasem odgrywający decydującą rolę wskaźnik bezstronności sędziego i sądu powinien być przynajmniej uzasadniony i poparty obiektywnymi względami na temat możliwości naruszenia interesu jednej ze stron przez stronę przeciwną. Klasycznym przykładem takiej sytuacji jest przypadek rozpoznawany przez TSUE w analizowanej sprawie C-585/18. Sąd Najwyższy RP, stawiając pytanie prawne TSUE, między innymi zmierza do ustalenia, czy w świetle krajowych przepisów odnoszących się do powołania autonomicznej Izby Dyscyplinarnej w SN oraz norm prawnych regulujących jej kompetencje, skład personalny, zasady powołania osób w niej zasiadających spełniają wymagania określone przepisami art. 47 KPP, aby uznać ją za niezawisły i bezstronny organ wymiaru sprawiedliwości, korzystający ze statusu sądu w świetle przepisów prawa unijnego.

Sąd Najwyższy RP wnosi także o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do trybu postępowania członków Izby Dyscyplinarnej zostały sformułowane w przepisach w sposób obiektywny, a warunki ich stosowania przez aktualnie istniejącą neo-KRS nie stwarzają podstaw do zakwestionowania niezawisłości i niezależności kandydatów na sędziów przedstawianych przez tę instytucję, spełniającą konstytucyjną kontrolę nad niezależnością sądów i niezawisłością sędziów. W świetle przepisów europejskich i praktyki ich stosowania przez TSUE i ETPCz rekomendowanie kandydatów na stanowiska sędziów SN przez neo-KRS oraz fakt powoływania ich na stanowiska sędziów przez prezydenta RP nie może stanowić – według TSUEWyrok TSUE, C-585/18, pkt 133. – podstawy do wyciągania wniosków o braku niezależności tych organów publicznych i państwowych. Taką konkluzję można byłoby wyprowadzić tylko z okoliczności wskazujących na wydawanie przez te organy poleceń albo wywieranie presji na osoby powołane na stanowiska sędziówWyrok TSUE z 31.01.2013 r., D. i A., C-175/11, EU:C:2013:45, pkt 99; wyrok ETPCz z 28.06.1984 r. w sprawie Cambell i Fell v. UK, CE:ECHR:1984:0628JUD000781977, pkt 79; wyrok ETPCz z 2.06.2005 r. w sprawie Zolotas v. Grecja, CE:ECHR:2005:0602JUD003824002, pkt 24–25; wyrok ETPCz z 9.11.2006 r. w sprawie Sacilor Lormines v. Francja, CE:ECHR:2006:1109JUD006541101, pkt 67; wyrok ETPCz z 18.10.2018 r. w sprawie Thiam v. Francja, CE:ECHR:2018:1018JUD008001812, pkt 80. . Jeżeli jednak takie zarzuty są przedstawiane najwyższemu krajowemu organowi wymiaru sprawiedliwości, obowiązkiem SN jest sprawdzenie, czy materialne warunki i zasady proceduralne dotyczące naboru sędziów i obsadzania stanowisk w najwyższych państwowych organach wymiaru sprawiedliwości – SN i NSA są usprawiedliwione. TSUE ma obowiązek przestudiowania i przeanalizowania akt spornych spraw, w których takie zarzuty zostały zawarte, oraz dostarczenia SN – na podstawie informacji zawartych w tych aktach – elementów wykładni prawa Unii, które mogą okazać się dla niego przydatneWyrok TSUE, C-585/18, pkt 132. przy dokonywaniu oceny skutków wywieranych przez wyliczone na wstępie niniejszego opracowania przepisy prawaWyrok TSUE z 16.07.2015 r., CEZ Razpredelenie Byłgarija, C-83/14, EU:C:2015:480, pkt 71. „reformujące” SN i KRS.

Niezawisłość, obiektywizm/bezstronność sędziów i niezależność zostały wspólnie uznane przez ETPCz i TSUE orzekający w sprawie C-585/18 i pozostałych wymienionych w pierwszym przypisie niniejszego opracowania sprawach za „ściśle ze sobą powiązane”Wyrok TSUE, C-585/18, pkt 129. . O tym, czy wywołują one reakcję wskazującą na obniżenie albo na utratę zaufania do niezawisłości, bezstronności sędziów i niezależności sądów, można przekonać się po przeprowadzeniu starannej analizy takich czynników, jak proces i warunki rekrutacji na stanowiska sędziowskie najwyższych organów wymiaru sprawiedliwości w państwie członkowskim – SN i NSA w Polsce oraz pozycja prawna Izby Dyscyplinarnej w „zdeformowanym” SN.

Proces i warunki rekrutacji na stanowiska sędziowskie

Gwarancje ustrojowe

Niezawisłość i niezależność nie wystarczają, jako gwarancje prawne, do zapewnienia pełnej ochrony autonomii sędziego w sprawach merytorycznych. Powinny być więc uzupełnione gwarancją ustrojową niezależności sądów, tradycyjnie uważanych za „trzecią” władzę, nie tylko równą władzy ustawodawczej i wykonawczej, ale mającą obowiązek badania, czy pozostałe postępują zgodnie z prawemWyrok TSUE z 10.11.2016 r., Poltorak, C- 452/16 PPU, EU:C:2016:858, pkt 35. i stosują się do zasady trójpodziału władz, stanowiącej podstawę demokratycznego państwa prawnego, jaką według art.2 polskiej ustawy zasadniczej jest RP, zobowiązana do urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej. Gwarancja zachowania demokracji w państwie członkowskim UE wymaga skonstruowania i założenia „bezpieczników” w sferze poprzedzającej dobór osób angażowanych do świadczenia pracy w zawodzie sędziego. Dotychczas, a więc przed zmianą wprowadzoną ustawą z 8.12.2017 r.Dz.U. z 2018 r. poz. 3. , w roli takiego bezpiecznika występowała dawna KRS. Pod rządem aktualnie obowiązujących przepisów instytucji, nazywanej „neo-KRS”, opozycja i obywateleDziekani Wydziałów Prawa uczelni publicznych, Naczelna Rada Adwokacka, organizacje sędziowskie. oraz ich organizacje, jak również organizacje międzynarodoweRekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr CM/Rec(2010)12 z 17.11.2010 r. w sprawie niezawisłości, skuteczności i roli sędziów. Opinia Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo – Komisji Weneckiej nr 904/2017[CDL-AD(2017)031] z 11.12.2017 r. Opinia Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) nr 10(2007) z 23.11.2007 r. w sprawie Rady Sądownictwa w Służbie Społeczeństwa wymienione w wyroku TSUE, C- 585/18, pkt 41; Europejska Sieć Rad Sądownictwa (ENCJ), stanowisko zarządu ECNJ na temat członkostwa polskiej KRS przyjęte 16.08.2018 r. http://www.encj.eu/; Rada Praw Człowieka ONZ, Sprawozdanie specjalnego sprawozdawcy do spraw niezależności sędziów i prawników, 2.05.2018 r.; Opinia końcowa OBWE w sprawie Polski z 2017 r., przyp. 4, pkt 43–46. stawiają zarzuty, mogące wywierać wpływ na obniżenie stopnia zaufania pewnej części społeczeństwa do niezawisłości, bezstronności i niezależności sędziów i sądów. Rzecznik Generalny TSUE w opinii prawnej przedstawionej 27.6. 2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 oraz C-625/18 zwrócił uwagę, że zgodnie z tablicą wyników wymiaru sprawiedliwości z 2019 r. wśród 20 państw członkowskich objętych badaniami RP jest jedynym państwem członkowskim, w którym powoływanie sędziów będących członkami rady sądownictwa jest proponowane nie wyłącznie przez sędziów i zatwierdzane przez parlament (Sejm)Komunikat KE – Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości na 2019 r., COM(2019)final z 26.04.2019 r. pozycja 54, s.55, 62. Zob. też A. Seibert-Fohr (eds.), D. Kosař (guest ed.), Judicial Independence in Transition, Special Issue, Judicial Self-Governance in Europe, „German Law Journal” 2018/19, s. 1567. .

Zastrzeżenia wobec neo-KRS

Skład orzekający w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN, zgłaszający TSUE pytanie prawne, stwierdza, że okoliczności proceduralne doboru członków neo-KRS, organu konstytucyjnego zobowiązanego do strzeżenia niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 Konstytucji RP), mającej wyłączną kompetencję wyłaniania i przedstawiania prezydentowi RP kandydatów na sędziów (art. 179 Konstytucji RP) budzą zastrzeżenia dotyczące powołania nowych sędziów ID. Okoliczności wyłonienia członków neo-KRS oraz analiza jej dotychczasowej działalności wskazują – zdaniem składu orzekającego Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN – na podporządkowanie tej instytucji władzy politycznej oraz ujawniają brak zdolności do wykonania konstytucyjnego zadania stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziówWyrok TSUE, C-585/18, pkt 42. . Odmowa władz publicznych podania do publicznej wiadomości informacji pozwalających na zorientowanie się, jak mocne i czyje poparcie uzyskały osoby, które wyraziły zgodę na kandydowanie, a następnie sprawowanie funkcji w tej instytucji, stanowiły podstawę do zarzutu o braku transparentności wyborów. Odmowa mogła także wzbudzić wątpliwości odnośnie do tego, czy w procesie wyboru istotnie zrealizowane zostały sformułowane wymagania zamieszczone w aktach prawnych nowelizujących wcześniej obowiązujące przepisy ustawy o KRS. Ponadto skład neo-KRS nie odpowiada istotnemu wymaganiu, jakim jest konstytucyjny obowiązek wymieniony w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP i wynikająca z niego konieczność wyboru przedstawicieli reprezentatywnych członków tej instytucji, wyłonionych spośród wszystkich sędziów, orzekających w sądach w pierwszej i drugiej instancji sądów powszechnych i sądów wyspecjalizowanych oraz w najwyższych organach sądów najwyższych sprawujących merytoryczny nadzór nad orzecznictwem tych sądówWyrok TSUE, C-585/18, pkt 43. .

Według składu orzekającego Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN wyłonieni z naruszeniem zasady przejrzystości członkowie neo-KRS nie zajmowali w aktualnym konflikcie władzy wykonawczej z władzą sądowniczą stanowiska sprzyjającego obronie niezależności SN, wypełniającego spoczywające na nim obowiązki, wymagające merytorycznej współpracy z instytucjami unijnymi KE i TSUEWyrok TSUE, C-585/18, pkt 44. . Wprost przeciwnie, członkowie neo-KRS wydawali bez uzasadnienia negatywne opinie w sprawach dotyczących przedłużenia służbowego stosunku pracy sędziów SN przechodzących automatycznie w stan spoczynku po osiągnięciu obniżonego dla nich wieku emerytalnego.

Szczególne wątpliwości składu orzekającego Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN wzbudziła polityka doboru kandydatów do orzekania w nowo utworzonej formalnie przy SN, jednak quasi-autonomicznej, Izbie Dyscyplinarnej. Neo-KRS wydała pozytywne opinie, umożliwiające zatrudnienie w tej izbie prawników formalnie i rzeczywiście podporządkowanych władzy wykonawczej lub działających na jej rzecz, albo kandydatów niespełniających wymaganych kryteriów bądź ukaranych w przeszłości sankcjami dyscyplinarnymiWyrok TSUE, C-585/18, pkt 45. . Procedura wyboru przez neo-KRS na stanowiska sędziów Izby Dyscyplinarnej SN, która zezwalała członkom zasiadającym w tej instytucji, zobowiązanym do wskazania prezydentowi RP kandydatów na sędziów ID, została zmieniona w stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów w sposób umożliwiający uznaniowe podejmowanie decyzji bez jakiejkolwiek możliwości dokonania ich merytorycznej weryfikacjiWyrok TSUE, C-585/18, pkt 46. . Żaden organ wymiaru sprawiedliwości, przede wszystkim SN, nie został włączony do postępowania prowadzonego przez neo-KRS. Nieprzedstawienie przez kandydatów na sędziów Izby Dyscyplinarnej wymaganych dokumentów, stwierdzających posiadanie wymaganych kwalifikacji zawodowych i moralnych, nie stanowiło przeszkód do wpisu na listę osób rekomendowanych prezydentowi RP do nawiązania z nimi służbowych stosunków pracy. Podejmowane przez neo-KRS pozytywne uchwały w sprawie zatrudnienia osób, które nie spełniały prawnych wymagań orzekania w Izbie Dyscyplinarnej SN mogłyby – według nowych przepisów – zostać podważone tylko wówczas, gdyby zostały zaskarżone przez wszystkich kandydatów. Powyższe, dość specyficzne i dotąd niestosowane wymaganie, zostało uznane przez skład Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN za uniemożliwiające wszelką skuteczną kontrolę zatrudnienia w Izbie Dyscyplinarnej SNWyrok TSUE, C-585/18, pkt 46–47. .

TSUE bardzo poważnie i odpowiedzialnie odniósł się do zarzutów przedstawionych w pytaniu prejudycjalnym Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN. Mając na względzie zaufanie obywateli do orzeczeń SN, orzekł, że przedstawione powyżej stwierdzenia zasygnalizowane w pytaniu prawnym, mające charakter zarzutów pod adresem działania neo-KRS, zostały sformułowane przez skład orzekający Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN w sposób „nie prowadzący do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niezależności danych sędziów [wybranych przez neo-KRS do Izby Dyscyplinarnej – przyp. A.M.Ś.] od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności pod względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani”Wyrok TSUE, C-585/18, pkt 134. . W sprawie C-585/18 TSUE powtórzył uprzednio wyrażone stanowisko w sprawie Komisja/Polska z 24.06.2019 r.Wyrok TSUE z 24.06.2019 r. w sprawie Komisja/Polska, C-619/18, EU:C:2019:531, pkt 111. Stwierdził, że udział konstytucyjnego organu, jaki został zobowiązany do ochrony niezależności sądów i niezawisłości sędziów, powinien przyczyniać się do obiektywizacji procesu zatrudniania sędziówWyrok TSUE, C-619/18, pkt 115. . Uzależnienie decyzji prezydenta RP od obiektywnej, pozytywnej i uzasadnionej opinii o kwalifikacjach kandydata na stanowisko sędziego umożliwia w demokratycznym państwie prawnym sprawowanie obiektywnej kontroli nad decyzjami podejmowanymi przez prezydenta RP o powołaniu wskazanych osób na stanowiska sędziów SN. Zatem prawidłowo wykonująca przyznane jej kompetencje KRS powinna mieć szansę, prawo i obowiązek „zakreślenia w sposób obiektywny ram uznania, jakimi dysponuje prezydent RP przy wykonywanej powierzonej mu prerogatywy”Wyrok TSUE, C-619/18, pkt 117. . Conditio sine qua non obiektywności procesu obsadzania stanowisk sędziowskich w SN musi być nie tylko wystarczająca niezależność prezydenta RP od władzy ustawodawczej i wykonawczej, ale również od instytucji przedkładającej powyższy wniosek prezydentowi. A więc w polskim przypadku od niezależnej i obiektywnej KRSPowyższe zapatrywanie TSUE wcześniej ujawnił w wyroku TSUE, C-619/18, pkt 116. . Zdaniem TSUE stopień niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej może mieć znaczenie w procesie dokonywania oceny, czy wybrani przez nią prawnicy, przedstawieni prezydentowi RP jako kandydaci na sędziów, mają właściwe przymioty, aby stosować się do wymagań niezawisłości i bezstronności, wymaganych przez art.47 KPPWyrok TSUE, C-585/18, pkt 139. . Ze względu na takie podejście do ważnej sprawy, jaką jest niezawiłość sędziów i niezależność sądów, TSUE zalecił SN RP ustalenie – w oparciu o wszystkie dostępne okoliczności faktyczne i prawne, w jakich kandydaci do KRS zostali wyłonieni w procesie naboru do ID, oraz po zbadaniu sposobu, w jakich neo-KRS realizowała przypisane jej obowiązki – czy obecna, wybrana na podstawie nowych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa neo-KRS w sposób wystarczający gwarantuje, iż jest w stanie wykonać nałożone na nią zadania w sposób niezależny od organów władzy ustawodawczej i wykonawczejWyrok TSUE, C-585/18, pkt 140. .

TSUE wymienił szereg okoliczności, które mogą budzić wątpliwości co do niezależności neo-KRS. Każda z nich może sama w sobie nie stanowić dostatecznej wskazówki decydującej o niemożności samodzielnego i jednocześnie autonomicznego działania obecnie funkcjonującej w RP neo-KRS. Jednak zbieg tych odrębnych przypadków w powiązaniu z okolicznościami, w jakich dokonano wyborów kandydatów na sędziów ID, może powodować uzasadnione przypuszczenia odnośnie do postępowania neo-KRS zgodnie lub niezgodnie z przepisami prawa unijnego. Opierając się na przypadkach wskazanych we wniosku składu orzekającego Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN o wydanie prejudycjalnego orzeczenia, TSUE zwraca uwagę SN RP na następujące dwie okoliczności:

1. skrócenie przez ustawodawcę czteroletniej kadencji poprzedniej KRS;
2. zmianę zasad wyłaniania członków neo-KRS.

Pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów piętnastu z nich było wybieranych przez sędziów spośród sędziów desygnowanych przez środowisko sędziów. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów członkowie neo-KRS są wybierani spośród osób rekomendowanych przez grupę dwóch tysięcy obywateli lub dwudziestu pięciu sędziów. Przeto wprowadzona przez obecną władzę ustawodawczą zmiana, zwana przez partię rządzącą „reformą” sądownictwa, sprzyja obsadzeniu KRS przez partię rządzącą i jej sojuszników. Równocześnie TSUE zaleca SN, aby w postępowaniu dowodowym, mającym na celu ujawnienie ewentualnych nieprawidłowości dotyczących postępowania prowadzonego przez neo-KRS w celu wyłonienia kandydatów na sędziów ID, zbadał, ocenił i przedstawił nieprawidłowości zasygnalizowane we wniosku o udzielenie odpowiedzi na pytania przez skład orzekający Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN. Obowiązkiem SN jest zweryfikowanie ewentualnych zarzutówWyrok TSUE, C-585/18, pkt 143. . Ma więc SN prawo, a nawet obowiązek, zbadania, czy i w jaki sposób neo-KRS wypełnia swój konstytucyjny obowiązek strzeżenia niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Konkretnie rzecz ujmując, SN powinien ustalić i ocenić postępowanie tej instytucji po to, aby orzec, czy neo-KRS postąpiła bez zastrzeżeń, czy też zachowała się w sposób, co do którego powstają lub mogą powstać uzasadnione wątpliwości co do jej niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczejWyrok TSUE, C-585/18, pkt 144. . Jest to jedyny legalny sposób działania, albowiem decyzje prezydenta RP o powołaniu na stanowiska sędziów nie są przedmiotem i nie mogą stanowić przedmiotu sądowej kontroli. Tym bardziej więc w trosce o przestrzeganie zasady legalizmu oraz ochronę powagi urzędu prezydenta RP neo-KRS jako instytucja wybierająca i przedstawiająca prezydentowi RP kandydatów powinna być starannie nadzorowana przez kompetentny organ państwowy, albowiem ani urząd prezydenta RP, ani on sam nie sprawuje dodatkowej kontroli przed powołaniem „wybrańców” neo-KRS na te stanowiska. Pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów takim organem był SN. De lege lata nie ma żadnych powodów, dla których można byłoby znaleźć argumenty uzasadniające odebranie takich kompetencji temu najwyższemu organowi wymiaru sprawiedliwości. W innych państwach członkowskich UE, na przykład we Francji, na którą powołują się przedstawiciele obecnej władzy państwowej i partii rządzącej, skuteczna kontrola sądowa uchwał o powołaniu na stanowiska sędziów jest sprawowana przynajmniej w zakresie pozwalającym na ustalenie, że w procesie rekomendowania kandydatów nie miało miejsca przekroczenie uprawnień, nadużycie władzy, naruszenie prawa albo popełnienie oczywistego błędu w ocenieWyrok TSUE, C-585/18, pkt 145 oraz wyrok ETPCz z 18.10.2018 r. w sprawie Thiam v. Francja, pkt 25, 81. .

Poza kontrolą okoliczności, w jakich został obsadzony skład osobowy Izby Dyscyplinarnej, oraz ustaleniem roli, jaką neo-KRS pełniła w procesie doboru i powoływania prawników powołanych na sędziów Izby Dyscyplinarnej, skład Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oceniający rolę neo-KRS powinien rozważyć, czy nowo powołana Izba Dyscyplinarna w SN oraz zatrudnieni w niej prawnicy odpowiadają unijnym wymaganiom niezawisłości i bezstronności sformułowanym w art. 47 KPPWyrok TSUE, C-585/18, pkt 146. .

Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, że sędziom orzekającym w Izbie Dyscyplinarnej przyznane zostały wyłączne kompetencje w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w szczególności w sprawach dotyczących przeniesienia sędziów SN w stan spoczynkuWyrok TSUE, C-585/18, pkt 147. . Nowy, zmieniony podział kompetencji między organami wymiaru sprawiedliwości RP jest ściśle powiązany z obniżeniem wieku „emerytalnego” sędziów SN w trakcie kadencji oraz wyposażeniem prezydenta RP w wyłączne uprawnienia do przedłużenia prawa do orzekania niektórym sędziom SN po osiągnięciu tego wieku. Tak zwane „reformy” wymiaru sprawiedliwości, w ramach których powyższe zmiany zatrudnienia sędziów SN zostały przeprowadzone, zostały uznane przez TSUE za niezgodne z przepisami prawa unijnego. W wyroku z 24.06.2019 r. w sprawie Komisja/Polska TSUE orzekł, że RP naruszyła zasadę nieusuwalności i niezawisłości sędziów SN oraz uchybiła zobowiązaniom określonym w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUEWyrok TSUE, C-585/18, pkt 149. .

Na stanowiska sędziowskie w Izbie Dyscyplinarnej powołani zostali wyłącznie prawnicy niezatrudnieni nigdy w SN. Sama Izba Dyscyplinarna „wydaje się posiadać szczególnie wysoki stopień autonomii. Mimo, iż każda z wymienionych okoliczności nie może uzasadnić naruszenia przez władze ustawodawcze niezależności Izby Dyscyplinarnej SN, zbieg tych okoliczności może prowadzić do innego wniosku, zwłaszcza gdyby przeprowadzone przez SN badanie roli neo-KRS w sprawie doboru sędziów orzekających w Izbie Dyscyplinarnej SN ujawniło brak niezależności tej izby od władzy ustawodawczej i wykonawczej”Wyrok TSUE, C-585/18, pkt 152. .

Wyrok TSUE z 19.11.2019 r., C-585/18, upoważnił skład orzekający Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN, występujący z pytaniem prejudycjalnym, do zbadania, czy zbieg okoliczności wymienionych w punktach 143–151 uzasadnienia wyroku w sprawie C-585/18 mógł wzbudzić w przekonaniu poszczególnych członków społeczeństwa polskiego uzasadnione wątpliwości co do niezależności Izby Dyscyplinarnej wobec „bezpośrednich i pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej” oraz neutralności tej izby SN od „ścierających się przed nią interesów”. Gdyby taka sytuacja miała miejsce, należałoby stwierdzić brak przejawienia przez ten organ (Izbę Dyscyplinarną – przyp. A.M.Ś.) oznak niezależności i bezstronności, „co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach [obywatelach] w społeczeństwie demokratycznym”Wyrok TSUE, C-585/18, pkt 153. . Oznaczałoby to, że Izba Dyscyplinarna SN nie spełnia wymagań uregulowanych w art. 47 KPP i innych wtórnych przepisów prawa UEArt. 9 ust.1 dyrektywy Rady z 27.11.2000 r. nr 2000/78 r. w sprawie ustanowienia ogólnych ram równego traktowania w zatrudnieniu i wykonywaniu zawodu (Dz.Urz. L 303, s. 16–22). , ponieważ nie stanowi niezawisłego i bezstronnego sądu.Wyrok TSUE, C-585/18, pkt 154. .

Propozycja TSUE zastosowania w systemie prawa RP środków naprawczych

Przedstawiając propozycję wykorzystania środków naprawczych działań naruszających niezawisłość i niezależność najwyższego organu wymiaru sprawiedliwości w Polsce, TSUE powołał charakterystyczne cechy systemu prawnego UE. Są to:

1. niezależne źródło, którym są traktaty unijne;
2. prymat prawa unijnego nad systemami prawa państw członkowskich UEWyrok TSUE z 24.06.2019 r., C-573/17, EU:C:2019:530 pkt 53. ;
3. bezpośrednia skuteczność przepisów unijnych.

Wymienione zasady nakazują władzom wszystkich państw członkowskich UE obowiązek zapewnienia pełnej efektywności przyznanej traktatami UE przepisom unijnym w granicach Unii, co jest jednoznaczne z zagwarantowaniem skuteczności tego prawa w każdym z poszczególnych państw członkowskich UE. Zasada pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym oznacza obowiązek władz państwowych poszczególnych krajów członkowskich UE dokonywania wykładni prawa krajowego „w możliwie największym zakresie zgodnej z prawem unijnym”, ponieważ „prawo członkowskie nie może mieć wpływu na skuteczność przyznaną tym [Unii Europejskiej] normom w obrębie terytorium tych państw”Wyrok TSUE z 24.06.2019 r., C-573/17, pkt 54. .

Zasada pierwszeństwa stosowania prawa unijnego nakłada na sąd krajowy państwa członkowskiego UE obowiązek niestosowania – z własnej inicjatywy – wszelkich sprzecznych z przepisami tego prawa norm krajowych. Pełna skuteczność prawa UE wymaga, aby były przestrzegane i stosowane bez uprzedniej konieczności dostosowania norm krajowych do standardów unijnych, albo domagania się uchylenia tych przepisów w drodze ustawodawczej bądź w jakimkolwiek innym trybie zgodnym z konstytucją państwa członkowskiegoWyrok TSUE z 24.06.2019 r., C-573/17, pkt 58. . Powyższa bezwzględna powinność oznacza, że każdy orzekający w ramach swoich kompetencji sąd krajowy jest obowiązany zaniechać stosowania wszelkich przepisów krajowych kolidujących bezpośrednio ze skutecznym przepisem prawa UEWyrok TSUE z 24.06.2019 r., C-573/17, pkt 61. . Pod pojęciem prawnym „przepisy unijne” TSUE rozumie również postanowienie art. 47 KPP, ponieważ z utrwalonego orzecznictwa tego unijnego organu wymiaru sprawiedliwości wynika, że wymieniona norma prawna jest „sama w sobie wystarczająca” i nie wymaga dopracowania ani w przepisach prawa unijnego, ani krajowego do tego, aby zagwarantować jednostkom uprawnienia, na które będą mogły się bezpośrednio powoływaćWyrok TSUE z 17.04.2018 r., Egenberger, C-414/16, EU:C:2018:257, pkt 78; wyrok TSUE z 29.07.2019 r., Torubarov, C-556/17, EU:C:2019: 626, pkt 56. . Tym bardziej powyższa konkluzja w sprawie C-585/18 odnosi się między innymi do art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/78, implementując bowiem ten przepis wymienionej dyrektywy do krajowego porządku prawnego, państwa członkowskie UE są zobowiązane zapewnić wszystkim osobom, które uważają się za pokrzywdzone w związku z naruszeniem zasady równego traktowania, możliwość dochodzenia swoich uprawnień. Wymieniony przepis wtórnego prawa unijnego wyraźnie potwierdza prawo do korzystania przez osoby poszkodowane ze skutecznego instrumentu prawnego. Według TSUE, wdrażając tę i inne dyrektywy do krajowego systemu prawnego, każde państwo członkowskie UE jest zobowiązane do przestrzegania art. 47 KPPWyrok TSUE, C-585/18, pkt 163. . Z tego względu „cechy środka odwoławczego przewidzianego w art. 9 ust. 1 dyrektywy 2000/78 muszą być określone zgodnie z tym postanowieniem”.

W przedstawianej w niniejszym opracowaniu sprawie takim naprawczym instrumentem jest odstąpienie przez właściwy sąd od stosowania wszelkich krajowych przepisów prawa kolidujących z przepisami prawa unijnegoWyrok TSUE, C-414/16, pkt 79. . Powierzenie wyłącznej właściwości do rozpoznania sporu prawnego, w którym jednostka powołuje się na ochronę przysługujących jej uprawnień uregulowanych w przepisach prawa UE organowi publicznemu, niespełniającemu wymagań wynikających art. 47 KPP, pozbawiłoby tę osobę szansy na skuteczną ochronę gwarantowaną przepisami unijnymiWyrok TSUE, C-414/16, pkt 72; wyrok TSUE, C-585/18, pkt 165. . U podstaw powyższego, stanowczego stwierdzenia leży następujące, pragmatyczne i zarazem sensowne rozumowanie. W razie stwierdzenia, że krajowy przepis prawa zastrzega właściwość do rozpoznania sporu na rzecz organu niebędącego sądem w rozumieniu przepisów unijnych ze względu na niespełnienie wymogów niezawisłości i niezależności ustanowionych w prawie UE, zwłaszcza w art. 47 KPP, inny organ rozpoznający taki spór, orzekający w drugiej instancji, ma obowiązek odstąpić od stosowania przepisu krajowego, aby umożliwić rozpoznanie sporu sądowi, który spełnia unijne wymagania i który byłby właściwy do jego rozpoznania zgodnie z przepisami obowiązującymi przed wprowadzeniem zmiany legislacyjnejWyrok TSUE z 22.05.2003 r., Connect Austria, C-462/99, EU:C:2003:297, pkt 42; wyrok TSUE z 2.06.2006 r., Koppensteiner, C-15/04, EU:C:2005:345, pkt 32. . W Polsce taką instytucją jest Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN, do kompetencji której należało – jak wspominałem – rozstrzyganie sporów z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz spraw publicznych.

Sformułowana w przepisach UE zasada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie obywatele Unii wywodzą z przepisów i postanowień prawa europejskiego, nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia w krajowych przepisach prawa środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach regulowanych normami unijnymiWyrok TSUE z 24.6.2019 r., C-619/18, pkt 49, 54; wyrok TSUE z 19.11.2011 r., C-585/18, pkt 168. . Obydwa powołane wyroki zapadły w sprawach bezpośrednio dotyczących RP. W każdej z tych spraw TSUE orzekł, że przepisy prawa unijnego sprzeciwiają się, aby sprawy dotyczące stosowania prawa unijnego mogły należeć do wyłącznej właściwości organu niebędącego niezawisłym, bezstronnym i niezależnym sądem. Takim organem – w świetle wyroku TSUE C-585/18 – jest Izba Dyscyplinarna SN, ponieważ obiektywne okoliczności, w jakich został on utworzony, jego cechy oraz sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą budzić w przekonaniu jednostek – obywateli RP i innych osób – uzasadnione wątpliwości co jego niezależności od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich i pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz jego bezstronności wobec sprzecznych interesów stron pozostających w sporze prawnym. Brak przejawiania przez ten organ oznak niezawiłości i bezstronności może podważać zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznymTeza druga wyroku TSUE, C-585/18. .

Konkluzja

Skład orzekający Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN, który przedstawił TSUE pytania prejudycjalne, 5.12.2019 r. wydał wyrok w pierwszej z tych trzech sprawSN. Komunikaty o sprawach, BIP, inf. K. Michałowski, III PO 7/18. . W uzasadnieniu tego wyroku opublikowanym 20.12.2019 r. zamieszczone zostały następujące tezy:

• wykładnia zawarta w wyroku TSUE z 19.11.2019 r. jest wiążąca dla każdego sądu i organu władzy państwowej w RP;
• wyrok TSUE wyznacza jednoznaczny i precyzyjny standard oceny niezawisłości i bezstronności sądu obowiązujący w RP i w innych państwach członkowskich UE;
• każdy sąd ma obowiązek z urzędu badać, czy standard przewidziany w wyroku TSUE jest zapewniony w rozpoznawanej sprawie;
• wykonując ten obowiązek, skład orzekający Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN orzekł, że neo-KRS nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej;
• skład orzekający Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN nie uznał Izby Dyscyplinarnej SN za sąd w świetle prawa UE, a tym samym również w rozumieniu prawa krajowego;
• RP, przystępując do UE, zaaprobowała zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym. Powyższy prymat prawa unijnego nad prawem krajowym zobowiązuje każdy organ państwa członkowskiego do zapewnienia pełnej skuteczności normom prawa unijnego w dziedzinach objętym prawem UE (art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 KPP). Oznacza to obowiązek niestosowania przez sądy państw członkowskich niezgodnych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego.

Skład orzekający Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN jako pierwszy rozpoznał merytorycznie – z pominięciem Izby Dyscyplinarnej SN – sprawę ze stosunku pracy (C-585/18), która wraz z dwiema innymi połączonymi sprawami (C-624/18, C-625/18), dotyczącymi wcześniejszego przejścia w stan spoczynku sędziów SN oraz NSA, stanowiła podstawę do przedstawienia TSUE pytań prejudycjalnych i wydania orzeczenia regulującego porządek prawny w RP i innych państwach członkowskich UE.