P rzedmiotem artykułu jest próba usystematyzowania pojęcia podziału władz. Pojęcie to powróciło w polskiej dyskusji prawniczej, ale i politycznej w ostatnim okresie. Zmiany prawne, z jakimi mieliśmy i mamy do czynienia ostatnio, w tym w szczególności w zakresie wymiaru sprawiedliwości, uprawnień władzy ustawodawczej oraz Prezydenta, wywołują ten temat ponownie. Zgłoszona inicjatywa referendum konstytucyjnego dodatkowo wzmaga potrzebę ponownego powrócenia do zdefiniowania podziału władz lub co najmniej zrozumienia idei, jaka przyświecała twórcom tej instytucji oraz kolejnym jej interpretatorom lub tym, którzy ją wdrażają. Celem artykułu jest nie tylko pokazanie genezy pojęcia podziału władzy, ale jego rozwój i współczesne lub nowoczesne brzmienie i znaczenie. Dla wykazania rozwoju tej instytucji prawa konstytucyjnego i ułatwiania odbioru, w tym wyrobienia własnej opinii i własnego stanowiska czytelnika, autor porównuje podział władzy z zasadą jej jednolitości.

Wskazuje się przy tym, aby nie upatrywać zarówno jednego systemu władz czy drugiego oraz ich wyboru jako prostego rozdzielania kompetencji czy uprawnień, ale raczej jako dążenie do zapewnienia sprawnego funkcjonowania państwa jako organizacji i jego organów oraz determinacji ustroju politycznego. Niezależnie od genezy autor pokusił się o własne zalecenia, jak i własną opinię co do optymalnego – jego zdaniem – rozwiązania na gruncie polskim.

Mogłoby się wydawać, że wśród doktryn politycznych i zasad ustrojowych współczesnego państwa, a pojęcia zawarte w tytule tej pracy odnoszą się zarówno do pierwszych, jak i drugich, trudno jest znaleźć koncepcje bardziej niejasne i skomplikowane w swej budowie, co więcej – pozbawione udokumentowanego początku czy źródła.

Geneza i funkcjonowanie pojęcia w starożytności

Początków terminu podziału władzy można doszukać się już w starożytności, lecz nie znajdziemy tam pełnej w dzisiejszym znaczeniu i rozumieniu doktryny, a jedynie czynniki, które później, w czasach nowożytnych, zaowocują wykształceniem tak dzisiaj powszechnego pojęcia. Owym czynnikiem i jednocześnie główną zasługą czasów antycznych było sformułowanie teorii ustroju mieszanego, za czym poszły mniej lub bardziej udane próby wprowadzenia tegoż w życie. Najprawdopodobniej pierwszy na tym polu okazał się SolonSolon (ok. 635–ok. 560 p.n.e.) – ateński prawodawca polityk i poeta, jeden z tzw. siedmiu mędrców greckich, przeprowadził reformy społeczne, gospodarcze oraz prawno-ustrojowe, które umożliwiły rozwój demokracji ateńskiej. Był jednym z pierwszych archontów, podzielił obywateli na cztery klasy, z których trzy miały tworzyć podstawę społeczną ustroju mieszanego. .^. Jego teoria zakładała połączenie trzech form rządu: monarchii, arystokracji i demokracji, czego celem miało być zachowanie społeczno-politycznej równowagi między monarchą, ówczesną grupą arystokracji i ludem. Rozwinął i szczegółowo opracował tę doktrynę Arystoteles. Ów ustrój mieszany to u autora Polityki politea, czyli połączenie analogiczne do wcześniej opisanego, jednak Arystoteles nie sprecyzował funkcji urzędów, ograniczając się do stwierdzenia, że przysługuje im władza polityczna i ekonomicznaArystoteles, Polityka, Warszawa 2004, s. 147–158. . Należy tu jednak podkreślić, że nie był to jeszcze podział władzy, choć niektórzy już upatrują w tym słynny podział na legislatywę, egzekutywę i judykatywę, lecz dopiero jeden z czynników, względnie części składowych, późniejszej doktryny. Kolejny impuls w ewolucji doktryny teorii podziału władzy dał inny starożytny myśliciel PolibiuszPolibiusz (ok. 200–ok. 118 p.n.e.) – historyk grecki, z polecenia senatu rzymskiego uporządkował sprawy greckie, doradca w sprawach wojskowych. Autor, Dziejów. , formułując najprawdopodobniej po raz pierwszy znany choćby z Konstytucji USA tzw. system hamulców. System ten stał się wiele lat później prawnie integralną częścią koncepcji podziału władzy. Zgodnie z teorią Polibiusza system wzajemnego powstrzymywania się organów miał zapewniać ich aequilibrium, czyli ich równowagę. Trzeba tu jednak podkreślić, że teoria systemu hamulców dotyczyła pierwotnie doktryny ustroju mieszanego i jako taka została później wykorzystana w czasach nowożytnych do skonstruowania współczesnej koncepcji podziału władzy. Myśl polityczna wieków średnich daleka była od ideałów antycznych, odniosła się wręcz niechętnie do obu koncepcji, stojąc na gruncie z samego założenia przeciwnym, a mianowicie jedności władzy. Wynikało to głównie z filozofii uniwersalistycznej, szerokiego zdominowania życia przez religię oraz nauki Kościoła. Toteż podwaliny pod główny nurt teorii podziału władzy dała myśl polityczna czasów nowożytnych, z których wyjątkową pozycję zajmują koncepcje angielskie i trochę późniejsze oświeceniowe w Europie. Warto tu właśnie wspomnieć o koncepcjach angielskich, które to uważa się za „prolog do teorii podziału władzy”R. Małajny, Doktryna podziału władzy Ojców Konstytucji, Katowice 1985, s. 50. . Niemniej jednak mimo doktrynalnego wyobcowywania z antycznych idei to właśnie w średniowieczu, i to do dość wcześnie, bo już w XIII w., próbowano sformułować koncepcje podziału władzy królewskiej w Anglii. Zgodnie z tą teorią władza, jaką dysponował monarcha, miała się dzielić na gubernaculum et iurisdictio. To pierwsze – gubernaculum – obejmowało pełną swobodę decyzji monarchy, to drugie – iurisdictio –charakteryzowało zaś sferę, w której król był ograniczony i musiał się liczyć z opiniami, stanowiskiem innych, a przede wszystkim z obowiązującym prawem. Był to pierwszy podział ze względu na funkcje monarchy. Jednak nie to było najważniejsze, lecz późniejsze koncepcje, a zwłaszcza teoria ustroju równowagi, która na gruncie angielskim obowiązuje do dnia dzisiejszego. Teoria sformułowana w okresie jedynego eksperymentu z republiką na wyspach brytyjskich, tj. siedemnastowiecznej rewolty lorda Cromwella, zakładała postulat rozdzielenia funkcji państwowych. To jest szczególnie doniosłe, gdyż doktryna ta opiera się właśnie na tym podziale kompetencji, uprawnień i kolokwialnie mówiąc – władzy – pomiędzy odrębne organy, a oprócz tego łączy w sobie system hamulców, jednak niestety też wątki z antycznego ustroju mieszanego ze swoim naturalnym dla tamtych czasów brakiem równości czy po prostu nierównością i wykluczeniem całych grup społecznych.

Kształtowanie się nowożytnej koncepcji podziału władz

Prawdziwym jednak „zwiastunem teorii podziału władzy” był John LockeR. Małajny, Doktryna…, s. 60. , po nim „kropkę nad i” w ewolucji koncepcji podziału władzy położył Monteskiusz. To właśnie John Locke w swoim dziele Dwa traktaty o rządzieJ. Locke, Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 2015. zawarł nowożytną ideę podziału władzy ze względu na funkcje państwa oraz wzajemne relacje pomiędzy organami. Wyszedł on z założenia, że władza musi podlegać ustawom (prawu), a te swą moc czerpią ze zgody rządzonych, będącej następstwem umowy społecznej. Wyodrębnił zatem trzy funkcje państwa, mianowicie: prawodawczą, wykonawczą i federacyjną, czyli obrona kraju i polityka zagraniczna, ale chciał je powierzyć tylko dwóm organom, mianowicie legislatywie i egzekutywie. Oświeceniowa myśl polityczna dotykająca tematu podziału władzy jest jednak zdominowana przez poglądy i dzieło O duchu praw Monteskiusza. Ze względu na olbrzymią popularność i ogromny autorytet autora oraz to, że to właśnie na bazie jego koncepcji nowożytny podział władzy znalazł najpełniejsze zastosowanie i realizację w praktyce, przyjmuje się nazywać ją klasyczną. Choć, co od razu należy podkreślić, współczesne rozumienie monteskiuszowskich idei jest mocno zmodyfikowane i mimo wszystko dalekie od oryginału. Monteskiusz w swoim modelu zakłada, że w każdym państwie można wyodrębnić trzy rodzaje władzy: prawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, czyli stanowienie prawa, jego wykonywanie i prowadzenie działalności organizatorskiej oraz rozstrzyganie sporów i karanie przestępstwMonteskiusz, O duchu praw, Warszawa 1957. . Monteskiusz postulował powierzenie władzy prawodawczej wybranej przez naród legislaturze, natomiast władzę wykonawczą należy przekazać w gestie monarchy, a sądowniczą niezawisłym sądom. Wszystkie władze mają być od siebie niezależne, ale – co należy podkreślić – wyraźnie nie równorzędne. Było to odejście od angielskiego ustroju równowagi, pierwszoplanową bowiem rolę mają odgrywać legislatywa i egzekutywa. Postulaty Monteskiusza są tutaj ostatnim elementem układanki składającej się na historyczne tworzenie doktryny podziału władzy. Dalszy jej rozwój następował głównie w drodze praktyki, tj. wdrożenia tych myśli w poszczególnych państwach. Oczywiście nie wykluczało to badań i opracowań, ale podwaliny i pojęcia zostały wytworzone wyraźnie.

Analizując obecny stan doktryny i jej praktyczny wymiar, przede wszystkim należy sobie uświadomić, że nastąpiło znaczne oderwanie treści tej zasady od jej genezy. U podstaw wcześniejszych prób sformułowania teorii podziału władzy leżał głównie zamiar dekoncentracji władzy i osłabienia monarchy, poddania go kontroli. Taka właśnie idea przyświecała twórcom ustroju mieszanego, gdzie punkt ciężkości położono na równowagę polityczną między poszczególnymi grupami społecznymi, struktura zaś aparatu państwowego, nie mówiąc już o jego funkcjonowaniu, pozostała, jeśli była w ogóle wspomniana, na drugim planie. Można więc stwierdzić, że pierwsze koncepcje, a to się również odnosi do systemu hamulców i teorii ustroju równowagi, stały na gruncie regulacji społecznych, a nie funkcjonalno-strukturalnych państwa czy jego organów. Z tego względu koncepcje podziału władzy można podzielić na te w ujęciu podmiotowym (regulacje społeczne) i przedmiotowym (regulacje strukturalne). Warto także podkreślić, że wszystkie koncepcje podmiotowe właściwie dotyczą dwupodziału, tzn. na legislatywę i egzekutywę, gdyż nawet wyodrębnienie władzy sądowniczej nie pociąga za sobą odseparowania jej w odrębny organ, jak to się dzieje obecnie, a jedynie połączenie jej z prawodawstwem lub wykonawstwem. Obecnie podział władzy sprowadza się do ukonstytuowania władz w ten sposób, aby prowadziły, co jest pewnym paradoksem, do politycznej jedności. Doktryna ta rozumiana jest obecnie przedmiotowo, czyli jako wyodrębnienie oznaczonych funkcji organizmu państwa, a wraz z nimi podział aparatu państwowego na poszczególne główne organy spełniające odpowiednie zadania związane z owymi funkcjami. Współczesna doktryna po zebraniu wszystkich historycznych elementów stara się je połączyć w jedną całość. Wydaje się, że obecnie nie jest najważniejsze hamowanie czy równoważenie lub szczególna pozycja legislatywy i egzekutywy bądź nadrzędność którejś z tych ostatnich, lecz współdziałanie wszystkich elementów, co jest twórczym rozwiązaniem systemu hamulców. Warto także dodać, że dopiero współczesna doktryna dokonała całkowitego wyodrębnienia władzy sądowniczej. Dzisiejsza koncepcja podziału władzy stoi na gruncie trójpodziału, czyli tzw. triady monteskiuszowskiej, jednak coraz częściej padają postulaty wyodrębnienia innych władzP. Sarnecki, Współczesne rozumienie podziału władzy (w:) Nowa konstytucja RP. Wartość, jednostka, instytucje, Toruń 1992, s. 22–23. . Chodzi tu głównie o tzw. władzę neutralną mającą zadanie kontrolować, pokrywa to się ze szczególnym rodzajem judykatywy, czyli sądownictwa konstytucyjnego wyrażonego różnego rodzaju trybunałami konstytucyjnymi lub organami kontroli lub nawet rzeczników praw.

Wyróżnia się także władzę samorządową, gminną, głównie chodzi tu o instytucje samorządu terytorialnego stopnia podstawowego, lokalne, działające samodzielnie, bez ingerencji centralnego aparatu państwowegoP. Sarnecki, Współczesne rozumienie…, s. 23. . Wydaje się ważne obecnie nie tylko formalne postrzeganie doktryny jako sposobu konstrukcji organizmu państwowego, ale także materialne rozumienie głównych władz. Jeśli chodzi o władzę ustawodawczą, to przez długi czas była ona rozumiana jako wyraz woli powszechnej, ogółu rządzonych, a więc jako środek do stanowienia reguł ogólnych, generalnych i abstrakcyjnych, nienadających się do wykorzystania i stosowania bezpośredniego. To właśnie spowodowało nieadekwatność legislatywy w sytuacji i w warunkach wzmożonego rozwoju gospodarczego oraz zakrojonego na szeroką skalę interwencjonizmu państwowego, a pośrednio stało się przyczynkiem do ogromnego wzrostu kompetencji egzekutywy. Dlatego obecnie przyjmuje się model władzy ustawodawczej działającej nieraz w bardzo konkretnych sprawach, czyli uchwalania ustaw tzw. „ustanawiających środki działania”P. Sarnecki, Współczesne rozumienie…, s. 26. . Z podobnym rozumieniem w sensie materialnym spotykamy się w obrębie władzy wykonawczej. Nie jest to już decydowanie o konsekwencjach prawnych płynących z ogólnych przepisów ustawowych, lecz pewien proces, w którym to wymienione jest ostatnim elementem, a poprzedzają go jeszcze dwa inne. Chodzi tu przede wszystkim o wydawanie wszelkiego rodzaju wskazówek, wytycznych i instrukcji, dzięki którym organy podporządkowane kierują swoimi działaniami w odpowiedni i spójny sposób i wreszcie podejmowanie strategicznych rozstrzygnięć przez centralny aparat egzekutywy, ustalający politykę rządową. O materialnym wymiarze możemy także mówić przy rozpatrywaniu władzy sądowniczej. Szczególnie jest to widoczne obecnie wraz z rozwojem sądownictwa konstytucyjnego i w nowych zadaniach postawionych przed judykatywę.

Analiza aktualnych koncepcji podziału władz

Jeżeli mówimy o podziale władzy, to możemy mieć na myśli tylko trzy możliwe konstrukcje, które wyjaśniają istotę doktryny. Te trzy modele to dwupodział, trójpodział i ostatnia dość wątpliwa konstrukcja – wielopodział.

Dwupodział

Dwupodział jest historycznie najstarszą ideą i właściwie obowiązywał do początków ery konstytucji, do przełomu XVIII i XIX w. Dwupodział zakładał występowanie legislatywy i egzekutywy, co nie oznacza, że brak było w ogóle władzy sądowniczej. Judykatywa występowała nie pod pojęciem autonomicznej władzy, lecz z reguły była związana integralnie początkowo z egzekutywą, np. monarchą, później, wraz z rozwojem parlamentaryzmu, legislatywą. Zgodnie z tym, co pisze Andrzej Pułło, chodzi tu o rozróżnienie władzy państwowej pod względem formalnym, czyli na tworzenie i stosowanie prawa, nie ma natomiast zasadniczego znaczenia funkcja sądownicza, gdyż sądy z samej swej istoty nie mogą zdominować ustroju państwa i zagrozić mu autokratycznymi rządamiA. Pułło, O jedno rozumienie podziału władz w nauce prawa konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 1983/6. tzw. sądokracji. Obecnie dwupodział nie znajduje zastosowania głównie ze względu na zmiany w materialnym pojmowaniu władzy sądowniczej.

Choć wydaje się jednak, że stosunkowo najbliżej tej koncepcji jest klasyczny historyczny ustrój parlamentarno-gabinetowy. Dla pełnej jasności, żeby uniknąć zaskoczenia, znakomita większość znawców, politologów dopatruje się w nim trójpodziału tzw. częściowego, względnie nieabsolutnegoA. Pułło, O jedno rozumienie…, s. 40–44. . Ustrój parlamentarno-gabinetowy formalnie jest odmianą systemu parlamentarnego, który to zalicza się do form trójpodziałuP. Sarnecki, Współczesne rozumienie…, s. 27–28. . Klasycznym, ale i szczególnym przykładem zastosowania ustroju parlamentarno-gabinetowego jest oczywiście Wielka Brytania. Warto tu jednak dodać, że system angielski (brytyjski) nie opiera się tylko na istocie dwupodziału, wręcz jest to sprawa drugorzędna, lecz ogólnie rzecz biorąc, można powiedzieć, że cechą charakterystyczną ustroju parlamentarno-gabinetowego jest zasada równoważenia się obu władz i wypracowanie specyficznego rodzaju balansu. Metodą pomocną w osiągnięciu tego celu jest system hamulców (zob. wspomniany XIII-wieczny system hamulców), i to w znaczeniu pozytywnym, to znaczy taki, który ustanawia pewne dodatkowe instytucje, mechanizmy i reguły, zgodnie z którymi określone zostają granice działania poszczególnych władz. Jeśli chodzi o system parlamentarno-gabinetowy, to tymi mechanizmami hamującymi pozytywnie są reguły: że to parlament powołuje i odwołuje rząd, a egzekutywa z kolei ma prawo rozwiązania ciała ustawodawczego w niektórych przypadkach (formalnie monarcha, ale od czasu dynastii hanowerskiej decyduje o tym gabinet), oprócz tego ministrowie i członkowie rządu są odpowiedzialni politycznie (w tym o charakterze karnym), ale mogą wchodzić w skład legislatywy – łączenie mandatu posła z funkcją gabinetową bez uszczerbku dla mandatu. To rząd głównie ma prawo inicjatywy ustawodawczej. Innym cechami tego systemu jest nieodpowiedzialność głowy państwa mimo tego, że wchodzi ona formalnie w skład egzekutywy, konsekwencją jednak takiego rozwiązania są bardzo szczupłe kompetencje głowy państwa, a wszystkie jej decyzje wymagają kontrasygnaty właściwego i odpowiadającego za nią ministraA. Pułło, Nauka o podziale władz a tradycyjna typologia form rządu, „Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego – Studia Prawnoustrojowe” 1990/2. .

To właśnie na gruncie polskim wykształciła się ostatnio dość kontrowersyjna linia orzecznicza sądów administracyjnych, wskazująca, że głowa państwa nie jest w ramach swoich indywidualnych decyzji np. personalnych organem administracji, jakim jest drugi człon władzy wykonawczej, tj. Rada Ministrów (formalnie jej Prezes i poszczególni ministrowie) Warto tu wskazać, że ta linia niesie za sobą daleko idące konsekwencje w postaci wyłączenia głowy państwa z podlegania procedurze administracyjnej i ruguje prawo kontroli sądowej czynności przez nią podejmowanychZob. wyrok NSA z 29.05.2003 r. (II SAB 419/02); postanowienie NSA z 9.10.2012 r. (I OSK 1872/12); postanowienie WSA w Warszawie z 29.12.2016 r. (II SA/Wa 1652/16); postanowienie WSA w Warszawie z 30.12.2016 r. (II SA/Wa 1675/16) – CBOSA. . Warto także dodać, że obecnie w systemach parlamentarno-gabinetowych sądy są niezawisłe, choć czasami funkcje trybunałów najwyższych, apelacyjnych, a częściej konstytucyjnych są powierzane ciału ustawodawczemu, np. wyższa izba parlamentu angielskiego, Izba Lordów, sprawuje funkcje sądu najwyższego, ponadto, ale tylko formalnie, Trybunału Stanu.

Trójpodział

Zasada trójpodziału jest obecnie najbardziej rozpowszechniona na demokratycznym republikańskim (ujmując w tym także monarchie konstytucyjne) świecie. Historycznie wywodzi się z wcześniej wspomnianych ustroju mieszanego, ustroju równowagi i łączy w sobie system hamulców, była także swoistą udoskonaloną kontynuacją dwupodziału. Początki tej doktryny – jak wspomniano – związane są z myślą polityczną oświecenia, a szczególnie z Monteskiuszem.

Doktryna trójpodziału, zwana monteskiuszowską lub klasyczną, po licznych współczesnych modyfikacjach i sporach co do istoty została w końcu uregulowana i weszła na stałe do wielu porządków konstytucyjnych, stając się niemal wyznacznikiem i niezbędnym elementem demokratycznego państwa prawnego. Z formalnego punktu widzenia doktryna ta występuje w dwóch zasadniczych odmianach, mianowicie: tzw. trójpodział absolutny, inaczej pełny, całkowity oraz częściowy.

Ogólnie trójpodział zakłada charakterystykę państwa ze względu na jego trzy główne funkcje, czyli prawodawczą – stanowienie prawa nieraz w bardzo konkretnych sprawach i przypadkach, wykonawstwo – choć określenie to odnosi się do ostatniego elementu procesu, jaki składa się na szeroko pojętą działalność egzekutywy, a według Pawła Sarneckiego można jeszcze wyróżnić sytuację, w której działalność władzy wykonawczej można określić terminem administrowanie, kierowanie i rządzenieP. Sarnecki, Współczesne rozumienie..., s. 2. . Ostatnią funkcją państwa jest sądownictwo, obecnie wraz z sądami konstytucyjnymi.

Najprościej wyjaśniając, trójpodział w wersji absolutnej, lub – jak nazywa to A. Pułło – separacji czystej, bezwzględnejA. Pułło, Podział władzy – Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczesnej dyskusji konstytucyjnej w Polsce, „Przegląd Sejmowy” 1993/3. , to oddzielenie poszczególnych władz, by nie mogły one prawie w ogóle na siebie wpływać, przy tym pozbawiano taki podział zasady równowagi i systemu hamulców. Taki właśnie podział wprowadziły pierwsze konstytucje stanowe w Stanach Zjednoczonych Ameryki, o czym i o wynikających z tego problemach pisze także A. PułłoA. Pułło, Zasada podziału i równoważenia władz w konstytucji i praktyce ustrojowej USA (w:) Konstytucja USA 1787–1987. Historia i współczesność, red. J. Wróblewski, Warszawa 1987, s. 16. . Niestety dość szybko okazało się, że tak zaprojektowany system nie funkcjonuje najlepiej, ujawniając tendencje do wynaturzeń ustrojowych, mianowicie Zgromadzenia Ustawodawcze podporządkowywały sobie egzekutywę, czy to przez jej wybór na krótką kadencję, czy przez przejmowanie jej prerogatyw, oprócz tego ingerowały w działalność sądów, nierzadko zmieniając ich wyrokiA. Pułło, O jedno rozumienie…, s. 41. (na marginesie rozwiązanie częściowo akceptowalne – zob. możliwość uchylenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pod rządami tzw. małej konstytucji). Dlatego wkrótce pojawiła się druga tendencja, czyli odmiana trójpodziału w wersji częściowej lub pragmatycznej, uwzględniającej zasady równowagi i systemu hamulców. Na tak rozumiany model trójpodziału składają się trzy zasadnicze elementy: społecznego podziału władzy, funkcjonalno-organizacyjnego lub strukturalnego podziału władzy oraz system równowagi i wzajemnego hamowania władzA. Pułło, O jedno rozumienie…, s. 38. . Typowym przykładem takiego modelu podziału władzy jest system prezydencki, a klasycznym odzwierciedleniem takiego stanu rzeczy jest konstrukcja ustrojowa Stanów Zjednoczonych Ameryki. Warto tu jednak stwierdzić, że nie tylko na kontynencie amerykańskim spotykamy się z tą konstrukcją, lecz także na gruncie europejskim, choć trzeba przyznać, że przybiera ona tutaj łagodniejszą formę, którą ustalono nazywać systemem prezydencjalnym lub półprezydenckim, względnie, choć nie jest to najwłaściwsza nazwa, prezydencko-parlamentarnym.

Nazwa ta o tyle nie jest zupełnie adekwatna, gdyż całkiem słusznie kojarzy się z systemem parlamentarnym, a ten bardziej odpowiada idei jedności władzy, nawet gdy formalnie wyodrębnia się pozostałe władze, jednak nadrzędność ciała ustawodawczego skutecznie zakłóca podział, nie mówiąc już o równowadze czy hamowaniu. Cechami zasadniczymi konstrukcji systemu prezydenckiego jest separacja organów aparatu państwowego ze względu na trzy naczelne funkcje państwa i ich własne kompetencje. Konsekwencją tego jest brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa i zarazem przewodniczącego egzekutywy, a czasami reszty członów władzy wykonawczej, oprócz tego brak możliwości rozwiązania ciała ustawodawczego, niepołączalność mandatów poselskich ze stanowiskami w aparacie państwowym. Ważną kwestią jest brak rządowej inicjatywy ustawodawczej i niezależność wyborów szefa egzekutywy od parlamentu. Istotnym, wartym wspomnienia jest fakt, że w Stanach Zjednoczonych występuje prawo sądowej kontroli zgodności z konstytucją, co jest szczególnym rodzajem hamulcaA. Pułło, Nauka o podziale władz…, s. 13. . Jeśli zaś chodzi o konstrukcje w systemie prezydencjalnym, to mamy do czynienia z mniej rygorystyczną separacją poszczególnych władz. System ten jest rozpowszechniony w Europie, klasycznym jego przykładem jest Francja, wydaje się także, że rozwiązanie polskie, które zawierała tzw. mała konstytucja, opierały się na francuskich wzorach. Obecnie obowiązująca w Polsce Konstytucja RP (Dz.U. z 1997 r. nr 74 poz. 483 ze zm.) odeszła od tego systemu. W tym systemie głowa egzekutywy – prezydent ma spełniać rolę arbitra i gwaranta ciągłości. Także tutaj prezydent jest wybierany oddzielnie od parlamentu, przez co ma legitymizację społeczeństwa. Nie należy tego jednak mylić z prawem do reprezentowania narodu, gdyż z samej idei nie powinna tego czynić jednostka, ale ciało kolegialne i wybieralne. Różnicą natomiast jest odpowiedzialność polityczna członków władzy wykonawczej poza prezydentem przed parlamentem oraz prawo inicjatywy ustawodawczej zarówno rządowej, jak i prezydenckiej, a także możliwość rozwiązania ciała ustawodawczego. Ważne jest także i to, że gabinet i szefowie resortów są konstytucyjnymi organami państwa.

Wielopodział

Mówiąc o wielopodziale władzy, mam na myśli głównie ostatnie postulaty i propozycje wprowadzenia czwartego ogniwa poza istniejącymi trzema. Chodzi tu głównie o tzw. władzę kontrolującą, zwaną także czasami neutralną, pisze o tym m.in. Andrzej SylwestrzakA. Sylwestrzak, Władza czwarta – kontrolująca, „Państwo i Prawo” 1992/7. . Idea wyodrębnienia władzy kontrolującej nie jest zupełnie nowa, co więcej – swymi korzeniami sięga aż starożytności. Już Arystoteles wspominał o takiej możliwościArystoteles, Polityka, ks. IV rozdz. XI–XIII. , po nim także J. Locke zawarł w swoim dziele taką ewentualnośćJ. Locke, Dwa traktaty…, s. 97–112. , jednak dopiero współczesność zainteresowała się tymi rozważaniami bardziej poważnie. Nie oznacza to wprawdzie konkretnych rozwiązań w praktyce współczesnych systemów ustrojowych, lecz nie wyklucza późniejszych zmian.

Owa władza genetycznie wywodziłaby się z kontroli sprawowanej przez parlament, i to bezpośredniej, jak i pośredniej, a zwłaszcza tej ostatniej. Miałyby to być wyspecjalizowane organy kontrolujące wykonanie budżetu i gospodarki finansowej państwa. Ponieważ genetycznie wywodziłyby się z kontroli sprawowanej przez parlament, dlatego też czerpałyby swoje uprawnienia właśnie z jego woli, a powodowałoby to umieszczenie tej władzy pomiędzy egzekutywą a legislatywą lub na styku z legislatywą. Oczywistym założeniem wydaje się być całkowita ich niezależność od władzy wykonawczej, skoro głównie ją miałaby kontrolować. Warto także wspomnieć, że nie tylko działalność egzekutywy poddana byłaby kontroli, ale także ciała ustawodawczego, co nastręcza pewne problemy, skoro niejako byłaby przez to ciało wybrana lub działała na styku z takimi organami. Chodzi tu jednak głównie o takie organy, jak trybunały konstytucyjne, ombudsman oraz urzędy analogiczne do polskich: Najwyższej Izby Kontroli i Trybunału Stanu.

Postulat wyodrębnienia czwartej władzy spotyka się z coraz większym zainteresowaniem, zwłaszcza że wraz z rozwojem gospodarki rynkowej, struktur państwowych, różnych instytucji i centralnych urzędów miałaby ona rację bytu, oczywiście przy spełnieniu pewnych podstawowych warunków, jakimi są przede wszystkim zasady niezawisłości i incompatibilitas, czyli niełączenia stanowisk oraz całkowita separacja od egzekutywy. Oczywiście postuluje się brak bliższych związków z legislatywą poza tymi koniecznymi, czyli strukturalnymi, z których czwarta władza czerpałaby swoje uprawnienia i legitymizacje społeczeństwa. Niemniej jednak tak konieczne połączenie, jak np. wybór członków takiej czwartej władzy przez organy ustawodawcze, rodzi, po pierwsze, pokusę odpowiedniego „spolegliwego” doboru osobowego i po drugie, pokazuje ryzyko wywierania presji w razie zbytniego zaangażowania kontrolnego, np. w stosunku do legislatywy.

Warto zwrócić uwagę w tym kontekście na zmiany ustawodawcze czy wręcz ustrojodawcze, których świadkami jesteśmy po 2015 r. Podporządkowanie organów orzeczniczo-kontrolnych ciału ustawodawczemu i ustawie „zwykłej” faktycznie likwiduje możliwość niezakłóconej kontroli tychże ustaw lub działalności tego organu. Jeśli zatem myśleć poważnie o wyodrębnieniu dodatkowej władzy „kontrolnej”, to jej wybór musiałby przebiegać ze znacznym ograniczeniem wpływu ciała ustawodawczego. Być może wybór bezpośredni lub konieczność odpowiedniego kworum byłyby rozwiązaniami stanowiącymi bezpieczniki niezależności takiej nowej władzy.

Analiza porównawcza systemów podziału władzy

Dokonując teraz resume doktryny podziału władzy, należy wyciągnąć niezbędne dla późniejszego porównania z zasadą jedności władzy wnioski. Zanim to jednak nastąpi, warto wspomnieć o innej interpretacji słownej podziału władzy, mianowicie o tzw. poziomym i pionowym podziale. Pierwszy z nich to nic innego jak wyżej opisane koncepcje podziałów władzy ze względu na wyodrębnione zadania i funkcje państwa, natomiast drugi właściwie nie ma nic wspólnego z poprzednim, tyle tylko, że także dotyczy strukturalnej budowy państwa. O ile w pierwszym przypadku rozpatrywaliśmy budowę i organizację aparatu państwowego, o tyle w drugim rozpatrywana jest struktura państwa jako całości. Chodzi tu głównie o podział kompetencji między państwo federalne a jego części składowe. Tak rozumiany podział można łatwo rozszerzyć także na struktury samorządowe i tak właśnie to opisuje np. Adam JamrózA. Jamróz, Demokracja współczesna. Wprowadzenie, Białystok 1993, s. 102. . Innym rozumieniem podziału władzy może być jego wymiar polityczny. Chodzi tu nie tyle o podział władzy publicznej, ile wpływów między rozmaite partie i ugrupowania polityczne. Jak pisze P. Smela, „zakłada on istnienie partyjno-politycznego pluralizmu, swobody organizowania się obywateli w stronnictwa i stowarzyszenia, wolność słowa i zgromadzenia, wolność wyboru reprezentantów narodu do ciał parlamentarnych i samorządowych co może zapobiec kumulacji władzy przez jeden obóz polityczny”P. Smela, Podział władzy. Fundament ustroju państwowego, „Biuletyn Komisji Konstytucyjnej” 1990/6. . Postulat ten nabiera szczególnego znaczenia obecnie, w sytuacji gdy wydawałoby się, że pewne i jasne w swej treści zapisy Konstytucji można obejść, podejmując działalność ustawodawczą przy zachowaniu zwykłej większości czy nawet bezwzględniej większości głosów, ale jednak bez dochowania wymogów zmian konstytucyjnych.

Zaprezentowany tu szkic teorii podziału władzy wraz z jej rodowodem pozwala na wyciągnięcie kilku wniosków. Po pierwsze, teoria ta nie narodziła się w czasach nowożytnych, lecz w antycznych, co daje pewne wyobrażenie o poglądach ówczesnych myślicieli i problemach, z jakim się borykali w poszukiwaniu najdogodniejszej formy powiązania i organizacji stosunków międzyludzkich w celu lepszego wykorzystania sił. Kwestia ta, choć niektórym wydaje się oczywista, nie jest pozbawiona swojej ważności ze względu na to, że coraz dobitniej jednostka dążyła i dąży do swoistej indywidualizacji i ochrony swoich interesów, dla których jednym z zagrożeń, a na pewno nie jedynym, jest źle funkcjonująca lub skonstruowana organizacja państwowa lub jej aparat. Błędem byłoby twierdzenie, jakoby to dopiero współcześnie zaczęto zastanawiać się nad tym problemem, bo jak pokazuje historyczna ewolucja doktryny, już starożytni zetknęli się z tym. Jest to istotny argument, który za cel ma unikanie błędów, a nie ich powielanie. Po drugie, wydaje się, że przyjęcie organizacji państwa na zasadach podziału poszczególnych władz wynikających z jego nadrzędnych funkcji jest obecnie najlepszą metodą zapewniającą ochronę jednostki przed szeregiem nadużyć i gwarantującą spokojny ewolucyjny rozwój. Warto także wspomnieć, że podział gwarantuje poprawne funkcjonowanie państwa oraz jego zdolność do rozwoju. Po trzecie i chyba najważniejsze, że z podziału wynikają trzy odrębne koncepcje uregulowania tej separacji organów, a tym samym zapewnienia skutecznej ochrony i gwarancji rozwoju danego społeczeństwa i narodu. Kwestią do rozstrzygnięcia jest, czy będzie to dwupodział, trójpodział z jego wewnętrznymi odmianami czy też wielopodział. Jeśli chodzi o ten ostatni, to możemy go odrzucić na początku, ale tylko ze względu na brak przykładów tego rozwiązania w praktyce. Nie oznacza to jego złej lub wadliwej konstrukcji, lecz brak doświadczenia związanego z jego funkcjonowaniem i możliwości oceny związanych z nim ryzyk.

Dwupodział, jak to wcześniej wspomniano, głównie polega na wysunięciu na czoło aparatu państwowego legislatywy i egzekutywy. Z punktu widzenia interesów społecznych i jednostkowych nie jest to najlepsza konstrukcja, gdyż łatwo może dojść do hegemonii jednej władzy kosztem drugiej. Niepokojące jest także dość szerokie powiązanie judykatywy z legislatywą, rodzące zagrożenie zmian wyroków czy wpływania na tok procesów w zależności od woli zasiadających w parlamencie. Z tego punktu widzenia wykrzywienie aktualnego rozumienia obowiązującej Konstytucji powoduje wykładnię jej art. 10 w kierunku omawianego dwupodziału, i to mimo przecież niewymagającej dogłębnej analizy słownej treści tej normy. Zupełnie też niedopuszczalne jest związanie władzy sądowniczej z wykonawczą, gdyż w ten sposób może narodzić się bezkarność czy wręcz nieodpowiedzialność członków egzekutywy i w ten sposób jednostka traci środki, którymi mogłaby się bronić przed nadużyciami aparatu państwowego. Przy takiej konfiguracji łatwo o dominację parlamentu i przejęcie przez niego nie tylko funkcji sądowniczych (zob. uchwała o unieważnieniu wyboru członków Trybunału Konstytucyjnego – formalnie uchwała w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 8.10.2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego opublikowana w „Monitorze Polskim” z 23.10.2015 r. poz. 1038 do poz.1042, „Monitor Polski” z 2015 r. poz. 1131–1135), ale i uprawnień egzekutywy. Niebezpieczne wydaje się także prawo członków legislatywy do zajmowania stanowisk we władzy wykonawczej i o ile taka sytuacja może mieć miejsce przy dużej stabilności politycznej i małym rozdrobnieniu na ugrupowania partyjne, o tyle w przeciwnej sytuacji grozi to chaosem i częstymi zmianami przepisów, co na pewno odbija się ujemnie zarówno na społeczeństwie, jak i na państwie – zob. zjawisko inflacji prawa znacząco pogłębione i przyśpieszone w latach ostatnich. Co prawda w dwupodziale poważną rolę odgrywa system hamulców – o ile tworząc taki system o niego zadbano, jednak trudno sobie wyobrazić jego poprawne funkcjonowanie w obrębie tylko dwóch władz, bez wyodrębniania judykatywy jako autonomicznego elementu państwa oraz przy niesprzyjających warunkach na scenie ugrupowań politycznych, czyli rozdrobnienie lub odwrotnie – hegemonia jednego, wzajemny antagonizm, brak stabilności i chęci do kompromisu, a wbrew pozorom nie jest to rzadkością nawet w państwach cywilizowanych i wysoko rozwiniętych. Dlatego wydaje się, że obecnie dwupodział nawet przy odpowiednich warunkach niesie zbyt wiele zagrożeń, by proponować lub zachęcać, aby stał się podstawą ustrojową państwa.

Znacznie lepsza sytuacja wydaje się ukazywać, jeśli rozpatrujemy trójpodział szczególnie w modelu prezydenckim, łączącym elementy absolutnej całkowitej separacji trzech podstawowych władz odpowiadających trzem głównym funkcjom państwa z systemem hamulców i równowagi. W tym właśnie systemie jednostka wydaje się mieć największe gwarancje swobodnego rozwoju, a także jest wyraźnie zabezpieczona przed hegemonią jednego z organów, a tym samym przed nadużyciami, jakie to pociąga za sobą. Szczególna wydaje się być rola sądów, które nie tylko stoją na straży porządku publicznego i służą jako środek do walki z działaniami państwa zbyt daleko wkraczającego w interesy jednostkowe, ale także skutecznie powstrzymują legislatywę przed działaniami godzącymi w prawa człowieka, głównie dzięki prawu do badania zgodności ustaw z Konstytucją. Ważna jest także wewnętrzna stabilność polityczna, którą niejako napędza sam system hamulców, chodzi tu głównie o wybór głowy egzekutywy oddzielnie od parlamentu i jej nieodpowiedzialność polityczną oraz brak unormowania konstytucyjnego gabinetu. Z drugiej strony, by zapobiec hegemoni egzekutywy, stworzono potencjalny szereg ograniczeń głowy władzy wykonawczej w stosunku do legislatywy, z czego najważniejsze to brak możliwości rozwiązania parlamentu i formalny brak inicjatywy ustawodawczej. Z tych właśnie względów i z punktu widzenia interesów społecznych i możliwości rozwoju państwa prezydencki model trójpodziału jawi się wręcz jako idealny, a prawie na pewno jako najbardziej funkcjonalny, co potwierdza choćby dwustuletnia historia i praktyka Stanów Zjednoczonych Ameryki. System półprezydencki jest równie dobry, jednak niepozbawiony paru istotnych wad, z czego najważniejszą jest rozbudowana skala kompetencji egzekutywy, a zwłaszcza jej głowy, głównie kosztem zmniejszenia znaczenia instytucji służących wzajemnemu powstrzymywaniu się władz. Dlatego też system ten jako rodzący realne zagrożenie załamania się i przejścia w dominację egzekutywy wydaje się nie być najlepszym rozwiązaniem, choć znacznie więcej państw preferuje właśnie ten niż prezydencki. Doświadczenie praktyczne i ustawodawcze pokazują, że zarówno jeden, jak i drugi system trójpodziału można dowolnie modyfikować, wykrzywiając jego sens w kierunku niepożądanym przynajmniej, w zakresie, w jakim mówimy o systemach demokratycznych. O ile mowa była tutaj o zagrożeniach instytucjonalnych, pierwotnych zatem w czasie i podczas projektowania rozwiązań ustrojowych, o tyle jak pokazała dalsza historia, klasyczne „hamulce” lub system powstrzymywania nie sprawdza się w sytuacji skondensowanej woli politycznej. W razie zatem wyboru tego typu rozwiązań należy ponownie zdefiniować te systemy. Mając jednak na względzie fakt, że mowa jest generalnie o systemach demokratycznych, i tak ten rodzaj podziału władzy jawi się jako najkorzystniejszy.

Jedność a jednolitość władzy

Doktryna jedności władzy jest niewątpliwie starsza od konstrukcji podziału władzy. Warto tu od razu zauważyć, że mimo to opracowania teoretyczne są znacznie późniejsze niż te same dotyczące podziału, wynika to przede wszystkim z tego, że doktryna podziału władzy narodziła się jako wyraz protestu przeciwko jedności, a opracowania tego ostatniego z kolei powstały dopiero w obronie zagrożonej konstrukcji. Jedność władzy wywodzi się także ze starożytności, właściwie wszystkie pierwsze formy państwowe opierały się na tym modelu. Pierwsze ustroje despotyczne to nic innego jak daleko posunięta koncentracja władzy, i to nie nawet w obrębie jakiegoś urzędu obieralnego i kolegialnego, bo takich wtedy nie było, ale sprawowana przez jednego człowieka. Ta sytuacja trwa właściwie bez żadnych zmian aż do ukształtowania się monarchii stanowej, gdzie władca został choć trochę zmuszony do podzielenia się swoją władzą z innymi grupami czy podmiotami. Jednak myśl polityczna średniowiecza skutecznie wspierała idee wszelkiej jedności głównie pod wpływem Kościoła i jego nauki. Oprócz tego doktrynie pomagały także ówczesne stosunki społeczne i silna pozycja cesarzy niemieckich dążących do monarchii uniwersalnej.

Dopiero nastanie i rozpowszechnienie monarchii absolutnej, co jest wręcz paradoksem, skruszyło monument jedności władzy, i to nie tylko monarchy, lecz także Kościoła katolickiego. Przez następne stulecie coraz mocniej wchodziły do życia i praktyki ustrojowej wielu państw idee suwerenności ludu i teorie podziału władzy, niwelując coraz bardziej wpływy doktryny jedności. Teoria ta powróciła niespodziewanie, acz w nieco zmodyfikowanej formie, wraz z pierwszymi ruchami komunistycznymi, a w praktyce została zastosowana po I wojnie światowej. Głównym przyczynkiem jej dalszego rozwoju stało się zwycięstwo bolszewików będące efektem rewolucji październikowej. Następnym etapem rozwoju tej doktryny był okres po II wojnie światowej, aż do upadku u progu lat dziewięćdziesiątych XX w. reżimów państw socjalistycznych. Doktryna jedności władzy przysparza jednak parę problemów interpretacyjnych, związanych głównie z samą nazwą.

Ogólnie rzecz biorąc, przez jedność władzy rozumie się połączenie funkcji władzy państwowej, a więc będzie się to przejawiało w konstrukcji, w której jeden organ kolegialny lub jednoosobowy (monarcha) będzie miał wyłączne kompetencje do stanowienia prawa, jego wykonywania, choć to może zlecić innym organom ściśle sobie podporządkowanym, ścigania przestępstw i wykroczeń oraz ich osądzania i karania, a ponadto uprawnienia, co jest paradoksem, do kontrolowania de facto siebie samego. Inną interpretacją jedności jest koncepcja jednorodności społecznej i politycznej władzy państwowej. Tę właśnie zasadę przejęli ustrojodawcy, a za nimi zrealizowały, choć nie do końca, systemy ustrojowe państw socjalistycznych. Chodzi tu głównie o stworzenie jednolitej klasy politycznej, można by rzec, że nawet narodu, co jest zupełnie nierealną mrzonką. Jeśli zaś chodzi o polityczną jednorodność, sprowadza się ona wręcz do monopartyjności i monopolizacji życia politycznego przez jedno ugrupowanie reprezentujące jednorodne warstwowo, ideologicznie społeczeństwo i naród.

Współcześnie jedyną realizacją w praktyce w państwach demokratycznych i cywilizowanych tej doktryny są, a raczej były z niewielkimi wyjątkami, ustroje państw socjalistycznych, a właśnie, co wydaje się raczej dziwne, systemy tychże państw przyjęto nazywać ustrojami realizującymi zasadę jednolitości władzy. Oprócz niewiele zmienionej nazwy istota samej doktryny nie zmieniła się, tak mniej więcej prezentuje to Władysław ZamkowskiW. Zamkowski, Jedność i podział władzy w Polsce Ludowej, Wrocław 1961. . Chociaż czasami przyjmuje się, że różnicą jednolitości od jedności jest realizacja przez tę pierwszą dwóch koncepcji. Pierwszą koncepcją jest model tzw. rządów zgromadzenia, mimo wszystko będących ubogą wersją podziału władzy, natomiast drugą koncepcją jest właśnie wcześniej wspomniana jedność w sensie jednorodności społecznej i politycznejL. Mażewski, O stanie polskiej doktryny jednolitości władzy, „Państwo i Prawo” 1984/2. . Warto więc się przyjrzeć bliżej zasadzie jednolitości władzy z jej dwoma elementami składowymi.

Prototypem samej zasady był system istniejący epizodycznie w zrewoltowanym Paryżu czasu Komuny Paryskiej (luty–maj 1871 r.). Polegał on pierwotnie na skupieniu całej władzy państwowej w rękach ciał wybieralnych – rad, które miały być organem prawodawczym i wykonawczym. Współcześnie wyraźnie zostało to rozbite na dwa elementy, z których pierwszy to właśnie koncepcja rządów zgromadzenia. Polegała ona głównie na bezwzględnej nadrzędności parlamentu. W tak skonstruowanym systemie parlament stale i w szerokim zakresie sprawuje bezpośrednią gestię w dziedzinie administracji państwowej i wymiaru sprawiedliwości, co jest szczególnie ostrą formą doktryny. Inna, bardziej łagodna forma to kompetencje parlamentu do wywołania każdej indywidualnej sprawy i przejęcia jej do swej bezpośredniej gestii. Oprócz tego parlament podejmuje sam z bezpośrednim skutkiem prawnym indywidualne decyzje w dziedzinie administracji. Ważną sprawą w tym systemie jest formalne wyodrębnienie głównych gałęzi władzy państwowej upodabniające trochę model ten do podziału władzy. Jednak nie jest to separacja w rozumieniu doktryny o podziale władzy, lecz tylko rozgraniczenie pewnych urzędów pod względem zadań przed nimi postawionych. Ważne jest także, że wszystkie organy, czy to spełniające role wykonawcze, sądownicze czy kontrolne, działają z przyzwolenia i wyboru parlamentu i jako takie przed nim są odpowiedzialne. Problem odpowiedzialności jest znacznie bardziej zawiły, niż mogłoby się wydawać. Doktryna jednolitości postulowała zniesienie odpowiedzialności politycznej jako zupełnie nieadekwatnej z prozaicznego powodu, jakim był wspólny rodowód członków poszczególnych organów, i tak członkowie egzekutywy wywodzili się z łona parlamentu i dlatego na linii rząd–parlament już z samej zasady nie mogło dochodzić do konfliktów. Członkowie innych organów, jeśli nie wywodzili się bezpośrednio z ciała ustawodawczego, to z jedynej partii, gdyż można zaryzykować stwierdzenie, że bezpartyjni byli dyskryminowani. Warto także wspomnieć, że egzekutywa tym się różni od innych władz wykonawczych, że nie ma swej odrębności, a w szczególności brak jej głowy państwa. Natomiast jeśli rozważymy judykatywę w ustroju rządów zgromadzenia, od razu widać szczególny brak samodzielności związany właśnie ze znaczną przewagą legislatywy, wyrażoną w specyficznej nadrzędności ciała ustawodawczego. Ta bardzo wysoka pozycja parlamentu w stosunku do sądów owocuje kompetencjami tego pierwszego do wchodzenia w zakres działalności judykatywy, a szczególnie odbija się to w tak zwanym sądownictwie konstytucyjnym, czego klasycznym przykładem było poprzednie rozwiązanie polskie, a mianowicie że wszystkie wyroki Trybunału Konstytucyjnego muszą być zatwierdzone przez ciało ustawodawcze, ale mogą być także odrzucone. Chęć przywrócenia idei takiej kontroli jest obecnie mocno widoczna.

Problem sądownictwa konstytucyjnego był jednym z ważniejszych problemów doktryny jednolitości władzy, gdyż konstrukcja szczególnej nadrzędności parlamentu, który w dodatku ma reprezentować jednorodne społeczeństwo, wyklucza jakby jego działalność w niezgodzie z Konstytucją. Oprócz tego parlamenty miały prawo do uchwalania specjalnych wytycznych, jakimi sądy mają się kierować przy ferowaniu wyroków, a z reguły dotyczyły one zgodności z linią polityczną. Warto zwrócić uwagę, że jednolitość to nie tylko nadrzędność organu przedstawicielskiego, to także organizacyjny i funkcjonalny uniformizm poszczególnych grup organów państwowych i ich harmonijna współpraca, taką właśnie definicję podaje Ryszard MałajnyR. Małajny, Zasada jedności władzy państwowej w ustroju socjalistycznym – prolegomena, „Studia Prawnicze” 1982/3–4, s. 13. . Zgodnie z powyższymi informacjami można dokonać podziału wszystkich organów w państwie opierającym się na zasadzie jednolitości na bezpośrednie i pośrednie. Punktem wyjścia takiego wyodrębnienia jest źródło władzy w takim państwie, a jest nim jednorodny naród. Dlatego też organy bezpośrednie, czyli parlament, stąd jego nadrzędność i szereg kompetencji normalnie mu nieprzysługujących, pochodzą z bezpośredniego wyboru przez naród, natomiast organy pośrednie są wybierane poprzez organ przedstawicielski lub są obsadzane przez grupę ludzi wywodzących się z jedynej partii, która jako taka może spełniać rolę organu bezpośredniego, tak więc w skład aparatu pośredniego będą wchodziły przede wszystkim rząd i sądy.

Ten podział trochę modyfikuje W. Zamkowski, nazywając organy bezpośrednie, głównie chodzi tu o parlament, organem władzy państwowej, i ma to być jedyna władza w państwie, pozostałe urzędy są podporządkowaneW. Zamkowski, Jedność i podział władzy…, s. 51–56. . Warto także zwrócić uwagę na podstawową różnicę dzielącą podział władzy od rządów zgromadzenia, które niektórzy postrzegają jako pewną ubogą formę tego pierwszego. Tak właśnie opisuje to także W. Zamkowski, nazywając zasadę jednolitości władzy, ale w sensie jej pierwszego elementu składowego, „swoistą zasadą podziału władz”W. Zamkowski, Rewizja teorii podziału władz czy udoskonalenie socjalistycznej zasady jednolitości władzy państwowej, „Państwo i Prawo” 1958/9, s. 127. . Takie zaś ujmowanie sprawy wpisuje się w próby i faktyczne działania wykładni aktualnie obowiązującej Konstytucji, w tym w szczególności art. 4 ust. 1 w kontekście art. 10. Podobne wyszczególnienie podaje A. PułłoA. Pułło, Nauka o podziale władz…, s. 138. . Ową różnicą jest kierunek podziału, nie jest on mianowicie poziomy, jak w tradycyjnych formach doktryny podziału władzy, lecz pionowy, który jednak różni się od zaprezentowanego wcześniej tym, że nie dotyczy budowy strukturalnej państwa jako takiego, lecz powiązania organów (głównie osobowego) i ich zależności od siebie. Punktem wyjścia jest parlament, a następnie hierarchicznie podporządkowane mu inne organy.

Drugim elementem doktryny jest jedność władzy w sensie jej jednorodności społecznej i politycznej. Jeśli chodzi o pierwsze określenie, to kryje się za tym pewna homogeniczność klasowa zwana także bezkonfliktową wizją społeczeństwa. Chodzi tu głównie o stworzenie społeczeństwa jednolitego pod względem statusu społecznego, ekonomicznego, a przede wszystkim ideologicznego. Kryje się za tym utopia, gdyż formalnie niemożliwa jest tak daleko idąca indoktrynacja społeczeństwa i jednostki, by wyzbyła ona się swoich podstawowych praw i dążeń. Dość powiedzieć, że współczesne państwa oparte na ideologii bliskiej jedności władzy, a przynajmniej jej maksymalnego faktycznego kumulowania (np. Chiny), wręcz odchodzą czy nawet wdrażają instrumenty inżynierii społecznej oparte o konkursowość, rywalizację, zatem różnorodność – zob. planowany „system wiarygodności społecznej”System wiarygodności społecznej – planowany w 2020 w Chinach – system, w którym każda decyzja obywatela dająca się wyłapać przez technologię (co się zamieszcza i pisze w sieci, dokąd się jeździ i chodzi, kiedy, z kim, co się kupuje) wpływa na liczbę punktów lojalności wobec partii i państwa. W zależności od liczby punktów konkretne przywileje lub ułatwienia względnie utrudnienia lub zakazy. . Dlatego też nigdy nie udało się osiągnąć takiego rezultatu nawet w państwach o zaawansowanym i silnym reżimie komunistycznym. Jednorodność polityczna przede wszystkim sprowadza się do monopartyjności. Jest to także dość trudne, jednak wykonalne w szczególnych warunkach, niestety – jak pokazuje historia – owymi warunkami zawsze były struktury państwa totalitarnego lub autorytarnego. Pewnym wyjątkiem była tu Polska, której trudno przypisać poza krótkimi fragmentami historycznymi cechy państwa totalitarnego, a i tak mimo faktycznej przewodniej roli jednej partii istniały formalnie i legalnie działające dwie inne. Warto także zauważyć, że nie należy utożsamiać systemu jedności władzy tylko i wyłącznie ze specyficzną nadrzędnością parlamentu, gdyż łatwo można wtedy popełnić błąd i zaklasyfikować ustrój np. Szwajcarii jako jedność władzy. Dlatego też na oznaczenie tego ustroju wprowadza się inną nazwę, mianowicie parlamentarno-komitetowy. Ze zjawiskiem jednorodności zarówno społecznej, jak i politycznej wiąże się szczególna budowa organu przedstawicielskiego. Parlament w tak skonstruowanym ustroju jest najczęściej jednoizbowy, chyba że państwo jest federacyjne. Punktem wyjścia takiej struktury parlamentu jest stwierdzenie, że państwo, które tworzy jednorodny naród, może przejawiać jedną wolę i takiej woli wymaga, dlatego parlament jako organ przedstawicielski nie może w samym swoim wnętrzu dopuszczać możliwości dwóch opinii na ten sam temat, musi być zatem wolą jednego organuL. Mażewski, O stanie polskiej doktryny…, s. 55. .

Tak więc – podsumowując – należy stwierdzić, że doktryna jedności władzy, zwana także czasami jednolitością władzy, składa się z dwóch nierozerwalnych elementów, z których pierwszy to zasada ustroju rządów zgromadzenia, a drugi to zasada jednorodności władzy pod względem społecznym i politycznym, z czego aspekt społeczny jest w zasadzie niewykonalny z powodu swoich utopijnych założeń.

Wnioski

Reasumując i porównując obie wcześniej scharakteryzowane doktryny, można stwierdzić, że żadna z nich nie jest tworem współczesnych czasów. Obie sięgają swymi korzeniami starożytności, jednak wydaje się, że doktryna jedności jest starsza i obie za przedmiot zainteresowania mają państwo jako organizację społeczną. Właściwie poza tymi cechami wspólnymi, reszta je dzieli. Przede wszystkim zupełnie inne były przesłanki powstania tych doktryn. O ile doktryna jedności ukształtowała się w praktyce, i to na skutek rozwoju państwa, jako dogodniejszej formy sprawowania wówczas władzy, czyli przejęcie przez jednostkę lub powierzenie jej jednostce, o tyle druga powstawała jako zaprzeczenie tej pierwszej. Była swoistym protestem przeciwko takim rządom i powstawała głównie jako rozważania filozoficzne i jako teoria ówczesnych myślicieli, która dopiero w nowożytnych czasach doczekała się praktycznej realizacji. Pod względem widzenia interesu także oba pojęcia się różnią. Jedność, co jest oczywiste, leżała w interesie rządzących, czyli monarchy lub określonych grup, natomiast podział miał zabezpieczać rządzonych, a ograniczać rządzących. Z punktu widzenia ochrony interesów jednostki różnice są ewidentne, mimo to wymagają wypunktowania, przede wszystkim, jak to wcześniej zostało wspomniane, jedynie trójpodział w modelu prezydenckim najlepiej zapobiega nadużyciom rządzących i chroni jednostkę, jednocześnie zapewniając jej swobodny rozwój, ale także państwu, natomiast trudno to samo powiedzieć o jedności władzy, która jak pokazuje historia i dotychczasowe doświadczenia, kończy się systemami totalitarnymi lub autorytarnymi oraz ograniczeniem lub w skrajnych przypadkach zniewoleniem społeczeństwa. Jeśli chodzi o prawa jednostki w tak skonstruowanym systemie, to trudno mówić tutaj o ich respektowaniu, skoro ta sama władza je ustala, o ile w ogóle to robi, egzekwuje, osądza ewentualne przekroczenia, a dodatkowo sama je i siebie kontroluje, posługując się rzekomą legitymizacją narodu. Nie dziwi więc fakt, że właśnie państwa autorytarne, niedemokratyczne czy totalitarne tak chętnie odwoływały się do tej doktryny.

Mając na względzie zmiany quasi-ustrojowe, pozakonstytucyjne, ale jednak faktyczne, jakie są udziałem prawodawstwa polskiego w ostatnim okresie, szczególnego znaczenia nabiera realizacja zasady podziału władzy. Nie jest to już sam postulat czy zapis konstytucyjny, który jawił się jako ten, który wymusi odpowiednie działalnie organów. Wola polityczna lub grupy sprawującej władzę potrafi przy braku konkretyzacji tej zasady poważnie ją zakłócić czy wypaczyć. Wydaje się, że obecnie istotą zasady podziału władzy, i to nie tylko patrząc przez pryzmat doświadczeń polskich, ale także słowackich, węgierskich, tureckich, rosyjskich, a nawet amerykańskich, winny być instytucje składające się na tzw. hamulce czy reguły powstrzymywania oraz – czego należy wyraźnie się domagać czy o co postulować – nowe formy zabezpieczeń tych rozwiązań. Wskazane byłyby zatem nowe rozwiązania w zakresie np. odrębnych, w zależności od materii poszczególnych ustaw, zasad głosowania czy kworum, zasad zmiany ustaw o charakterze generalnym czy ustrojowym, które powinny być utrudnione. Nie powinno się wykluczać wprowadzenia zasad domniemania zdarzenia w sytuacji celowej obstrukcji organów lub zasad automatyzmu skutku w takim przypadku. Niemniej jednak nadal nie sposób stwierdzić, by zasada podziału władzy, już wypracowana, miała czy mogłaby być zastąpiona innymi regułami – oczywiście jeśli mowa o demokratycznych formach ustrojowych.