A rtykuł porusza problematykę instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w zakresie ustawowych uprawnień orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu prejudycjalnym. Dominująca liczba orzeczeń oddalających omawianą skargę bądź odmawiających wszczęcia postępowania prejudycjalnego dowodzi, że przedmiotowa instytucja nadal jest niezrozumiała dla praktyki prawniczej. Autorka postuluje nowelizację przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w oparciu o doświadczenia orzecznicze NSA w tym zakresie.

Dziesięciolecie Instytucja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego została wprowadzona do procedury sądowoadministracyjnej (dział VIIa) ustawą z 12.02.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ustawa z 12.02.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 36 poz. 196) z mocą obowiązującą od 10.04.2010 r. wprowadzenia do procedury sądowoadministracyjnej Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej p.p.s.a. instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego jest okazją do dokonania kolejnych Wypowiedzi doktryny na temat instytucji odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego ograniczają się do jej ogólnej charakterystyki. Zob. B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 1199–1258; J. Drachal, A. Wiktorowska, G. Rząsa (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 1140–1174; R. Hauser, K. Celińska-Grzegorczyk (w:) System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, t. 10, s. 107–111; R. Hauser, W. Piątek (w:) System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, Warszawa 2014, t. 10, s. 555–638; M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Warszawa 2016, s. 1316–1341; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 707–732. W literaturze cywilistycznej problematyka ta traktowana jest szerzej. Zob. przykładowo: L. Bagińska, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, Warszawa 2009; Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Warszawa 2015; R. Dul, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia a skarga kasacyjna w procesie cywilnym, Warszawa 2015; B. Lackoroński, Pojęcie „strony” a podmiotowy zakres odpowiedzialności na podstawie art. 417(1) § 2 k.c. za uniemożliwienie korzystania z rzeczy spowodowane wadliwą decyzją administracyjną (uwagi na tle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2007 r.), „Przegląd Sądowy” 2009/4, s. 46–67. prób oceny konstrukcji tego środka prawnego Charakter prawny skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego jest kwestią dyskusyjną w literaturze przedmiotu. Powszechnie jest ona zaliczana do środków prawnych szczególnego rodzaju. M.P. Wójcik (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. A. Jakubecki, Warszawa 2015, s. 549. Zdecydowana większość doktryny opowiada się za uznaniem tej skargi za szczególny nadzwyczajny środek zaskarżenia. Tak B. Dauter (w:) Prawo o postępowaniu…, s. 1204; T. Ereciński, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (w:) Prawo prywatne czasu przemian. Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Stanisławowi Sołtysińskiemu, Poznań 2005, s. 1003; M. Manowska, Zmiany w Kodeksie postępowania cywilnego wprowadzone w 2004 r., „Przegląd Sądowy” 2005/5, s. 37; M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu..., red. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, s. 1317. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się także, że szczególny charakter skargi wynika z tego, że nie wpisuje się ona w tradycyjny podział środków odwoławczych przewidzianych zarówno w procedurze cywilnej, jak też sądowoadministracyjnej, oraz z tego, że celem postępowania inicjowanego tą skargą jest uzyskanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem wydania przez sąd prawomocnego judykatu. Tak postanowienie NSA z 5.03.2013 r. (II FNP 18/12), LEX nr 1303286; postanowienie NSA z 7.02.2014 r. (I FNP 17/13), LEX nr 1449638. . Kompleksowa analiza problematyki skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przekracza rozmiary niniejszego artykułu, co zmusza Autorkę do ograniczenia prowadzonej dyskusji do wybranych jej aspektów. Dostrzegając wypracowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ciągu ostatnich dziesięciu lat znaczny dorobek orzeczniczy, zasadne jest poczynienie szeregu uwag co do uprawnień, jakie posiada ten sąd w postępowaniu wszczętym omawianą skargą. Antycypując dalsze rozważania, należy stwierdzić, że to właśnie rysujące się tendencje w orzecznictwie dotyczącym postępowania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego są najpełniejszą odpowiedzią praktyki na zasadność wprowadzenia i skuteczność omawianej instytucji prawnej.

Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego

Uprawnienia orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wskazane wprost w art. 285k p.p.s.a. Tak J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu…, s. 729. , który to przepis stanowi w istocie kopię cywilistycznego rozwiązania omawianej instytucji prawnej Zob. art. 424(11) ustawy z 17.11.1964 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1578 ze.), dalej k.p.c. Warto zwrócić uwagę, że budowa obu przepisów i przyjęta kolejność rozstrzygnięć jest taka sama, co pozwala stwierdzić, że ustawodawca skopiował wprost do p.p.s.a. katalog orzeczeń, jakimi może zakończyć się to postępowanie. Co więcej, J. Gudowski wskazuje, że pierwowzorem dla skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia była osobista odpowiedzialność sędziego za wydane orzeczenie, J. Gudowski, Cywilnoprawna odpowiedzialność sędziego (z uwzględnieniem aspektów historycznych i prawnoporównawczych) (w:) Rozprawy prawnicze: księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana, red. L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar, Kraków 2005, s. 983–993. . Najistotniejsze znaczenie z punktu widzenia funkcji Szerzej na ten temat: J. Gudowski (w:) System prawa procesowego cywilnego, Środki zaskarżenia, Warszawa 2013, t. 3, cz. 2, s. 1543–1546. skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ma dyspozycja art. 285k § 2 p.p.s.a., zgodnie z którą uwzględniając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzeczenie jest w zaskarżonym zakresie niezgodne z prawem. Wyrok Wydanie przez NSA orzeczenia na mocy art. 285k § 1 i § 2 p.p.s.a. następuje w formie wyroku niezależnie od tego czy przedmiotem skargi jest wyrok, czy postanowienie sądu administracyjnego – za J. Drachal, A. Wiktorowska, G. Rząsa (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Warszawa 2016,, s. 1171; przeciwny pogląd prezentuje B. Dauter (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu…, s. 1257; R. Hauser, W. Piątek (w:) System prawa administracyjnego…, s. 627. Wszystkie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlegają zgodnie z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 285l p.p.s.a. uzasadnieniu sporządzanym z urzędu, w terminie trzydziestu dni i wykluczone jest ich dalsze zaskarżanie. Dla wyniku rozpoznania omawianej skargi miarodajny jest stan prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia, a jeżeli zostało ono wydane na posiedzeniu niejawnym, to w dniu podpisania orzeczenia, i dla jego rozstrzygnięcia nie mają znaczenia nowe okoliczności, jakie pojawiły się po jego wydaniu, R. Hauser, W. Piątek (w:) System prawa administracyjnego..., s. 627. Każdy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygający merytorycznie skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinien zawierać także rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu…, s. 730. Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględniający skargę stanowi bowiem jedną z pozytywnych materialnoprawnych przesłanek Zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 612–613; wyrok SN z 22.07.2010 r. (I CNP 100/09), LEX nr 603887. odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za bezprawie judykacyjne Termin przyjęty za E. Bagińską, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 342–375 i J. Kuźmicką-Sulikowską, Zasady odpowiedzialności deliktowej w świetle nowych tendencji w ustawodawstwie polskim, Warszawa 2011, s. 367 oraz orzecznictwem – zob. wyrok TK z 27.09.2012 r. (SK 4/11), OTK-A 2012/8, poz. 97; wyrok SN z 21.03.2013 r. (II CSK 420/12); wyrok SN z 13.06.2013 r. (V CSK 328/12); wyrok SN z 5.11.2015 r. (V CSK 122/15); wyrok SN z 2.12.2015 r. (I CSK 111/10); postanowienie SN z 10.12.2015 r. (IV CNP 37/15), CBOSA. . Jest on tym orzeczeniem prejudycjalnym, które zgodnie z art. 417¹ § 2 k.c. zostało wydane „we właściwym postępowaniu” Cechy „właściwego” postępowania prejudycjalnego ma także procedura unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, o której mowa w art. 172 p.p.s.a., oraz procedura wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, uregulowana w art. 270–285 p.p.s.a. i z którym ustawa łączy skuteczne dochodzenie odszkodowania za wadliwy judykat. W świetle powyższego nie bez znaczenia pozostaje zatem to, że do tej pory Naczelny Sąd Administracyjny wydał tylko dwa Zob. wyrok NSA z 7.04.2016 r. (II FNP 12/15), LEX nr 2015367; wyrok NSA z 19.12.2013 r. (II GNP 2/13), LEX nr 1427455. orzeczenia, które pełnią funkcję prejudykatu na potrzeby postępowania odszkodowawczego przed sądem powszechnym. Ostrożność w wydawaniu tego typu orzeczeń jest jednak uzasadniona, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że sąd powszechny, orzekając o odszkodowaniu, jest związany rozstrzygnięciem wynikającym z treści orzeczenia prejudycjalnego co do bezprawności orzeczenia mającego stanowić źródło szkody. Wobec istnienia prejudykatu sąd powszechny jest zobligowany do nieczynienia ustaleń zmierzających do stwierdzenia bezprawności wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny. Z drugiej strony warto jednak dostrzec, że samo prejudycjalne stwierdzenie niezgodnego z prawem wydania prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny, choć stwarza możliwość dochodzenia odszkodowania, nie gwarantuje jeszcze, że takie odszkodowanie zostanie zasądzone przez sąd powszechny. By doszło do jego zasądzenia, poszkodowany musi wykazać, że wydanie wadliwego orzeczenia pozostaje w związku przyczynowym ze szkodą, która z tego wynikła. Zaznaczyć także należy, że prejudykat nie zmierza do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, które podlega jego ocenie. Ujmując rzecz inaczej, prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie traci swego bytu prawnego przez to, że jego wydanie było niezgodne z prawem. W następstwie wydania prejudykatu nie dochodzi także do ograniczenia skutków, jakie wynikają z prawomocności wadliwego orzeczenia sądu administracyjnego.

Unieważnienie niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego

Uprawnienia orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie kończą się tylko na wydaniu orzeczenia prejudycjalnego na zasadzie art. 285k § 2 p.p.s.a. Jeżeli sprawa ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądów w chwili orzekania, są one dużo dalej idące. Wówczas, zgodnie z art. 285k § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając niezgodność orzeczenia z prawem, unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu pierwszej instancji i odrzuca skargę. Skutkiem postanowienia Rozstrzygnięcie wydane na zasadzie art. 285k § 3 p.p.s.a. zawsze przyjmuje formę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na dyspozycję art. 285l p.p.s.a. w zw. z art. 189 p.p.s.a. Tak też J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu…, s. 729. wydanego na zasadzie art. 285k § 3 p.p.s.a. jest podważenie bytu prawnego prawomocnego judykatu, co ma wyjątkowy Na co zwraca uwagę M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu..., red. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, s. 1340. charakter w ramach samej procedury ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Wobec tego, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego brak Zob. sprawozdania roczne NSA z lat 2010–2016 dostępne na http://www.nsa.gov.pl/sprawozdania-roczne.php. jest rozstrzygnięć, których podstawą byłby właśnie art. 285k § 3 p.p.s.a., rozważania nad charakterem prawnym i skutkami wydania takiego orzeczenia ograniczają się do sfery czysto teoretycznej. Podnosi się zatem w literaturze przedmiotu Zob. postanowienie NSA z 17.12.2014 r. (I ONP 2/14), LEX nr 1750315. Wskazówek co do interpretacji tego przepisu dostarcza dorobek doktrynalny i orzeczniczy wypracowany na gruncie art. 172 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że już w literaturze podnosi się, że wprowadzenie art. 285k § 3 p.p.s.a. do sądowoadministracyjnej procedury skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podyktowane było uzupełnieniem tej instytucji prawnej o rozwiązanie kompatybilne z treścią art. 172 p.p.s.a. Tak B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu…, s. 1258. , że rozwiązanie przyjęte w tym przepisie wobec konieczności zapewnienia spójności systemu środków zaskarżenia koresponduje i uzupełnia się z kompetencjami orzeczniczymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie posiada ten sąd w postępowaniu o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uregulowanymi w art. 172 p.p.s.a. Art. 172 p.p.s.a. stanowi, że „Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawie. Sąd orzeka na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej”. Oba rozstrzygnięcia są zaś wyjątkiem od generalnej zasady niewzruszalności prawomocnych orzeczeń sądowych i pomimo różnic co do procesowej drogi ich uzyskania zmierzają w istocie do tego samego celu Szerzej na temat charakteru i istoty środka prawnego z art. 172 p.p.s.a. M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu..., red. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, s. 1012–1016. .

Oddalenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego

Brak podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem, skutkuje oddaleniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia zgodnie z art. 285k § 1 p.p.s.a. W dotychczasowej praktyce orzeczniczej dochodzi do wyodrębnienia dwóch nurtów wykładni tego przepisu. Oddalenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego następuje wtedy, gdy uzasadnieniem wniesienia tego środka prawnego jest w istocie kwestionowanie stanu faktycznego w sprawie, w której wydano zaskarżony prawomocny judykat Wyrok NSA z 26.08.2011 r. (I GNP 1/11), LEX nr 1100122; wyrok NSA z 3.12.2012 r. (I FNP 11/12), LEX nr 1232960; postanowienie NSA z 21.08.2015 r. (II GNP 2/15), LEX nr 1784760; postanowienie NSA z 27.10.2015 r. (I FNP 6/15), LEX nr 1985315. . Wnosząc skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, skarżący niejednokrotnie wskazują wprost, o jakie uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego w sprawie chodzi Przykładowo zob. postanowienie NSA z 21.05.2014 r. (I GNP 1/14), LEX nr 1561135. , albo tworzą skomplikowane wywody prawne, które mają ukryć rzeczywiste intencje skorzystania z tego środka prawnego. Do częstych należą także przypadki bezpodstawnego podważania przez skarżących ustaleń faktycznych sprawy, by wykazać, że doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa unijnego Zob. wyrok NSA z 28.02.2013 r. (I FNP 10/12), LEX nr 1277660; wyrok NSA z 10.04.2014 r. (II GNP 1/14), LEX nr 1454894; wyrok NSA z 26.06.2014 r. (I FNP 5/14), LEX nr 1484674; wyrok NSA z 6.10.2015 r. (II GNP 7/15), LEX nr 1986559; wyrok NSA z 10.11.2015 r. (I ONP 1/15), LEX nr 2094032; wyrok NSA z 7.12.2015 r. (II ONP 2/15), LEX nr 1989161; postanowienie NSA z 1.06.2015 r. (II FNP 1/14), LEX nr 1793517; postanowienie NSA z 21.08.2015 r. (II GNP 2/15), LEX nr 1784760. . Takie konstruowanie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w generalnej ocenie budzi zastanowienie z tego względu, że już art. 285d p.p.s.a. stanowi, iż zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów nie mogą być podstawą omawianej skargi. Co więcej, z racji tego, że ten środek prawny jest obarczony wymogiem tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego Art. 175 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 285l p.p.s.a. Zob. także art. 285f § 3 p.p.s.a. , dziwić może skonstruowanie tego rodzaju zarzutów skargi z uwagi na profesjonalne przygotowanie osób ją sporządzających. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie służy weryfikacji prawomocnego orzeczenia w sądowoadministracyjnym toku instancji, a zatem kwestionowanie stanu faktycznego przedstawionego w prawomocnym orzeczeniu kłóci się z celem, któremu służy ten środek prawny. Konsekwencją tego błędu są liczne w orzecznictwie przypadki stwierdzenia, że doszło do utożsamienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ze skargą kasacyjną. Jest to druga przyczyna oddalenia skargi na zasadzie art. 285k § 1 p.p.s.a. Omawiany środek prawny postrzegany jest wówczas jako droga do weryfikacji zasadności i treści prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, którego wydanie zostało przecież poprzedzone wniesieniem skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zwykłym środkiem odwoławczym służącym od nieprawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest zatem zasadna, gdy zawiera w swej treści te same zarzuty, które były formułowane w skardze kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji i były przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym tą skargą wyroku Wyrok NSA z 29.09.2015 r. (I FNP 4/15), LEX nr 1798051; wyrok NSA z 29.09.2015 r. (I FNP 6/15), LEX nr 1798052; wyrok NSA z 25.05.2016 r. (I FNP 5/15), LEX nr 2048491. . Występujące w omawianym zakresie uchybienia proceduralne świadczą jednak o tym, że dochodzi w praktyce do utożsamiania przesłanek oddalenia obu środków prawnych Zob. art. 398(14 )k.p.c. oraz art. 184 p.p.s.a. . Zgodnie z tą praktyką orzeczniczą brak podstaw do wydania orzeczenia prejudycjalnego zachodzi wtedy, gdy mimo obiektywnej niezgodności z prawem wydanie orzeczenia nie wyrządziło skarżącemu szkody Por. wyrok SN z 21.03.2007 r. (I CNP 75/06), LEX nr 428711. oraz wtedy, gdy prawomocne orzeczenie odpowiada prawu pomimo wadliwości swego uzasadnienia Por. wyrok SN z 9.10.2006 r. (II BP 8/06), OSNP 2007/19–20, poz. 275. .

Niezależnie od tego, czy postępowanie ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia kończy się wydaniem rozstrzygnięcia uwzględniającego bądź oddalającego tę skargę, Naczelny Sąd Administracyjny ma prawo wystąpienia z pytaniem prawnym do poszerzonego składu sędziów tego sądu, jeżeli w toku sprawy wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości Zob. art. 187 p.p.s.a. w zw. z art. 285l p.p.s.a. . Uchwała podjęta w takiej sprawie jest wiążąca w omawianym postępowaniu prejudycjalnym. Skład powiększony ma także uprawnienie do przejęcia sprawy do rozpoznania. Nie ma także przeszkód, by na wzór tej instytucji Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego czy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Tak B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu…, s. 1258. .

Odmowa wydania orzeczenia w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego

Oprócz uprawnień orzeczniczych, które mają charakter merytoryczny, zakresem właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego objęta jest także kompetencja w przedmiocie odmowy wydania niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Omawiany dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego w przeważającej części dotyczy właśnie przypadków odmowy wydania orzeczenia uwzględniającego skargę, z czego jeszcze jego dominująca część skupia się na przypadkach jej odrzucenia Analiza sprawozdań rocznych oraz samego orzecznictwa NSA wskazuje, że zdecydowana większość orzeczeń w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia została zakończona wydaniem postanowienia o odrzuceniu tej skargi. Szerzej na ten temat: http://www.nsa.gov.pl. Z uwagi na szczegółowość problematyki oraz obszerność samego orzecznictwa pomijam w niniejszym opracowaniu inne niż odrzucenie przypadki odmowy wydania orzeczenia w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. . Zaakcentować także należy, że kierując się względami ekonomiki postępowania w przedmiocie omawianego środka prawnego, ustawodawca podzielił kompetencję do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi pomiędzy wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji odrzuca skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia tylko w przypadku wskazanym w art. 285f § 3 p.p.s.a., to jest wtedy, gdy nie została opłacona, gdy została wniesiona z naruszeniem art. 175 § 1 p.p.s.a. oraz gdy nie zostały uzupełnione braki formalne skargi w odpowiednim terminie. Wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi ze względu na brak innych przesłanek jej dopuszczalności należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego Por. postanowienie SN z 17.06.2005 r. (III CZ 49/05), OSNC 2005/10, poz. 180. . Tym samym, zgodnie z art. 285h § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji, skargę wniesioną po upływie terminu, skargę niespełniającą wymagań określonych w art. 285e § 1, jak również skargę z innych przyczyn niedopuszczalną. Zgodnie z art. 285h § 2 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu także wtedy, gdy zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych była lub jest możliwa albo jeżeli nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2 p.p.s.a.

Najczęstszą przyczyną odrzucenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny jest jednak nieuprawdopodobnienie wyrządzenia szkody przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy. Obowiązek uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody bezprawnym judykatem jest akcentowany w kilku przepisach działu VIIa p.p.s.a. Przesłanka uprawdopodobnienia szkody jest jednym z wymogów konstrukcyjnych skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, na który wskazuje art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wymóg uprawdopodobnienia szkody wskazany w tym przepisie ma jednak charakter wyłącznie procesowy i realizujący formalnoprawny obowiązek strony wykazania, że wydanie prawomocnego orzeczenia wyrządziło szkodę w majątku skarżącego. Wyrządzenie szkody na skutek wydania wadliwego judykatu jest przesłanką przedmiotową dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, o której mowa w art. 285a § 1 p.p.s.a. Wreszcie powiązanie związkiem przyczynowym szkody z wydaniem niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego jest istotą modelu odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za bezprawie judykacyjne, o którym mowa w art. 417¹ § 2 k.c. Jako że jest to element konstrukcyjny omawianego środka prawnego, dotyczy on każdej ze skarg opartych na art. 285a p.p.s.a. Postanowienie NSA z 22.02.2012 r. (I FNP 5/11), LEX nr 1115878; postanowienie z 19.09.2012 r. (I FNP 3/12), LEX nr 1328695.

Pojęcie „uprawdopodobnienia” wyrządzenia szkody nie zostało zdefiniowane w art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. ani też w treści pierwowzoru tego przepisu, którym jest art. 424⁵ § 1 pkt 4 k.p.c. Wykładnia tego pojęcia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bazuje na jego interpretacji przyjętej w orzecznictwie cywilistycznym. Orzecznictwo sądowoadministracyjne odwołuje się zatem do potocznego rozumienia tego określenia i utożsamia je z „wysokim prawdopodobieństwem” Postanowienie SN z 6.10.2009 r. (II CNP 58/09), LEX nr 738473. wyrządzenia szkody przez wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny, które graniczy z pewnością jej wyrządzenia. Uznanie, że wydanie prawomocnego orzeczenia wyrządziło szkodę w majątku skarżącego, jest zatem tożsame z przekonaniem, że prawdopodobnie tak było lub tak właśnie jest Orzeczenie SN z 19.06.1951 r. (C 398/51), „Państwo i Prawo” 1951/11, poz. 809; orzeczenie SN z 9.09.1961 r. (IV CZ 54/61), OSNC 1963/6, poz. 114; orzeczenie SN z 13.07.1966 r. (II CZ 74/66), OSPiKA 1967/3, poz. 68. . Obowiązek uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody nie jest tożsamy z obowiązkiem jej udowodnienia, czego wymaga na mocy art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze.), dalej k.c. sąd powszechny w procesie odszkodowawczym zmierzającym do naprawienia szkody spowodowanej wydaniem niezgodnego z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazała, że sąd ten cechuje się nadmierną ostrożnością przy interpretacji tej przesłanki, co powoduje, że częstokroć dochodzi do przypadków, w których skarga jest odrzucana z powodu nieudowodnienia szkody, chociaż w uzasadnieniu postanowienia sąd odwołuje się do pojęcia jej uprawdopodobnienia.

W judykaturze przyjmuje się zatem, że ten element konstrukcyjny skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinien obejmować także uprawdopodobnienie jej dotychczasowego rozmiaru Postanowienie NSA z 22.07.2015 r. (I ONP 7/14), LEX nr 1784076. , a takim nie jest wskazanie, że „strona poniosła szkodę w postaci niezwróconej nadpłaty podatku” Postanowienie NSA z 6.05.2015 r. (II FNP 5/15), LEX nr 1712925. , jak też to, że na skutek wydania wadliwego judykatu może powstać w przyszłości Postanowienie NSA z 4.10.2012 r. (II FNP 2/12), LEX nr 1244013; postanowienie NSA z 6.09.2013 r. (I FNP 5/13), LEX nr 1363464. bądź istnieje zagrożenie jej wystąpienia Postanowienie NSA z 19.05.2016 r. (I FNP 1/16), LEX nr 2041260. . W treści skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia skarżący jest zobowiązany przedstawić wyodrębniony wywód wskazujący, że szkoda została wyrządzona, oraz określający jej postać „Szkoda w rozumieniu art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy obu jej postaci damnum emergens (szkoda rzeczywista) oraz lucrum cessans (utracone korzyści). Nie spełnia zaś omawianego wymogu odwołanie się do szkody hipotetycznej (ewentualnej), która jeszcze nie wystąpiła, bowiem skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie służy zapobieganiu szkodzie mogącej powstać wskutek wydania orzeczenia” – postanowienie NSA z 19.06.2013 r. (I FNP 6/13), LEX nr 1545919. Zob. także postanowienie NSA z 30.04.2013 r. (I FNP 2/13), LEX nr 1320339. , czas powstania Postanowienie NSA z 4.11.2015 r. (II FNP 11/15), LEX nr 1915575. i związek przyczynowy z wydaniem orzeczenia niezgodnego z prawem Postanowienie NSA z 25.02.2014 r. (I FNP 18/13), LEX nr 1449639. . Ogólne wskazanie, że „wyrok skutkuje powstaniem szkody poprzez brak możliwości zwrotu wyegzekwowanego świadczenia nienależnego” bez wskazania momentu powstania szkody ani jej wartości, nie jest wystarczające do uprawdopodobnienia jej poniesienia Postanowienie NSA z 30.04.2015 r. (II FNP 3/15), LEX nr 1677332. . Z literalnego brzmienia art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednoznacznie bowiem wynika, że szkoda powinna powstać po wydaniu prawomocnego orzeczenia, a przed złożeniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Wnioski

Wprowadzenie do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia urzeczywistnia kierunek, w jakim zmierza ustawodawstwo polskie w odpowiedzi na obowiązujące w tym zakresie rozwiązania unijne Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa za działalność orzeczniczą sądów stanowi przedmiot szczególnego zainteresowania Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przypomnieć tylko należy, że przełomowe znaczenie w tym zakresie ma orzeczenie ETS z 30.09.2003 r. w sprawie C-224/01 Köbler v. Austria, Zbiór Orzeczeń 2003, I-10239, w którym Trybunał opowiedział się za przypisaniem odpowiedzialności odszkodowawczej państwu członkowskiemu za szkodę wyrządzoną jednostce przez naruszenie prawa wspólnotowego, gdy naruszenie wynika z rozstrzygnięcia sądu ostatecznej instancji. Wskazać jednakowoż należy, że w tym samym orzeczeniu Trybunał nie wskazał, by przesłanka „wystarczająco poważnego naruszenia” musiała zostać wykazana w odrębnym postępowaniu prejudycjalnym. Nie istnieje zatem w prawie unijnym wymóg uzyskania odpowiedniego prejudykatu warunkującego skuteczne wszczęcie postępowania odszkodowawczego za niezgodne z prawem wydanie prawomocnego orzeczenia, jak wynika to z art. 417(1) § 2 k.c. Naprawienie przez państwo wyrządzonej szkody powinno nastąpić zgodnie z prawem krajowym regulującym zasady odpowiedzialności, przy czym zasady dotyczące naprawienia szkody, ustanowione przez prawo krajowe, nie mogą być mniej korzystne niż zasady dotyczące podobnych krajowych środków prawnych i nie mogą być tak skonstruowane, by w praktyce czynić otrzymanie odszkodowania niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym. Szerzej na ten temat: E. Bagińska (w:) System prawa administracyjnego. Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, Warszawa 2010, t. 12, s. 325–328; N. Półtorak, Glosa do wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-224, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2003/3–4, s. 182–187. i wyprzedza ustawodawstwo europejskie Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest środkiem prawnym, który nie ma swojego odpowiednika w ustawodawstwach innych państw europejskich. Rozwiązanie polskie jest w tej materii niewątpliwie rozwiązaniem nowatorskim. Tak:J. Gudowski (w:) System prawa procesowego…, s. 1539 wraz z cytowaną tam literaturą. Na aprobatę zasługuje w związku z tym stanowisko wyrażone przez M. Pecynę, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jako przesłanka (braku) odpowiedzialności Skarbu Państwa, „Transformacje Prawa Prywatnego” 2006/2, s. 42, która wskazuje, że omawiany środek prawny nie jest odpowiednikiem tzw. kasacji w obronie prawa, co z kolei podnosi T. Ereciński (w:) T. Ereciński, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (w:) Prawo prywatne czasu przemian. Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Stanisławowi Sołtysińskiemu, Poznań 2005, s. 1007. , w którym nadal żywa jest idea niewzruszalności prawomocnych orzeczeń sądowych. Na tle regulacji art. 285k p.p.s.a. szczególnie daje się zauważyć to, że chociaż przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja tego artykułu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to jednak praktyka owocuje znikomym wręcz jego zastosowaniem w orzecznictwie. Okazuje się bowiem, że pomimo klarownego katalogu możliwych do uzyskania orzeczeń niezwykle trudne w praktyce jest uzyskanie takiego, którego podstawą byłby art. 285k § 2 p.p.s.a.

Wykładnia celu, dla zrealizowania którego wprowadzono do p.p.s.a. skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, dokonuje się przede wszystkim w drodze analizy przypadków, w których oddalono bądź odrzucono ten środek prawny. Interpretacja poszczególnych rozstrzygnięć pokazuje także, że zawężająca interpretacja przesłanek dopuszczalności skargi ogranicza jej uwzględnienie, a to nie sprzyja gwarancyjnemu charakterowi odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej. Nie sposób także nie odnieść wrażenia, że mnogość rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie oddalenia i odrzucenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego poświadcza, że jest to instytucja niezrozumiała dla samych poszkodowanych. Okoliczność ta rodzi w dalszej kolejności pytanie o racjonalność konstrukcji nadanej tej instytucji prawnej w procedurze sądowoadministracyjnej. Przepisy o skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego nie doczekały się do tej pory nowelizacji W przeciwieństwie do cywilistycznych uregulowań. Zob. ustawa z 22.07.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. nr 155 poz. 1037), która weszła w życie 25.09.2010 r. , a ciągle powiększający się dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego może być podstawą do wyznaczenia kierunków, w jakich ta nowelizacja powinna zmierzać.