W ładze państwowe Rzeczypospolitej Polskiej kontestują w ramach „reformy” sądownictwa dwie fundamentalne zasady Unii Europejskiej – pierwszeństwa prawa unijnego nad konstytucją państwa członkowskiego (Polski) oraz ograniczonej przez pomocniczość i proporcjonalność kompetencji instytucji unijnych do udziału w procesie reformowania krajowego systemu wymiaru sprawiedliwości. Na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej autor wyjaśnia istotę i sens prymatu prawa unijnego nad konstytucjami państw członkowskich. Wskazuje, że bezpośrednio stosowane postanowienia traktatów unijnych oraz akty prawne wydawane przez instytucje Unii Europejskiej nie tylko powodują w stosunku do prawa krajowego państw członkowskich nieskuteczność z mocy prawa wszelkich sprzecznych z nimi obowiązujących przepisów prawa krajowego, ale także – jako integralne elementy porządku prawnego obowiązującego na terytorium każdego z państw członkowskich, mające wyższą moc prawną – uniemożliwiają państwom członkowskim stanowienie nowych aktów prawa krajowego. Kontestując powyższą fundamentalną zasadę i zmierzając do jej odwrócenia, rządowi prawnicy działają pod pretekstem reformy krajowego wymiaru sprawiedliwości. Nie są w stanie zrozumieć, że istota i sens dobrowolnego przeniesienia w dniu wstąpienia RP do UE suwerennej kompetencji nowego państwa członkowskiego UE, jakim była wówczas Polska, opiera się na przestrzeganiu fundamentalnych zasad obowiązujących w relacjach władz ustawodawczych i wykonawczych względem trzeciej, równorzędnej władzy, jaką w demokratycznym państwie są niezależne sądy i niezawiśli sędziowie.

W wystąpieniu wygłoszonym 4.02.2020 r. w auli Collegium Novum Uniwersytetu Jagiellońskiego prezydent Republiki Francuskiej Emmanuel Macron z naciskiem podkreślił, że współcześnie sedno idei zjednoczenia państw europejskich znacznie wykracza poza pierwotne zamierzenia sformułowane w Paryżu na początku dekady lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku. Unia Europejska to nie tylko projekt gospodarczy, jakim jest wspólny rynek. Przede wszystkim UE jest – i powinna być – postrzegana jako projekt polityczno-cywilizacyjny „Gazeta Wyborcza” z 22.02.2020 r., Mamy apetyty na przyszłość. Europejskie odrodzenie na miarę tego z XVI i XVII wieku jest jeszcze możliwe, o ile nasz kontynent będzie w stanie się zjednoczyć, s.14–16. . Polacy powinni zrozumieć, że o naszym raison d’être w tym projekcie europejskim decyduje nasz stosunek do podstawowych wartości sformułowanych w przepisach art. 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej Traktat o Unii Europejskiej z 7.02.1992 r. (Dz.Urz. UE C 191, s. 1 ze zm.), dalej TUE. , art. 67 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 30.03.2010 r. (Dz.Urz. UE C 83, s. 89), dalej TFUE. oraz pięćdziesięciu czterech przepisach Karty praw podstawowych Unii Europejskiej Karta praw podstawowych Unii Europejskiej z 30.03.2010 r. (Dz.Urz. UE C83, s. 389), dalej KPP. . Polscy prawnicy muszą więc mieć świadomość, że „sednem Europy, jak w Krakowie powiedział francuski prezydent, jest stosunek do wolności, do zasady trójpodziału władz, do niezawisłości wymiaru sprawiedliwości, wolności osobistych” Prezydent Francji nie przedstawił (na co zwrócił uwagę D. Passent, Policjanci i złodzieje, „Polityka” 2020/9, s. 95) koncepcji postrzegania trójpodziału władz. Założył, nie bez racji, że audytorium uczelni ma świadomość, w czym rzecz. . Naszym obowiązkiem jest obrona tych zasad, gwarantujących utrzymanie status quo, jaki ma Polska w Unii, będącej przestrzenią wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Takie nastawienie jest konieczne ze względu na publicznie wyrażane przez przedstawicieli władz państwowych zamierzenia dotyczące reformy sądownictwa kontestujące dwie fundamentalne zasady UE: pierwszeństwa (supremacy) prawa unijnego nad konstytucjami państw członkowskich oraz ograniczonej przez pomocniczość (subsidiarity) i proporcjonalność (proportionality) kompetencji instytucji unijnych do udziału w procesie reformowania krajowego systemu wymiaru sprawiedliwości. Władze Rzeczypospolitej nie należą do pierwszych, w historii funkcjonowania UE, podmiotów publicznych, które inicjowały i prowadziły z instytucjami unijnymi debaty na temat właściwego podziału kompetencji między zamierzeniami legislacyjnymi, podejmowanymi na podstawie konstytucji obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich, odbiegającymi od koncepcji przyjętych przez Trybunał Sprawiedliwości (TSUE) w acquis communautaire. Kontrowersyjne z początku sprawy, rozgrywające się przed laty między instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi tej wspólnoty, były – w większości przypadków – rozstrzygane w sposób pokojowy, w drodze dialogu. Zaprezentowane w niniejszym opracowaniu rozwiązania prawne oraz sposoby argumentacji, jakie miały miejsce między przedstawicielami partnerów krajowych i ponadnarodowych, mogą – w moim przekonaniu – przyczynić się do zbliżenia zapatrywań w sprawie reformy sądownictwa w naszym kraju. Ogromna większość społeczeństwa polskiego popiera ideę przynależności do UE. Równocześnie jednak znaczna część tej społeczności opowiada się za prymatem Konstytucji RP Konstytucja RP z 2.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.). nad prawem unijnym M. Safjan, Jajko czy kura?, „Polityka” 2020/8, s. 28. . Decydenci krajowi, zorientowani w specyfice przedstawianych w artykule problemów prawnych i ustrojowych, powinni mieć możliwość uniknięcia błędów, jakie mogłyby być popełnione przez niektóre „stare” państwa członkowskie UE. Myślą przewodnią niniejszego opracowania, opartego na analizie dawnych, lecz nadal aktualnych problemów prawa europejskiego przedstawionych w orzeczeniach TSUE, jest dylemat: powstrzymać się od osłabienia Unii, czy podjąć decyzję o wystąpieniu z tej unikalnej w świecie nowoczesnej wspólnoty demokratycznych państw Na możliwość wystąpienia państwa członkowskiego z UE zwraca uwagę M. Safjan, Jajko czy kura?, który konkludując swój artykuł stwierdzeniem „nie możemy być w Unii nie respektując jej zasad i wartości”, wyraża nadzieję, „że dla większości Polaków taki dylemat nie powstanie”, s. 29. .

Rodowód zasady prymatu prawa unijnego

W literaturze europejskiego prawa pracy dominuje przekonanie, że niemal od początku funkcjonowania wspólnoty europejskiej, konsekwentnie postrzeganej jako konstrukcja prawno-ustrojowa – oparta na wspólnych, powszechnych i uniwersalnych wartościach, wynikających z dziedzictwa kulturowego, religijnego i humanistycznego Europy, umożliwiającego pogodzenie jedności z różnorodnością – unijny organ wymiaru sprawiedliwości, składający się z sędziów i rzeczników generalnych, uważał, że podmiotami (subjects) i uczestnikami (participants) są zarówno państwa członkowskie, jak i obywatele UE P. Craig, G. de Búrca, EC Law, Text, Cases and Materials, Oxford 1995, s. 240. . Podstawą prawną powyższego zapatrywania było orzeczenie wspólnotowego organu sprawiedliwości (obecnie TSUE) w sprawie Van Gend en Loos Sprawa C-26/62, NV Algemene Transporten Expedititie Ovderbeming van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, ECR 1, 1963 CMLR, s. 105. ECLI:EU:C:1963:1, II B. . Zagwarantowanie równego udziału jednych i drugich w wymiarze sprawiedliwości uznane zostało za warunek sine qua non budowy jednolitej wspólnoty (single Community), nie tylko gospodarczej, ale również politycznej i cywilizacyjnej. W ramach tej wspólnoty prawo obowiązujące w granicach administracyjnych państw członkowskich powinno odgrywać podobną, porównywalną rolę z systemami poszczególnych gałęzi prawa stosowanego w pozostałych państwach członkowskich. Unijna koncepcja wymiaru sprawiedliwości oparta została na zasadzie spójności, pojmowanej jako harmonijne połączenie odrębnych systemów prawa państw członkowskich we współzależną, jednolitą całość, jaką obecnie stanowi system prawa europejskiego. Specyfika tej wspólnoty wyraża się w pozycji prawa unijnego względem praw krajowych obowiązujących w poszczególnych państwach członkowskich. Państwa przystępujące do tej wspólnoty, zwanej obecnie Unią Europejską, dobrowolnie wyraziły zgodę na częściowe ograniczenie fragmentu suwerenności państwowej poprzez powstrzymanie się od dokonywania unilateralnych, niezgodnych z unijnymi standardami, zmian w krajowych systemach prawa. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdzono, że:

• cel traktatu EWG, jakim jest utworzenie wspólnego rynku, którego funkcjonowanie wpływać będzie bezpośrednio na sytuację podmiotów prawa we Wspólnocie, wymaga, by traktat ten był czymś więcej niż tylko umową ustanawiającą wzajemne zobowiązania umawiających się państw;
• takie stanowisko znajduje potwierdzenie w preambule do traktatu, która, sięgając dalej niż tylko rządów, odwołuje się do narodów, a konkretniej w fakcie ustanowienia organów wyposażonych w uprawnienia władcze, których wykonywanie wywiera wpływ zarówno na państwa członkowskie, jak i na ich obywateli.

Z zacytowanych powyżej fragmentów uzasadnienia wyroku w sprawie wyraźnie wynika, że za nieuzasadnioną i przesadną powinna być uznana konkluzja na temat powinności podporządkowania się krajowych systemów prawa, włącznie z ustawami zasadniczymi, prymatowi prawa unijnego P. Craig, G. de Búrca, EC Law…, s. 241. .

Źródłem tego obowiązku nie może być także opinia prawna sporządzona 12.12.1962 r., przedstawiona w omawianej sprawie przez rzecznika generalnego (RG) unijnego organu sprawiedliwości, Karla Roemera Opinion of Mr Roemer – Case 26/62, ECLI:EU:1962:42, s. 23. . Rzecznik generalny dobitnie stwierdził, że w pierwszych pięciu z sześciu państw europejskich należących do ówczesnej wspólnoty – EWG, będącej poprzedniczką dzisiejszej UE, tylko w jednym – Republice Federalnej Niemiec (RFN) ustawa zasadnicza zezwala państwu – federacji – na przeniesienie, za pośrednictwem przepisów obowiązującego prawa krajowego, jego suwerennych uprawnień na instytucję międzynarodową (art. 24 Basic Law). Ogólne zasady (general rules) skodyfikowane w art. 25 tego podstawowego aktu prawnego uznały, że system przepisów prawa międzynarodowego, na które kompetentne władze państwowe RFN przeniosły przysługujące im uprawnienia skodyfikowane w ustawie zasadniczej, nie tylko stanowią integralną część krajowego (federalnego) porządku prawnego, ale również mają pierwszeństwo w hierarchii źródeł prawa krajowego przed krajowymi normami tego prawa Właściwy fragment opinii RG brzmi następująco: „with regard to German constitutional law, Article 24 of the Basic Law provides that the Federation may by legislation transfer sovereign rights to international institutions (…) Article 25 provides that the general rules of international law shall form an integral part of Federal law, and shall take precedence over legislation under that law”. . W pozostałych wspólnotowych pięciu państwach członkowskich konstytucje nie określały relacji między prawem unijnym a krajowym Przypadki: Belgii i Włoch (brak wystarczających podstaw w judykaturze i doktrynie do stwierdzenia prymatu prawa unijnego nad krajowym), Opinion of Mr Roemer… . Przyznały jednakże umowom międzynarodowym wyższy status od tego, jaki przysługiwał przepisom prawa krajowego. Ani przepisy unijne, ani krajowe nie definiowały jednak natury prawnej przepisów prawa unijnego Przypadki: Francji (art. 55 konstytucji V Republiki), w której warunkowo, na zasadzie „wzajemności”, przyznano prymat prawu międzynarodowemu, Opinion of Mr Roemer…; zob też La primauté de droit international dans l’ordre interne, Court de droit, 25.09.2019, https://cours-de-droit.net/la-primaute-du-droit-international-dans-l-ordre-interne-a121611702/ (dostęp: 16.11.2020 r.); Niderlandów (art. 66 konstytucji); Luksemburga (utrwalona praktyka w judykaturze). . W interesującej nas kwestii art. 267 TUE (dawny art. 234 TWE, wcześniej art. 177 TWE) określa wyłącznie kognicję TSUE w sprawach prejudycjalnych. Zdaniem RG jest możliwe, że sąd krajowy może nie widzieć potrzeby zwrócenia się do TSUE w takim trybie o wydanie wstępnego orzeczenia, a następnie wydać wyrok niezgodny z dotychczasową wykładnią unijnych przepisów traktatowych. Gdyby taka sytuacja miała miejsce, należy się liczyć z podważeniem reguły spójności wykładni przepisów prawa unijnego i krajowego Opinion of Mr Roemer…: „In this way variations in the application of the law could occur in the courts of the different States as well as in courts of the same State”. .

Craig i Búrca, apologeci zasady prymatu pierwotnego prawa unijnego nad konstytucjami państw członkowskich, przyznali, że poprzednik TSUE starał się uniknąć rozstrzygnięcia problemu analizowanego w niniejszym opracowaniu P. Craig, G. de Búrca, EC Law…, s. 242. . Oznacza to, że pisząc o relacjach między prawem unijnym a krajowym poszczególnych państw członkowskich, nie można stosować się do wypracowanych w przepisach prawa międzynarodowego publicznego reguł rozstrzygania kolizji wyższej rangi norm krajowych – konstytucji i unijnych – traktatów. Ich zdaniem prymat prawa unijnego nad konstytucjami państw członkowskich UE wynika z unikalnej natury prawnej (novel nature) traktatów unijnych oraz podstaw ustrojowych i prawnych decydujących o całkowicie nowym, odmiennym od tradycyjnego porządku prawnym, obowiązującym w ramach Unii Europejskiej. Podstawą polityczną i prawną tego porządku jest przyzwolenie państw członkowskich tworzących nową, wcześniej nieznaną strukturę – opartą na rezygnacji przez władze państw członkowskich z suwerennych praw (sovereign rights) i przekazaniu tych uprawnień powołanej do życia całkowicie nowej strukturze politycznej – jaką jest Unia Europejska, wyłącznie upoważniona przez państwa członkowskie wchodzące w jej skład do spójnego i jednolitego korzystania z tych praw we wzajemnym, wspólnym interesie.

Rozwinięcie argumentacji na rzecz zasady prymatu prawa unijnego

Mgliście zarysowany w orzecznictwie i doktrynie prawa priorytet unijnego prawa pierwotnego nad konstytucjami państw członkowskich UE był systematycznie rozbudowywany przez unijny organ wymiaru sprawiedliwości w kolejnych trzech dekadach – 1960–1990 – ubiegłego wieku. Fundamentalne stwierdzenie o dobrowolnym przeniesieniu przez państwa członkowskie na Unię Europejską suwerennych praw leżało u podstaw orzeczeń TSUE wydanych w sprawach Costa v. Enel Sprawa C-6/64, Flaminio Costa v. Enel, ECLI:EU:C:1964:66, 1964 ECR 585, 1964 CMLR, s. 425 i n. , Handelsgesellschaft v. Einfuhr Sprawa C-11/70, Internationale Handelsgesellschaft mbh v. Einfuhr- und Vorratsstelle für Gertreide und Futermittel, ECLI:EU”C:1970:114. , Simmenthal Sprawa C-106/77, Administrazione Della Finanze dello Stato v. Simmenthal SpA, ECLI:EU:C: 1978:49. oraz Factortame Sprawa C-213/89, R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd and Others, ECLI:EU:C: 1990:257. .

W pierwszej z wymienionych spraw (Costa v. Enel) podjęto udaną próbę dokonania wiążącej oceny charakteru prawnego przepisów unijnych. Za punkt wyjścia przyjęto „zwyczajne” umowy prawa międzynarodowego. Uznano unijny system prawny za odrębny zarówno od systemów międzynarodowego prawa publicznego, jak i prywatnego. Traktaty unijne ustanowiły bowiem własny porządek prawny, który został włączony do systemu prawnego państw członkowskich po jego wejściu w życie i który ma charakter wiążący dla sądów krajowych. Państwa członkowskie Unii Europejskiej oraz jej poprzedniczek (EWG, Wspólnot, Wspólnoty) ustanowiły na czas nieokreślony powyższe struktury polityczno-ustrojowe. Wyposażyły je również we własne instytucje, w osobowość i zdolność prawną, w zdolność do występowania we własnym imieniu w obrocie międzynarodowym. Przyznały nowej, stworzonej przez siebie strukturze rzeczywiste uprawnienia władcze, wynikające z ograniczenia suwerennych, przysługujących im kompetencji. Przeniosły zatem własne uprawnienia na Unię, ograniczyły również w pewnym stopniu ich własne, suwerenne uprawnienia. Tym samym tworzyły spójny system prawa mający zastosowanie do nich samych oraz do Unii i powołanych przez nią instytucji ponadnarodowych. System prawa unijnego stał się integralną częścią systemów prawa państw członkowskich. Charakterystyczną cechą tych systemów prawa jest włączenie do porządku państw członkowskich przepisów prawa unijnego. Oznacza to, że ze względu na treść przepisów (terms) i ducha (spirit) traktatów unijnych jest niemożliwe, aby państwa członkowskie i ich władze mogły ustanawiać zabezpieczenia własnej suwerenności, polegające na uznawaniu pierwszeństwa norm konstytucyjnych przed unijnym i jednocześnie krajowym porządkiem prawnym. Wszakże powyższy system został przez te państwa stworzony i przyjęty na zasadach wzajemności. Przeto jednostronne, wcześniej lub później uchwalone przez wszelkie właściwe organy legislacyjne państw członkowskich akty prawne, a więc także konstytucje i/lub ustawy zasadnicze, które mogłyby przeciwstawiać się temu nowemu, unijnemu porządkowi prawnemu, nie mogą korzystać z zasady pierwszeństwa przed przepisami traktatowymi. Przyczyny, dla których orzecznictwo TSUE zajęło tak stanowcze stanowisko w kwestii ewentualnej możliwości kolizji pierwotnego prawa UE z konstytucjami państw członkowskich, są następujące:

1. zobowiązania podjęte na mocy traktatów ustanawiających Unię nie byłyby bezwarunkowe, lecz jedynie warunkowe, gdyby można je było zakwestionować poprzez akt ustawodawczy sygnatariuszy;
2. prawo do jednostronnego działania jest państwom członkowskim przyznawane jedynie na mocy wyraźnego, szczególnego postanowienia wymienionego w traktatach, na przykład art. 253, 254, 256 TWE (dawne art. 223–225 TWE, a jeszcze wcześniej art. 167 TWE);
3. wnioski państw członkowskich o przyznanie odstępstw poddane są procedurom zezwoleniowym, regulowanym przepisami traktatów, na przykład art. 258 TWE (dawny art. 226 TWE, wcześniej art. 169 TWE), które byłyby bezprzedmiotowe, gdyby państwa te mogły zwolnić się ze swoich zobowiązań za pomocą ustawy.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie Costa v. Enel podkreślił, że zasada pierwszeństwa prawa unijnego znajduje potwierdzenie w art. 288 TWE (dawny art. 249 TWE, wcześniej art. 189 TWE), zgodnie z którym rozporządzenie „wiąże w całości” i jest „bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich”. Postanowienie to, do którego nie zgłoszono zastrzeżeń, zostałoby pozbawione skuteczności, gdyby jego skutki mogły zostać jednostronnie cofnięte przez jedno z państw w drodze aktu ustawodawczego, który miałby moc wyższą od aktów wspólnotowych. Jak wynika z całości powyższych rozważań, prawu utworzonemu na podstawie traktatu unijnego, pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru unijnego i zakwestionowanie podstaw prawnych UE. Należy mieć więc na względzie, że wskutek dokonanego przez państwa przeniesienia, z ich wewnętrznych porządków prawnych do wspólnotowego porządku prawnego, praw i obowiązków odpowiadających postanowieniom traktatów unijnych, nastąpiło ostateczne ograniczenie ich suwerennych praw, których nie może podważyć żaden, wcześniejszy lub późniejszy, jednostronny akt sprzeczny z istotą wspólnoty.

W następnej sprawie (Handelsgesellschaft v. Einfuhr) poprzednik TSUE orzekł, że odwołanie się stron – uczestniczących w sprawach dotyczących prawa europejskiego, rozpoznawanych przez unijne organy wymiaru sprawiedliwości – do reguł prawnych lub koncepcji prawa krajowego, wykorzystanych po to, aby osądzić ważność podjętych działań i środków przyjętych przez instytucje wspólnotowe, może mieć niepożądany wpływ na jedność i skuteczność prawa unijnego. Z tego powodu legalność takiego środka i innych, podobnych mu instrumentów procesowych może być oceniana jedynie w świetle prawa wspólnotowego Handelsgesellschaft v. Einfuhr,, Grounds of judgment, pkt 3, s. 1134. . W rzeczywistości prawo wynikające z traktatu unijnego, mającego status niezależnego źródła prawa, nie może być, ze względu na jego szczególny charakter, zastąpione przez przepisy prawa krajowego, nawet jeżeli takimi przepisami są normy prawne zamieszczone w ustawie zasadniczej (konstytucji). Z tego względu legalność środków używanych przez Unię oraz ich skutków, jakie mogą mieć miejsce w sferze regulowanej przepisami prawa państw członkowskich, nie może sprawiać wrażenia, że podjęte działania są niezgodne z prawami podstawowymi wymienionymi w konstytucji określonego państwa, występującego w sporze z instytucjami unijnymi Handelsgesellschaft v. Einfuhr… . Zasada pierwszeństwa prawa unijnego przed przepisami konstytucyjnymi państw członkowskich nie jest figurą retoryczną, nie może również mieć abstrakcyjnego charakteru P. Craig, G. de Búrca, EC Law…, s. 247. .

W kolejnym orzeczeniu – Simmenthal, prezentując istotę sprawy odnoszącej się do określenia konsekwencji, jakie płyną z bezpośredniego stosowania przepisu prawa wspólnotowego w przypadku niezgodności z późniejszym przepisem prawa jednego z państw członkowskich, unijny organ wymiaru sprawiedliwości, poprzednik TSUE, orzekł, że ze względu na konieczność bezpośredniego stosowania przepisów prawa wspólnotowego normy tego prawa powinny wywierać w całości – od momentu wejścia w życie i przez cały okres obowiązywania – właściwe im skutki prawne w sposób jednolity we wszystkich państwach członkowskich. W związku z tym przepisy te stanowią bezpośrednie źródło praw i obowiązków wszystkich podmiotów, których dotyczą, zarówno państw członkowskich, jak i jednostek, będących stronami stosunków prawnych podlegających prawu wspólnotowemu. Zasada skuteczności prawa unijnego ma również zastosowanie do każdego sądu, który w ramach swoich kompetencji ma za zadanie, jako organ państwa członkowskiego, zagwarantować ochronę uprawnień wynikających dla jednostek z prawa wspólnotowego. Powołując się na zasadę prymatu prawa unijnego nad całym prawem krajowym, a więc również przepisami konstytucyjnymi, TSUE orzekł, że bezpośrednio stosowane postanowienia traktatów unijnych oraz akty prawne wydawane przez instytucje UE nie tylko powodują w stosunku do prawa krajowego państw członkowskich, od chwili wejścia w życie, nieskuteczność z mocy prawa wszelkich sprzecznych z nimi obowiązujących przepisów prawa krajowego, ale także – jako integralne elementy porządku prawnego obowiązującego na terytorium każdego z państw członkowskich, mające wyższą moc prawną – uniemożliwiają państwom członkowskim stanowienie nowych aktów prawa krajowego, które nie powinny być stosowane i egzekwowane, gdyby okazało się, że są one niezgodne z normami wspólnotowymi Simmenthal, C-106/77, wyrok, część „Co do istoty”, pkt 14–17. .

Zdaniem TSUE uznanie jakiejkolwiek mocy prawnej krajowych aktów normatywnych naruszających zakres uprawnień ustawodawczych Wspólnoty (obecnie UE) lub z innego względu niezgodnych z przepisami prawa wspólnotowego (obecnie unijnego) oznaczałoby zaprzeczenie mocy wiążącej zobowiązań podjętych w sposób bezwarunkowy i nieodwołalny przez państwa członkowskie na mocy traktatu i zakwestionowanie tym samym fundamentów Wspólnoty Simmenthal, pkt 18. . Skuteczność (effet utile) tych przepisów prawa unijnego zostałaby ograniczona, gdyby organy wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich, będące jednocześnie sądami unijnymi, nie były w stanie bezpośrednio zastosować prawa wspólnotowego w sposób zgodny z orzecznictwem TSUE. Każdy sąd krajowy orzekający w ramach swoich kompetencji ma obowiązek stosować w całości prawo wspólnotowe i zapewnić ochronę uprawnień wynikających z tego prawa dla jednostek. Więcej, sądy krajowe są zobowiązane odmówić stosowania wszelkich przepisów prawa krajowego, zarówno wcześniejszego, jak późniejszego, uznanych za sprzeczne z normami wspólnotowymi. Za niezgodne z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego powinny być uznane wszelkie przepisy obowiązujące w krajowym porządku prawnym oraz wszelka praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, powodująca ograniczenie skuteczności tego prawa poprzez odmowę przyznania sądowi, w którego kompetencji leży jego zastosowanie, uprawnienia do uczynienia, w momencie stosowania tego prawa, wszystkiego, co niezbędne do pominięcia krajowych przepisów ustawowych, stojących na przeszkodzie pełnej skuteczności prawa wspólnotowego Simmenthal, pkt 19–22. . Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby w przypadku sprzeczności między przepisem prawa wspólnotowego a ustawą krajową rozstrzygnięcie tego konfliktu zastrzeżone było dla innego organu niż sąd, który ma zastosować prawo wspólnotowe. Bez znaczenia byłoby w takim przypadku wyposażenie tego quasi-judykacyjnego organu we własne uprawnienia dyskrecjonalne. Powyższa zamiana ról nie byłaby możliwa, nawet gdyby wynikające z obiektywnej sytuacji przeszkody dla pełnej skuteczności stosowania prawa przez sąd były jedynie przejściowe. W konkluzji uzasadnienia analizowanego wyroku TSUE stwierdził, że sąd krajowy, mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, żadnych, również późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego. Nie można zatem od niego (sądu) wymagać oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie legislacyjnym Simmenthal, pkt 23–24. .

W ostatniej, wymienionej powyżej sprawie – Factortame, zamykającej rozważania procesu budowy przez orzecznictwo TSUE fundamentalnej reguły pierwszeństwa unijnych norm traktatowych przed krajowymi systemami porządków prawnych, włącznie z konstytucjami lub ustawami zasadniczymi, w państwach członkowskich obecnej UE, TSUE podtrzymał dotychczasowe wywody i rozstrzygnięcia zamieszczone w czterech reprezentatywnych orzeczeniach przedstawionych w niniejszej, trzeciej części opracowania poświęconego sprawom prymatu prawa unijnego nad konstytucjami państw członkowskich. Dodatkowo w sprawie Factortame TSUE rozszerzył zakres zastosowania zasady prymatu prawa europejskiego na wszystkie instrumenty procesowe, takie na przykład jak postanowienia zabezpieczające roszczenia dochodzone przez strony sporów, wykorzystywane przez sądy unijne zarówno w sprawach z zakresu prawa krajowego, jak i unijnego. Przy okazji odpowiedzi na pytanie prejudycjalne sądu krajowego zmierzające do ustalenia, kto – sądy krajowe rozstrzygające spory dotyczące prawa unijnego czy sąd meriti, zobowiązany jest nie stosować normy prawa krajowego, jeżeli uzna, że stanowi ona jedyną przeszkodę dla zarządzenia przez niego środków tymczasowych, TSUE przypomniał i powtórzył argumentację zamieszczoną w wyroku wydanym w sprawie Simmenthal. Można zatem uznać, że ze względu na naturę i charakter prawny norm prawa unijnego, konieczność zapewnienia jednolitej, skutecznej, bezpośredniej ochrony praw przysługujących obywatelom UE – koncepcja prawna konstruowana przez judykaturę unijną na zasadzie współdziałania instytucji unijnych z państwami członkowskimi wymaga, aby niezbędne było nie tylko wydanie wiążącego strony rozstrzygnięcia (wyroku lub postanowienia), ale również umożliwienie sądowi rozpatrującemu spór podlegający prawu wspólnotowemu wydanie przejściowo obowiązującego zarządzenia o stosowaniu środków tymczasowych w celu zapewnienia w pełni skuteczności przyszłego orzeczenia sądowego w przedmiocie istnienia dochodzonych uprawnień wynikających z prawa wspólnotowego. Zatem de lege lata TSUE stoi na stanowisku, że prawo unijne, a wcześniej prawo wspólnotowe, należy interpretować w ten sposób, że sądy krajowe rozstrzygające spory dotyczące prawa wspólnotowego zobowiązane są nie stosować normy prawa krajowego, jeżeli uznają, że stanowi ona jedyną przeszkodę dla zarządzenia przez nie środków tymczasowych.

Próba kontestacji koncepcji unijnego prymatu

Według doktryny prawa unijnego na szczególną uwagę zasługuje charakterystyczna, dwustronna (bi-dimensional) cecha unijnej koncepcji prawa europejskiego nad prawem krajowym J. Weiler, The Community System: the Dual Character of Supranationalism, „Yearbook of European Law” 1981/1, s. 267 i n. . Jej specyfika wyraża się w konieczności nawiązania i utrzymywania bezpośredniej współpracy między instytucjami unijnymi i państwami członkowskimi UE. Sprawy z zakresu wymiaru sprawiedliwości należą do tej kategorii spraw w których kompetencje partnerów (Unii i państw członkowskich) są wspólne i w związku z tym powinny być dzielone między nimi – instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi (art. 5 ust.2 lit. j TFUE). Z tej przyczyny wypracowana przez judykaturę TSUE koncepcja prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym powinna zostać zaakceptowana i wprowadzona do konstytucyjnego systemu prawa państw członkowskich. W tym miejscu powstaje pewien problem. W okresie kształtowania koncepcji prymatu prawa unijnego wobec konstytucji ówczesnych państw członkowskich część „starych” państw członkowskich UE (Belgia, Luksemburg i Niderlandy) akceptowała zasadę pierwszeństwa prawa unijnego bez zastrzeżeń. Dwa państwa unijne (Niemcy i Włochy) zgłaszały pewne zastrzeżenie umotywowane względami proceduralnymi (Włochy) G. Gaja, New Developments in a Continuing Story: The Relationship between EEC Law and Italian Law, „Common Market Law Review” 1990/1, s. 83. wobec powyższej koncepcji lub podkreślały przysługujące im prawo kontestowania niektórych jej elementów wykształconych w praktyce judykacyjnej TSUE (Niemcy) P. Craig, G. De Búrca, EC Law…, s. 251. . Powyższe zastrzeżenie odnosiło się przede wszystkim do konieczności zapewnienia większej ochrony wypracowywanej przez orzecznictwo TSUE koncepcji ochrony niektórych fundamentalnych praw człowieka (Niemcy i Włochy). We Francji wypracowana przez TSUE koncepcja prymatu prawa unijnego nad przepisami konstytucyjnymi doprowadziła do dość zasadniczego, dychotomicznego podziału krajowej judykatury. Sąd kasacyjny – Cour de Cassation akceptował zasadę pierwszeństwa prawa unijnego Orzeczenie Court de Cassation z 24.05.1975 r., sprawa: Administration de Duanes v. Societé Cafés Jacques Fabré et SARL Weigel et Cie; German Case Law (The Application of Community Law in Germany; Budesverfassungsrecht), „Common Market Law Review” 1975/2, s. 257. , natomiast sąd administracyjny – Conseil d’Etat ją ignorował, odsyłając problemy z nią związane do Trybunału Konstytucyjnego – Conseil Constitutionnel Sprawa Semoules, orzeczenie z 1.03.1968 r., Syndicat Général de Fabricants de Semoules de France, „Common Market Law Review” z 1970 r., s. 395 i n. Podaję za P. Craig, G. De Búrca, EC Law…, s. 252, przypis 18. . Uzgodnienie stanowisk w sprawie relacji prawa unijnego i krajowego przez sądy francuskie i trybunał unijny nastąpiło dopiero w 1989 r. Zob. D. Pollard, The Conseil d’Etat is European – Official, „European Law Review” 1990/15, s. 267; T.C. Hartley, Foundations of European Community Law, Oxford 1994, s. 247; P. Roseren, The Application of Community Law by French Courts from 1982 to 1993, „Common Market Law Review” 1994/2, s. 342.

Przypadek Wielkiej Brytanii wobec zasady pierwszeństwa prawa unijnego był szczególny ze względu na brak spisanej konstytucji. Skomplikowana, różnorodna i odbiegająca od praktykowanych na kontynencie europejskim wzorców postępowania brytyjskich organów wymiaru sprawiedliwości w relacjach z TSUE sprawia, że dopóty, dopóki Wielka Brytania była członkiem UE, w środowisku prawniczym tego państwa przeważało zapatrywanie o nieakceptacji z prawnego punktu widzenia praktyki „częściowej” akceptacji (partial compliance) zasady pierwszeństwa prawa unijnego nad krajowym P.P. Craig, United Kingdom Sovereignty after Factortame, „Yearbook of European Law” 1991/11, s. 252. . Przegląd brytyjskiego orzecznictwa w sprawach unijnych pozwala stwierdzić, że judykatura tego kraju stała na stanowisku, iż relacje między instytucjami unijnymi i krajowymi szczebla „konstytucyjnego” nie mogły być ustanowione zgodnie z hierarchicznymi regułami ważności, albowiem krajowe organy wymiary sprawiedliwości „nie mogły być rozdarte pomiędzy obowiązkiem zachowania lojalności wobec niespisanej konstytucji oraz lojalności względem obowiązków unijnych” B. De Witte, Community Law and National Constitutional Values, „Legal Issues of European Integration” 1991/2, s. 1. . Z tej przyczyny zastosowaną w judykaturze TSUE koncepcję częściowego przeniesienia przez państwa członkowskie na UE pojęcia suwerenności narodowej proponowano zastąpić mozaiką praw podstawowych, wypracowanych i przestrzeganych przez państwa członkowskie. Taki blok jedności skonstruowanej z praw podstawowych, akceptowanych i przestrzeganych przez wszystkie państwa członkowskie, mógłby zastąpić obecną koncepcję nazwaną w literaturze brytyjskiej „wałami suwerenności” (bulwarks of sovereignty) B. De Witte, Community Law… .

Rola zasady pomocniczości i proporcjonalności w przestrzeganiu pierwszeństwa prawa unijnego

Zasada ta jest traktowana jako środek ustrojowo-prawny utrudniający przekształcenie Unii Europejskiej w międzynarodową, scentralizowaną organizację państw. W obowiązujących aktualnie przepisach art. 4 i art. 5 (dawne art. 3a i art. 3b TWE) ustanowiono zasadę, że wszelkie kompetencje nieprzyznane przepisami traktatów UE pozostają w gestii państw członkowskich (art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1–2 TWE). Instytucje unijne w tych kategoriach spraw mogły podejmować działania tylko wówczas i jedynie w takim zakresie, w jakim cele zamierzonych przez UE działań nie mogły być w wystarczającym i zadowalającym stopniu zrealizowane przez państwa członkowskie. W okresie, w którym judykatura TSUE formowała i rozwijała koncepcję prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym, brak było wyraźnych kryteriów umożliwiających wyróżnienie sfer samodzielnego działania instytucji unijnych. Utarła się więc praktyka, wedle której prawo do samodzielnego działania Komisji Europejskiej i innych instytucji UE przysługuje w sprawach, w których traktaty unijne ustanawiają obowiązki podejmowania określonych, konkretnych działań First Report of Commission on Subsidiarity, COM (94)533. Zob. D. Hohmann, Research essay on the subsidiarity principle, 14.05.2012, www.hohmann-avocat.com>single-post>2012/05/14>LLM- Research (dostęp: 29.10.2020 r.). . Powyższe kryterium delimitacyjne władztwa instytucji unijnych nie zostało uznane za wystarczająco precyzyjne, albowiem w doktrynie prawa unijnego zaznaczyły się dwa odrębne zapatrywania w sprawie rozumienia pojęcia prawnego „wyłącznej kompetencji Unii” (art. 3 TFUE) P. Craig, G. De Búrca, EC Law…, s 114. . Powołując się na orzeczenie TSUE w sprawie Komisja Wspólnot Europejskich v. Rada Wspólnot Europejskich Wyrok z 31.03.1971 r., w sprawie C-22/70 Komisja Wspólnot Europejskich v. Rada Wspólnot Europejskich, ECLI:EU:1971:32, pkt 21. , w którym wyrażono bardzo stanowcze zapatrywanie że kompetencja wspólnotowa wyklucza możliwość istnienia jednocześnie kompetencji państw członkowskich, gdyż wszelkie działania podejmowane poza ramami instytucjonalnymi Wspólnoty byłyby nie do pogodzenia z jednolitością wspólnego rynku i jednolitym stosowaniem prawa wspólnotowego, w literaturze prawa unijnego przyjęto stosunkowo liberalną („luźną”) interpretację tego terminu A.G. Toth, A Legal Analysis of Subsidiarity (w:) Legal Issues of the Maastricht Treaty, red. D. O’Keeffe, P.M. Twomey, London–New York 1994, s. 39 i n. . Argumentowano bowiem, że w pozostałych kategoriach spraw, „niezarezerwowanych” dla instytucji unijnych, kompetencje organów unijnych są dzielone między tymi instytucjami a państwami członkowskimi.

Inny, znacznie węższy punkt widzenia na pojęcie prawne „wyłącznej kompetencji” w UE został przedstawiony w powołanej książce przez J. Steinera J. Steiner, Subsidiarity under the Maastricht Treaty (w:) Legal Issues of the Maastricht Treaty, red. D. O’Keeffe, P.M. Twomey, London–New York 1994, s. 57–58. . Według tego autora zakres kompetencji państw członkowskich jest szeroki. Obejmuje wszystkie dziedziny funkcjonowania władz państwowych, z wyjątkiem tych, które zostały wcześniej uregulowane przez instytucje unijne, upoważnione do stanowienia i stosowania prawa unijnego. W kategorii spraw poruszanych w niniejszym artykule przytoczona wykładnia określenia prawnego pojęcia „wyłącznej kompetencji” wyklucza ewentualne spory dotyczące ewentualnej szansy stosowania przepisów konstytucyjnych państw członkowskich w sprawach uregulowanych przepisami prawa unijnego. Zatem zapatrywanie J. Steinera na zasadę subsydiarności i proporcjonalności ogranicza zakres kompetencji władczych obydwu rodzajów „konkurujących wzajemnie” organów wymiaru sprawiedliwości, krajowych i unijnego, we wszystkich sprawach, w jakich mają zastosowanie przepisy UE. Kompetencja sądów krajowych zostaje bowiem automatycznie wykluczona wówczas, gdy TSUE rozstrzygnął zagadnienie prawne przekazane przez taki sąd w trybie postępowania prejudycjalnego. Natomiast sąd krajowy zachowuje pełnię uprawnień władczych do orzekania w tych sprawach, w których nie jest związany wykładnią prawa unijnego przez TSUE. Jest to dziwne rozumowanie, odkładające na bok potrzebę funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości zgodnie z regułami spójności.

Obiektywnym testem na zezwolenie funkcjonowania właściwego prawa w stosunkach prawnych rozstrzyganych przez sądy unijne, a więc sądy krajowe i TSUE, jest przeprowadzenie symulacji „porównawczej wydajności” Commission Communication to the Council and the European Parliament, „Bulletin EC” 1992/10, s. 116. orzeczeń sądów unijnych, jaka może być przeprowadzona w identycznych lub podobnych sprawach. Komparatystyka skuteczności prawnej, mająca prawne oparcie w wymienionym wcześniej „effet utile”, jest ważnym argumentem przemawiającym za zachowaniem koncepcji pierwszeństwa prawa unijnego przed konstytucjami państw członkowskich. Dla Unii Europejskiej użyteczny efekt sądów unijnych jest najważniejszym wskaźnikiem skutecznej uniformizacji ogólnego podejścia do spraw pozycji obywateli na wspólnym rynku, uważanego za przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwego ich traktowania.

Konkluzja

Konstrukcja prawna unijnej koncepcji prymatu prawa unijnego nad konstytucjami państw członkowskich jest wzorowana na przepisach prawnych obowiązujących w federalnym systemie prawa RFN N. Emiliou, Subsidiarity: An Effective Barrier Against the Enterprises of Ambitions?, „European Law Review” 1992/17, s. 383 i n. . Centralne władze tego państwa interweniują wyłącznie w niezbędnym zakresie w sprawach, których poszczególne „kraje” (landy) nie w stanie samodzielnie albo odpowiednio załatwić P. Craig, G. De Búrca, EC Law…, s. 116–117. . Mimo to niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny nie przeniósł w całości suwerenności w sprawach wymiaru sprawiedliwości na TSUE. Uznał za konieczne zachowanie uprawnień do części tego przymiotu na wypadek, gdyby przepisy unijne nie gwarantowały w pełni obywatelom tego państwa ochrony prawnej, z jakiej mają oni prawo korzystać na podstawie przepisów ustawy zasadniczej J.A. Frowein, Solange II (BVerfGE 73,339), „Common Market Law Review” 1988/1, s. 203–204. . Mimo pewnych zastrzeżeń koncepcja supremacji prawa unijnego nad konstytucjami i ustawami zasadniczymi państw członkowskich UE nie została zmieniona i obowiązuje w wersji wypracowanej przez judykaturę unijnego organu wymiaru sprawiedliwości.

Współcześnie władze państwowe RP starają się – w ramach „reformy sądownictwa” – koncepcję tę podważyć. Nie zwracają jednak uwagi na jej rdzeń, jakim jest ograniczenie suwerenności państwa w sprawach odnoszących się do niezawisłości sędziów i niezależności sądów, lecz kontestują ingerencję instytucji unijnych w sprawy dotyczące kształtu organów wymiaru sprawiedliwości w państwie członkowskim UE. W ważnym sporze o prymat prawa unijnego na konstytucją państwa członkowskiego koncentrują się na sprawach drugorzędnych. Słowo „kształt” bowiem w języku polskim ma 139 synonimów podzielonych na 18 grup znaczeniowych. Wszystkie odnoszą się do kwestii, których w żaden sposób nie można zaliczyć do istoty omawianego zagadnienia. W sporze RP z UE nie chodzi bowiem o zewnętrzny (forma, wygląd, schemat, struktura), tylko wewnętrzny sens funkcjonowania w naszym państwie unijnych organów wymiaru sprawiedliwości – sądów ferujących wyroki w imieniu i z upoważnienia zarówno RP, jak i UE. Istota i sens dobrowolnego przeniesienia w dniu wstąpienia RP do UE (1.05.2004 r.) suwerennej kompetencji nowego państwa członkowskiego UE, jakim była wówczas Polska, opiera się na przestrzeganiu fundamentalnych zasad obowiązujących w relacjach władz ustawodawczych i wykonawczych względem trzeciej, równorzędnej władzy, jaką w demokratycznym państwie są niezależne sądy i niezawiśli sędziowie. Sposób, w jaki państwo członkowskie organizuje wymiar sprawiedliwości jest – z punktu widzenia niezależności i niezawisłości – sprawą drugorzędną. Najważniejsze bowiem jest – z perspektywy prawa unijnego – aby każdy sędzia powołany przez właściwą władzę, zgodnie z przepisami obowiązującej Konstytucji RP, na urząd, był od wszelkiej władzy całkowicie niezależny. Pod tym określeniem mieści się również sformułowanie, wedle którego sędzia powinien być wolny od najdrobniejszych wątpliwości co do swojej, oficjalnej i prywatnej, bezstronności, a więc zachowań mogących podważyć tę najważniejszą cechę wykonywanego przezeń zawodu.

Prowadząc spór z instytucjami unijnymi, władze RP nie tylko powtarzają coś, co bardzo słabo imituje hipotezy kilkadziesiąt lat wcześniej podniesione przez niektóre „stare” państwa członkowskie UE. Wówczas jednak uzasadniono argumentację przemawiającą za ochroną zachowania przez państwo członkowskie w ramach Unii pełnej suwerenności konstytucyjnej. Nie uzyskano jednak zamierzonego rezultatu. Wątpliwe zatem, czy uda się uzyskać pożądany skutek władzom innego państwa członkowskiego, które po latach utrwalonego kompromisu – za jaki należy uznać sytuację wypracowaną przez prawo niemieckie – nie przedstawiły argumentów, a jedynie powtarzają jak zaklęcie, że wcześniej nie szanowana przez nie konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym, ważniejszym od wszelkich innych przepisów traktatowych prawa unijnego. Pomysłu zgłoszonego przez władze RP nie mogą akceptować prawnicy specjalizujący się w prawie UE, bowiem nie tylko jest nierealny, ale również wywołuje niekorzystne reperkusje dla „nowego” państwa członkowskiego. Przyczynia się bowiem do obniżenia prestiżu Polski w Europie. Z prawdziwą przykrością muszę stwierdzić, że tak zwani „reformatorzy” z Ministerstwa Sprawiedliwości RP, zajmujący się od pewnego czasu prawem polskim i unijnym, w inicjowanych zamierzeniach „spychają” nasz kraj – powoli, lecz systematycznie – na europejski margines.