A rtykuł porusza problem legalności kształtowania składu (obsady) sądu orzekającego przez Ministra Sprawiedliwości w ramach instytucji delegowania sędziego (art. 77 § 1 pkt 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych). Każda ingerencja organu władzy wykonawczej w funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości nasuwa bowiem zasadnicze pytania o poszanowanie zasady trójpodziału władz i gwarancje niezawisłości sędziowskiej. Problematyka niezawisłości sędziowskiej, pomimo utrwalonych standardów demokratycznego państwa prawnego, pozostaje nadal aktualna w porządku europejskim. W polskim porządku prawnym nabiera ona szczególnego znaczenia w związku z obserwowanym kryzysem systemowym.

Ingerencja organu egzekutywy w kształtowanie składu (obsady) sądu w obecnych realiach funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości ma charakter systemowy i narusza prawo jednostki do sprawiedliwego i rzetelnego procesu przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem. W konsekwencji udział w orzekaniu sędziego delegowanego powinien być oceniany jako przesłanka nienależytej obsady sądu (art. 439 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego) albo składu sądu sprzecznego z przepisami prawa (art. 379 pkt 4 Kodeksu postępowania cywilnego). De lege ferenda należy postulować osadzenie tej instytucji w strukturze władzy sądowniczej sensu stricto.

Siedziba sędziego właściwego a problem delegacji

Sędzia ma prawo wykonywania powierzonej mu władzy jurysdykcyjnej tylko w sądzie wskazanym w akcie powołania przez Prezydenta RP. Przez wyznaczenie w tym akcie konkretnego sądu następuje, z jednej strony, wskazanie miejsca służbowego, zwanego także „siedzibą sędziego”, z drugiej zaś – określenie zakresu terytorialnego jego władzy, którego przekroczenie powoduje daleko idące skutki procesowe.

Z ograniczeniem władzy sędziowskiej do miejsca siedziby łączą się dalsze istotne konsekwencje ustrojowe. Pierwszą jest wyrażona w art. 180 ust. 2 Konstytucji RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.). zasada nieprzenoszalności sędziego, uznawana w doktrynie i orzecznictwie za jedną z podstawowych gwarancji niezawisłości sędziowskiej Zob. R. Hauser, Konstytucyjna zasada niezawisłości sędziowskiej, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2015/1, s. 9; Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo” 1997/11–12, s. 99; L. Garlicki (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, t. 4, s. 6; T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski (w:) Komentarz do ustawy o ustroju sądów powszechnych i Krajowej Radzie Sądownictwa, Warszawa 2002, s. 18; por. uchwała pełnego składu SN z 14.11.2007 r. (BSA I-4110-5/07), OSNC 2008/4, poz. 49; uchwała pełnego składu SN z 28.01.2014 r. (BSA I-4110-4/13), OSNC 2014/5, poz. 49; wyrok TK z 15.01.2009 r. (K 45/07), OTK-A ZU 2009/1, poz. 13. . Druga wiąże się z prawem obywatela do właściwego sądu (sędziego), zagwarantowanym w art. 45 Konstytucji oraz w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284). Z tych przyczyn odstępstwa od zasady związania zakresu władzy sędziego z miejscem jego siedziby są dopuszczalne tylko wyjątkowo i w sytuacjach ściśle określonych w ustawie T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski (w:) Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2009, s. 254; J. Gudowski, Urząd sędziego w prawie o ustroju sądów powszechnych, „Przegląd Sądowy” 1994/11–12, s. 30; E. Mazurczak, Wybrane elementy statusu sędziego, „Przegląd Sądowy” 2006/9, s. 42; S. Włodyka, Organizacja sądownictwa, Kraków 1959, s. 132; P. Czarnecki, Pojęcie i funkcje delegacji sędziego w aspekcie ustrojowym i karnoprocesowym, „Iustitia” 2011/2, s. 63. .

Jednym z tych wyjątków, podyktowanym względami pragmatycznymi, jest przewidziana w ustawie z 21.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych Ustawa z 21.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365), dalej p.u.s.p. możliwość delegowania sędziego, za jego zgodą, do wykonywania obowiązków sędziowskich w innym sądzie. Uprawnienie do takiego delegowania ustawa powierzyła Ministrowi Sprawiedliwości na terenie całego kraju oraz prezesowi sądu apelacyjnego na obszarze kierowanej przez niego apelacji.

Zgodnie z art. 77 § 1 pkt 1 p.u.s.p. Minister Sprawiedliwości może delegować sędziego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego lub czynności administracyjnych w innym sądzie równorzędnym lub niższym, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach także w sądzie wyższym, mając na względzie racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego oraz potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów. Co istotne, zgodnie z art. 77 § 4 p.u.s.p. odwołanie sędziego z takiej delegacji może nastąpić w każdym czasie bez zachowania okresu uprzedzenia.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości dotycząca zarówno delegowania, jak i odwołania sędziego z delegacji ma charakter całkowicie uznaniowy. Ustawa nie przewiduje opiniowania ani jakiejkolwiek innej formy współdecydowania organów władzy sądowniczej lub samorządu sędziowskiego. Decyzja taka nie podlega również kontroli sądowej. W orzecznictwie jednolicie bowiem przyjmuje się, że delegowanie sędziego nie stanowi decyzji administracyjnej. Jest to akt kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji sądowej i ma na celu realizację polityki kadrowej w wymiarze sprawiedliwości. Jest to akt o charakterze organizacyjnym, służący zaspokojeniu potrzeb kadrowych, sprawy wewnętrzne administracji sądowej nie podlegają zaś regulacjom postępowania administracyjnego Zob. wyrok NSA z 18.10.2013 r. (I OSK 320/13), LEX nr 1391544, oraz uzasadnienie uchwały pełnego składu SN z 14.11.2007 r. (BSA I-4110-5/07), OSNC 2008/4, poz. 49; pogląd ten potwierdził ostatnio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w głośnej sprawie odwołania z delegacji sędziego P. Juszczyszyna – zob. postanowienie z 18.03.2020 r. (VI SA/Wa 456/20), niepubl. .

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że przypadki korzystania przez Ministra Sprawiedliwości z tego instrumentu prawnego nie są jednostkowe, praktyka zaś wykształcona w ostatnich latach w związku z tzw. reformą wymiaru sprawiedliwości budzi liczne zastrzeżenia. Brak kontroli sądowej tego rodzaju decyzji z pewnością nie buduje zaufania obywateli do sądu ukształtowanego w tym trybie i budzi wątpliwości natury konstytucyjnej Zob. stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Sprawiedliwości z 25.09.2015 r. (VII.561.11.2014.AJK), którego zdaniem omawiana regulacja „w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości wniesienia środka zaskarżenia od decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odwołania sędziego z delegacji do innego sądu, oraz w zakresie, w jakim nie wskazuje przesłanek, jakimi powinien kierować się Minister Sprawiedliwości odwołując sędziego z delegacji, budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 78 Konstytucji oraz z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji”. .

Dopuszczalność kształtowania składu (obsady) sądu orzekającego przez organ władzy wykonawczej, a przez to uzależnienie losu sędziego delegowanego od swobodnej decyzji polityka, wymaga skonfrontowania ze standardami sprawiedliwego i rzetelnego procesu przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem. Brak któregokolwiek z wymienionych atrybutów w przypadku składu (obsady) sądu ukształtowanego w wyniku delegowania sędziego przez Ministra Sprawiedliwości może bowiem skutkować uznaniem nienależytej obsady sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego Ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1458 ze zm.), dalej k.p.k. albo sprzeczności składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt 4 Kodeksu postępowania cywilnego Ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1578 ze zm.), dalej k.p.c. .

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że elementy związane z niezależnością sędziowską mają fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania każdego systemu ochrony sądowej, stąd obowiązek skrupulatnego badania tej kwestii w wypadku powstania jakiejkolwiek wątpliwości. Kwestia ta może wyprzedzać postępowanie merytoryczne, albowiem gwarancje dostępu do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy, a w szczególności gwarancje określające pojęcie, jak również skład tego sądu, stanowią podstawę prawa do rzetelnego procesu sądowego. Prawo to oznacza, że każdy sąd jest zobowiązany zbadać, czy ze względu na swój skład stanowi on taki właśnie sąd, jeżeli pojawia się w tym względzie wątpliwość Tak M. Safjan, Prawo do skutecznej ochrony sądowej – refleksje dotyczące wyroku TSUE z 19.11.2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18, C-625/18, „Palestra” 2020/5, s. 6. .

Spór o dopuszczalność powierzenia Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do delegowania sędziego

Powierzenie Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do delegowania sędziego, a w konsekwencji przyzwolenie na ingerencję organu władzy wykonawczej w obsadę (skład) sądu, wzbudza liczne kontrowersje zarówno natury praktycznej, jak i systemowej.

W kwestii uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do delegowania sędziego do pełnienia obowiązków w innym sądzie wypowiedział się obszernie Sąd Najwyższy w uchwale z 17.07.2007 r. Uchwała z 17.07.2007 r. (III CZP 81/07), OSNC 2007/10, poz. 154. Zgodnie z jedną z fundamentalnych zasad ustroju sądów, mającą także wymiar konstytucyjny (art. 45 ust. 1 Konstytucji), sędzia może i powinien wykonywać władzę tylko w tym w sądzie, w którym ma swoje miejsce służbowe. To miejsce, określane także jako „siedziba sędziego”, jest jednym z czynników kształtujących status sędziego; powołując do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim, Prezydent RP wyznacza miejsce służbowe sędziego, które może być zmienione tylko w wyjątkowych wypadkach i w ściśle określonym trybie (art. 55 ust. 3 w związku z art. 77 p.u.s.p. i art. 180 ust. 2 Konstytucji).

Z art. 55 § 3, art. 75, 77 § 6 i art. 84 § 3 p.u.s.p., powiązanych z art. 180 ust. 2 Konstytucji, wynika, że przez miejsce służbowe sędziego należy rozumieć konkretny sąd, a w istocie określony obszar jurysdykcyjny należący do właściwego sądu (art. 10 p.u.s.p.), w którym sędzia może sprawować władzę sądowniczą. Innymi słowy, o ile powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego oznacza nadanie sędziemu prawa jurysdykcji, czyli wydawania wyroków i podejmowania innych czynności jurysdykcyjnych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, o tyle miejsce służbowe wytycza zakres tej władzy, tzn. obszar działania sędziego oraz rodzaj spraw, które może rozstrzygać, określony w przepisach prawa procesowego o właściwości rzeczowej.

Sąd Najwyższy w przywołanej uchwale zwrócił uwagę, że miejsce służbowe sędziego jest elementem władzy sądowniczej sensu stricto, a nie tylko zagadnieniem pracowniczym (miejscem wykonywania pracy – np. art. 29 § 1 pkt 2, art. 77⁵ lub art. 128 § 1 Kodeksu pracy) Ustawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1040). lub problemem organizacji wymiaru sprawiedliwości (rozlokowania kadry sędziowskiej – np. art. 56 p.u.s.p.). Tym bardziej nie mieści się ono w dziedzinie zwierzchniego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów (art. 9 p.u.s.p.) albo w zakresie innych decyzji porządkowych Por. uzasadnienie uchwał SN z 21.11.2001 r. (I KZP 28/01), OSNKW 2002/1–2, poz. 3; uzasadnienie uchwał SN z 26.09.2002 r. (I KZP 28/02), OSNKW 2002/11–12, poz. 99. .

W tej sytuacji każda ingerencja dotycząca miejsca służbowego sędziego, dokonywana za jego zgodą lub bez takiej zgody, w tym delegacja sędziego, jest więc przede wszystkim ingerencją w zakres władzy sędziego – odjęciem jej, poszerzeniem lub przeniesieniem. Jest także jasne, że jeżeli sędzia przekracza zakres władzy, zarówno w aspekcie terytorialnym, jak i rzeczowym, a więc np. orzeka poza sądem (obszarem), w którym ma siedzibę, staje się sędzią (sądem) niewłaściwym – w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz przepisów prawa procesowego – podobnie jak niewłaściwym jest sąd, w którego składzie zasiadają sędziowie innego sądu Por. art. 46 § 1 p.u.s.p. oraz np. wyrok SN z 1.10.2002 r. (V KK 114/02), niepubl. .

Powszechnie przyjmuje się, że pojęcie sędziego właściwego (naturalnego), urzeczywistniane w przepisach ustrojowych większości demokratycznych państw i łączone nierozerwalnie z zasadami przywiązania sędziego do urzędu, nieusuwalności i nieprzenoszalności, jest także jednym z elementów określających istotę i funkcję niezawisłości sędziowskiej Por. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; także np. art. 101 ustawy zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec, art. 170 Konstytucji Królestwa Holandii, art. 30 ust. 1 Konstytucji Szwajcarii lub art. 13 Konstytucji Belgii. . W doktrynie podkreśla się, że sędzia właściwy jest również jednym z istotnych czynników sprawiedliwości proceduralnej, elementu prawa do sądu stanowiącego fundament demokratycznego państwa prawnego Zob. A. Łazarska, Rzetelny proces cywilny, Warszawa 2012, s. 228. .

Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że ustawodawca – wyposażając Ministra Sprawiedliwości w kompetencję do delegowanie sędziego – uczynił wyłom w zasadzie podziału władz, proklamowanej w art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Nie może być co do tego wątpliwości, skoro o zakresie władzy sądowniczej i prawie wydawania przez sędziego wyroków w określonych sprawach na określonym obszarze i w określonym czasie (niekiedy bezterminowo) decyduje naczelny organ administracji rządowej – członek Rady Ministrów, organu sprawującego władzę wykonawczą. W tej sytuacji jest oczywiste, że przepisy normujące delegację sędziego do innego sądu muszą być interpretowane ściśle, a nawet zawężająco, z intencją poszanowania i ocalenia zasady trójpodziału. Za takim kierunkiem wykładni przemawia także wyjątkowy charakter art. 77 p.u.s.p. Por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 26.09.2002 r. (I KZP 28/02), OSNKW 2002/11–12, poz. 99. Sąd Najwyższy wyraził także wątpliwości dotyczące zgodności unormowania zawartego w tym przepisie z Konstytucją.

Największe wątpliwości na tle problematyki delegowania sędziego w praktyce dotyczyły jednak nie tyle istoty kompetencji Ministra Sprawiedliwości, ile sposobu wykonywania tego uprawnienia. Występujące rozbieżności rozstrzygnęła uchwała pełnego składu Sądu Najwyższego z 14.11.2007 r. Uchwała pełnego składu SN z 14.11.2007 r. (BSA 1-4110-5/07), OSNC 2008/4, poz. 42. aprobująca wykonywanie uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do delegowania sędziego do pełnienia obowiązków w innym sądzie, w jego zastępstwie albo z jego upoważnienia, przez sekretarza stanu lub podsekretarza stanu.

W licznych zdaniach odrębnych Do uchwały zgłoszono 22 zdania odrębne, wśród których – jako wyróżniające się argumentacją – trzeba wymienić zdania odrębne sędziów Sądu Najwyższego S. Dąbrowskiego, I. Gromskiej--Szuster, J. Gudowskiego i J. Iwulskiego, S. Zabłockiego oraz K. Zawady (OSNC 2008/4, passim). Wszechstronnej, krytycznej i przekonującej oceny tej uchwały dokonał także M. Jaślikowski, Glosa do uchwały pełnego składu SN z 14.11.2007 r. (BSA 1-4110-5/07), „Przegląd Sądowy” 2008/10, s. 111). do uchwały sformułowano głosy krytyki o dużym znaczeniu dogmatycznym. Wskazano, że zarówno teza, jak i uzasadnienie uchwały nie spełniają wiązanych z nią oczekiwań. Są nietrafne, stanowią efekt niewłaściwej wykładni przepisów ustrojowych, a także wychodzą z nieprawidłowych założeń aksjologicznych, które nakazują – zgodnie z tradycją ugruntowaną jeszcze w okresie II Rzeczypospolitej – w wypadkach kolizji przepisów ustrojowych dotyczących władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, gdy zachodzą istotne wątpliwości interpretacyjne, rozstrzygać je in bonum władzy sądowniczej jako władzy bardziej „wrażliwej”. Tak więc, niezależnie od wad jurydycznych, podjęta uchwała musi być oceniona krytycznie, gdyż nie sprzyja zachowaniu ładu ustrojowego oraz przesuwa granicę podziału władz na rzecz władzy wykonawczej w stopniu, którego nie da się zaakceptować.

Najdalej idące zastrzeżenia dotyczyły niekonstytucyjności art. 77 § 1 p.u.s.p. Wskazano, że ze względu na wagę ustrojową miejsca służbowego sędziego uprawnienie do jego delegowania do pełnienia obowiązków w innym sądzie trzeba zaliczyć do samej istoty władzy sądowniczej. W związku z tym jakakolwiek ingerencja dotycząca miejsca służbowego sędziego ma wymiar ustrojowy i powinna odbywać się z poszanowaniem konstytucyjnej zasady trójpodziału władz proklamowanej w art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Ustawodawca, dopuszczając wyjątkowo, najczęściej z przyczyn pragmatycznych, orzekanie przez sędziego w innym sądzie niż sąd jego siedziby, powinien zasady te uwzględniać i powierzyć decyzję o delegowaniu sędziego do pełnienia obowiązków w innym sądzie Prezydentowi RP lub organom należącym do władzy sądowniczej. W związku z tym regulacja art. 77 § 1 p.u.s.p. w tym kształcie nasuwa wątpliwości co do jej zgodności z art. 10 ust.1, art. 45 ust.1, art. 173 i art. 180 ust. 2 Konstytucji.

Zwrócono również uwagę na zagrożenia dla całego wymiaru sprawiedliwości związane z tego rodzaju „relokacją” sędziego, albowiem w praktyce delegowanie sędziów przez organ władzy wykonawczej, a więc przemieszczanie ich z jednego obszaru jurysdykcyjnego do innego, może służyć do podejmowania prób wpływania na wymiar sprawiedliwości oraz ingerowania w orzecznictwo przez odpowiednie „komponowanie” składów sądzących, a w rzeczywistości – odbierania sędziom należących do nich spraw i przydzielania ich innym.

W 2007 roku Krajowa Rada Sądownictwa we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowała konstytucyjność powierzenia Ministrowi Sprawiedliwości, na mocy art. 77 p.u.s.p., swobodnej kompetencji do delegowania sędziego poza jego dotychczasowe miejsce służbowe. Wskazano, że regulacja ta, w opinii KRS, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału władz oraz zasady niezależności władzy sądowniczej i niezawisłości sędziów. Prowadzi ona do sytuacji, w której o zakresie władzy sądowniczej i prawie wydawania przez sędziego orzeczeń, w określonych sprawach, na określonym obszarze i w określonym czasie, miałby decydować naczelny organ administracji rządowej i przedstawiciel władzy wykonawczej. Jak zauważył wnioskodawca, Minister Sprawiedliwości jako Prokurator Generalny może być zainteresowany zmianą składu orzekającego w interesie oskarżyciela publicznego – jednej ze stron postępowania sądowego. Krajowa Rada Sądownictwa podniosła również, że nieprzenoszalność sędziego jest jedną z konstytucyjnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Odstępstwo w tej mierze może być dokonane „na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie” i nie może być oddane samodzielnej decyzji władzy wykonawczej.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15.01.2009 r. Wyrok z 15.01.2009 r. (K 45/07), OTK-A ZU 2009/1, poz. 13. stwierdził konstytucyjność regulacji dotyczącej delegowania przez Ministra Sprawiedliwości sędziów za ich zgodą do wykonywania czynności orzeczniczych w innych sądach (art. 77 § 1 pkt 1, 3 i 4 oraz § 2, 2a, 3 i 3a p.u.s.p.) oraz niezgodność delegacji sędziów bez ich zgody (art. 77 § 7a i 7b p.u.s.p. niezgodny z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP). W konkluzji Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że istotą art. 180 ust. 2 Konstytucji jest zapewnienie sędziemu gwarancji niezależności przez zagwarantowanie nieusuwalności ze stanowiska bez jego zgody na dokonywaną zmianę. Standard ten dotyczy tylko trwalszego w swoich skutkach przeniesienia sędziego. Gwarancje art. 180 Konstytucji dotyczą bowiem funkcjonalnego zapewnienia sędziom, że po powołaniu na stanowisko sędziego przez Prezydenta będą wykonywać bez przeszkód funkcje orzecznicze w danym sądzie i w danym czasie.

W ocenie Trybunału z istoty czasowego delegowania sędziego wynika, że nie odnosi się ona do zasady nieusuwalności i nieprzenoszalności sędziów. Jest to konstrukcja inna niż przenoszenie sędziów i nie powoduje utraty przez sędziego stanowiska, nie pozbawia go również jego siedziby. Delegowanie ma bowiem charakter czasowy i jest instytucją wyjątkową, gwarancje zaś określone w art. 180 ust. 2 i 5 Konstytucji dotyczą tylko zakazu trwałego w skutkach usuwania i przenoszenia sędziów.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało poddane krytyce w doktrynie. Postulowano trafnie, aby kompetencje Ministra Sprawiedliwości określone w art. 77 p.u.s.p. zostały przekazane Krajowej Radzie Sądownictwa, która jest jedynym organem uprawnionym do podejmowania decyzji władczych w tym zakresie T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski (w:) Komentarz do ustawy…, s. 286. . Regulacja dopuszczająca możliwość udzielania delegacji sędziemu przez organ władzy wykonawczej jest sprzeczna z istotą trójpodziału władzy, zaciera ona bowiem ustrojową niezależność i odrębność władzy ustawodawczej wbrew założeniom fundamentalnej zasady rozdziału władz Tak trafnie S. Dąbrowski, Ustrojowa pozycja sędziego, „Krajowa Rada Sądownictwa” 2014/1, s. 10; S. Dąbrowski, Granice dopuszczalnej ingerencji władzy wykonawczej i ustawodawczej we władzę sądowniczą (w:) Niezależność sądownictwa i zawodów prawniczych jako fundamenty państwa prawa. Wyzwania współczesności, red. T. Wardyński, M. Niziołek, Warszawa 2009, s. 110. .

W najnowszym orzecznictwie dostrzeżono wątpliwości co do zgodności omawianej kompetencji Ministra Sprawiedliwości ze standardami prawnymi Unii Europejskiej. Sąd Okręgowy w Warszawie zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie zgodności omawianej regulacji prawa krajowego z art. 19 ust. 1 akapit drugi w związku z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/30). i wyrażoną w nim wartością państwa prawnego oraz art. 6 ust. 1–2 w związku z motywem 22 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/343 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/343 (1) z 9.03.2016 r. w sprawie wzmocnienia niektórych aspektów domniemania niewinności i prawa do obecności na rozprawie w postępowaniu karnym (Dz.Urz. UE L 65, s. 1). w kontekście możliwego naruszenia wymogu skutecznej ochrony sądowej, w tym niezawisłości sądownictwa Sprawa C-748/19 (2020/C 54/19, Dz.U.UE.C.2020.54.17); sprawa C-749/19 (2020/C 54/20, Dz.Urz. UE C 54, s. 18); sprawa C-750/19 (2020/C 54/21, Dz.Urz. UE C54, s. 19); sprawa C-751/19 (2020/C 54/22, Dz.Urz.UE C 54, s. 20); sprawa C-752/19 (2020/C 54/23, Dz.Urz. UE C 54, s. 22); sprawa C-753/19 (2020/C 54/24, Dz.Urz. UE C 54, s. 23); sprawa C-754/19 (2020/C 54/25, Dz.Urz. UE C 54, s. 24) .

Krytyka aktualnej praktyki delegowania sędziego

Przypadki korzystania przez Ministra Sprawiedliwości z możliwości delegowania i odwoływania sędziego delegowanego nie należą do rzadkości, praktyka zaś ukształtowana w ostatnich latach w związku z tzw. reformą wymiaru sprawiedliwości wskazuje na swoiste wynaturzenie tej instytucji.

Powszechność delegowania sędziów do orzekania w sądzie wyższego szczebla stanowi obecnie pewnego rodzaju normę funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, wyjątkowy charakter omawianej regulacji ma zaś jedynie walor deklaratywny. Tymczasem przepis ustawy zezwala na taką delegację tylko „w szczególnie uzasadnionych wypadkach” (verba legis). W praktyce jednak owe szczególne okoliczności pozwalające na delegowanie sędziego do orzekania w sądzie wyższej instancji są interpretowane w sposób całkowicie dowolny, bez wykazania obiektywnych, a przede wszystkim zindywidualizowanych kryteriów wyboru danego sędziego spośród innych kandydatów na to stanowisko.

Wyjątkowy charakter takiej delegacji oraz wzgląd na transparentność kryteriów choćby tylko tymczasowego awansu sędziowskiego powinny obligować Ministra Sprawiedliwości do wykazania i uzasadnienia decyzji, że delegowany sędzia był na danym obszarze najlepszym pod względem merytorycznym kandydatem spośród wszystkich sędziów tego szczebla. Ogólnikowe powołanie się na „racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego oraz potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów” niczego w tej kwestii nie wyjaśnia. Brak jasnych kryteriów delegacji sędziego do sądu wyższego szczebla w wielu przypadkach może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistych motywów takiego awansu.

Blankietowe zastosowanie wskazanej normy prowadzi w praktyce do zaskakujących przypadków delegowania sędziego sądu rejonowego, a więc hierarchicznie najniższego szczebla, bezpośrednio do sądu apelacyjnego, czyli sądu najwyższego szczebla w systemie sądownictwa powszechnego. W wyniku takiej delegacji sędzia sądu rejonowego delegowany do pełnienia służby w sądzie apelacyjnym orzeka jako instancja odwoławcza w sprawach, z którymi nigdy wcześniej nie miał nawet styczności jako sąd meriti.

Przesłanki logiczne takiej delegacji budzą zasadnicze wątpliwości. W strukturze sądownictwa, podobnie jak na przykład w sferze nauki, funkcjonuje określony system hierarchii, ukształtowany w oparciu o kryterium wiedzy (kwalifikacji). Jednakże w przeciwieństwie do opisanej praktyki delegowania sędziego sądu rejonowego do sądu apelacyjnego w systemie akademickim nie odnotowano dotychczas podobnego eksperymentu polegającego na powierzeniu magistrowi funkcji recenzenta pracy doktorskiej.

Stanowisko sędziego danego szczebla sądownictwa powszechnego (rejonowego, okręgowego lub apelacyjnego) powinno być, co do zasady, odzwierciedleniem jego kwalifikacji zawodowych właściwych dla stopnia zawiłości spraw w danej instancji. Mając to na uwadze, ustawodawca zastrzegł, że delegowanie sędziego do orzekania w sądzie wyższego szczebla może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uwzględniając jednocześnie podnoszony w doktrynie i orzecznictwie postulat ścisłej, a wręcz zawężającej interpretacji wskazanej regulacji, należy dojść do wniosku, że ustawodawca nie przewidział możliwości delegowania sędziego przez Ministra Sprawiedliwości do sądu dowolnie wyższego szczebla, a jedynie do sądu bezpośrednio nadrzędnego w stosunku do aktualnie zajmowanego stanowiska sędziego.

Opierając się na elementarnych zasadach wiedzy i doświadczenia życiowego, można z pełnym przekonaniem stwierdzić, że najlepszych kandydatów do pełnienia – choćby tylko czasowo – służby w sądzie apelacyjnym należałoby w sposób naturalny poszukiwać pośród sędziów sądów okręgowych. Delegowanie sędziego sądu rejonowego do orzekania w sądzie apelacyjnym, o ile w ogóle prawnie możliwe, byłoby uzasadnione dopiero po wykazaniu, że spośród wszystkich sędziów sądów okręgowych nie udało się wyłonić właściwego kandydata na ten urząd.

Najbardziej rażącym przykładem wynaturzenia omawianej instytucji i zarazem nadużycia kompetencji Ministra Sprawiedliwości jest dowolne odwoływanie sędziego z delegacji w razie dezaprobaty jego orzecznictwa. W tym miejscu wystarczy przypomnieć szeroko komentowane w mediach przypadki odwoływania w trybie natychmiastowym sędziów z delegacji w związku z uchyleniem lub niezastosowaniem aresztu wbrew oczekiwaniom prokuratury albo w związku z podjętą wbrew czynnikom politycznym kontrolą sądową tzw. list poparcia kandydatów do KRS.

Bez wątpienia recenzowanie orzecznictwa nie należy do ustrojowych zadań Ministra Sprawiedliwości. Kontrola rozstrzygnięć w postępowaniu sądowym należy bowiem do istoty wymiaru sprawiedliwości. Skorzystanie w takich okolicznościach przez Ministra Sprawiedliwości z uprawnienia do odwołania sędziego z delegacji stanowi nic innego jak bezpośrednią ingerencję w wymiar sprawiedliwości. Oceny tej nie zmienia fakt, że odwołanie z delegacji nie uchyla zapadłego orzeczenia. Chodzi bowiem o swoistą presję na cały wymiar sprawiedliwości i tzw. efekt mrożący, możliwy do osiągnięcia poprzez „karanie” sędziów odwołaniem z delegacji.

Przedstawione przykładowo, lecz występujące licznie w praktyce przypadki wynaturzenia instytucji delegowania sędziego skłaniają do refleksji, że względy praktyczne funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości – przywoływane dotychczas w judykaturze jako argument za dopuszczalnością powierzenia Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do delegowania sędziego – w ostatnich latach zostały zastąpione przez praktyki właściwe dla funkcjonowania egzekutywy i legislatywy.

Delegowanie sędziego przez organ władzy wykonawczej a europejskie standardy niezawisłości sędziowskiej

Skrajnie wadliwa praktyka funkcjonowania instytucji delegowania sędziego przez Ministra Sprawiedliwości uzasadnia ponowną dyskusję w tym przedmiocie, przy rozważeniu wszystkich argumentów systemowych. Wydaje się bowiem, że wadliwa praktyka w zakresie delegowania sędziego jest jedynie konsekwencją niewłaściwego ukształtowania tej instytucji, a w szczególności jej osadzenia w systemie władzy wykonawczej.

Formułowane dotychczas w judykaturze poglądy o dopuszczalności powierzenia organowi władzy wykonawczej kompetencji do delegowania sędziego opierały się na iluzorycznej i chyba nazbyt idealistycznej koncepcji wzajemnego poszanowania władz. Tymczasem ukształtowana na przestrzeni ostatnich lat praktyka wykonywania tej kompetencji przez Ministra Sprawiedliwości wykazała ponad wszelką wątpliwość, że sygnalizowane przez krytyków takiego rozwiązania zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości stały się rzeczywistością.

Przywiązanie do określonej „tradycji ustrojowej” Zob. rys historyczny przedstawiony w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z 17.07.2007 r. (III CZP 81/07), OSNC 2007/10, poz. 154. nie może wyprzedzać obowiązujących w tym zakresie standardów demokratycznego państwa prawnego, regulowanych zarówno przepisami prawa wewnętrznego, jak i europejskiego. Przepis art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. z 2009 r. nr 203 poz. 1570). w zdaniu drugim stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Tożsame w sensie jurydycznym, choć różne w wersji językowej regulacje zawiera art. 6 ust. 1 zd. pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284). , art. 14 ust. 1 zd. drugie Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38 poz. 167). , a także Konstytucja RP w art. 45 ust. 1. We wszystkich porządkach prawnych gwarancja niezawisłego i bezstronnego sądu rozumiana jest jednolicie jako prawo obywatela dostępu do sądu, który jest niezależny od władzy oraz stron postępowania i jest bezstronny.

Przy objaśnieniu pojęcia niezawisłości sędziowskiej, wobec pojawiających się coraz częściej wypowiedzi deprecjonujących pozycję władzy sędziowskiej, należy odwołać się do standardów europejskich, które determinują porządek prawa krajowego Na temat zasady pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania prawa unijnego w zakresie efektywnej ochrony sądowej zob. M. Safjan, Prawo do skutecznej ochrony…, s. 10, a także przywołane tam orzecznictwo TSUE. . Zalecenie nr R(94)12 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich dotyczące niezawisłości, sprawności i roli sędziów (przyjęte przez Komitet Ministrów 13.10.1994 r.) stanowi, że sędziowie powinni zachowywać pełną niezawisłość w podejmowaniu decyzji i działać bez żadnych ograniczeń, niewłaściwych wpływów, zachęt, nacisków, gróźb lub ingerencji, bezpośrednich lub pośrednich, z czyjejkolwiek strony i z jakiegokolwiek powodu (zasada I pkt 2d).

Niezależność sędziowska w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jest definiowana jako koncepcja ustrojowa sądownictwa złożona z dwóch elementów: niezależności pojedynczego sędziego (tzw. niezależność osobista) i niezależności władzy sądowej (tzw. niezawisłość instytucjonalna). Pierwsza jest rozumiana jako sytuacja, w której każdy sędzia ma swobodę w rozstrzyganiu spraw zgodnie z własną oceną faktów i rozumieniem prawa, przy wykluczeniu wszelkich niewłaściwych wpływów, nacisków, bezpośrednich lub pośrednich, z jakichkolwiek źródeł i powodów, podczas gdy niezależność instytucjonalna oznacza niezależność władzy sądowej od egzekutywy i legislatywy oraz korzystanie z jurysdykcji wobec wszystkich kwestii natury sądowej. Aspekt personalny niezależności tworzy pewien „mur ochronny” wokół sędziego, instytucjonalny zaś wokół sądownictwa. Ze względu na wzajemne powiązania i współzależność oba aspekty niezależności muszą być rozpatrywane łącznie Zob. T. Koncewicz, Sądowa sprawiedliwość proceduralna w prawie europejskim, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2016/1, s. 186–187 i przywołane tam orzecznictwo ETPCz. .

Właściwa definicja pozycji ustrojowej sędziego S. Dąbrowski, Władza sądownicza – definicja, funkcja, atrybuty (w:) Pozycja ustrojowa sędziego, red. R. Piotrowski, Warszawa 2015, s. 21; E. Łętowska, Władza sądownicza a pozostałe władze – stan równowagi czy jej zachwiania? (w:) Pozycja ustrojowa sędziego, red. R. Piotrowski, Warszawa 2015, s. 124. oraz wzgląd na standardy niezawisłości sędziowskiej A. Łazarska, Niezawisłość sędziowska w sprawowaniu urzędu (w:) Pozycja ustrojowa sędziego, red. R. Piotrowski, Warszawa 2015, s. 84 i n.; W. Sanetra, Kilka refleksji na temat niezawisłości sędziów (w:) Pozycja ustrojowa sędziego, red. R. Piotrowski, Warszawa 2015, s. 188. w systemie demokratycznego państwa prawnego prowadzą do wniosku, że przepis art. 77 p.u.s.p. w sposób oczywisty manifestuje wręcz zależność sądu, w którego składzie zasiada sędzia delegowany przez Ministra Sprawiedliwości. Sędzia delegowany do pełnienia służby w sądzie wyższego szczebla dzięki decyzji Ministra Sprawiedliwości otrzymuje odpowiednio wyższe uposażenie, co w powiązaniu z możliwością odwołania sędziego z takiej delegacji nawet bez okresu uprzedzenia niewątpliwie stanowi istotny czynnik wpływający choćby na sytuację materialną sędziego. Już z tej tylko przyczyny trudno nie dostrzec zależności takiego sądu (sędziego delegowanego) od władzy wykonawczej.

Naruszenie gwarancji niezawisłego i bezstronnego sądu w przypadku sędziego delegowanego najwyraźniej przejawia się w postępowaniu karnym. Minister Sprawiedliwości – jako organ władzy wykonawczej wyposażony w kompetencję do delegowania sędziego – w aktualnym porządku prawnym Z dniem 4.03.2016 r. nastąpiło ponowne połączenie urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, zob. ustawa z 28.01.2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r. poz. 178). sprawuje jednocześnie urząd Prokuratora Generalnego (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o prokuraturze) Ustawa z 28.01.2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r. poz. 740). , a więc ex definitione jest stroną każdego postępowania przed sądem z oskarżenia publicznego. Sprawy, w których Prokurator Generalny osobiście nadzoruje i komentuje w mediach przebieg śledztwa, nie należą także do rzadkości. Ten sam prokurator – działając jako Minister Sprawiedliwości – może delegować sędziego niższego szczebla do orzekania w sądzie właściwym do rozpoznania sprawy, a także odwołać go z delegacji w każdym czasie bez podania przyczyny. W takim przypadku pytanie o bezstronność sądu, który został ukształtowany w wyniku arbitralnej i niepodlegającej żadnej kontroli decyzji jednej ze stron, może mieć jedynie charakter retoryczny.

Należy zauważyć, że kwestię prawidłowej delegacji, tj. zharmonizowanej ze standardami konstytucyjnymi, reguluje art. 13 § 1 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych Ustawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). , zgodnie z którym sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym deleguje Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyli organ ulokowany w łonie władzy sądowniczej. Skoro ustawodawca potrafił w sposób zgodny z Konstytucją i standardami europejskimi uregulować delegacje sędziowskie w ramach ustroju sądów administracyjnych, to tym bardziej trudno byłoby w dalszym ciągu utrzymywać w porządku prawnym wadliwe regulacje dotyczące delegowania sędziów w obrębie sądownictwa powszechnego.

Wnioski

Praktyka ostatnich lat wykazała ponad wszelką wątpliwość, że szczególne uprawnienia organu władzy wykonawczej związane z delegowaniem sędziów są regularnie nadużywane, co de facto prowadzi do przełamania zasady trójpodziału władzy i systemowego ograniczenia prawa jednostki do rzetelnego i niezawisłego procesu.

Stwierdzone w praktyce liczne nadużycia związane z zastosowaniem instytucji delegowania sędziego mają charakter systemowy. Należy zatem zweryfikować dotychczasowe poglądy w tym zakresie i postulować osadzenie tej instytucji w strukturze władzy sądowniczej sensu stricto. Nic nie stoi wszak na przeszkodzie, ażeby system delegowania sędziów sądów powszechnych dostosować do obowiązujących standardów prawnych, tak jak to uczyniono w przypadku sądów administracyjnych.

Postulowane zmiany systemowe niewątpliwie będą wymagać działań legislacyjnych, jednak weryfikacja i – jak się wydaje – niezbędna korekta aktualnej praktyki delegowania sędziego nie musi być uzależniona od refleksji ustawodawcy. Prawidłowa obsada (skład) sądu podlega bowiem obligatoryjnemu badaniu na każdym etapie postępowania, zarówno w ramach tzw. autokontroli, jak i w trybie kontroli instancyjnej.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15.01.2009 r. Wyrok z 15.01.2009 r. (K 45/07), OTK-A ZU 2009/1, poz. 13. rozstrzygnął spór dotyczący tzw. delegacji sędziowskich jedynie na płaszczyźnie konstytucyjnej. Wciąż aktualna pozostaje natomiast konieczność oceny obowiązujących regulacji w świetle standardów międzynarodowych, w szczególności prawa Unii Europejskiej, które może stanowić skuteczną podstawę zakwestionowania legalności tego rodzaju ingerencji egzekutywy w funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości.