O rgany związków zawodowych posiadają legitymację do występowania do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach obejmujących zakres ich działania. Funkcjonariusze niektórych służb mundurowych pozbawieni są prawa zrzeszania się w związkach zawodowych. Rozważenia wymaga, czy konstytucyjne prawa i wolności tych funkcjonariuszy mogą być chronione przez inne związki zawodowe. Zdaniem autora pozbawieni prawa koalicji są jedynie funkcjonariusze w służbie czynnej, a zatem członkami związków zawodowych mogą być byli funkcjonariusze, w tym emeryci i renciści. Wydaje się zatem, że mogą oni być członkami związków zakładanych przez funkcjonariuszy innych służb mundurowych. W takich wypadkach związki mogłyby występować do Trybunału Konstytucyjnego jedynie z wnioskami dotyczącymi przepisów związanych z prawami emerytów i rencistów mundurowych, a nie wszystkich funkcjonariuszy formacji pozbawionych prawa koalicji.

Stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.). legitymacja do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów prawnych z aktami wyższego rzędu przysługuje m.in. ogólnokrajowym organom związków zawodowych. Stosownie do ust. 2 tego artykułu organy te mogą wystąpić z wnioskiem, pod warunkiem że akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Jednocześnie nie wszystkie osoby wykonujące szeroko rozumianą pracę zarobkową mają prawo zrzeszania się w związkach zawodowych. Jest to konsekwencją faktu, że prawo koalicji nie jest nieograniczone, co wprost wynika z art. 59 ust. 4 Konstytucji. W praktyce ograniczenie to może wyrażać się zarówno w ustawowym zakazie tworzenia więcej niż jednego związku zawodowego dla danej grupy zawodowej (tzw. zasada monizmu organizacyjnego – dotyczy ona np. funkcjonariuszy Policji – art. 67 ust. 2 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji Ustawa z 6.04.1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.). czy funkcjonariuszy Straży Granicznej – art. 72 ust. 2 ustawy z 12.10.1990 r. o Straży Granicznej Ustawa z 12.10.1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. 2017 r. poz. 2365 ze zm.), dalej ustawa o SG. ). Może też wyrażać się w ustawowym zakazie zrzeszania się w związkach zawodowych przez przedstawicieli grupy zawodowej w ogóle Krytycznie o tak daleko idącym ograniczeniu prawa koalicji szeroko np. Ż. Grygiel-Kaleta, Wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, Warszawa 2015, LEX/el., rozdział V, pkt 3.–3.10. Kwestia zgodności tego ograniczenia z wiążącym Polskę prawem międzynarodowym wykracza jednak poza ramy niniejszego artykułu i nie będzie przedmiotem dalszych rozważań. . Problem ten dotyczy funkcjonariuszy służących w szeroko rozumianych służbach specjalnych Na potrzeby niniejszego opracowania wymienione w tym miejscu służby, których funkcjonariusze są pozbawieni prawa koalicji, będą dalej zbiorczo, a roboczo zwane „służbami specjalnymi”. , czyli funkcjonariuszy SOP – art. 140 ustawy z 8.12.2017 r. o Służbie Ochrony Państwa Ustawa z 8.12.2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 138 ze zm.), dalej ustawa o SOP. , funkcjonariuszy Straży Marszałkowskiej – art. 47 ust. 3 ustawy z 26.01.2018 r. o Straży Marszałkowskiej Ustawa z 26.01.2018 r. o Straży Marszałkowskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 729 ze zm.). , funkcjonariuszy ABW i AW – art. 81 ust. 2 ustawy z 24.05.2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu Ustawa z 24.05.2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2017 r. poz. 1920 ze zm.), dalej ustawa o ABW i AW. , funkcjonariuszy SWW i SKW – art. 40 ust. 2 ustawy z 9.06.2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego Ustawa z 9.06.2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1516 ze zm.). i funkcjonariuszy CBA – art. 73 ust. 3 ustawy z 9.06.2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym Ustawa z 9.06.2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 2104 ze zm.), dalej ustawa o CBA. . Zakaz dotyczy również żołnierzy zawodowych (art. 108 ustawy z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Ustawa z 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 173 ze zm.). ) i radców Prokuratorii Generalnej RP (art. 64 ust. 2 ustawy z 15.12.2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej Ustawa z 15.12.2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2261 ze zm.). , a wcześniej dotyczył też np. funkcjonariuszy BOR (art. 58 ustawy z 16.03.2001 r. o Biurze Ochrony Rządu Ustawa z 16.03.2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz.U. z 2017 r. poz. 985 ze zm.), dalej ustawa o BOR. ). Wobec powyższego powstaje pytanie – czy prawa i wolności funkcjonariuszy, którzy nie mają prawa do zrzeszania się w związkach zawodowych, mogą być chronione na drodze wniosku, o którym mowa w art. 188 Konstytucji, złożonego przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

Odpowiedź negatywna na powyższe pytanie prowadziłaby do konkluzji, że konstytucyjne prawa i wolności funkcjonariuszy niektórych służb mundurowych mogą być chronione jedynie na drodze skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji), ewentualnie na drodze wniosku złożonego przez inne uprawnione podmioty, określone w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji (co oznacza, że funkcjonariusze skazani byliby „na łaskę i niełaskę” tychże podmiotów) albo, w wyjątkowych sytuacjach, na podstawie incydentalnej odmowy stosowania oczywiście niekonstytucyjnych przepisów przez sądy powszechne i administracyjne O dopuszczalności takiego badania orzekł np. Sąd Najwyższy w wyroku z 7.04.1998 r. (I PKN 90/98), LEX nr 38576 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 12.10.1998 r. (OPS 5/98), LEX nr 34293. . Należy w tym miejscu podkreślić, że z istoty stosunku służby wynika podporządkowanie funkcjonariusza organowi. Obowiązki i prawa funkcjonariuszy są nieraz kształtowane czynnościami niemającymi charakteru rozkazu personalnego (czyli decyzji administracyjnej), ale jedynie za sprawą poleceń służbowych czy innych czynności materialno-technicznych. Wobec braku przymiotu decyzji poleceń tych i czynności funkcjonariusz nie może zakwestionować na drodze administracyjnej ani sądowoadministracyjnej. Limituje to faktyczną możliwość ochrony praw i wolności na drodze skargi konstytucyjnej.

Rozpatrywany w niniejszym artykule problem ma istotny wymiar praktyczny. W kontekście ostatnich wydarzeń społeczno-politycznych (masowy protest i quasi-strajk służb mundurowych) oraz prawnych (wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30.10.2018 r. Wyrok TK z 30.10.2018 r. (K 7/15), LEX nr 2570228. dotyczącego uprawnień funkcjonariuszy Policji w zakresie równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop) możliwość występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego wzbudziła zainteresowanie przedstawicieli wszystkich formacji mundurowych, w tym także tych, którym prawo koalicji nie przysługuje.

Dopuszczalność zrzeszania się przez funkcjonariuszy służb specjalnych

Należy na wstępie pokrótce rozważyć, czy funkcjonariusze służb specjalnych mogą zrzeszyć się w innej niż związek zawodowy formie organizacyjnej, która miałaby przymiot „organizacji zawodowej” w rozumieniu art. 191 ust. 3 pkt 4 in fine Konstytucji, a zatem posiadałaby legitymację do występowania z przedmiotowym wnioskiem. Abstrahując od faktu, że również prawo do zrzeszania się w stowarzyszeniach bywa w stosunku do funkcjonariuszy służb specjalnych ograniczone (por. art. 139 ust. 3 i 4 ustawy o SOP czy art. 81 ust. 3 i 4 ustawy o ABW i AW), to wciąż na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Pod pojęciem „organizacji zawodowych” kryją się bowiem organizacje zrzeszające osoby, które świadczą pracę, nie pozostając jednak w stosunku podporządkowania A. Mączyński, J. Podkowik (w:) Konstytucja RP. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, t. 2, komentarz do art. 191 Konstytucji, nb 79. , w tym zwłaszcza samorządy zawodowe Tak L. Garlicki (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, t. 5, komentarz do art. 191 Konstytucji, s. 11. . Ponadto pojęcia, którymi posługuje się prawodawca w tym przepisie, należy wykładać ściśle L. Garlicki (w:) Konstytucja…, s. 9. . Tymczasem funkcjonariusze służb specjalnych znajdują się w stosunku szczególnego podporządkowania.

Dalej zauważyć należy, że ustawodawca w różny sposób wyraża zakaz koalicji ww. grup funkcjonariuszy. Czasem posługuje się zwrotem „Funkcjonariusze nie mogą zrzeszać się w związkach zawodowych” (tak np. w art. 139 usta-wy o SOP i art. 81 ust. 2 ustawy o ABW i AW), czasem zaś – że „nie wolno (im – przyp. G.P.) tworzyć i zrzeszać się w związkach zawodowych” (tak w art. 108 ust. 1 ustawy o służbie zawodowej żołnierzy zawodowych). Nie ma jednak podstaw, by przyjmować, że niektórym funkcjonariuszom przysługuje prawo do utworzenia związku bez prawa do członkostwa w nim. Trudno byłoby doszukać się w tak skonstruowanym zakazie racjonalności i wewnętrznej spójności. Przyjąć należy zatem, że funkcjonariusze wszystkich omawianych formacji nie mają prawa zarówno tworzenia związków zawodowych, jak i przystępowania do nich Tak np. K.W. Baran, Komentarz do ustawy o związkach zawodowych (w:) Zbiorowe prawo pracy. Komentarz, red. K.W. Baran, Warszawa 2016, LEX/el., komentarz do art. 2 ustawy o związkach zawodowych, pkt 4.4.; na gruncie art. 58 ustawy o BOR J. Lipski, Ustawa o Biurze Ochrony Rządu. Komentarz, red.K. Zeidler, Warszawa 2008, LEX/el., komentarz do art. 58 ustawy o BOR; na gruncie art. 73 ust. 3 ustawy o CBA S. Hoc i P. Szustakiewicz, Ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Komentarz, LEX/el. 2012, komentarz do art. 58 ustawy o CBA, pkt 4. .

Należy podkreślić, że wszystkie ww. ustawy odbierają prawo koalicji „funkcjonariuszom”. Moim zdaniem pod pojęciem tym można rozumieć tylko i wyłącznie funkcjonariuszy pozostających w służbie czynnej, a zatem – że przepis nie znajduje zastosowania do funkcjonariuszy, których stosunek służby ustał, w tym zwłaszcza emerytów i rencistów mundurowych. Przemawia za tym z jednej strony wykładnia literalna (ustawy i akty wykonawcze rozróżniają pojęcia funkcjonariuszy i byłych funkcjonariuszy Por. np. przepisy ustawy z 22.06.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r. poz. 133 ze zm.), gdzie następuje wyraźne rozróżnienie pomiędzy żołnierzami zawodowymi a osobami innymi niż żołnierze zawodowi, przy czym to drugie pojęcie obejmuje również żołnierzy, których stosunek służby ustał. ), a z drugiej strony wykładnia celowościowa (ograniczenie prawa koalicji ma na celu ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa, która dokonuje się przecież „rękami” funkcjonariuszy w służbie czynnej). Poza tym wyłączenie możliwości zrzeszania się w związkach stanowi daleko idący wyjątek od zasady wolności koalicji, a wyjątki należy interpretować ściśle. Nie bez znaczenia pozostaje też zasada in dubio pro libertate. Mając to wszystko na względzie, stoję na stanowisku, że zakaz koalicji obejmuje jedynie funkcjonariuszy pozostających w stosunku służby, a zatem że prawo koalicji przysługuje byłym funkcjonariuszom – w tym emerytom i rencistom mundurowym Niektórzy autorzy zdają się utrzymywać, że prawo koalicji co do zasady przysługuje jedynie pracownikom w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, a osobom pozostającym w innych stosunkach zatrudnienia – w tym stosunkach administracyjnoprawnych – prawo to zostało przyznane niejako „dodatkowo” na mocy ustaw zwykłych. Tak np. można wywnioskować z argumentacji Ż. Grygiel-Kalety, która wskazuje, że funkcjonariusze Służby Celnej w momencie ustania stosunku służby de lege lata powinni tracić uprawnienie do członkostwa w związku zawodowym; zob. Ż. Grygiel-Kaleta, Wolność…, rozdział V. pkt. 3.7. Z tego względu – zdaniem autorów – jeżeli ustawa zwykła przyznaje prawo koalicji jedynie funkcjonariuszom w służbie czynnej, to utrata statusu przez funkcjonariusza powodować ma dla niego utratę prawa koalicji. Moim zdaniem jest to stanowisko błędne. Prawo koalicji jest prawem konstytucyjnym oraz konwencyjnym, a zarówno na gruncie Konstytucji, jak i na gruncie prawa międzynarodowego pojęcie „pracownika” ma znaczenie autonomiczne. Termin ten obejmuje wszystkie podmioty wykonujące pracę w stosunku podporządkowania, w tym funkcjonariuszy służb mundurowych. Adresatami prawa koalicji są wszyscy pracownicy w rozumieniu tychże aktów prawnych. Z tego względu wprowadzane ustawami zwykłymi ograniczenia wolności koalicji wobec funkcjonariuszy tychże służb należy traktować jako zawężenie przysługującego im prawa koalicji na mocy Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego, a nie jako przypadki przyznania im tego prawa w ograniczonym zakresie. .

Konieczne jest wyjaśnienie w tym miejscu, że pomimo faktu, że emerytom i rencistom przysługuje prawo przynależności i wstępowania do związków zawodowych (art. 2 ust. 3 ustawy z 23.05.1991 r. o związkach zawodowych Ustawa z 23.05.1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1881 ze zm.), dalej u.z.z. ), to nie przysługuje im prawo do zakładania związków Podobnie sprawa ma się z bezrobotnymi – por. art. 2 ust. 1 i 4 u.z.z. oraz uchwałę SN z 10.01.1992 r. (I PZP 63/91), LEX nr 13221. . Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.z.z. prawo do tworzenia i wstępowania do związków zawodowych przysługuje jedynie pracownikom. W konsekwencji byli funkcjonariusze omawianych formacji nie mają możliwości utworzenia związku zawodowego, który reprezentowałby ich interesy i posiadałby legitymację do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji uważam, że byli funkcjonariusze służb specjalnych, w których niedopuszczalne było tworzenie związków zawodowych, nie mają prawa tworzyć własnych związków zawodowych.

Należy natomiast zastanowić się, czy ta grupa byłych funkcjonariuszy nie może realizować prawa koalicji poprzez wstępowanie do tych związków zawodowych, które dedykowane są innym służbom mundurowym, w tym posiadającym ograniczone prawo koalicji.

By rozstrzygnąć tę kwestię, trzeba najpierw zastanowić się, czy konsekwencją zasady monizmu związkowego nie jest aby zakaz zrzeszania się funkcjonariuszy służb mundurowych w związkach dedykowanych innym formacjom. Podkreślić trzeba, że zdaniem wielu autorów zakaz taki obowiązuje (tak np. J. Szpila J. Szpila, Status prawny funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego a funkcjonariuszy Policji na tle wolności koalicji, „Studia z Zakresu Prawa Pracy i Polityki Społecznej” 2008/1, s. 139–140, gdzie ponadto autor wypowiada się w podobnym tonie co Ż. Grygiel-Kaleta o możliwości przystępowania byłych policjantów do związku zawodowego policjantów. , Ż. Grygiel-Kaleta Stanowisko wyrażone na gruncie art. 34 ustawy z 9.04.2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1542 ze zm.) – zob. Ż. Grygiel-Kaleta, Wolność..., Rozdział V, pkt 3.10. oraz W. Witoszko W. Witoszko (w:) Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy, red. Z. Hajn, Warszawa 2012, LEX/el., rozdział 6, pkt 1. ). Autorzy ci stoją na stanowisku, że konsekwencją zasady monizmu organizacyjnego jest z jednej strony dopuszczalność zrzeszania się funkcjonariuszy jedynie w związkach „jednobranżowych”, z drugiej zaś – zakaz zrzeszania się w tych związkach tych osób, które nie są czynnymi funkcjonariuszami służby, której jest dedykowany związek. Z uwagi na stanowczość, z którą autorzy wyrażają swoje stanowisko, należy się nad nim na chwilę zatrzymać i rozważyć, czy aby na pewno jest ono uzasadnione.

Nakaz zrzeszania się w związkach branżowych nie jest wyrażony explicite we wszystkich ustawach ograniczających prawo koalicji. Artykuł 72 ust. 1 ustawy o SG mówi wprawdzie, że „funkcjonariusze mogą zrzeszać się w związku zawodowym funkcjonariuszy Straży Granicznej”, co sugeruje możliwość zrzeszania się w tym związku jedynie funkcjonariuszy formacji; podobnie stanowi art. 67 ust. 1 ustawy o Policji. Jednak art. 34 ust. 2 zdanie 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi tylko tyle, że „w Służbie Więziennej może działać tylko jeden związek zawodowy zrzeszający funkcjonariuszy”. Przepis ten nie wskazuje na to, że związek ten może zrzeszać jedynie funkcjonariuszy Służby Więziennej, przy czym na drodze takiej interpretacji stoi moim zdaniem zasada in dubio pro libertate. Ponadto gdyby ratio legis ww. przepisów było uniemożliwienie zbiorowego, łącznego reprezentowania interesów przez funkcjonariuszy tychże służb, to przepisy prawa uniemożliwiałyby zakładanie przez te związki federacji w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.z.z. Tymczasem związki zawodowe ww. służb tworzą Federację Związków Zawodowych Służb Mundurowych, a praktyka pokazuje, że to właśnie ta federacja (a nie poszczególne związki) jest rzeczywistym partnerem w rozmowach z pracodawcami – organami administracji. Wynika to z faktu, że faktycznym „pracodawcą administracyjnym”, tj. mającym decydujący wpływ na warunki służby, jest minister właściwy do spraw wewnętrznych (w przypadku funkcjonariuszy SW – Minister Sprawiedliwości), nie zaś komendanci poszczególnych służb. Ponadto przeciwko interpretacji wykluczającej z omawianych związków osoby niebędące funkcjonariuszami danych służb przeczy praktyka. Dla przykładu, Statut Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej z 23.09.2015 r. przewiduje w § 6 ust. 1, że „Związek jest ogólnokrajową, dobrowolną i samorządną organizacją zawodową zrzeszającą funkcjonariuszy SG w służbie stałej i przygotowawczej oraz emerytów i rencistów SG i WOP” (tj. Wojsk Ochrony Pogranicza). Statut w brzmieniu uwzględniającym funkcjonariuszy innej formacji niż Straż Graniczna jak dotąd nie wzbudził wątpliwości sądów rejestrowych. Moim zdaniem z art. 72 ust. 1 ustawy o SG można wyinterpretować co najwyżej tyle, że czynni funkcjonariusze SG de lege lata nie mogą się zrzeszać się w innych związkach zawodowych niż związek dedykowany tymże funkcjonariuszom, ale nie można wyinterpretować tego, że inne podmioty niż funkcjonariusze SG nie mogą się w tym związku zrzeszać. Stanowisko to w równym stopniu odnosi się do art. 67 ust. 1 ustawy o Policji.

W konsekwencji nie zgadzam się ze stanowiskiem, zgodnie z którym branżowe związki zawodowe tworzone w formacjach o ograniczonym prawie koalicji nie mogą zrzeszać innych osób niż pozostający w służbie czynnej funkcjonariusze danej formacji. Moim zdaniem mają one prawo zrzeszać zarówno byłych funkcjonariuszy danej formacji, jak i pracowników cywilnych danej formacji (tj. osoby pozostające w innym stosunku zatrudnienia niż stosunek służby – w tym osoby w stosunkach pracy i cywilnoprawnych) oraz funkcjonariuszy innych formacji, którzy mają prawo koalicji (co najwyżej z wyłączeniem tych, którym prawo nakazuje zrzeszać się w związku branżowym) oraz byłych funkcjonariuszy tych formacji, które nie przewidują prawa koalicji dla funkcjonariuszy w służbie czynnej.

Mając na względzie powyższe rozważania, w mojej ocenie nie ma przeciwwskazań, by byli funkcjonariusze formacji z wyłączonym prawem koalicji przystępowali do innych istniejących związków zawodowych, o ile tylko statuty tych związków przewidywać będą członkostwo byłych funkcjonariuszy wspomnianych formacji.

Podsumowując, nie ulega obecnie wątpliwości, że osoby pełniące czynną służbę w formacjach z wyłączonym ustawowo prawem koalicji nie mogą zakładać związków zawodowych lub przystępować do już istniejących, jak też nie mogą one zrzeszać się w innych organizacjach, które mogłyby reprezentować ich interesy w oparciu o art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Stoję natomiast na stanowisku, że choć byli funkcjonariusze ww. formacji (emeryci i renciści mundurowi) nie mogą zakładać własnych związków, to mają oni prawo zrzeszania się w już istniejących związkach zawodowych, np. w związkach zawodowych innych formacji mundurowych (o ile ich statuty taką możliwość przewidują).

Zakres przedmiotowy wniosków do Trybunału Konstytucyjnego

Rozważyć należy jeszcze, czy fakt zrzeszania w związkach byłych funkcjonariuszy formacji, w których wyłączone zostało prawo koalicji, upoważnia w świetle art. 191 ust. 2 Konstytucji dany związek zawodowy do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zbadania przepisów prawa dotyczących tychże formacji. W przypadku odpowiedzi pozytywnej rozważyć należy, czy przedmiotem badania będą mogły być przepisy obejmujące wszystkich funkcjonariuszy danej formacji, czy tylko przepisy dotyczące bezpośrednio lub pośrednio emerytów i rencistów danej formacji.

Na wstępie wyjaśnić należy, że nie wydaje się, by organizacja związkowa mogła statutowo objąć swym działaniem ochronę interesów tych przedstawicieli grup zawodowych, których nie zrzesza. Z jednej strony bowiem mogłoby to stanowić próbę ustawowego zakazu koalicji dla tych grup zawodowych, z drugiej – trudno byłoby znaleźć dla takiej reprezentacji legitymację. Taką nieuprawnioną reprezentację niezrzeszonych w związku osób w najlepszym wypadku można by traktować jako swoiste negotiorum gestio. W konsekwencji związek zawodowy swoim zakresem działania (a w konsekwencji – ochrony na drodze wniosku do TK) objąć może jedynie interesy byłych funkcjonariuszy omawianych formacji. Konieczne staje się tedy rozważenie, jak daleko na gruncie art. 191 ust. 2 Konstytucji rozciąga się prawo do składania wniosku w celu ochrony praw byłych członków omawianych formacji. Możliwe wydaje się przyjęcie trzech interpretacji:

1. że związek może występować w celu obrony praw wszystkich funkcjonariuszy,
2. że związek może występować tylko w celu obrony praw bezpośrednio związanych ze statusem emeryta i rencisty oraz
3. że związek może występować także w celu obrony praw również pośrednio wpływających na status emeryta i rencisty.

Stosownie do art. 191 ust. 2 Konstytucji podmioty posiadające ograniczoną legitymację do kierowania wniosków do Trybunału mogą występować jedynie „jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Rozumieć przez to należy, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy działaniem wnioskodawcy a treścią kwestionowanego aktu normatywnego L. Garlicki (w:) Konstytucja…, komentarz do art. 191 Konstytucji, s. 12. . Co więcej, TK w postanowieniu z 24.09.1996 r. Postanowienie z 24.09.1996 r. (T 35/96), Legalis nr 10317. wyjaśnił, że wniosek „musi być bezpośrednio związany z interesem prawnym danej organizacji jako takiej lub z interesem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana. Tego rodzaju organizacje nie są natomiast legitymowane do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych czy ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dana organizacja reprezentuje”. Jednocześnie w przypadku związków zawodowych wniosek musi mieścić się w funkcjach spełnianych przez związek i zmierzać do ochrony praw pracowniczych, nie zaś do kwestionowania praw grupy pracowników w imię innej grupy pracowników Postanowienie TK z 20.12.2000 r. (K 31/99), Legalis nr 49239. . Trybunał wyjaśnił wreszcie, że pojęcie „spraw objętych zakresem działania” organizacji związkowej odnosić należy wyłącznie do tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują uprawnienia lub obowiązki pracowników względem pracodawców w kontekście łączącego ich stosunku pracy Postanowienie TK z 4.02.2014 r. (Tw 57/12), Legalis nr 1327441. .

Mając na względzie powyższe, interpretację oznaczoną numerem (1), zgodnie z którą związek mógłby składać wniosek, którego przedmiotem byłyby prawa pracownicze wszystkich osób z omawianych formacji (w tym osób pozostających w stosunku służby), należy a limine odrzucić. Skoro bowiem związki nie mogą być statutowo uprawnione do reprezentacji tej grupy funkcjonariuszy, to normy będące przedmiotem kontroli siłą rzeczy nie dotyczą uprawnień i obowiązków podmiotów reprezentowanych przez dany związek.

Możliwe jest zatem przyjęcie albo stanowisko oznaczone numerem (2), zgodnie z którym związki mogą występować jedynie z wnioskami mającymi za przedmiot regulacje prawne dotyczące bezpośrednio emerytów i rencistów (a więc takie regulacje, których adresatem są osoby niepozostające w stosunku służby), albo numerem (3), zgodnie z którym regulacje będące przedmiotem wniosku mogą dotyczyć ww. podmiotów również w sposób pośredni (chodzi tu o normy, których adresatami są wprawdzie osoby pozostające w stosunku służby, ale wywierają one wpływ na sferę uprawnień emerytalnych lub rentowych).

Za pierwszą interpretacją zdaje się przemawiać zarówno przywołane wyżej postanowienie TK z 4.02.2014 r. Postanowienie TK z 4.02.2014 r. (Tw 57/12), Legalis nr 1327441. , w którym położono nacisk na bezpośredniość kształtowania przez kwestionowane normy uprawnień i obowiązków pracowniczych, jak też w pewnej mierze postanowienie TK z 27.09.2006 r. Postanowienie TK z 27.09.2006 r. ( Tw 43/05), Legalis nr 83016. , gdzie wskazano, że kwestionowane przez związek zawodowy normy muszą dotyczyć bezpośrednio relacji pracodawca–pracownik albo muszą bezpośrednio kształtować sytuację prawną pracownika. Można z tego wysnuć ostrożny wniosek, że w omawianej sytuacji normy powinny w sposób bezpośredni kształtować sytuację byłego funkcjonariusza w kontekście zakończenia stosunku służby oraz trwania stosunku emerytalnego lub rentowego. Z drugiej jednak strony interpretacja taka pozbawiałaby związki możliwości realnej obrony interesów emerytów i rencistów, których sytuacja prawna jest kształtowana w zasadniczej mierze jeszcze w toku ich służby – przez przepisy adresowane do ówczesnych funkcjonariuszy. Tę względniejszą wykładnię uważam za właściwą, albowiem pozwala ona w pełniejszy (i rzeczywisty, a nie tylko iluzoryczny) sposób bronić praw i wolności byłych pracowników. Z uwagi jednak na fakt, że nie są mi znane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w opisanych w niniejszym artykule okolicznościach, kwestię tę uznaję za wciąż otwartą.

W mojej ocenie związki zawodowe, które działają w interesie emerytów i rencistów omawianych grup zawodowych pozbawionych prawa koalicji, mogą występować z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego obejmującymi zarówno przepisy dotyczące kwestii zakończenia stosunku służby i trwania stosunku emerytalnego, jak te mające wpływ na kształtowanie uprawnień emerytalnych i rentowych funkcjonariuszy. W tej pierwszej grupie wskazać można zwłaszcza przepisy ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin Ustawa z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.). oraz takie przepisy jak na przykład – posługując się przykładem Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Służby Ochrony Państwa – art. 80 i 81 ustawy o CBA (zagadnienia składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz służby w szczególnych warunkach w kontekście uprawnień emerytalno-rentowych), art. 87 ustawy o CBA (delegacja dla regulacji wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, do którego prawo powstaje w momencie ustania stosunku służby), art. 96–99 ustawy o CBA (kwestia odprawy, odprawy pośmiertnej i świadczenia pieniężnego w przypadku trwałej niezdolności do służby) oraz art. 186–191 ustawy o SOP (uprawnienia lokalowe byłych funkcjonariuszy oraz świadczenia w związku z ustaniem stosunku służby). W drugiej grupie – posługując się dalej przykładem CBA i SOP – znalazłyby się natomiast takie przepisy, jak np. art. 64–69 ustawy o CBA (regulujące procedurę zwolnienia funkcjonariusza ze służby i wygaśnięcia stosunku służby), art. 91 ustawy o CBA (regulujący przedawnienia roszczeń, mający zastosowanie również do świadczeń wypłacanych w związku z ustaniem stosunku służby), art. 93a ustawy o CBA (regulacja nagrody rocznej wypłacanej również byłym funkcjonariuszom), art. 180 ustawy o SOP (regulacja świadczenia finansowego wypłacanego w przypadku nieprzyznania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, podlegającego zwrotowi w przypadku zwolnienia ze służby w określonych przypadkach) czy art. 361, 364, 366, 368 i 369 ustawy o SOP (przepisy intertemporalne związane m.in. z uprawnieniami emerytalno-rentowymi) Dokonany podział ma jedynie charakter przykładowy, a kwalifikacja poszczególnych przepisów może być dyskusyjna. Nie ulega chyba jednak wątpliwości, że istnieją przepisy ustaw pragmatycznych, które choć wpływają na sytuację osoby posiadającej w danej chwili status funkcjonariusza w służbie czynnej, to kształtują one jego sytuację prawną i faktyczną, która powstać ma po ustaniu stosunku służby. .

Wnioski

Regulacje ustawowe pozbawiają sporą grupę funkcjonariuszy służb mundurowych prawa zakładania związków zawodowych i zrzeszania się w nich. Abstrahując od zasadności i zgodności z prawem tych ograniczeń, ich praktyczną konsekwencją jest wyłączenie pokaźnego grona funkcjonariuszy z możliwości ochrony ich praw na drodze wniosków do TK, do których składania uprawnione są jedynie ogólnokrajowe organy związków zawodowych, stosownie do art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W takich wypadkach wnioski te mogą składać jedynie podmioty posiadające legitymację ogólną.

Mając na względzie fakt, że ograniczenia prawa koalicji należy interpretować ściśle, dojść należy do wniosku, że prawo zrzeszania się w związkach zawodowych przysługuje byłym funkcjonariuszom (w tym emerytom i rencistom) omawianych służb. Chociaż nie mają oni prawa zakładania własnych związków zawodowych (co jest konsekwencją treści art. 2 ust. 3 u.z.z.), to wydaje się, że mogą przystępować do innych związków, w tym zwłaszcza związków dedykowanych służbom mundurowym, o ile statuty tych związków przewidują taką możliwość.

W takich wypadkach legitymacja do występowania do TK przez związki zawodowe powinna obejmować – ze względu na art. 191 ust. 2 Konstytucji – tylko sprawy statutowe, a więc dotyczące jedynie interesów byłych funkcjonariuszy służb pozbawionych prawa koalicji, a nie funkcjonariuszy w służbie czynnej. Uważam jednak, że interesy te należy interpretować szeroko, a zatem że przedmiotem wniosków do TK mogłyby być również te przepisy, których adresatami są wprawdzie funkcjonariusze w służbie czynnej, ale które wpływają bezpośrednio na sytuację funkcjonariuszy w związku z ustaniem stosunku służby i po jego ustaniu.