A sumpt do zajęcia się zagadnieniem interesu prawnego i interesu publicznego prokuratora wytaczającego powództwo w trybie art. 7, 57 i 189 k.p.c. dał wyrok Sądu Najwyższego z 3 lutego 1999 r., w którym stwierdzono, że „legitymacja z art. 7 i art. 57 k.p.c. polega na tym, że akcja prokuratora ma na celu obronę interesu publicznego, co nie jest jednakże równoznaczne z interesem prawnym w rozumieniu art. 189 k.p.c.”.Wyrok SN z 3 lutego 1999 r., III CKN 167/98, LEX nr 483310. Stosunek interesu prawnego do interesu publicznego prokuratora wywołuje spory w doktrynie i orzecznictwie. Rozważając tę kwestię w kontekście wytaczania przez prokuratora samodzielnego powództwa o ustalenie prawa lub stosunku prawnego, należy określić:

1. czym w ogóle jest interes prawny i publiczny (społeczny) prokuratora;
2. jaki jest związek między interesem prawnym a interesem publicznym;
3. pozycję procesową prokuratora wytaczającego samodzielne powództwo o ustalenie i związaną z tym kwestię wykazania istnienia interesu prawnego.

Interes prawny i interes publiczny (społeczny) prokuratora – zagadnienia ogólne

Ochrona interesu społecznego jest jedną (obok ochrony praworządności i praw obywateli) z ustawowych przesłanek udziału prokuratora w postępowaniu cywilnym, określonych w art. 7 k.p.c. Udziału – rozumianego zarówno jako możliwość wszczęcia, jak i wstąpienia do toczącego się już postępowania. W doktrynie stwierdzono, że nie jest możliwe ścisłe rozgraniczenie tych przesłanek w postępowaniu cywilnym. Nie można wykluczyć, że ochrona praw obywateli jest równocześnie ochroną interesu społecznego i ochroną praworządności, nie można również stwierdzić, że zawsze ochrona interesów indywidualnych stanowi równocześnie ochronę interesu społecznegoM. Jędrzejewska, K. Weitz, (w:) T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, K. Weitz, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Tom 1, Warszawa 2009, s. 112.. Z reguły ochrona praworządności i interesu społecznego wchodzi w grę w każdym przypadku wszczęcia lub przystąpienia przez prokuratora do postępowania, co wynika z pełnionej przez niego funkcji strażnika i rzecznika praworządności i interesu społecznegoP. Wiśniewski, Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym. Część I, „Prokuratura i Prawo” 1997, z. 10, s. 70; M. Sychowicz, (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I, pod red. K. Piaseckiego, Warszawa 2001, s. 113; J. Jodłowski, (w:) J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2009, s. 252..

Ochrona interesu społecznego rozumiana jest jako ochrona dobra (interesu) ogólnego, która wynika z art. 2 Konstytucji RPM. Sychowicz, (w:) Kodeks, s. 113.. W szczególności dotyczy to ochrony małżeństwa, rodziny, małoletnich dzieci (ocenianej nie tylko w sferze stosunków majątkowych, ale i w aspekcie społecznym), a także ochrony i rozwoju instytucji demokratycznego państwa prawa, istniejących w nim stosunków własnościowych oraz systemu gospodarczegoW. Masewicz, Prokurator w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1975, s. 39; M. Sychowicz, (w:) Kodeks, s. 113.. Istota interesu społecznego polega w procesie cywilnym na zabezpieczeniu zarówno uprawnień procesowych, jak i faktycznej równości stronA. Meszorer, Stanowisko i czynności procesowe prokuratora w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1957, s. 100..

B. Walaszek podkreśla, że interes społeczny wyznacza prokuratorowi określoną formę działania na gruncie prawa cywilnego czy rodzinnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy interes ten będzie w określonej sprawie pokrywał się z interesem indywidualnym oznaczonego podmiotu, czy też nieB. Walaszek, Powództwo prokuratora w niektórych sprawach o prawa stanu a polskie prawo międzynarodowe prywatne, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1963, nr 1, s. 111.. Współzależność interesu indywidualnego i społecznego sprawia, że naruszenie pierwszego z nich na ogół stanowi naruszenie również drugiegoK. Lubiński, Udział prokuratora w postępowaniu nieprocesowym w ujęciu prawnoporównawczym, (w:) Proces i prawo. Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Jerzego Jodłowskiego, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1989, s. 152–153.. W konsekwencji pozostawienie żądania ochrony jedynie inicjatywie podmiotu naruszonego prawa mogłoby – przy braku aktywności tego podmiotu – doprowadzić do naruszenia interesu społecznego S. Włodyka, Powództwo prokuratora w polskim procesie cywilnym, Warszawa 1957, s. 33; K. Lubiński, Ewolucja udziału prokuratora w postępowaniu nieprocesowym w Polsce Ludowej, „Problemy Praworządności” 1986, nr 8–9, s. 80.. Interes społeczny może być zatem realizowany także przez ochronę interesu indywidualnegoE. Wengerek, Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym w świetle polskiej literatury prawniczej, „Studia Cywilistyczne” 1963, nr 3, s. 177; W. Broniewicz, Powództwo prokuratora o unieważnienie małżeństwa według k.p.c. i k.r., „Państwo i Prawo” 1961, z. 6, s. 943–944; P. Górecki, Udział prokuratora w postępowaniu w sprawach nieletnich, „Prokuratura i Prawo” 1997, z. 2, s. 135..

Jak wspomniano, interes społeczny jest jedną z ustawowych przesłanek udziału prokuratora w postępowaniu cywilnym, a więc także upoważnieniem do wytoczenia powództwa. Upoważnienie wynikające z art. 7 k.p.c. zawiera wskazanie kryteriów, którymi prokurator powinien się kierować, wytaczając wszelkiego rodzaju powództwa. Nie są to wszakże materialnoprawne przesłanki jakiegoś konkretnego powództwa o ustalenie. Przesłanką tą jest interes prawny określonej osoby w uzyskaniu ustaleniaE. Warzocha, Ustalenie stosunku prawnego lub prawa w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1982, s. 109..

Artykuł 7 k.p.c. stanowi zatem jedynie podstawę legitymacji procesowej czynności prokuratora, tj. jego uprawnienia do wystąpienia jako podmiot inicjujący postępowanie (powód lub wnioskodawca).W. Broniewicz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2008, s. 73. Natomiast art. 57 k.p.c. stanowi normę prawną, która daje prokuratorowi generalną legitymację do wytaczania samodzielnych powództw lub do podejmowania innych działań określonych przepisami prawa w sytuacjach, gdy działanie prokuratora może doprowadzić do unicestwienia skutków prawnych czynności cywilnoprawnych, sprzecznych z zasadami praworządności, naruszających prawa obywateli lub szkodzących interesowi społecznemuZ. Resich, Podmioty procesu w nowym kodeksie postępowania cywilnego, „Nowe Prawo” 1966, nr 2, s. 142.. Według E. Warzochy w procesie wytaczanym w celu ochrony praworządności czy interesu społecznego prokurator – jako powód – ma własną legitymację, szczególnego rodzaju, wynikającą z art. 7 k.p.c. Jego zdaniem przepis ten pełni przy samodzielnym powództwie podwójną rolę – jest podstawą dopuszczalności wystąpienia prokuratora w procesie oraz wypełnia materialnoprawną podstawę tego powództwa w celu uzyskania wyroku chroniącego dobra wskazane w przepisie art. 7 k.p.c.E. Warzocha, Ustalenie, s. 110–111. W większości przyjmuje się, że w procesie, w którym prokurator nie wytacza powództwa na rzecz oznaczonej osoby, posiada on własną legitymację procesową materialną (publicznoprawną).Por. uzasadnienie postanowienia SN z 5 grudnia 1979 r., II CZ 121/79, OSNC 1980, nr 6, poz. 124; J. Jodłowski, (w:) Postępowanie, s. 255; P. Telenga, (w:) J. Bodio, T. Demendecki, A. Jakubecki (red.), O. Marcewicz, P. Telenga, M. P. Wójcik, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 90; P. Pogonowski, (w:) H. Dolecki (red.), T. Wiśniewski (red.), I. Gromska-Szuster, A. Jakubecki, J. Klimkowicz, K. Knoppek, G. Misiurek, P. Pogonowski, T. Zembrzuski, T. Żyznowski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Artykuły 1–366, Lex 2013; nieco odmiennie: K. Lubiński, Pozycja procesowa prokuratora w postępowaniu nieprocesowym, „Acta Universitatis Wratislaviensis” 1990, Prawo CLXX, nr 1028, s. 98.

Zatem interes społeczny jest ustawową przesłanką udziału prokuratora w postępowaniu cywilnym, która uprawnia go do wytaczania (głównie) samodzielnych powództw. Ocena, czy interes społeczny przemawia za wytoczeniem tego rodzaju powództwa, zależy od uznania prokuratora i nie podlega badaniu sądu, w przeciwieństwie do oceny zaistnienia interesu prawnego, będącego podstawą do wytoczenia powództwa o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Nie ma wątpliwości co do tego, że przy powództwach o ustalenie interes prawny ma charakter przesłanki materialnoprawnej, konieczność jego udowodnienia jest zaś jednym z warunków skuteczności tego powództwa T. Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnym i postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971, s. 77–78.(o czym niżej).

Przy wykładni pojęcia interesu prawnego należy sięgnąć do poglądów wyrażonych w doktrynie i orzecznictwie, dotyczących art. 189 k.p.c. Ogólnie interes prawny określany jest jako interes dotyczący szeroko rozumianych praw i stosunków prawnychM. Jędrzejewska, K. Weitz, (w:) Kodeks, s. 563; T. Rowiński, Interes, s. 22; T. Żyznowski, (w:) H. Dolecki (red.), T. Wiśniewski (red.), I. Gromska-Szuster, A. Jakubecki, J. Klimkowicz, K. Knoppek, G. Misiurek, P. Pogonowski, T. Zembrzuski, T. Żyznowski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Artykuły 1–366, Lex 2013.. T. Rowiński definiuje interes prawny jako obiektywną, rzeczywiście istniejącą, a nie tylko hipotetyczną i subiektywną potrzebę ochrony prawnej. W przypadku powództw o ustalenie jest ona określana jako obiektywna – w świetle obowiązujących przepisów prawnych – potrzeba ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawaT. Rowiński, Interes, s. 22, 25, 26; potrzeba prawna wynika z sytuacji prawnej, w jakiej się powód znajduje. Wydanie przez sąd wyroku ustalającego wynika ze stwierdzenia, że istnieje potrzeba tego rodzaju ochrony sądowej. Pojęcie interesu prawnego należy zatem rozumieć szeroko, tzn. nie tylko w sposób wynikający z treści określonych przepisów prawa przedmiotowego, lecz w sposób uwzględniający, oprócz treści tych przepisów, również ogólną sytuację prawną powoda – tak E. Warzocha, Ustalenie, s. 48; zdaniem K. Piaseckiego pojęcie interesu prawnego w ramach konstrukcji powództwa o ustalenie powinno być interpretowane z uwzględnieniem szeroko pojmowanego dostępu do sądów w celu zapewnienia ochrony prawnej – jako zasadniczo jedynej możliwej w konkretnym wypadku – w formie ustalenia stosunku prawnego lub prawa w sensie pozytywnym lub negatywnym – tak K. Piasecki, Postępowanie sporne rozpoznawcze, Warszawa 2004, s. 150 i n., jako ochrona sfery uprawnień powoda przed grożącym jej naruszeniem bądź jako potrzeba usunięcia stanu niepewności co do istnienia prawa lub stosunku prawnego lub wątpliwości w zakresie sytuacji prawnej dotyczącej powodaE. Wengerek, Powództwo o ustalenie, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1959, nr 1, s. 14; D. Zawistowski, Postępowanie zabezpieczające. Komentarz. Wybór orzeczeń, Warszawa 2007, s. 29; E. Warzocha, Ustalenie, s. 129; wyrok SA w Poznaniu z 18 czerwca 2013 r., I ACa 448/13, LEX nr 1342330; wyrok SN z 15 maja 2013 r., III CSK 254/12, LEX nr 1353202; wyrok SA w Katowicach z 5 lutego 2013 r., I ACa 991/12, LEX nr 1289430; wyrok SA w Lublinie z 29 listopada 2012 r., I ACa 566/12, LEX nr 124001; wyrok SN z 14 marca 2012 r., II CSK 252/11, LEX nr 1169345.. Interes prawny może wynikać z zagrożenia majątkowej lub niemajątkowej sfery prawnej powodaH. Mądrzak, (w:) H. Mądrzak, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne, Warszawa 2003, s. 143; wyrok SN z 2 czerwca 2006 r., I PK 250/05, „Monitor Prawa Prywatnego” 2006, nr 9, s. 491..

Co do zasady interes prawny w procesie o ustalenie nie może – zdaniem E. Warzochy – wynikać z faktu naruszenia prawa lub z faktów dających podstawę do ukształtowania prawa, gdyż powództwo to ma charakter prewencyjny. Jeżeli bowiem prawo zostało naruszone, to podmiotowi tych stosunków przysługuje środek prawny zmierzający do likwidacji tego  zagrożenia w postaci powództwa o świadczenieE. Warzocha, Ustalenie, s. 19..

W judykaturze podkreśla się, że interes prawny istnieje tylko wtedy, gdy powód może uczynić zadość potrzebie ochrony swej sfery prawnej przez samo ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Interes ten nie istnieje wówczas, gdy już jest możliwe wytoczenie powództwa o świadczenie, chyba że ze spornego stosunku prawnego wynikają jeszcze dalsze skutki, których dochodzenie w drodze powództwa o świadczenie nie jest możliwe lub nie jest jeszcze aktualneWyrok SN z 30 października 1990 r., I CR 649/90, LEX nr 158145.. Interes prawny w rozumieniu art. 189 k.p.c. „występuje wtedy, gdy sam skutek, jaki wywoła uprawomocnienie się wyroku ustalającego, zapewni powodowi ochronę jego prawnie chronionych interesów, czyli definitywnie zakończy spór istniejący lub prewencyjnie zapobiegnie powstaniu takiego sporu w przyszłości, a jednocześnie interes ten nie podlega ochronie w drodze innego środka. Z kolei brak interesu prawnego jako przesłanki powództwa z art. 189 k.p.c. zachodzi wówczas, gdy strona nie ma jakiejkolwiek potrzeby ustalania stosunku prawnego lub prawa, gdyż jego sfera prawna nie została ani naruszona, ani zagrożona przez pozwanego”.Wyrok SA w Białymstoku z 7 lutego 2014 r., I ACa 408/13, LEX nr 1437870.

Przy powództwach o ustalenie wytaczanych przez prokuratora chodzi o ustalenie istnienia normy prawnej indywidualno-konkretnej, obejmującej swoim działaniem z jednej strony prokuratora, z drugiej – osoby objęte odpowiednim stosunkiem czy statusem prawnymW. Broniewicz, Postępowanie cywilne, s. 75.. Interes prawny nie musi mieć bowiem charakteru osobistego, gdyż może pojawić się w sytuacjach, kiedy kto inny niż podmiot danego prawa jest uprawniony do wytoczenia powództwa (choć przyjmuje się z reguły, że interes prawny pojawia się u osób, których własna sfera prawna zostaje naruszona bądź zagrożona).T. Rowiński, Interes prawny, s. 26–27.

Stosunek interesu prawnego do interesu publicznego

Pomimo że nie można identyfikować interesu prawnego z ustawowymi przesłankami powództwa prokuratora określonymi w art. 7 k.p.c.,W. Masewicz, Prokurator, s. 79. to przy samodzielnym powództwie o ustalenie interesy te w pewien sposób wiążą się ze sobą.

E. Warzocha zauważa, że upoważnienie wynikające z art. 7 k.p.c. jest podstawą do wystąpienia prokuratora w procesie cywilnym, zawierającym wskazanie kryteriów, którymi prokurator powinien się kierować, wytaczając powództwo. Nie są to wszakże materialnoprawne przesłanki konkretnego powództwa o ustalenieE. Warzocha, Ustalenie, s. 109.. Interes społeczny, jako czynnik wiążący prokuratora w kwestii dopuszczalności wytoczenia powództwa z art. 7 k.p.c., stanowi uprawnienie do udziału prokuratora w postępowaniu cywilnymPor. M. Cieślak, Interes społeczny jako czynnik warunkujący prokuratorskie objęcie oskarżenia w sprawie prywatnoskargowej, „Państwo i Prawo” 1956, z. 12, s. 1059; K. Lubiński, Pozycja, s. 98; K. Lubiński, Postępowanie o ubezwłasnowolnienie, Warszawa 1979, s. 81.. Jakkolwiek prokurator, wytaczając powództwo, ma na celu realizację interesu społecznego, to jednak ten abstrakcyjny interes społeczny (którego ocena należy wyłącznie do prokuratora) nie wystarczy do wytoczenia powództwa Uchwała (7) SN z 10 kwietnia 1961 r., I CO 21/60, OSNC 1962, nr 1, poz. 2.o ustalenie. Przy wytoczeniu tego powództwa potrzebny jest interes prawny.

Interes prawny występuje bowiem jako podstawa powództwa o ustalenie, jako przesłanka materialnoprawna warunkująca skuteczność powództwa, będąca przesłanką samodzielną, niezależną od prawa podmiotowego, które ma być w procesie ustaloneA. Jarocha, Interes prawny jako podstawa zabezpieczenia roszczeń w postępowaniu cywilnym, (w:) Proces cywilny. Nauka–Kodyfikacja–Praktyka. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Feliksowi Zedlerowi, pod red. P. Grzegorczyka, K. Knoppka, M. Walasika, Warszawa 2012, s. 437; W. Broniewicz, Kilka uwag o projekcie kodeksu postępowania cywilnego, „Nowe Prawo” 1961, nr 1, s. 71; W. Broniewicz, W kwestii powództwa o zaprzeczenie ojcostwa, „Nowe Prawo” 1963, nr 2, s. 165; W. Masewicz, Prokurator, s. 77, 79; S. Włodyka, Interes prawny jako przesłanka dopuszczalności zaskarżenia orzeczenia w postępowaniu cywilnym, „Nowe Prawo” 1963, nr 9, s. 931; E. Warzocha, Ustalenie, s. 45, 47, 53; J. Lapierre, Recenzja pracy T. Rowińskiego, Interes prawny w procesie cywilnym i postępowaniu nieprocesowym, „Państwo i Prawo” 1972, z. 3, s. 140; T. Rowiński, Interes prawny, s. 186; wyrok SN z 17 grudnia 1998 r., I CKN 681/98, LEX nr 1214461; wyrok SA z 27 marca 2013 r., I ACa 1177/12, LEX nr 1314822; wyrok SA w Warszawie z 11 stycznia 2011 r., I ACa 558/10, LEX nr 1120155; postanowienie SN z 7 kwietnia 2010 r., II PK 167/09, LEX nr 602241; postanowienie SN z 7 grudnia 2005 r., V CK 277/05, LEX nr 602316; wyrok SN z 27 czerwca 2001 r., II CKN 898/00, LEX nr 52613; wyrok SN z 14 lipca 1999 r., II CKN 422/98, LEX nr 528143; wyrok SN z 14 lipca 1999 r., II CKN 422/98, LEX nr 528143; wyrok SN z 17 grudnia 1998 r., I CKN 681/98, LEX nr 1214461; wyrok SN z 30 października 1990 r., I CR 649/90, LEX nr 158145.. Sąd Najwyższy podkreślił, że należy rozróżnić skuteczność i zasadność, jako przesłanki merytoryczne powództwa o ustalenie. Przesłankami skuteczności powództwa są okoliczności decydujące o dopuszczalności badania i ustalania prawdziwości twierdzeń powoda, że istnieje dane prawo lub stosunek prawny (należą do nich interes prawny i legitymacja procesowa rozumiana samodzielnie). Ich wystąpienie umożliwia przystąpienie do badania prawdziwości twierdzeń powoda, czyli zasadności powództw. Przesłankami zasadności powództwa, decydującymi o możliwości jego uwzględnienia, jest bowiem zgodność twierdzeń powoda ze stanem rzeczy. Co do zasady interes prawny powinien być badany w granicach wyznaczonych potrzebą udzielenia wskazanej ochrony i wyprzedzać badanie istnienia prawa (stosunku prawnego) objętego twierdzeniem powodaWyrok SN z 27 czerwca 2001 r., II CKN 898/00, LEX nr 52613; wyrok SN z 21 marca 2013 r., II CSK 406/12, LEX nr 1341660.. Powód w procesie musi zatem w pierwszej kolejności wykazać istnienie interesu prawnego w żądaniu ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego, która to przesłanka jest przesłanką merytoryczną i konieczną, po wykazaniu zaś przesłanki istnienia interesu prawnego następuje dopiero dalszy bieg postępowania, polegający na badaniu wykazania twierdzeń powoda o nieistnieniu konkretnego stosunku prawnegoWyrok SA w Katowicach z 29 maja 2013 r., V ACa 163/13, LEX nr 1322481; wyrok SA w Katowicach z 3 grudnia 2013 r., I ACa 743/13, LEX nr 1415941..

Pomimo że interes prawny nie może być, jak stwierdził Sąd Najwyższy, utożsamiany z interesem społecznymWyrok SN z 3 lutego 1999 r., III CKN 167/98, LEX nr 483310., to – jak wspomniano – przy samodzielnym powództwie prokuratora o ustalenie prawa lub stosunku prawnego interesy te pozostają ze sobą w specyficznym związku. Zdaniem E. Warzochy zsynchronizowanie przesłanki materialnoprawnej w postaci interesu prawnego z upoważnieniem wynikającym z art. 7 k.p.c. sprowadza się do tego, że treść interesu prawnego powinna wypływać z oceny prokuratora, czy nie zachodzi potrzeba ochrony praworządności lub interesu społecznego. Autor definiuje bowiem interes prawny jako potrzebę ochrony tych wartości. Przy samodzielnym powództwie prokuratora wytwarza się więc – jego zdaniem – oryginalna sytuacja procesowa, polegająca na tym, że sąd, który nie ma uprawnienia kontrolowania decyzji prokuratora co do wystąpienia z powództwem, przy powództwie o ustalenie dokonuje tej kontroli, poprzez badanie interesu prawnego prokuratora, na którego treść składają się kryteria wyznaczone przez artykuł 7 k.p.c.E. Warzocha, Ustalenie, s. 110. Ciężar dowodu tych przesłanek  spoczywa zgodnie z art. 6 k.c. na powodzie, sąd zaś ma obowiązek badania z urzędu, czy po stronie powoda występuje interes prawny w domaganiu się ustaleniaWyrok SN z 30 listopada 2000 r., I CKN 903/00, LEX nr 512061; wyrok SA w Warszawie z 9 lutego 1999 r., I ACa 1105/98, „Prokuratura i Prawo” – wkładka 2000, z. 2, s. 35; wyrok SN z 30 października 1990 r., I CR 649/90, LEX nr 158145..

Oznacza to, że wprawdzie samo wytoczenie przez prokuratora samodzielnego powództwa o ustalenie nie podlega ocenie sądu, jednakże dotyczy to wyłącznie realizacji przesłanek z art. 7 k.p.c.M. Jędrzejewska, K. Weitz, (w:) T. Ereciński (red.), Kodeks, s. 112; W. Broniewicz, Powództwo prokuratora w polskim procesie cywilnym, „Państwo i Prawo” 1966, z. 7–8, s. 32–33; S. Włodyka, Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym w projekcie kodeksu postępowania cywilnego PRL, „Państwo i Prawo” 1960, z. 8–9, s. 382; M. Piórkowska, Kilka refleksji w związku z udziałem prokuratora w postępowaniu cywilnym, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1994, nr 5, s. 23; P. Wiśniewski, Udział, s. 72; W. Siedlecki, Glosa do orzeczenia SN z dnia 29 września 1954 r. (II C. 1370/53), „Państwo i Prawo” 1956, z. 11, s. 919; M. Sychowicz, (w:) Kodeks, s. 114; M. Jędrzejewska, K. Weitz, (w:) T. Ereciński (red.), Kodeks, s. 111–112; wyrok SA we Wrocławiu z 1 marca 2012 r., I ACa 111/12, LEX nr 1130913.  Co do istnienia zaś interesu prawnego – sąd powinien zweryfikować, czy prokurator wykazał jego istnienie, gdyż prokurator jest traktowany jak każdy inny powód żądający ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Zatem w przypadku braku interesu prawnego sąd zastosuje w stosunku do niego takie same jak wobec innych powodów konsekwencje – w postaci oddalenia powództwa. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że skutkiem braku interesu prawnego (będącego przesłanką materialnoprawną) jest oddalenie powództwaPor. postanowienie SN z 7 grudnia 2005 r., V CK 277/05, LEX nr 602316; wyrok SN z 21 marca 2006 r., V CSK 188/05, LEX nr 1104890; postanowienie SN z 7 kwietnia 2010 r., II PK 167/09, LEX nr 602241; wyrok SA w Białymstoku z 28 lutego 2013 r., I ACa 735/12, LEX nr 1292638..

Związek interesu prawnego i społecznego wyraża się również w tym, że oba te interesy muszą istnieć rzeczywiście. Sam fakt wniesienia pozwu przez prokuratora wystarcza do przyjęcia, że wymaga tego interes społecznyW. Siedlecki, Glosa, s. 919.. Ocena zaś, czy w danej sytuacji wykazano interes prawny, powinna być zawsze dokonywana na tle konkretnych okoliczności sprawy, które pozwalają stwierdzić rzeczywistą potrzebę ochrony tej sfery prawnejUzasadnienie wyroku SN z 4 lutego 1999 r., II CKN 182/98, LEX nr 1214412..

Pozycja procesowa prokuratora wytaczającego samodzielne powództwo o ustalenie (wykazanie istnienia interesu prawnego)

Przyjmuje się, że prokurator, wytaczając powództwo w trybie art. 57 k.p.c., zajmuje samodzielną pozycję w procesie, nie realizuje bowiem prawa przysługującego innemu podmiotowi, ale własne prawo skargiW. Masewicz, Prokurator, s. 91; M. Sychowicz, (w:) Kodeks, s. 273; M. Jędrzejewska, K. Weitz, (w:) Kodeks, s. 220.. Materialnoprawny charakter skargi wyraża się w tym, że prokurator nie działa na rzecz określonej osoby fizycznej czy prawnej, tylko wnosi pozew przeciwko wszystkim osobom będącym stronami stosunku prawnego, którego dotyczy powództwoJ. Jodłowski, (w:) Postępowanie, s. 254.. Występuje wówczas jako rzecznik praworządności lub interesu społecznego, czasami nawet wbrew woli zainteresowanych sprawą uczestników stosunku cywilnoprawnegoW. Masewicz, Prokurator, s. 93–94; Z. Resich, Podmioty procesu w nowym kodeksie postępowania cywilnego, „Nowe Prawo” 1966, nr 2, s. 142; M. Jędrzejewska, Prokurator w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, (w:) Proces i prawo. Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa ku czci Profesora Jerzego Jodłowskiego, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1989, s. 328.. M. Stypułkowska w swoich rozważaniach idzie jeszcze dalej, twierdząc, że prokurator, wnosząc samodzielne powództwo, działa w imieniu własnym, dla ochrony wyłącznie interesu publicznego, który realizowany jest bezpośrednio wbrew interesowi indywidualnemu podmiotów prawa. Między interesem publicznym reprezentowanym przez prokuratora a interesem prywatnym podmiotów danego stosunku prawnego zachodzi zatem sprzecznośćM. Stypułkowska, Zakres uprawnień prokuratora w postępowaniu cywilnym, „Nowe Prawo” 1957, nr 12, s. 69..

Aby ochrona interesu społecznego mogła być realizowana, prokurator musi posiadać uprawnienie do poszukiwania ochrony prawnej w konkretnej sprawie, czyli legitymację procesowąJ. Jodłowski, (w:) Postępowanie, s. 202.. Legitymacja ta wypływa z art. 7 i 57 k.p.c., czyli z zadania ochrony praworządności lub interesu społecznego, rzadziej praw obywateliTamże, s. 205.. Jeżeli prokurator oceni, że ochrona praworządności lub interesu społecznego wymaga wytoczenia przez niego powództwa, nabywa tym samym legitymację procesową czynną. Ponieważ ocena prokuratora nie podlega kontroli sądu, należy uznać, że prokurator, wytaczając samodzielne powództwo, zawsze będzie posiadał legitymację procesową czynnąW. Broniewicz, Postępowanie cywilne, s. 146.. W związku z tym pojawia się pytanie, czy posiadanie przez prokuratora legitymacji procesowej czynnej jest wystarczającym warunkiem do wytoczenia także samodzielnego powództwa o ustalenie, czy też musi on wykazać dodatkowo interes prawny, na którym opiera swoje żądanie. W tej sytuacji prokurator jest wszakże powodem, a art. 189 k.p.c. nakłada na powoda obowiązek wykazania interesu prawnego.

Stanowisko judykatury jest w tej kwestii niejednolite. Wbrew powołanemu we wstępie wyrokowi Sąd Najwyższy w innych orzeczeniach stwierdził, że obowiązek wykazania interesu prawnego prokurator ma tylko wtedy, gdy wytacza powództwo na rzecz oznaczonej osoby w trybie art. 55 k.p.c. Powinien wówczas wykazać interes prawny osoby zastępowalnej, a nie własny. W takiej bowiem sytuacji kompetencje prokuratora nie są w pełni samodzielne, ponieważ zajmuje on tylko pozycję powoda w znaczeniu procesowym (formalnym), a powodem w znaczeniu materialnym pozostaje zawsze strona zastępowanaUzasadnienie wyroku SN z 2 sierpnia 2007 r., V CSK 109/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 107.. Zdaniem Sądu Najwyższego inaczej kształtuje się sytuacja, gdy prokurator wytacza powództwo samoistne na podstawie art. 57 k.p.c., pozywając wszystkie osoby będące stronami stosunku prawnego, którego dotyczy powództwo. „Wtedy działa w celu ochrony praworządności, w interesie publicznym, z reguły wbrew interesom pozwanych stron, czerpiąc swoje umocowanie z art. 7 zdanie pierwsze k.p.c. Jeżeli zatem wytacza powództwo na podstawie art. 7 i 57 k.p.c., interes prawny pozwanych kontrahentów, występujących po stronie procesowo biernej, nie ma tu żadnego znaczenia, a po stronie procesowo czynnej nie da się zdefiniować jednostkowego interesu prawnego prokuratora w rozumieniu art. 189 k.p.c. Prokurator z mocy art. 7 i 57 k.p.c. zawsze bowiem działa w interesie publicznym dla ochrony praworządności. W konsekwencji Sąd Najwyższy przyjmuje, że uprawnienie prokuratora do wszczęcia postępowania cywilnego na podstawie art. 7 k.p.c. legitymuje go również do zgłoszenia na podstawie art. 57 k.p.c. powództwa o ustalenie nieważności czynności prawnej (art. 189 k.p.c.)”.Wyrok SN z 9 marca 1993 r., I CR 3/93, OSNC 1993, nr 9, poz. 165; wyrok SN z 2 sierpnia 2007 r., V CSK 109/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 107; wyrok SA we Wrocławiu z 1 marca 2012 r., I ACa 111/12, LEX nr 1130913. „Skoro bowiem ustawa przyznała prokuratowi takie uprawnienie to nie można – zdaniem Sądu Najwyższego – wymagać, aby wytaczając powództwo o ustalenie nieważności czynności prawnej, wykazał interes prawny przewidziany w art. 189 k.p.c., gdyż interes, o którym mowa w tym przepisie, przewidziany został dla podmiotów prawa cywilnego, a prokurator w takim procesie nie jest podmiotem prawa cywilnego, tylko podmiotem reprezentującym  interes publiczny, który przemawia za eliminacją nieważnych umów z obrotu prawnego”.Uzasadnienie wyroku SA w Lublinie z 10 grudnia 2013 r., I ACa 587/13, LEX nr 1416187.

Wydaje się jednak, że posiadanie przez prokuratora legitymacji procesowej czynnej (która – jak wspomniano – wypływa z art. 7 i 57 k.p.c., czyli z konieczności ochrony interesu społecznego) nie przesądza jeszcze samo przez się o istnieniu interesu prawnego dającego podstawę do uwzględnienia przez sąd powództwa o ustalenie. Jest to dopiero jeden z warunków, które muszą być spełnione, aby powództwo takie mogło być uwzględnione. Przyjęcie odmiennego stanowiska skutkowałoby koniecznością każdorazowego uwzględnienia powództwa przez sąd, w sytuacji kiedy prokurator działa w celu ochrony interesu społecznego. Tymczasem podstawowym warunkiem powództwa o ustalenie jest posiadanie interesu prawnego. Interes prawny musi być wszakże przez powoda wykazany. Zdaniem T. Rowińskiego, z uwagi na to, że interes prawny stanowi przesłankę powództwa o ustalenie, powinien go wykazać każdy, kto wytacza takie powództwo. Jeśli więc wytacza je prokurator, to i on – jako powód – powinien lege non distinguente wykazać interes prawny w ustalaniu istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa. Okoliczność, że prokurator działa w interesie społecznym, nie zwalnia go od wykazania interesu prawnegoT. Rowiński, Interes prawny, s. 29.. Również S. Włodyka, E. Wengerek, W. Siedlecki i M. Sychowicz uważają, że prokurator, wytaczając powództwo o ustalenie, mimo że obowiązany jest kierować się interesem państwa, powinien wykazać interes prawnyS. Włodyka, Powództwo, s. 131; E. Wengerek, Powództwo, s. 17; M. Sychowicz, (w:) Kodeks, s. 814; W. Siedlecki, (w:) W. Siedlecki, Z. Świeboda, Postępowanie cywilne, Warszawa 2004, s. 147; podobnie: J. Iwulski, Udział inspektora pracy w postępowaniu o ustalenie istnienia stosunku pracy, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 1998, nr 9, s. 28.. Także według E. Warzochy prokurator, wytaczając samodzielne powództwo o ustalenie, powinien wskazać interes prawny, na którym opiera swoje powództwo, gdyż treść art. 189 k.p.c. ma charakter uniwersalny i odnosi się do wszystkich powództw o ustalenieE. Warzocha, Ustalenie, s. 98–99, 110–111; odmiennie stwierdził Sąd Najwyższy: „prokurator reprezentuje interes publiczny (praworządność, interes społeczny) powiązany z państwem lub społeczeństwem, nie będącymi podmiotami prawa cywilnego. Podmiotowość taką mają natomiast osoby fizyczne oraz prawne i tylko ich interes prawny (osobisty lub majątkowy) ma na względzie art. 189 k.p.c.” – uzasadnienie wyroku SN z 2 sierpnia 2007 r., V CSK 109/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 107..

Potwierdzeniem tych poglądów jest stanowisko Sądu Najwyższego, który doszedł do wniosku, że warunkiem zgłoszenia żądania w sprawie o ustalenie nieważności umowy „było wykazanie przez powoda, również gdy jest nim prokurator, interesu prawnego (w rozumieniu art. 189 k.p.c.), który nie może być w tym wypadku utożsamiany z interesem społecznym, o jakim jest mowa w art. 7 i art. 57 k.p.c.”.Wyrok SN z 3 lutego 1999 r., III CKN 167/98, LEX nr 483310. Ażeby zatem powództwo prokuratora zostało uwzględnione, nie wystarczy istnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 7 k.p.c., gdyż stanowią one jedynie podstawę decyzji prokuratora o wystąpieniu z powództwem, która nie podlega kontroli sądu. Nie stanowią one okoliczności materialnoprawnych zasadności powództwa, która powinna być oceniana przez sąd wyłącznie w świetle przesłanki interesu prawnegoW. Broniewicz, Powództwo prokuratora w polskim procesie cywilnym, s. 34.. Obowiązkiem powoda jest wykazanie interesu prawnego i jego udowodnienie w toku procesu, obowiązkiem sądu zaś – stwierdzenie, czy interes ten faktycznie istnieje. Sąd jest więc zobligowany do sprawdzenia istnienia lub nieistnienia interesu prawnegoE. Warzocha, Ustalenie, s. 54.. Artykuł 189 k.p.c. nie różnicuje, czy obowiązek wykazania interesu prawnego dotyczy powoda w znaczeniu materialnym, czy formalnym, ale obejmuje każdego, kto występuje w tej roli. W takiej sytuacji prokurator, żądając ustalenia  stosunku prawnego lub prawa, zobligowany jest do wykazania interesu prawnego tego żądania. Nieudowodnienie przez powoda istnienia interesu prawnego będzie skutkowało oddaleniem powództwa. Oddalenie powództwa o ustalenie z braku interesu prawnego powoda oznacza, że w danej sytuacji powodowi nie przysługuje ochrona sądowaJ. Jodłowski, Glosa do orzeczenia SN z dnia 6 lipca 1962 r. (4 CR 566/62), „Państwo i Prawo” 1963, z. 12, s. 928..

Jak wspomniano, prokurator – wytaczając powództwo zgodnie z art. 7 i 57 k.p.c. – nie działa na rzecz oznaczonej osoby, ale z reguły na rzecz ochrony praworządności lub interesu społecznego (w interesie publicznym). Prokuratora należy traktować w takim postępowaniu jak każdą stronę procesowąP. Pogonowski, (w:) Kodeks.. Skoro tak, to zobligowany jest on również do wykazania interesu prawnego, przesłanki wytoczenia powództwa przewidziane w art. 7 i 57 k.p.c. nie są bowiem tożsame z interesem prawnym, o którym mowa w art. 189 k.p.c.

W doktrynie podkreślono, że z art. 189 k.p.c. wynika, iż warunkiem uzyskania ochrony jest wykazanie przez powoda konkretnego interesu prawnego w żądaniu ustalenia stosunku prawnego lub prawa. Z interesu prawnego powoda w uzyskaniu zamierzonego ustalenia wynika legitymacja do wytoczenia powództwa z art. 189 k.p.c. Legitymacja procesowa, jako instytucja materialnoprawna, oceniana jest w chwili wyrokowania, a wtedy decydującą rolę w każdym procesie o ustalenie odgrywa interes prawny i to on musi być czynnikiem decydującym dla oceny legitymacji procesowej stron. Interes prawny tworzy swego rodzaju więź łączącą strony, wskazującą, że właśnie te osoby legitymowane są materialnoprawnie do występowania w charakterze stron procesowychT. Żyznowski, (w:) H. Dolecki (red.), T. Wiśniewski (red.), I. Gromska-Szuster, A. Jakubecki, J. Klimkowicz, K. Knoppek, G. Misiurek, P. Pogonowski, T. Zembrzuski, T. Żyznowski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Artykuły 1–366, Lex 2013; E. Warzocha, Ustalenie, s. 92 i n.; podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy: „różnica między powództwem o zasądzenie a powództwem o ustalenie wyraża się m.in. w tym, że legitymacja stron procesu opartego na art. 189 k.p.c. nie musi wynikać z istniejącego między nimi stosunku prawnego lub prawa, mającego być przedmiotem ustalenia. Przepis powyższy nie tylko nie wprowadza wymogu, aby stosunek prawny lub prawo, którego proces dotyczy, istniał między powodem a pozwanym, ale także, aby jeden z nich w ogóle był stroną danego stosunku prawnego. Wystarczający jest stosunek oparty na interesie prawnym powoda w uzyskaniu wyroku ustalającego skutecznego względem pozwanego. Innymi słowy, skoro strony procesu o ustalenie nie muszą być jednocześnie stronami spornego stosunku prawnego, to o ich legitymacji może zadecydować interes prawny oceniany z punktu widzenia powoda” – wyrok SN z 21 marca 2013 r., II CSK 406/12, LEX nr 1341660; Sąd Najwyższy stwierdził także, że „niezależnie od rozumienia zakresu pojęcia interesu prawnego proces o ustalenie jest sprawą cywilną pomiędzy równorzędnymi podmiotami o określonej legitymacji. Jeżeli nawet toczy się on nie pomiędzy podmiotami spornego stosunku lub nie pomiędzy podmiotem prawa a osobą, która swoim zachowaniem bezpośrednio zagraża temu prawu, to w każdym razie powoda legitymuje interes prawny jako stan rzeczy, do którego strona przeciwna ma określony stosunek ze względu na zainteresowanie niepewnością prawną, której usunięciu służy proces o ustalenie. Nie można zatem skutecznie pozywać kogokolwiek, lecz tylko podmiot, który jest prawnie zainteresowany wynikiem postępowania – uchwała SN z dnia 25 stycznia 1995 r., III CZP 176/94, OSNC 1995, nr 5, poz. 74, OSP 1995, z. 12, poz. 247, z glosą A. Szpunara oraz OSP 1996, z. 2, poz. 27, z glosą E. Budnej.. Zdaniem M. Manowskiej nie jest wymagane, aby powód występujący z żądaniem ustalenia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa był jedną ze stron tego stosunku. Konieczne jest natomiast, żeby powód miał interes prawny w wysunięciu takiego żądaniaM. Manowska, Ustalenie stanu prawnego. Dopuszczalność powództwa, „Prawo Spółek” 1997, nr 2, s. 31.. Powództwo przewidziane w art. 189 k.p.c. ma bowiem znaczenie uniwersalne, a interes prawny w rozumieniu tego przepisu stanowi szeroką formułę, obejmującą wiele sytuacji prawnych, w które uwikłany może być podmiot występujący z powództwem o ustalenie istnienia (nieistnienia) prawa lub stosunku prawnegoUzasadnienie wyroku SN z 9 lutego 2012 r., III CSK 181/11, OSNC 2012, nr 7–8, poz. 101..