P olska Konstytucja opiera się na zasadzie rządów prawa. W państwie prawa Konstytucja określa wymogi stanów nadzwyczajnych. Powstaje pytanie, czy wymogi te uwzględniają dużą liczbę możliwych zagrożeń i ich nieprzewidywalny charakter? Pytanie jest szczególnie aktualne w okresie pandemii. Polska Konstytucja prawidłowo określa stany nadzwyczajne. Zmian wymaga ustawowa konkretyzacja stanów nadzwyczajnych.

Instytucja stanów nadzwyczajnych sięga czasów rzymskich dyktatur. Dyktator był powoływany przez konsula w sytuacji zagrożenia bytu republiki. Zaprzestawał on dotychczas wykonywanych zajęć i poświęcał się ratowaniu republiki w sytuacji, w której zadaniu temu nie mogły sprostać organy państwa działające w normalnych okolicznościach. Wraz z ustaniem zagrożenia dyktator powinien złożyć swój urząd K. Prokop, Modele stanu nadzwyczajnego, Białystok 2012, s. 49. . Model rzymskiej dyktatury oddziałuje na współczesne stany nadzwyczajne, które cechuje wprowadzanie ich w sytuacji szczególnego zagrożenia dla bytu państwa i społeczeństwa, rozróżnienie zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych, szczególne prawne formy działania w celu zapobiegania i zwalczania zagrożeń oraz powrót do stanu zwyczajnego po ustaniu zagrożenia K. Prokop, Modele …, s. 80. . Praktyka ustrojowa państw doprowadziła do wykształcenia się różnych sposobów reakcji na sytuacje nadzwyczajne, a co za tym idzie wykształcenia różnych prawnych form i faktycznych sposobów reagowania przez władze publiczne na sytuacje szczególnego zagrożenia podstawowych wartości, na których oparte jest prawo K. Prokop, Modele…, s. 347. .

Konstytucyjne podstawy stanów nadzwyczajnych

Problematyka stanów nadzwyczajnych zyskała nowy wymiar wraz z rozwojem państw demokratycznych opartych na rządach prawa. Państwa takie oparte są na legalistycznych, a nie woluntarystycznych modelach tworzenia prawa S. Wronkowska, O swoistości wykładni konstytucji. Uwagi kolejne, „Przegląd Konstytucyjny” 2018/1, s. 13. . Prawo z kolei wymaga ochrony podstawowych praw człowieka, również w stanach nadzwyczajnych. W związku z tym rodzą się dwa istotne pytania. Czy państwo prawa jest zdolne do zapobiegania i likwidacji szczególnych zagrożeń bez naruszania podstawowych reguł, na których jest oparte oraz czy w ramach państwa prawa powinny istnieć szczególne rozwiązania prawne, które mogą być stosowane tylko w stanach nadzwyczajnych? W demokratycznym państwie prawa opartym na zasadzie nadrzędności konstytucji uzasadnione jest, by nastąpiła konstytucjonalizacja stanów nadzwyczajnych. W sytuacjach nadzwyczajnych, w których utrudnione jest działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, konstytucja powinna określić odrębny tryb i szczególne reguły ich działania K. Dobrzeniecki, Prawo wobec sytuacji nadzwyczajnych. Między legalizmem a koniecznością, Toruń 2018, s. 130. .

Trudności w konstytucjonalizacji stanów nadzwyczajnych wiążą się przede wszystkim z tym, że rządy prawa w ograniczonym stopniu mogą reagować na sytuacje nadzwyczajne, których prawo nie może przewidzieć. Stawiane jest też pytanie, czy prawo w takich sytuacjach może krępować zmiany będące reakcją suwerennego narodu na sytuacje nadzwyczajne K. Dobrzeniecki, Prawo…, s. 138. . W skrajnych przypadkach ocalenie państwa może uzasadniać zawieszenie rządów prawa i demokratycznych procesów decydowania. Mając na uwadze takie sytuacje, C. Schmitt formułował koncepcję państwa stanu wyjątkowego, w którym nie obowiązują rządy prawa. L. Rossiter i F. Watkins posługiwali się pojęciem dyktatury konstytucyjnej, formułując warunki brzegowe konieczne dla przywrócenia normalnych demokratycznych rządów prawa. Dyktatura konstytucyjna miała na celu ochronę porządku konstytucyjnego i przywrócenie wszystkich jego reguł po ustaniu zagrożenia K. Dobrzeniecki, Prawo…, s. 138 i 131. . W demokratycznym państwie prawa charakterystyczną cechą stanów nadzwyczajnych jest ich epizodyczność. Sytuacje, w których konieczne jest modyfikowanie normalnych konstytucyjnych mechanizmów sprawowania władzy oraz wprowadzanie szczególnych ograniczeń praw człowieka, powinny należeć do wyjątków. Praktyka niektórych państw wskazuje jednak, że przyczyny i zjawiska uzasadniające wprowadzanie stanów nadzwyczajnych mogą mieć długotrwały charakter. Powstaje w związku z tym pytanie o uelastycznienie stanów nadzwyczajnych polegające na różnicowaniu ich form oraz przesłanek wprowadzania K. Dobrzeniecki, Prawo… , s. 169. .

Polska Konstytucja Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej Konstytucja. opiera się na założeniu jurydyzacji stanów nadzwyczajnych. Istotnym powodem dla przyjęcia takiego założenia były doświadczenia związane ze stanem wojennym wprowadzonym w 1981 r., sporem o jego legalność oraz naruszeniami praw człowieka, których dopuszczały się władze komunistyczne Wyrok TK z 16.03.2011 r. (K 35/08), OTK-A 2011/2, poz. 10. . Wprowadzenie szczególnej konstytucyjnej regulacji stanów koresponduje z art. 4 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38 poz. 167). oraz art. 15 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., zmieniona Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284); zob. E. Kurzępa, Stany nadzwyczajne w polskim porządku prawnym, Warszawa 2017, s. 247. . Jurydyzacja polega na wprowadzeniu trzech form stanów nadzwyczajnych, określeniu w Konstytucji przesłanek i trybów ich wprowadzania, zakazów korzystania przez organy państwa z kompetencji wskazanych w art. 228 ust. 7 Konstytucji oraz wskazaniu szczególnych warunków dopuszczalnego ograniczania praw człowieka. W rozdziale XI Konstytucji zawarte są też rozwiązania wskazujące na powrót do sytuacji sprzed powstania zagrożenia. Stanami nadzwyczajnymi są stan wojenny, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej. Konstytucja przewiduje w art. 116, art. 134 ust. 4 i art. 175 ust. 2 również stan wojny, ale nie zalicza go do stanów nadzwyczajnych regulowanych w rozdziale XI K. Prokop, Stany nadzwyczajne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997, Białystok 2005, s. 20. . Wszystkie konstytucyjne elementy stanów nadzwyczajnych były przedmiotem obszernych analiz doktrynalnych K. Eckhardt, Stany nadzwyczajne jako instytucja polskiego prawa konstytucyjnego, Przemyśl–Rzeszów 2012, s. 142. . W tym miejscu wystarczy podkreślić, że podstawowymi zasadami rozdziału XI Konstytucji są zasady:

• subsydiarności stanów nadzwyczajnych,
• wyłączności konstytucyjnych form stanów nadzwyczajnych,
• dopuszczalności ograniczeń praw człowieka ponad wymogi wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji,
• ograniczenia swobody kompetencji ustawodawczej,
• szczególnej roli egzekutywy w tworzeniu i stosowaniu prawa.

Z epizodyczności stanów nadzwyczajnych wynika nakaz uchylenia szczególnych rozwiązań po ustaniu zagrożeń.

Pod rządami obowiązującej Konstytucji polski porządek prawny nie mierzył się dotąd z sytuacją, z jaką mamy obecnie do czynienia. Zagrożenie COVID-19 polega przede wszystkim na występowaniu dużej liczby zakażonych, łatwości rozprzestrzeniania się wirusa, braku skutecznych metod leczenia i stosunkowo dużej śmiertelności w określonych grupach osób R.J. Mostowy, Analiza pandemii COVID-19 w Polsce w czasie rzeczywistym, https://rmostowy.github.io/covid-19/czas-rzeczywisty/ (dostęp: 1.09.2020 r.). . Szczególność obecnej sytuacji polega na: jej długim trwaniu i niedającym się przewidzieć końcu pandemii, powszechności występującego zagrożenia, prawdopodobieństwie załamania się systemu opieki zdrowotnej pod wpływem pandemii. Dla systemu prawnego wyzwaniem jest konieczność wprowadzenia daleko posuniętej izolacji osób, będącej na razie jedynym skutecznym środkiem przeciw rozprzestrzenianiu się zakażeń. Prawna reakcja na taką sytuację wymaga odpowiedzi na kilka pytań: czy istniejąca sytuacja wymaga wprowadzenia któregoś z konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych, jakiego rodzaju instrumenty przewidziane w rozdziale XI Konstytucji są adekwatne dla zwalczania istniejących zagrożeń, czy są one wystarczające, czy modyfikacji powinny ulec zasady funkcjonowania organów państwa oraz w jakim stopniu dopuszczalne jest ograniczanie wolności i praw człowieka Poza zakresem moich rozważań pozostaje problem wyrównywania strat z art. 228 ust. 4 oraz ograniczanie praw konstytucyjnych w oparciu o klauzule limitacyjne zawarte w art. 233 Konstytucji. .

Przeciwdziałanie pandemii stanowi obowiązek władz publicznych wynikający wprost z art. 68 ust. 4 Konstytucji. Realizacja tego obowiązku nie jest możliwa za pomocą zwykłych środków pozostających w dyspozycji władz publicznych przy dokonywaniu ograniczania praw konstytucyjnych w oparciu o wymogi z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Są one niewystarczające dla zwalczana zagrożenia. Prawne i faktyczne środki działania, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji, wymagają wprowadzenia szczególnych rozwiązań w zakresie funkcjonowania organów państwa oraz wprowadzania szczególnego rodzaju ograniczeń praw konstytucyjnych. Należy przyjąć, że pojęcie „zwykłe środki” obejmuje również sposoby ograniczania konstytucyjnych wolności i praw. Dla zwalczania pandemii konieczne jest dokonywanie ograniczeń dalej idących niż przewidziane w art. 31 ust. 3 Konstytucji, co jednoznacznie wskazuje, że zwykłe środki są niewystarczające.

Nie mamy do czynienia ze zbrojną napaścią na terytorium Rzeczypospolitej ani zagrożeniem konstytucyjnego ustroju państwa, dlatego nie ma podstaw do wprowadzania stanu wojennego albo stanu wyjątkowego. Wprawdzie można obecnie mówić o zagrożeniu konstytucyjnego ustroju państwa, ale źródłem tego zagrożenia nie jest COVID-19. Pandemia, z jaką mamy do czynienia, mieści się w pojęciu katastrofy naturalnej noszącej znamiona klęski żywiołowej. Mamy do czynienia z działaniem sił natury, którego skutki zagrażają życiu i zdrowiu ludzi. Takie rozumienie art. 232 Konstytucji konkretyzuje art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej Ustawa z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. nr 1897), dalej u.s.k.ż. . Aktualizuje się zatem dyspozycja z art. 232 Konstytucji, w myśl której Rada Ministrów może wprowadzić stan klęski żywiołowej. Literalne odczytanie art. 232 Konstytucji mogłoby prowadzić do wniosku, że Rada Ministrów posiada dyskrecjonalną kompetencję i wyłącznie od niej zależy wprowadzenie bądź niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Takie rozumienie art. 232 Konstytucji przeczyłoby jednak regułom jego wykładni. Jeśli przepis posługuje się sformułowaniem „może”, to należy ustalić, czy przepis ten reguluje materię prawa prywatnego, czy publicznego.

W przypadku prawa prywatnego „może” wyznacza pewną możliwość działania, której podjęcie lub zaniechanie zależy od osoby fizycznej lub prawnej. Jeśli nie ma dodatkowych wymogów związanych z czynnością prawną, możliwość ta ma w pełni dyskrecjonalny charakter i zależy wyłącznie od woli osoby. Przykładem jest możliwość sporządzenia testamentu. W przypadku organów władzy publicznej możliwość wykonywania kompetencji nigdy nie polega na całkowitej dyskrecjonalności. W każdym przypadku możliwość taka oznacza instrumentalny obowiązek wykonywania kompetencji S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 104. . Posługiwanie się przez Konstytucję zdaniami oznajmującymi z formą osobową czasownika w czasie teraźniejszym oznacza złożoną sytuację prawną, w której na adresata nałożony został obowiązek R. Łapa, Relacje modalne we współczesnych aktach normatywnych, „Poznańskie Studia Polonistyczne. Seria Językoznawcza” 2015/2, s. 50. . Użycie słowa „może” zawsze należy odnosić do zasad rozdziału I Konstytucji. W świetle tych zasad organy władzy publicznej nie dysponują w pełni swobodnym uznaniem, wykonując powierzone im kompetencje. Zasady konstytucyjne wyrażają różnego rodzaju nakazy i zakazy optymalizacyjne adresowane do organów władzy publicznej. Obowiązki realizacji tych nakazów i zakazów w różnym stopniu mogą wyznaczać zakres dyskrecjonalności. Przewidziana w art. 149 ust. 2 Konstytucji możliwość uchylenia rozporządzenia ministra przez Radę Ministrów pozostawia jej szeroki zakres swobody. Nie można jednak byłoby przyjąć, że uchylenie takie jest dopuszczalne bez żadnego powodu. Mniejszy zakres dyskrecjonalności przewidziany jest w art. 113 Konstytucji. Przepis ten dopuszcza wyłączenie jawności obrad Sejmu. Jednak jest to możliwe tylko, gdy wymaga tego dobro państwa. Wyłączenie jawności ze względu na dobro państwa nie może następować z naruszeniem prawa dostępu do informacji publicznej K. Górka, Jawność posiedzeń Sejmu i Senatu oraz jej ograniczenia w Konstytucji RP, Warszawa 2014, s. 75. . W myśl art. 45 ust. 2 Konstytucji wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa czy życie prywatne. Nie oznacza to jednak, że sąd ma w pełni dyskrecjonalną władzę co do wyłączenia jawności rozprawy. Jeśli sąd stwierdzi, że jawność rozprawy naruszałaby gwarantowane przez art. 47 Konstytucji prawo do prywatności, ma obowiązek wyłączyć rozprawę. Sąd posiada pewien zakres dyskrecjonalności w ustaleniu, czy wyłączenie jawności naruszy prywatność osoby, czy też nie. Jeśli jednak stwierdzi prawdopodobieństwo takiego naruszenia, ma obowiązek wyłączyć jawność rozprawy. Podobną konstrukcję stosuje art. 232 Konstytucji. Przesłanki wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, w tym stanu klęski żywiołowej, są sformułowane ogólnie. Jest to konieczne ze względu na wielość możliwych przyszłych, nieprzewidywalnych zagrożeń, z którymi możemy mieć do czynienia. Ustrojodawca daje Radzie Ministrów możliwość oceny tych przesłanek. Rada Ministrów ma więc szeroki zakres władzy dyskrecjonalnej w ustalaniu tego, czy występują przesłanki do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Ocena ta nie jest oceną subiektywną. Użyte w art. 232 określenia umożliwiają obiektywizację celu, uzasadniającego wprowadzenie stanu klęski żywiołowej K. Prokop, Stany…, s. 112. . Jeśli przesłanki te wystąpią, Rada Ministrów ma obowiązek wprowadzenia stanu klęski żywiołowej.

Ocena sytuacji faktycznej z punktu widzenia występowania zagrożeń oraz konieczności zapobiegania im za pomocą szczególnych środków może być w danym przypadku spora. Jednak w odniesieniu do pandemii COVID-19 sporność takiej oceny nie występuje. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że mamy do czynienia z sytuacją uzasadniającą wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Zwalczanie powstałych zagrożeń wymaga szczególnych zasad współdziałania organów władzy publicznej oraz szczególnych zasad ograniczania praw konstytucyjnych. Skoro tak, to na Radzie Ministrów ciąży obowiązek wydania odpowiedniego rozporządzenia i ogłoszenia takiego stanu.

Stan klęski żywiołowej, podobnie jak pozostałe stany nadzwyczajne, to pojęcie normatywne. Ma aspekt materialny składający się z przesłanek wskazanych w art. 228 ust. 1 i ust. 5 wraz z art. 232 Konstytucji oraz aspekt formalny, którego elementy określa art. 228 ust. 2, ust. 3 i art. 232 Konstytucji. Jeśli chodzi o materialny aspekt rozdziału XI, to stanowi on konkretyzację art. 30, art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstytucyjne ratio stanów nadzwyczajnych polega na podejmowaniu działań przeciwko zagrożeniom podstawowych wartości konstytucyjnych w celu ochrony praw człowieka przy równoczesnym dopuszczeniu większych ich ograniczeń, w sposób umożliwiający modyfikacje zasady podziału władzy przez zwiększenie kompetencji organów egzekutywy. Aspekt formalny stanów nadzwyczajnych polega na wyodrębnieniu trzech ich rodzajów, przypisaniu ustawom określającym podstawy stanów nadzwyczajnych oraz rozporządzeniom je wprowadzającym szczególnych cech. W aspekcie tym mieści się też szczególny tryb wprowadzania stanów nadzwyczajnych.

Ustawy stanowiące podstawy stanów nadzwyczajnych oraz rozporządzenia wprowadzające te stany charakteryzują się szczególnymi cechami wynikającymi z art. 228 Wskazane w art. 228 ust. 2–4 Konstytucji cechy modyfikują treść konstytucyjnej zasady wyłączności ustawy . Ustawa, na podstawie której wprowadzony może być jeden ze stanów nadzwyczajnych, jest tzw. ustawą kierunkową. Konstytucja określa jej cel oraz podstawowe elementy. Składają się na nią zasady i zakres działania organów władzy publicznej w danym stanie nadzwyczajnym oraz zakres ograniczania wolności i praw człowieka. Z uwagi na sposób sformułowania konstytucyjnych przesłanek poszczególnych stanów nadzwyczajnych ustawa musi mieć charakter ogólny. Część jej postanowień nie będzie spełniać wymogów określoności i niektórych standardów wynikających z art. 2 i art. 87 Konstytucji Szerzej o wymogu określoności por. wyrok TK z 30.10.2001 r. (K 33/00), OTK-A 2001/7, poz. 217. . Regulacje ustawowe muszą bowiem być na tyle elastyczne, by umożliwiały organom państwa reagowanie na różnorodne, z góry trudne do przewidzenia zagrożenia. Ta cecha ustawy wprowadzającej któryś ze stanów nadzwyczajnych determinuje relacje między nią a rozporządzeniem wydanym na jej podstawie. Relacje te nie są oparte na art. 92 ust. 1 Konstytucji, a rozporządzenia wprowadzające stany nadzwyczajne nie są tylko aktami wykonawczymi do ustaw. Po pierwsze, samo wprowadzenie stanu klęski żywiołowej czy stanu wyjątkowego jest aktem generalnym wykazującym cechy ogólnego aktu stosowania prawa E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 233. . Stan ten wprowadza się na określonym terytorium i na określony czas. Po drugie, rozporządzenie wprowadzające wskazane stany powinno dookreślać zasady działania organów władzy publicznej oraz sposób i zakres ograniczania praw konstytucyjnych. Dopiero na poziomie rozporządzenia następuje reakcja na konkretny stan zagrożenia. Dlatego też dopiero rozporządzenie może zawierać określone środki nadzwyczajnego działania władz publicznych.

Konstytucja w art. 228 ust. 2–4 przewiduje, że w stanach nadzwyczajnych część materii zastrzeżonych dla ustawy może zostać przeniesiona do rozporządzenia. Następuje modyfikacja zasady wyłączności ustawy ukształtowanej przez przepisy rozdziału II i III Konstytucji. Dotyczy to nie tylko materii przenoszonych wprost do rozporządzenia wprowadzającego stan nadzwyczajny, ale również ustawowych upoważnień. Dopuszczalne są ustawowe upoważnienia blankietowe niespełniające standardu z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenia wprowadzające stany nadzwyczajne w oparciu o art. 231 lub art. 232 Konstytucji dają Prezydentowi lub Radzie Ministrów dużo większy zakres władzy prawodawczej, niż ma to miejsce na gruncie rozdziału III Konstytucji. Wprawdzie oba cytowane przepisy nie stwierdzają tego wprost, ale jest to logiczną konsekwencją celów, jakie rozporządzenia te mają realizować. Po pierwsze, mamy do czynienia z legislacją w warunkach szczególnych, w których na organach egzekutywy spoczywa ciężar przeciwdziałania zagrożeniom stanów nadzwyczajnych. Po drugie, przyjęcie normalnej relacji między ustawą a rozporządzeniem oznaczałoby brak adekwatnych instrumentów stanowienia prawa w walce z tymi zagrożeniami. W konsekwencji inny jest też rozkład materii regulowanych w ustawie i rozporządzeniu. Rozporządzenie wprowadzające stan nadzwyczajny może zawierać materie, które co do zasady są zastrzeżone dla ustawy Wyrok TK z 17.05.2012 r. (K 10/11), OTK-A 2012/5, poz. 51. .

Treść art. 228 Konstytucji skłania do pytania o relacje między ustawami i rozporządzeniami wydawanymi na podstawie tego przepisu a aktami normatywnymi wydawanymi wyłącznie na podstawie art. 87 Konstytucji w warunkach wskazanych w rozdziale III Konstytucji. Relacje między normalną legislacją a legislacją stanów nadzwyczajnych kształtują się na kilku płaszczyznach. Przede wszystkim art. 228–232 Konstytucji nakładają na ustawodawcę obowiązek uchwalenia ustaw o stanie wojennym, wyjątkowym i stanie klęski żywiołowej. Z przepisów tych wynika a contrario zakaz uchwalania ustaw określających inne stany nadzwyczajne Wyrok TK z 21.04.2009 r. (K 50/07), OTK-A 2009/4, poz. 51. . Konsekwencją wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych jest zakaz zmiany Konstytucji oraz uchwalania ustaw w materiach wskazanych w art. 228 ust. 6 Konstytucji. Z powyższego a contrario wynika, że w trakcie trwania stanu nadzwyczajnego mogą być zmieniane obowiązujące ustawy i rozporządzenia, mogą być uchwalane nowe akty normatywne. Innymi słowy, może być prowadzona normalna działalność ustawodawcza. Powstaje pytanie, czy ustawami zwykłymi można uchylać przepisy rozporządzeń z art. 228 ust. 2 Konstytucji. Prima facie nie można tego wykluczyć. Należy jednak pamiętać, że ustawodawstwo zwykłe nie może prowadzić do dalej idących ingerencji w prawa człowieka, gdyż nie stosuje się do niego art. 228 ust. 5 Konstytucji. Tylko ten przepis pozwala zmodyfikować treść klauzul limitacyjnych z art. 31 ust. 3 Konstytucji. O ile więc można przyjąć takie uchylenie, o tyle należy uznać za niekonstytucyjne regulowanie ustawami zwykłymi lub wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami dalej idących ingerencji w prawa człowieka.

Analizując aspekt derogacji, należy stwierdzić, że rozporządzenie wprowadzające jeden ze stanów nadzwyczajnych nie może derogować ustaw zwykłych. Jeśli wymagana byłaby derogacja przepisu ustawy obowiązującej w chwili wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, to powinna zostać dokonana ustawą zmieniającą ustawę o stanie wojennym, wyjątkowym czy klęski żywiołowej. Mimo specyficznego charakteru rozporządzenia takie są w hierarchii źródeł prawa aktami niższymi od ustaw. Ustawy zajmują w systemie prawa pozycję szczególną, nie tylko ze względów hierarchicznych.

Powstaje też pytanie, czy ustawami zwykłymi można uzupełniać materie regulowane w stanach nadzwyczajnych, czy uzupełnienie takie jest dopuszczalne w jednej z trzech ustaw wskazanych w art. 228 ust. 1 Konstytucji. Odpowiedź nie wynika wprost z art. 228 i następnych przepisów rozdziału XI Konstytucji. Mając na względzie numerus clausus stanów nadzwyczajnych, należy przyjąć, że każdy ze stanów nadzwyczajnych powinien być regulowany odrębną ustawą lub jedną ustawą określającą odrębnie te stany. Dopuszczalne jest też uregulowanie trzech stanów nadzwyczajnych więcej niż trzema ustawami. Muszą one jednak wyraźnie wskazywać, że zostały wydane w celu konkretyzacji art. 228 ust. 1 Konstytucji. Ustawy powinny określać, w zakresie którego stanu nadzwyczajnego są stanowione. W praktyce, biorąc pod uwagę zasady techniki prawodawczej, za optymalny należy uznać obecny stan prawny i obowiązywanie trzech ustaw określających trzy konstytucyjne stany nadzwyczajne Pomijam w tym miejscu problematykę ustawy o wyrównywaniu strat majątkowych z art. 228 ust. 4 Konstytucji – por. E. Łętowska, Za głupstwa królów płacą ich narody – indemnizacja w czasie zarazy (cz. I), http://konstytucyjny.pl/za-glupstwa-krolow-placa-ich-narody-indemnizacja-w-czasie-zarazy-cz-i/ (dostęp: 1.09.2020 r.). . Materia regulowana tymi ustawami może być uzupełniana lub modyfikowana ustawami zwykłymi. Przykładem jest ustawa z 26.04.2007 r. o zarządzaniu kryzysowym Ustawa z 26.04.2007 o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 1398). oraz z ustawa z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Ustawa z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239), dalej u.z.z.c.z. . Należy jednak pamiętać, że do ustaw tych nie ma zastosowania szczególny reżim konstytucyjny wynikający z art. 228.

Ustawa o epidemii nie może więc określać szczególnych zasad działania organów państwa oraz szczególnych ograniczeń praw człowieka wskazanych w art. 228 ust. 3 Konstytucji Wyrok TK z 21.04.2009 r. (K 50/07), OTK-A 2009/4, poz. 51. . Takie szczególne zasady może określać tylko ustawa o stanie klęski żywiołowej oraz rozporządzenie wprowadzające ten stan. Można w związku z powyższym wskazać na pewną ogólną zależność między legislacją normalną a legislacją stanów nadzwyczajnych. Wprowadzenie jednego ze stanów nadzwyczajnych nie zawiesza obowiązywania aktów normatywnych wskazanych w art. 87 Konstytucji. Nie powoduje też, że cała działalność legislacyjna przechodzi w tryb nadzwyczajny określony w art. 228 Kon-stytucji. Prowadzenie tej działalności może odbywać się na normalnych zasadach. Należy jednak pamiętać, że przeciwdziałanie zagrożeniom wskazanym w art. 228 ust. 1 Konstytucji, wymagające szczególnych zasad funkcjonowania państwa oraz szczególnych ograniczeń praw człowieka, powinno odbywać się przez legislację stanów nadzwyczajnych.

Wprowadzenie stanu nadzwyczajnego nie powoduje też zawieszenia normalnego funkcjonowania organów egzekutywy oraz sądów i Trybunałów. W przypadku stanu klęski żywiołowej potwierdza to wprost art. 7 u.s.k.ż. Ustawa ta wskazuje jednak wyraźnie, że odpowiedzialność za zwalczanie zagrożeń ciąży przede wszystkim na organach wykonawczych, zarówno na poziomie lokalnym, jak i centralnym. W myśl art. 13 u.s.k.ż. minister odpowiedzialny za zwalczanie stanu klęski żywiołowej zyskuje szczególne uprawnienia. Zarówno na nim, jak i na wszystkich organach wykonawczych ciąży szczególny obowiązek współdziałania.

Stan pandemii COVID-19 jako stan epidemii

Pandemia COVID-19 stanowi stan klęski żywiołowej w rozumieniu art. 232 Konstytucji. Wystąpiły wprawdzie wszystkie materialne przesłanki stanu klęski żywiołowej, jednak Rada Ministrów nie wydała odpowiedniego rozporządzenia i nie ogłosiła stanu klęski żywiołowej. Po wybuchu w Polsce pandemii został natomiast ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego, a następnie stan epidemii. Prawną podstawą zwalczania epidemii stała się ustawa z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Ustawa z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374), dalej ustawa COVID-19. . Artykuł 25 ustawy COVID-19 wprowadził wiele zmian do ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Na uwagę zasługuje przede wszystkim wprowadzony do ustawy art. 46a upoważniający Radę Ministrów do wydania rozporządzenia określającego obszar, na którym występuje stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii oraz wprowadzenia rozwiązań, za pomocą których stan taki ma być zwalczany. Podstawą legislacji zwalczającej pandemię stał się początkowo art. 46 u.z.z.c.z. Przepis wyrażający blankietową delegację ustawodawczą stał się podstawą wydania przez ministra do spraw zdrowia kilku rozporządzeń, które określały zasady działania w czasie pandemii oraz w sposób drastyczny ograniczyły wolności i prawa konstytucyjne P. Uziębło, Czy możliwe jest przeprowadzenie wyborów podczas stanu epidemii?, s. 2, https://www.batory.org.pl/2020/03/26/czy-mozliwe-jest-przeprowadzenie-wyborow-podczas-epidemii-opinia-prawna/ (dostęp: 1.09.2020 r.). . Blankietowa delegacja z art. 46 u.z.z.c.z. stanowi naruszenie wszystkich wymogów wynikających z art. 92 ust. 1 Konstytucji Wyrok TK z 26.10.1999 r. (K 12/99), OTK 1999/6, poz. 120. . Rozporządzenie wydane przez ministra do spraw zdrowia nie ma charakteru wykonawczego do ustawy. Minister, czyniąc użytek z kompetencji przyznanej w art. 46 u.z.z.c.z., wydał rozporządzenie, które samodzielnie uregulowało cały szereg kwestii zastrzeżonych dla ustawy oraz dokonał drastycznych ograniczeń wolności i praw konstytucyjnych. W wielu wypadkach ograniczenia te wkraczają w istotę konstytucyjnych wolności i praw P. Uziębło, Czy możliwe…, s. 2. .

Dopiero w dalszej kolejności Rada Ministrów sięgnęła do art. 46a u.z.z.c.z. Mechanizm działania był tu podobny. Określenie stanu zagrożenia, a potem epidemii, zasady działania organów państwa i wreszcie ograniczenia praw konstytucyjnych zostało zawarte nie w ustawie, tylko w rozporządzeniu. Wprowadzony sposób ograniczania praw konstytucyjnych jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz tymi przepisami rozdziału drugiego Konstytucji, które wprowadzają szczegółowe klauzule limitacyjne. Ten niekonstytucyjny mechanizm legislacyjny trafnie i wyczerpująco scharakteryzował Rzecznik Praw Obywatelskich Wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Prezesa Rady Ministrów z 23.03.2020 r., VII.565.1.2020, https://www.rpo.gov.pl/pl/content/koronawirus-rpo-rozporzadzenia-MZ-niezgodne-z-ustawa (dostęp: 1.09.2020 r.). . Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 228 ust. 1 i art. 232 Konstytucji w Polsce nie został wprowadzony stan klęski żywiołowej. Uniemożliwia to uruchomienie w zgodzie z Konstytucją szczególnych zasad działania organów państwa wskazanych w ustawie o stanie klęski żywiołowej oraz wprowadzanie ograniczeń praw człowieka wykraczających poza klauzule art. 31 ust. 3 oraz pozostałe klauzule limitacyjne przepisów rozdziału drugiego Konstytucji. RPO w wystąpieniu do premiera wskazuje, że zwalczanie pandemii powinno odbywać się w ramach porządku konstytucyjnego, do przestrzegania którego zobowiązane są organy władzy publicznej. Bez wprowadzenia stanu nadzwyczajnego organy te mogą poruszać się wyłącznie w ramach zwykłych konstytucyjnych klauzul limitacyjnych właściwych dla sytuacji, w których nie występują szczególne zagrożenia. Oznacza to między innymi brak podstawy pociągania do odpowiedzialności za wykroczenie osób, które nie przestrzegają ustanowionych, w wyżej opisany sposób, zakazów i nakazów. Ingerencje w prawa konstytucyjne uzasadniają roszczenia odszkodowawcze względem państwa na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem RPO brak wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, w sytuacji gdy występują nadzwyczajne zagrożenia, oznacza naruszenie sformułowanego w art. 7 Konstytucji nakazu działania na podstawie i w granicach prawa.

Hybrydowy stan nadzwyczajny

Obecną sytuację można określić jako hybrydowy stan nadzwyczajny. Są spełnione przesłanki wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, Rada Ministrów ma obowiązek wydać rozporządzenie wprowadzające ten stan i go ogłosić, jednak obowiązku tego nie realizuje. Formalnie więc nie doszło do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w myśl art. 228 ust. 2 Konstytucji. Wystąpił stan trwałego naruszenia Konstytucji. Takie określenie nie jest jednak wystarczające dla rozwiązania wielu problemów prawnych powstających w okresie pandemii.

Konstytucja zna tylko stan zwyczajny i stan nadzwyczajny. Nie przewiduje żadnych stanów pośrednich Wyrok TK z 26.10.1999 r. (K 12/99), OTK 1999/6, poz. 120. . W języku prawnym nie ma pojęcia hybrydowego stanu nadzwyczajnego. Posługiwanie się takim określeniem w języku prawniczym pozwala jednak lepiej opisać sposób postępowania organów władzy publicznej i jego skutki.

Podstawową cechą hybrydowego stanu nadzwyczajnego jest uznanie, że zaistnienie materialnych przesłanek stanu nadzwyczajnego aktualizuje określone nakazy i zakazy konstytucyjne niezależnie od braku ogłoszenia takiego stanu zgodnie z dyspozycją art. 228 ust. 2 Konstytucji. Wynika to z wyrażonej w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasady bezpośredniego stosowania jej przepisów. Równocześnie należy przyjąć, że skutki prawne działania różnych podmiotów w hybrydowym stanie nadzwyczajnym mogą być złożone. Nie da się ich ocenić w oparciu o żadne ze skrajnych podejść:

• skoro są spełnione przesłanki stanu klęski żywiołowej, należy postępować tak, jakby stan ten został ogłoszony, a wszelkie akty prawne niezgodne z przepisami rozdziału XI Konstytucji uznać za nieobowiązujące,
• brak formalnego wprowadzenia stanu klęski żywiołowej oznacza, że takiego stanu nie ma, dopóki nie zostanie on wprowadzony w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, nie aktualizują się żadne konstytucyjne nakazy i zakazy rozdziału XI Konstytucji.

Wskazany w art. 228 ust. 2 Konstytucji sposób wprowadzenia stanu nadzwyczajnego ma charakter instrumentalny względem celów jego wprowadzenia wymienionych w ust. 1 tego przepisu. Brak wypełnienia przez Radę Ministrów obowiązku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego nie oznacza, że organy władzy publicznej są zwolnione z obowiązku zapobiegania i zwalczania szczególnych zagrożeń. Powinny więc postępować w taki sposób, by w jak największym stopniu chronić obywateli przed występującymi zagrożeniami, maksymalizować efektywność swych działań, nie doprowadzając równocześnie do ograniczania praw człowieka w sposób niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zrealizowanie powyższej dyrektywy jest możliwe w różnym stopniu na poszczególnych płaszczyznach konstytucyjnych. Komplikacje w realizacji dyrektywy związane są z obowiązywaniem ustaw i innych aktów normatywnych oraz brakiem rozporządzenia wprowadzającego stan nadzwyczajny. Najbardziej oczywiste jest respektowanie zakazu dokonywania zmian prawa wskazanego w art. 228 ust. 3 w zw. z ust. 7 Konstytucji. Wnikający z tego przepisu zakaz zmiany Konstytucji, prawa wyborczego i ustaw o stanach nadzwyczajnych adresowany jest wprost do wszystkich podmiotów biorących udział w procesie prawodawczym.

Bardziej złożona sytuacja występuje na gruncie art. 228 ust. 7 Konstytucji. Bezpośrednie zastosowanie tego przepisu, przy braku ogłoszenia stanu nadzwyczajnego, wydaje się niedopuszczalne ze względów gwarancyjnych. Zakaz przeprowadzenia wyborów oraz wydłużanie kadencji naczelnych organów państwa bez ogłoszenia stanu nadzwyczajnego, wyłącznie w oparciu o materialne przesłanki z art. 228 ust. 1 Konstytucji, umożliwiałby naruszenie istoty praw wyborczych z art. 62 Konstytucji oraz pozwalał na sprawowanie władzy naczelnych organów państwa z bezterminowym odstępstwem od zasady kadencyjności. Byłoby to nie do pogodzenia z zasadą podziału władzy, skoro decyzje o nieprzeprowadzeniu wyborów podejmowałyby organy, które w wyniku tych wyborów powinny zostać obsadzone. Równocześnie należy stwierdzić, że wybory przeprowadzone w warunkach stanu nadzwyczajnego nie spełniają wymogu wyborów wolnych. Kwestia ta wymagałaby osobnego omówienia P. Uziębło, Czy możliwe..., s. 7. . W tym miejscu wystarczy stwierdzić, że możliwe naruszenia zasady powszechności, równości i tajności wyborów skutkować mogą brakiem legitymacji demokratycznej wybieranych organów. Wybory przeprowadzone w warunkach materialnego stanu nadzwyczajnego powinny zostać uznane za nieważne przez Sąd Najwyższy Nie wchodząc w kwestię dopuszczalności wydania przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN uchwały w sprawie ważności wyborów prezydenckich, sposobu jej podjęcia oraz uzasadnienia uchwały, należy podkreślić, że w uchwale z 3.08.2020 r. (I NSW 5890/20) brak jest odniesienia do wskazanej wyżej przesłanki ważności wyborów. Wbrew treści art. 228 ust. 1 i ust. 7 Konstytucji w uchwale stwierdzono, że prawo wyborcze nie przewiduje rozwiązań adekwatnych do tak szczególnej sytuacji, jaka powstała w związku z pandemią. .

Po wystąpieniu materialnych przesłanek stanu nadzwyczajnego można dokonywać zmian w zasadach działania organów władzy publicznej. Ustawodawca oraz organy egzekutywy wykonujące ustawy mają tu stosunkowo szeroki margines swobody. Granicę dokonywanych zmian wyznacza zasada podziału władzy. Dotyczy to przede wszystkim zakazu modyfikowania zasady wyłączności ustawy, powierzania egzekutywie kompetencji prawodawczych w sposób naruszający art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz ograniczania niezależności sądów. Najwięcej problemów powoduje sposób ingerowania w prawa człowieka. Nieogłoszenie stanu nadzwyczajnego oznacza, że organy władzy publicznej nie mogą ingerować w prawa człowieka z przekroczeniem klauzul limitacyjnych z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności nie mogą powoływać się na wyrażoną w art. 228 ust. 5 Konstytucji zasadę odpowiedniości ingerencji do stopnia zagrożenia. Inaczej mówiąc, podstawą ograniczania praw konstytucyjnych nie może być ogólnie sformułowany zakaz nadmiernej ingerencji, lecz zasada proporcjonalności oparta na trójelementowym teście dopuszczalności ingerencji O różnicach między wynikającym z art. 2 zakazem nadmiernej ingerencji oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadą proporcjonalności por. wyrok TK z 31.01.2013 r. (K 14/11), OTK-A 2013/1, poz. 7. . Same materialne przesłanki zaistnienia stanu nadzwyczajnego nie uzasadniają stosowania art. 228 ust. 5 Konstytucji i zawartej w nim bardziej elastycznej klauzuli limitacyjnej. Powstaje w związku z tym specyficzna sytuacja. Potrzeba zwalczania szczególnych zagrożeń stwarza materialne uzasadnienie dla wprowadzenia daleko idących ograniczeń konstytucyjnych praw człowieka. Brak ogłoszenia stanu nadzwyczajnego powoduje, że wprowadzenie takich ograniczeń jest niezgodne z Konstytucją. Niezgodność polega na wprowadzaniu ograniczeń bez odpowiednich podstaw ustawowych aktem wykonawczym, jakim jest rozporządzenie. Ponadto ograniczenia te naruszają zasadę proporcjonalności. Przykładem wielu takich niekonstytucyjnych ograniczeń jest legislacja podejmowana przez ministra do spraw zdrowia oraz Radę Ministrów na podstawie blankietowych delegacji sformułowanych w art. 46 i art. 46a u.z.z.c.z.

W cytowanym wyżej wystąpieniu RPO wskazane są przykłady niedopuszczalnych prawodawczych i wykonawczych ingerencji, naruszających nie tylko zasadę proporcjonalności, ale również istotę poszczególnych konstytucyjnych wolności i praw. Szczególnie drastyczne są ingerencje w obszarze prawa represyjnego. Nie tylko ze względu na ogólnikowość formułowanych zakazów w akcie podustawowym oraz wykorzystanie instytucji kar pieniężnych dla wprowadzenia represji karnej. Wprowadzenie odpowiedzialności represyjnej odbyło się z równoczesnym wyłączeniem mechanizmów skutecznej sądowej ochrony M. Małecki, Nowe zakazy w związku z koronawirusem i wielotysięczne kary za ich łamanie (od 1.04.2020), https://www.dogmatykarnisty.pl/2020/04/nowe-zakazy-w-zwiazku-z-koronawirusem/ (dostęp: 1.09.2020 r.). .

Ocena tego rodzaju aktów prawnych, w szczególności w procesie sądowego stosowania prawa, jest jednak złożona. Sądy powinny brać pod uwagę niekonstytucyjność wskazanych wyżej rozporządzeń ministra do spraw zdrowia oraz Rady Ministrów. Uzasadniać to może odmowę ich stosowania. Z drugiej jednak strony sądy muszą mieć na względzie, że te niekonstytucyjne przepisy oraz oparte na nich indywidualne rozstrzygnięcia chronią istotne dobra prawne. Przede wszystkim mają one na celu ochronę życia i zdrowia. Dlatego też oceniając zgodność z prawem aktów normatywnych i aktów konkretno-indywidualnych, sądy powinny stosować ważenie zasad prawa zarówno na poziomie konstytucyjnym, jak i ustawowym Model taki przedstawia M. Dąbrowska-Kardas, Analiza dyrektywalna przepisów części ogólnej kodeksu karnego, Kraków 2012, s. 282. . W procesie wykładni aktów normatywnych w zgodzie z Konstytucją model ważeniowy powinien odgrywać większą rolę, niż ma to miejsce w normalnym sądowym stosowaniu prawa. Jego wykorzystanie może być szczególnie efektywne, gdy przepisy ustaw lub rozporządzeń posługują się ogólnymi sformułowaniami, stosują klauzule generalne lub odsyłają do norm pozaprawnych.

Stany nadzwyczajne de lege ferenda

Prawodawstwo stanu nadzwyczajnego zawsze weryfikowane jest w praktyce Szerzej o kryteriach skuteczności stanu nadzwyczajnego por. K. Eckhardt, Stany..., s. 294. . Praktyka pozwala ocenić, czy istniejące regulacje prawne oraz ich stosowanie stanowią instrument adekwatnego reagowania na szczególne zagrożenia. W Polsce w okresie pandemii nie wprowadzono stanu nadzwyczajnego, co może stawiać pod znakiem zapytania efektywność całego rozdziału XI Konstytucji. Pomijając kontekst polityczny i kwestie związane z wyborami prezydenckimi zarządzonymi na 10.05.2020 r., należy podkreślić, że źródeł niezgodnego z Konstytucją reagowania na pandemię należy poszukiwać nie w rozdziale XI, a w trwającym od kilku lat głębokim kryzysie ustrojowym Z. Kmieciak, O stanie i wynikach dyskursu na temat ochrony praworządności w Polsce, „Przegląd Konstytucyjny” 2019/4, s. 14. .

Jeśli chodzi o regulację konstytucyjną, to z perspektywy obecnych zagrożeń wygląda ona poprawnie. Zarówno przesłanki stanów nadzwyczajnych, numerus clausus stanów wskazanych w Konstytucji, tryb wprowadzania, jak i warunki ograniczania praw konstytucyjnych są sformułowane w sposób odpowiedni do ratio legis całej instytucji. Pozwalają one na realizację konstytucyjnych celów – wprowadzenie szczególnych mechanizmów reagowania państwa na zagrożenia oraz określenie szczególnych zasad ograniczania konstytucyjnych praw człowieka. Należy się natomiast zastanowić, czy wprowadzona w art. 228 ust. 3 Konstytucji możliwość zmiany zasad działania organów państwa ze względu na szczególne zagrożenia nie powinna zostać rozszerzona. W szczególności czy Konstytucja nie powinna dopuścić możliwości dokonywania zmian w strukturze organów państwa na czas stanu nadzwyczajnego?

Tryb wprowadzania oraz okresy stanów nadzwyczajnych wskazane w art. 230 i art. 232 Konstytucji wyrażają zasadę epizodyczności stanów nadzwyczajnych. Epizodyczność ta może rodzić wątpliwości ze względu na długotrwały okres pandemii COVID-19 i trudny do przewidzenia jej koniec. Obecna sytuacja nie powinna jednak uzasadniać zmiany Konstytucji. W państwie prawa stan nadzwyczajny z istoty swej powinien mieć charakter epizodyczny. Przede wszystkim ze względu na warunki ograniczania konstytucyjnych praw. Konstytucja w art. 232 dopuszcza natomiast mechanizm jego odpowiedniego przedłużania.

Odrębnego omówienia wymagałyby skutki zakończenia kadencji prezydenta w czasie trwania stanu klęski żywiołowej. Wynikający z art. 228 ust. 7 Konstytucji zakaz przeprowadzenia wyborów i przedłużenie kadencji prezydenta w okresie stanu nadzwyczajnego i w 90 dni po jego zakończeniu nie rozwiązuje w sposób satysfakcjonujący kwestii ciągłości władzy. Podjęcie czynności wyborczych od początku lub ich wznowienie po zakończeniu tego okresu z uwzględnieniem terminów wskazanych w art. 128 Kon-stytucji nie pozwalają na zaprzysiężenie prezydenta w ostatnim dniu kadencji jego poprzednika. Równocześnie nie występuje żaden ze wskazanych w art. 131 Konstytucji przypadków pozwalających Marszałkowi Sejmu na sprawowanie urzędu prezydenta. Możliwe są dwa sposoby rozwiązania tej kwestii. Pierwszy polegający na uznaniu, że prezydent w oparciu o art. 126 ust. 1 oraz 228 ust. 7 Konstytucji ma obowiązek zrzec się urzędu w ostatnim dniu przedłużonej kadencji, by zagwarantować ciągłość władzy. Na podstawie art. 131 ust. 1 pkt 2 Konstytucji Marszałek Sejmu wykonuje urząd prezydenta do czasu wybrania i zaprzysiężenia następcy. W razie braku jakiegokolwiek oświadczenia ze strony prezydenta należałoby przyjąć, że w ostatnim dniu przedłużonej kadencji zrzekł się on urzędu. Drugi, odmienny sposób, opiera się na wykładni art. 228 ust. 7 Konstytucji zakładającej, że kadencja ustępującego prezydenta zostaje przedłużona odpowiednio do dnia zaprzysiężenia jego następcy. Nie rozwijając szerzej tego wątku, uważam, że ta ostatnia interpretacja rodzi niebezpieczeństwo nadmiernego przedłużania stanu wyjątkowego.

Na poziomie ustawowym można sformułować dwie generalne uwagi. Po pierwsze, skoro stan klęski żywiołowej może polegać między innymi na epidemii, to ustawa powinna zawierać adekwatne instrumenty pozwalające na ograniczanie wolności poruszania się i wolności zgromadzeń. Jeśli chodzi o tę ostatnią wolność, to ustawa o stanie klęski żywiołowej nie zawiera żadnych regulacji. Z pewnością wymagałaby w tym zakresie uzupełnienia. Po drugie, trudno powiedzieć, czy przewidziane w tej ustawie mechanizmy działania organów władzy publicznej są wystarczające w sytuacji pandemii. Z pewnością jednak brak ich uruchomienia utrudnia przeciwdziałanie jej skutkom. W szczególności dotyczy to braku w ustawie o stanie klęski żywiołowej mechanizmu współpracy władz centralnych z samorządami polegającego na powołaniu Rządowego Zespołu Koordynacji Kryzysowej M. Kazimierczuk, Zasady funkcjonowania państwa podczas stanu klęski żywiołowej w III RP, „Studia Prawnoustrojowe” 2005/4, s. 90. Szerzej o zasadach funkcjonowania organów egzekutywy oraz organów samorządu terytorialnego w stanach nadzwyczajnych por. E. Kurzępa, Stany…, s. 198. . Szerszej analizy wymagałaby relacja legislacji nadzwyczajnej do legislacji zwyczajnej w okresie pandemii. Również w ramach tej ostatniej konieczne jest wprowadzanie szczególnych rozwiązań pozwalających na zapobieganie i zwalczanie szczególnych zagrożeń. Skoro dopuszczalne jest to w zwykłych ramach konstytucyjnych wyznaczonych przez art. 10 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, to powstaje pytanie, czy nie powinny być znowelizowane ustawy o stanach nadzwyczajnych. Czy ustawy te nie powinny stwarzać szerszej podstawy do reagowania na skutki pandemii. Kwestia ta wymagała dalszych badań.

Sam mechanizm, w ramach którego ustawy o stanach nadzwyczajnych są ustawami kierunkowymi o szczególnym charakterze, a rozporządzenia z art. 232 Konstytucji nie mają wyłącznie wykonawczego charakteru, należy ocenić pozytywnie. Jego wprowadzenie w okresie pandemii pozwoliłoby na uniknięcie, przynajmniej w części, chaosu legislacyjnego, z jakim mamy obecnie do czynienia przy uchwalaniu kolejnych tarcz antykryzysowych O przejawach tego chaosu por. Uwagi Rzecznika Praw Obywatelskich do projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 299) z 26.03.2020 r., V.7100.5.2020.PM, https://www.senat.gov.pl/download/gfx/senat/pl/senatinicjatywypliki/8076/4/083_rpo.pdf (dostęp: 1.09.2020 r.). .

Zwalczanie nadzwyczajnych zagrożeń zwykłymi środkami legislacyjnymi rodzi jeszcze jedno niebezpieczeństwo. Wprowadzone kolejnymi ustawami rozwiązania naruszające art. 31 ust. 3 Konstytucji, modyfikowanie i zawieszanie wielu instytucji służących prawom człowieka, mogą obowiązywać na stałe. Skoro formalnie nie mamy stanu nadzwyczajnego, nie zostanie on zniesiony, a zatem będą uchylone powyższe regulacje prawne.

Wnioski

Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że Konstytucja stwarza wystarczające podstawy do wprowadzenia w obecnej sytuacji stanu klęski żywiołowej. Jego wprowadzenie stwarzałoby dla władz publicznych bardziej optymalne możliwości reagowania na nadzwyczajne zagrożenia związane z pandemią COVID-19. Szczególnie, gdy zwalczanie tych zagrożeń wymagałoby wprowadzania ograniczeń praw konstytucyjnych wykraczających poza wymogi sformułowane w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Pozwalałoby w sposób bardziej gwarancyjny wprowadzać konieczne ograniczenia praw człowieka. Chroniłoby system prawny przed prowadzeniem delegitymizującej państwo procedury wyborczej.

Wprowadzenie, a następnie zniesienie stanu klęski żywiołowej pozwalałoby też postawić wyraźną cezurę kończącą okres nadzwyczajnej legislacji oraz nadzwyczajnych działań egzekutywy.