*Niniejszy artykuł powstał na kanwie opinii z 26 kwietnia 2011 r. pod tym samym tytułem, autorstwa dr. Marcina Warchoła, zleconej przez Biuro Analiz Sejmowych.

WPROWADZENIE

Izolacja penitencjarna z istoty swej niesie ze sobą ryzyko nadużyć wobec osoby pozbawionej wolności. W związku z powyższym zadaniem państwa o fundamentalnym znaczeniu jest zorganizowanie efektywnego system skargowego dla osób jej doświadczających, tzn. takiego, który z poszanowaniem zasad ekonomiki procesowej pozwalałby im dochodzić skutecznie swoich praw – w przypadku ich naruszenia, a z drugiej strony nie był instrumentem do rozwijania u nich roszczeniowych postaw.

Efektywny system skargowy może być z kolei tylko wówczas skutecznym środkiem dochodzenia praw, kiedy będzie przejrzysty i przystępny dla ich adresatów. Rozbudowany system prawny naszego kraju umożliwia zbadanie roszczeń osób osadzonych przez różne podmioty, co zmniejsza ryzyko niesłusznego uznania ich za niezasadne. Przewidziana wielotorowość dochodzenia roszczeń może jednak spowodować, że system ten nie będzie dla każdego osadzonego transparentny, a co za tym idzie – w pełni wykorzystywany. Obawy tego rodzaju wydają się tym bardziej uzasadnione, że – jak pokazuje praktyka – problemy z rozróżnieniem istoty poszczególnych postępowań skargowych mają niekiedy same organy postępowania wykonawczegoPor. np. pytanie prawne Sądu Okręgowego w Ś. z 4 września 2009 r., rozpoznane przez Sąd Najwyższy postanowieniem z 10 grudnia 2009 r., I KZP 25/09, OSNKW 2010, nr 2, poz. 10, czy też postanowienie Sądu Okręgowego w W. z 27 kwietnia 2007 r. uchylone z powodu niedopuszczalności skargi przez Sąd Apelacyjny we Wrocławiu 31 sierpnia 2007 r., II Akzw 607/07, OSA 2008, nr 9, poz. 44.. Warto zatem uporządkować materię dotyczącą tego obszaru. Próba tego uczynienia zostanie podjęta  w niniejszym opracowaniu. Dla porównania zostanie, w skróconej formie, przedstawiony również system skargowy osadzonych w innych wybranych krajach Wspólnoty.

Pod pojęciem „osadzony” rozumieć będziemy osobę tymczasowo aresztowaną i skazaną. Dla kategorii tej zamiennie będzie niekiedy używane również określenie „osoba pozbawiona wolności”.

POLSKA

Prawo do wnoszenia skarg przez osadzonych w polskim systemie penitencjarnym zostało ujęte bardzo szeroko. Osoby pozbawione wolności mogą wnosić skargi do organów wykonujących orzeczenie, do sędziego penitencjarnego, do sądu oraz do Rzecznika Praw Obywatelskich.

Skarga do organów wykonujących orzeczenie zawarta jest w przepisach art. 6 § 2 i 3 k.k.w. Urzeczywistnia ona w warunkach izolacji penitencjarnej, podobnie jak i skarga do sędziego penitencjarnego, konstytucyjne prawo do składania petycji, ujęte w art. 63 ustawy zasadniczejZgodnie z treścią art. 63 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa”..

Zgodnie z treścią art. 6 § 2 k.k.w. skazany może m.in. składać skargi do organów wykonujących orzeczenie. Jeżeli są one oparte na tych samych podstawach faktycznych, właściwy organ może wydać zarządzenie o pozostawieniu ich bez rozpoznania (art. 6 § 3 k.k.w.).

Przepis powyższy zawarty jest w części ogólnej kodeksu, dotyczy on więc wszystkich skazanych zarówno na kary izolacyjne, jak i nieizolacyjne.

W przypadku skarg osadzonych zastosowanie mają przepisy szczególne, tj. ust. 1 i 3 § 10 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2003 r. nr 151, poz. 1467), wydanego na podstawie art. 249 § 3 k.k.w., z których wynika, że dla pozostawienia bez rozpoznania skargi opartej na tych samych podstawach faktycznych niezbędne jest uprzednie wydanie przez organ właściwy do załatwienia skargi odpowiedzi informującej o podtrzymaniu wcześniejszego stanowiskaUstęp 1 i 3 § 10 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2003 r. nr 151, poz. 1467)..

Artykuł 6 § 3 k.k.w. został dodany nowelizacją z 24 lipca 2003 r.Ustawa z 24 lipca 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. nr 142, poz. 1380)., która zmieniła Kodeks z dniem 1 września 2003 r. i była odpowiedzią prawodawcy na postulaty praktyki, zwłaszcza Służby Więziennej, zgłaszane w tym zakresiePor. uzasadnienie przedstawionego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 183) na: www. sejm. gov.pl. Stanowi on lex specialis wobec stosowanych przy rozpatrywaniu omawianych skarg przepisów Działu VIII Kodeksu  postępowania administracyjnego, regulujących zasady wnoszenia i tryb rozpatrywania skarg i wniosków. W myśl bowiem ogólnie obowiązujących zasad skarg takich nie można pozostawić bez rozpoznania, a co najwyżej sąd może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko (art. 239 § 1 k.p.a.).

Przedmiotem skargi może być zwłaszcza zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 k.p.a.).

Zasady i tryb przyjmowania skarg oraz ich rozpatrywania, jak również ich ewidencję i dokumentowanie, określa wspomniane powyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2003 r. nr 151, poz. 1467).

Zgodnie z § 3 tego aktu prawnego: „1. Skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej, zwanego dalej «funkcjonariuszem», i pracownika Służby Więziennej, zwanego dalej «pracownikiem», załatwiają:

1.  kierownik jednostki organizacyjnej – jeżeli skarga jest do niego adresowana, a nie dotyczy jego bezpośredniej działalności lub bezpośredniej działalności jego zastępcy i podjętych przez nich decyzji, chyba że w tym zakresie zostanie uznana za zasadną;
2. dyrektor okręgowy Służby Więziennej – jeżeli skarga dotyczy działalności nadzorowanej przez niego jednostki organizacyjnej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1 lub w ust. 2;
3. Dyrektor Generalny Służby Więziennej lub osoba przez niego wyznaczona – jeżeli skarga dotyczy działalności okręgowego inspektoratu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1;
4. Minister Sprawiedliwości lub osoba przez niego wyznaczona – jeżeli skarga dotyczy działalności Centralnego Zarządu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1.

Organy wymienione w ust. 1 pkt 2–4 mogą przekazać celem załatwienia kierownikowi nadzorowanej jednostki organizacyjnej skargę zawierającą zarzuty dotyczące bezpośredniej działalności funkcjonariusza lub pracownika tej jednostki organizacyjnej, z poleceniem udzielenia informacji o sposobie załatwienia skargi. Nie dotyczy to skarg, których przedmiotem jest bezpośrednia działalność kierownika jednostki organizacyjnej lub jego zastępcy i podjęte przez nich decyzje”.

Skargi niewymagające zebrania dowodów, informacji lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zbadania akt powinny być załatwione bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni (§ 8 ust. 1 omawianego rozporządzenia). W pozostałych sytuacjach termin ten można przedłużyć o czas niezbędny do dokonania tych czynności. O jego przedłużeniu informuje się pisemnie skarżącego (§ 8 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia).

Zgodnie z treścią § 9 ust. 1 tego rozporządzenia organ właściwy do załatwienia skargi zobowiązany jest zawiadomić pisemnie wnoszącego skargę o sposobie jej załatwienia. W zawiadomieniu tym dyrektor zakładu karnego lub aresztu śledczego, jeżeli nie przychylił się do skargi, zobligowany jest pouczyć skarżącego o możliwości złożenia skargi  na sposób jej załatwienia do właściwego organu, wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 2–4 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia).

W kwestiach nieuregulowanych w ustawie karnej wykonawczej i powyższym rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości przy rozpoznawaniu omawianych skarg zastosowanie mają, poza wskazanym wcześniej Działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. nr 5, poz. 46).

Osadzeni mogą również składać skargi do sędziego penitencjarnego. Jest to odrębny środek kontroli od wskazanej w art. 6 skargi. Sędzia penitencjarny, jak trafnie zauważa LelentalS. Lelental, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Warszawa 2010, s. 97., nie jest bowiem organem wykonującym orzeczenie, ale podmiotem sprawującym nadzór penitencjarny, w ramach którego może on np. przeprowadzać podczas nieobecności innych osób rozmowy z osobami pozbawionymi wolności oraz badać ich skargi (art. 33 § 2 k.k.w.).

Skarga do omawianego organu postępowania wykonawczego, jak to już wcześniej nadmieniono, jest kolejną formą, w jakiej realizuje się konstytucyjne prawo petycji osób osadzonychTak również Sąd Najwyższy w postanowieniu z 10 grudnia 2009 r., I KZP 25/09, OSNKW 2010, nr 2, poz. 10..

Do rozpatrywania tych skarg, wobec braku odrębnych regulacji, stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego i wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. z 2002 r. nr 5, poz. 46).

Sędzia penitencjarny powinien zatem załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (art. 237 k.p.a.).

Przedmiotem skargi mogą być wszelkie kwestie pozostające w kompetencji tego organu postępowania wykonawczego. Kompetencje te wyznacza zakres nadzoru penitencjarnego, który sprawowany jest nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, tymczasowego aresztowania, zatrzymania oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie zamkniętym, a także kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Granice tego nadzoru regulują przepisy rozdziału V Kodeksu karnego wykonawczego oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu sprawowania nadzoru penitencjarnego (Dz.U. z 2003 r. nr 152, poz. 1496 z późn. zm.).

Nadzór ten sprawuje sędzia penitencjarny sądu okręgowego, w którego okręgu wykonywane są wymienione wyżej kary i środki (§ 1 ust. 1 powyższego rozporządzenia).

Skargę do sądu reguluje art. 7 k.k.w. W jego przepisach realizuje się inne ważne, zagwarantowane każdemu, aktem prawnym najwyższego rzędu, prawo podmiotowe, mianowicie prawo dochodzenia na drodze sądowej naruszonych wolności lub praw, ujęte w art. 77 ust. 2 KonstytucjiPrzepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że: „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”..

Zgodnie z treścią art. 7 § 1 k.k.w.: „Skazany może zaskarżyć do sądu decyzję organu  wymienionego w art. 2 pkt 3–6 i 10 z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej”.

Największe kontrowersje wywołuje termin „niezgodność z prawem”, który jest w orzecznictwie różnie rozumiany. Stąd też warto zatrzymać się na tym zagadnieniu, zwłaszcza że jest to dla praktyki zagadnienie o doniosłym znaczeniu. Niektóre sądy badają zaskarżone skargą decyzje jedynie pod kątem ich legalności, tzn. czy decyzje zostały wydane przez właściwy organ i w granicach ich kompetencji [tak np. Sąd Okręgowy w Poznaniu w niepublikowanych postanowieniach z 4 czerwca 2008 r. (V Kow 1060/08/kom/2), czy też z 3 grudnia 2008 r. (V Kow 3564/08/kom) przy rozpoznaniu skarg skazanego na decyzje komisji penitencjarnej w przedmiocie nadania mu podgrupy klasyfikacyjnej i jej utrzymania]. Inne sądy z kolei badają zaskarżone decyzje również pod kątem ich zasadności. Tak przykładowo Sąd Okręgowy w Zamościu przy rozpoznaniu skargi skazanego na zarządzenie sędziego penitencjarnego w przedmiocie odmowy udzielenia przepustki (III Kow 1456/10). Należy zgodzić się z Lelentalem, że w używanej przez ustawodawcę formule „może”, jak również „powinien”, nie mieści się możliwość wydania decyzji sprzecznej (niezgodnej) z prawem. Decyzja taka może być jedynie nieprawidłowa i gdy dotyczy spraw, o których stanowi art. 7 § 2 k.k.w., podlega kontroli sędziego penitencjarnego w ramach sprawowanego przez niego nadzoru penitencjarnegoS. Lelental, Skarga skazanego na decyzję organu postępowania wykonawczego w polskim prawie karnym wykonawczym, (w:) „Rzetelny Proces Karny”, Warszawa 2009, s. 676–677..

Analogicznie należy przyjąć, że tam, gdzie ustawodawca poręcza organowi postępowania wykonawczego wybór jednej z kilku możliwości, podjęta przez niego decyzja – gdy mieści się w zakresie przewidzianych przez prawodawcę możliwości – pozostanie zawsze decyzją legalną, czyli zgodną z prawem, której trafności sąd penitencjarny rozpoznający ewentualnie wniesioną na nią skargę nie bada. Zasadność tej decyzji, jeśli dotyczy ona spraw, o których stanowi art. 7 § 2 k.k.w., może natomiast oczywiście podlegać kontroli sędziego penitencjarnego w ramach sprawowanego przez niego nadzoru nad prawidłowością wykonywania kar i środków skutkujących pozbawieniem wolności.

Wskazana zatem przykładowo decyzja w przedmiocie klasyfikacji może być jedynie wówczas sprzeczna z prawem, jeżeli zostałaby wydana przez organ do tego nieupoważniony, np. dyrektora zakładu karnego, czy też przez organ właściwy, ale treść decyzji pozostawałaby bez podstawy normatywnej, czyli np. zakwalifikowanie recydywisty penitencjarnego do zakładu karnego dla młodocianych, czy też sprawcy przestępstwa nieumyślnego do zakładu karnego dla recydywistów. Dla porządku należy jednak wskazać, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd w trybie art. 7 k.k.w. nie jest też oczywisty w doktrynie. Można bowiem spotkać także poglądy, w myśl których sąd zobowiązany jest badać również trafność decyzji opartych na uznaniu, tzn. wydanych w sytuacji, gdy prawodawca nie zobowiązuje organu do wydania rozstrzygnięcia określonej treści, lecz jedynie daje taką możliwośćPor. szerzej np. Z. Hołda, K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz do art. 7, Lex 2008, tezy 28–31 oraz J. Lachowski, T. Oczkowski, Skarga skazanego w postępowaniu wykonawczym (art. 7 k.k.w.), PWP 2008, nr 60, s. 18..

Ze wspomnianego powyżej art. 7 § 1 k.k.w. wynika, że kontroli w tym trybie podlegają decyzje wydawane przez prezesa sądu lub upoważnionego sędziego (art. 2 pkt 3 k.k.w.), sędziego penitencjarnego (art. 2 pkt 4 k.k.w.), dyrektora zakładu karnego, aresztu  śledczego, jak również dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej albo osoby kierującej innym zakładem przewidzianym w przepisach prawa karnego wykonawczego oraz komisji penitencjarnej (art. 2 pkt 5 k.k.w.), a także inny organ uprawniony przez ustawę do wykonywania orzeczeń (art. 2 pkt 10 k.k.w.).

Interpretując znaczenie pojęcia „decyzja”, którym posłużył się ustawodawca w omawianej instytucji, doktryna odwołuje się do dorobku nauki prawa administracyjnego, przyjmując, że jest to rozstrzygnięcie przez uprawniony organ o indywidualnych interesach konkretnego podmiotu, w przewidzianej przez prawo formie i trybieJ. Lachowski, T. Oczkowski, Skarga, s. 14; Z. Hołda, K. Postulski, Kodeks, teza 12..

Sądem właściwym do rozpoznania skarg osób pozbawionych wolności jest sąd penitencjarny, w którego okręgu osoby te przebywają (art. 7 § 2 i art. 3 § 2 zd. 1 k.k.w.). „Sądem penitencjarnym jest sąd okręgowy” (art. 3 § 2 zd. 2 k.k.w.).

Termin na złożenie skargi wynosi 7 dni od dnia ogłoszenia lub doręczenia decyzji. Ogłoszenie lub doręczenie decyzji następuje wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o przysługującym osadzonemu prawie, terminie i sposobie wniesienia skargi (art. 7 § 3 zd. 1 k.k.w.).

Omawiany środek zaskarżenia wnosi się do organu, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 7 § 3 zd. 2 k.k.w.).

Ma on charakter względnie dewolutywny, albowiem organ, który wydał zaskarżoną decyzję, może uwzględnić skargę i zmienić swoją decyzję. W przypadku nieprzychylenia się do skargi przekazuje ją wraz z aktami sprawy bezzwłocznie do właściwego sądu (art. 7 § 3 zd. 3 k.k.w.).

Skarga charakteryzuje się ponadto względną suspensywnością, ponieważ sąd rozpoznający skargę może wstrzymać jej wykonanie (art. 7 § 4 zd. 1 k.k.w.). W przypadku odmowy wstrzymania uzasadnienie nie jest wymagane (art. 7 § 4 zd. 2 k.k.w.).

Rozpoznając skargę, sąd orzeka o utrzymaniu w mocy, uchyleniu albo zmianie zaskarżonej decyzji. Na wydane w tym przedmiocie postanowienie zażalenie nie przysługuje (art. 7 § 5 k.k.w.).

Poza opisanymi powyżej skargami Kodeks karny wykonawczy poręczył osadzonym również prawo przedstawiania skarg prokuratorowi oraz Rzecznikowi Praw Obywatelskich (art. 102 pkt 10 in fine k.k.w.).

Wyodrębnienie prawa składania skarg prokuratorowi wydaje się być pewnym przeoczeniem, albowiem od wejścia w życie obecnie obowiązującego Kodeksu podmiot ten przestał pełnić nadzór nad legalnością wykonywania kary pozbawienia wolności, jak również wszystkich orzeczeń i decyzji o pozbawieniu wolności i obecnie nie ma żadnych szczególnych zobowiązań względem osadzonych.

Wyszczególnić natomiast można jako odrębną formę dochodzenia przez osadzonych swoich praw, wskazaną w tym przepisie, skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich. Jest ona urzeczywistnieniem, wymienionego w art. 80 Konstytucji RP, prawa każdego człowieka do wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej.

Aktem prawnym regulującym szczegółowo te zasady jest ustawa z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2001 r. nr 14, poz. 147, z późn. zm.).

Artykuł 8 tego aktu prawnego stanowi, że Rzecznik podejmuje czynności przewidziane w ustawie, jeśli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela, w tym zasady równego traktowania.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 przedmiotowej ustawy, po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem, Rzecznik może alternatywnie podjąć sprawę, poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości bądź nie podjąć sprawy – zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest zatem zobowiązany do podjęcia każdej sprawy, a jego działanie oparte jest na zasadzie subsydiarności, tzn. Rzecznik, co do zasady, podejmuje sprawę, jeśli skarżącemu nie przysługują inne środki prawne do dochodzenia swoich praw, względnie gdy skazany wykorzystał już te środki i okazały się one nieskuteczne.

W przypadku podjęcia sprawy Rzecznik jest uprawniony m.in. do samodzielnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, podczas którego ma prawo zbadać, nawet bez uprzedzenia, w nieobecności innych osób, każdą sprawę na miejscu (art. 12 pkt 1 i 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich oraz art. 102 pkt 10 k.k.w.). Stąd też prawo złożenia skargi do Urzędu Rzecznika ma dla osób pozbawionych wolności szczególne znaczenie.

Po zbadaniu sprawy Rzecznik może m.in. skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela (art. 14 pkt 2 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich). W przypadku osób osadzonych adresatem takiego wystąpienia będzie zatem dyrektor jednostki penitencjarnej. Może też zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w powyższym przepisie, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa (art. 14 pkt 3 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich). W takiej sytuacji adresatem wystąpienia w sprawach dotyczących skarg osadzonych będzie zazwyczaj Dyrektor okręgowy Służby Więziennej.