Z dużym zainteresowaniem przeczytałem artykuł Ariela FalkiewiczaA. Falkiewicz, Kilka uwag o europejskim nakazie aresztowania – uwagi polemiczne w związku z artykułem Jakuba Żurka, „Palestra” 2013, nr 3–4, s. 118–127. . Autor odniósł się w nim krytycznie do wielu tez przedstawionych przeze mnie w publikacji dotyczącej europejskiego nakazu aresztowania (dalej: ENA)J. Żurek, Europejski nakaz aresztowania jako przykład naruszenia wspólnej tradycji europejskiej, „Palestra” 2012, nr 7–8, s. 292–303. W niniejszym opracowaniu chciałbym ustosunkować się do niektórych z nich.

Najcięższym zarzutem, który jednocześnie był głównym powodem podjęcia polemiki przez A. Falkiewicza, było stwierdzenie, że „artykuł J. Żurka ukazał się o kilka lat za późno”A. Falkiewicz, Kilka uwag, s. 118.. Zdaniem mojego adwersarza współcześnie nie jest już celowe odnoszenie się do istoty i założeń ENA, „skoro przeobrażenie systemu ekstradycyjnego (…), o ile teoretycznie możliwe, jest prakseologicznie nieuzasadnione”Ibidem, s. 127.. Wydaje się, że A. Falkiewicz wyznaje zasadę Roma locuta causa finita. Moim zdaniem takie podejście jest niepoprawne co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, organy Unii Europejskiej stale oceniają sposób implementacji tej decyzji ramowej i jej funkcjonowanie. W tym sygnalizują potrzeby dokonania w niej zmianZob. raporty Komisji Europejskiej z 23 lutego 2005 r., 24 stycznia 2006 r., 11 lipca 2007 r. czy 11 kwietnia 2011 r. (sprawozdania dostępne są na stronie internetowej www.europarl.euro.eu). A. Słojewska, Polskie sądy najczęściej ścigają ponad granicami, „Rzeczpospolita” z 14 czerwca 2011 r.. Należy również wspomnieć, że decyzja ramowa o ENA była już nowelizowanaDecyzja ramowa Rady 2009/299/WSiSW z 26 lutego 2009 r. zmieniająca decyzje ramowe 2002/584/WSiSW, 2006/783/WSiSW, 2008/909/WSiSW oraz 2008/947/WSiSW i tym samym wzmacniająca prawa procesowe osób oraz ułatwiająca stosowanie zasady wzajemnego uznawania do orzeczeń wydanych pod nieobecność danej osoby na rozprawie. Dziennik Urzędowy UE seria L 81/24 z 27 marca 2009 r..

Po drugie, do jednych z celów adwokatury należy czuwanie i współdziałanie w ochronie praw i wolności obywatelskich, a także aktywny udział w kształtowaniu i stosowaniu prawaArt. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, Dz.U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 z późn. zm. . Pod tymi hasłami kryje się powinność adwokatów i aplikantów adwokackich brania czynnego udziału w procesach tworzenia prawa, komentowania przepisów prawnych, wskazywania luk czy błędów. Nawet jeśli dany akt prawny wszedł w życie i z jego obowiązywania wynika wiele pozytywnych skutków, to mimo wszystko nie powinno to nas powstrzymywać przed jego krytyczną oceną, jeżeli sposób jego wprowadzenia czy zawarte w nim rozwiązania budzą wątpliwości czy wręcz zastrzeżenia. Takie właśnie obiekcje mam w stosunku do sposobu przyjęcia decyzji ramowej o ENA. Tryb i okoliczności towarzyszące uchwalaniu tego aktu prawnego oceniam negatywnie, biorąc pod uwagę skomplikowaną materię oraz radykalny, by nie powiedzieć rewolucyjny, charakter przyjętych rozwiązańProblem z ENA bardzo celnie zdiagnozował M. Żurek, pisząc, że „(…) rewolucyjne zmiany, które ze sobą niesie, motywowane sloganami walki z terroryzmem, mogą zwrócić się przeciwko zasadom integracji europejskiej opartej na poszanowaniu praw jednostki, przeciwko zasadzie suwerenności państw członkowskich”. M. Żurek, Bezgraniczna sprawiedliwość, „Rzeczpospolita” z 21 sierpnia 2002 r. Podobnie F. Impala, The European arrest warrant in the Italian legal system. Between mutual recognition and mutual fear within European area of Freedom, Security and Justice, „Utrecht Law Review” 2005. Na skutek przewidzianych w decyzji ramowej o ENA regulacji m.in. Francja, Niemcy, Łotwa, Cypr, Słowenia czy Chorwacja zmieniły postanowienia swoich konstytucji. http://www.asser.nl/Default.aspx?site_id=8&level1=10783 (dostęp: 24 lutego 2014 r., godz. 20.55). . W procesie tworzenia decyzji ramowej zmarginalizowano rolę Parlamentu Europejskiego. Jedynego organu w ramach UE posiadającego demokratyczną, przedstawicielską legitymację. Sprowadzono go do roli organu opiniodawczego, którego stanowisko nie miało charakteru wiążącegoPor. wypowiedzi europosłów podczas debaty m.in. nad decyzją ramową o ENA z 6 lutego 2002 r. w Parlamencie Europejskim, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20020206+ITEM003+DOC+XML+V0//EN&language=EN (dostęp: 19 lutego 2014 r., godz. 12.28). Zob. również opinię mniejszości autorstwa M. Turco, dołączoną do raportu z 9 stycznia 2002 r. nr A5-0003/2002. .

Nie zgadzam się ze stwierdzeniem A. Falkiewicza, że nie doceniłem znaczenia konferencji w Tampere Posiedzenie Rady Europejskiej w Tampere (15–16 października 1999 r.); A. Grzelak, I. Kolowca, Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Dokumenty, t. 1, wyd. 1, Warszawa 2009, s. 25–31.w związku z ustanowieniem ENAW tym miejscu wypada wspomnieć o traktacie z Amsterdamu zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie oraz niektóre związane z nimi akty i jego artykule 31, który do wspólnych działań w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach karnych zaliczył między innymi ułatwianie ekstradycji między państwami członkowskimi. Podobnie M-A. Perez Cebadera, La nueva extradicion Europea: la orden de detencon y entrega, Valencia 2008, s. 32: „El principio de reconocimiento mutuo y la idea de sustituir la extradición entre los Estados miembros, tiene su legitimación en el Tratado de Ámsterdam de 1997 (...)”. „Pierwotne źródło decyzji ramowej Rady z dnia 13 czerwca 2002 r. (2002/584/WSiSW) w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi UE znajduje się w traktacie amsterdamskim z 1997 r.”. Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca sądowa i policyjna w sprawach karnych, pod red. A. Górskiego i A. Sakowicza, Warszawa 2006, s. 359–360. Zob. również E. Piontek, Europejski nakaz aresztowania, „Państwo i Prawo” 2004, z. 4, s. 34.. Faktem jest, że Rada Europejska uznała wówczas zasadę wzajemnego uznawania decyzji, a także orzeczeń sądowych, za fundament współpracy sądowej w Unii, zarówno w sprawach cywilnych, jak i karnych (punkt 33). Jednak w stosunku do postępowań ekstradycyjnych (punkt 35) Rada Europejska w pierwszej kolejności wezwała państwa członkowskie „do rychłej ratyfikacji Konwencji UE z 1995 r. i 1996 r. w sprawie ekstradycji”. Dopiero potem zasugerowała, że należałoby się zastanowić nad możliwością powstania „w stosunku do niektórych przypadków ekstradycji [podkreślenie J. Ż.] tzw. szybkiej ścieżki proceduralnej”. Nie został wyznaczony termin przedstawienia niezbędnych instrumentów prawnych w tej materii, jak w przypadku EUROJUST-u (pkt 46).

Dyskusja nad tym, czy zamachy na USA z 11 września 2001 r. były bezpośrednim powodem, czy tylko pretekstem do wprowadzenia ENA, nie jest łatwa„W okresie przed atakami terrorystycznymi na USA z 11 września 2001 r. podejście UE do walki z terroryzmem miało przede wszystkim charakter defensywny, reaktywny i ograniczony do rozwiązań politycznych, zaś w wymiarze legislacyjnym sprowadzało się do niewielu mało konkretnych i praktycznie trudnych do wyegzekwowania aktów prawnych”. Zwalczanie przestępczości, s. 138–139., ponieważ, jak podkreślił to A. Falkiewicz, wymagałaby ona wiedzy na temat politycznych aspektów prac w ramach Rady UE w ówczesnym czasieZwróćmy uwagę na słowa Grahama R. Watsona, który stworzył dla Parlamentu Europejskiego dwa raporty o projektowanej decyzji ramowej dotyczącej europejskiego nakazu aresztowania. Podsumowując swoją pracę, powiedział, że „działania na rzecz wspólnej przestrzeni sprawiedliwości nie zaczęły się 11 września 2001 r., ale byłoby chamstwem (churlish) nieuznanie zamachów na Nowy Jork i Waszyngton z 11 września za czynniki sprawcze, które pozwoliły nam pokonać pewne trudności”. http://www.europarl.europa.eu/sides/ getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20020206+ITEM-003+DOC+XML+V0//EN&language=EN (dostęp: 19 lutego 2014 r., godz. 12.03). . Mimo tej uwagi warto prześledzić harmonogram prac nad tą decyzją ramową. Zwłaszcza że w prasie codziennej, jak i w artykułach naukowych zwraca się uwagę na czasową bliskość między zamachami z września 2001 r. a uchwaleniem decyzji ramowej o ENANp. „Kraje członkowskie niby widziały konieczność likwidowania granic dla prawa, ale niespieszno im było do rezygnacji z suwerenności w tej dziedzinie. Dopiero atak terrorystów na World Trade Center z 11 września 2001 r. zmienił to podejście” – S. Wikariak, Europejski nakaz aresztowania zastąpi ekstradycję, „Rzeczpospolita” z 4 listopada 2002 r.; „Ataki terrorystyczne na USA przyspieszyły prace nad nakazem” – A. Grzelak, F. Jasiński, Przekazanie zamiast ekstradycji, „Rzeczpospolita” z 4 listopada 2003 r.; „Bezpośrednim impulsem do tak rozlegle zakrojonej reformy współpracy w sprawach karnych w obszarze europejskim były wydarzenia z 11 września 2001 roku. Jednakże stwierdzenie, iż wyłącznie one dały początek decyzji ramowej Komisji Europejskiej, byłoby zbytnim uproszczeniem” – A. Górski, A. Sakowicz, Europejski nakaz aresztowania. Między skutecznością ścigania a gwarancyjną funkcją praw człowieka, „Przegląd Policyjny” 2002, nr 3–4, s. 52; „Dzień 11 września 2001 r. uświadomił wielu, iż wizja wolnej, bezpiecznej i sprawiedliwej Europy daleka jest od urzeczywistnienia. Nabrały więc tempa prace nad europejskim nakazem aresztowania” – M. Żurek, Bezgraniczna. Podobnie P. Bogdanowicz, Niekonstytucyjność europejskiego nakazu aresztowania, „Palestra” 2005, nr 3–4, s. 64. . M. Płachta stanowczo stwierdza, że to, iż europejski nakaz aresztowania stał się pierwszym środkiem w realizacji programu wzajemnego uznawania, „zawdzięczamy tragicznym wydarzeniom z 11 września 2001 r.”M. Płachta, Europejski nakaz aresztowania (wydania): kłopotliwa „rewolucja” w ekstradycji, „Studia Europejskie” 2002, nr 3, s. 55..

Pierwsza wersja decyzji ramowej o ENA została przedstawiona 19 września 2001 r. przez Komisję EuropejskąJednak już 14 września 2001 r. wydano wspólną deklarację szefów państw i rządów Unii Europejskiej, przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, przewodniczącego Komisji Europejskiej i Wysokich Przedstawicieli ds. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w której postanowiono przyspieszyć prace nad wdrażaniem jednolitego obszaru sądowego, zakładającego także stworzenie europejskiego nakazu karnego i ekstradycji. A. Górski, A. Sakowicz, Europejski, s. 54. . W uzasadnieniu do tego projektu znajduje się wprost odniesienie do ataków na WTC i w związku z tym zasygnalizowanie konieczności podjęcia szybkich działań w celu stworzenia (podkreślenie J. Ż.) europejskiego nakazu aresztowania. Następne prace potoczyły się wyjątkowo szybkoW oświadczeniu dla prasy z nadzwyczajnego spotkania Rady Europejskiej z 20 września 2001 r. w Brukseli podkreślono, że konieczność przyspieszenia prac nad powołaniem przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości wynikała z poważnego zagrożenia, jakie niedawno powstało, http://europa.eu/rapid/pressrelease_PRES-01-327_en.htm?locale=en (dostęp: 15 lutego 2014 r., godz. 15.05).. Już 20 września 2001 r. projekt skierowano do Rady Europejskiej. Prace nad ENA trwały na kolejnych spotkaniach Rady (16 października 2001 r. w Luksemburgu oraz 16 listopada 2001 r. w Brukseli)Były one prowadzone w ramach Komitetu Sprawiedliwości i Praw Wewnętrznych (Justice and Home Affairs). . Były one prowadzone pod wyraźną presją czasu, ponieważ w konkluzjach z nadzwyczajnego spotkania Rady z 20 września 2001 r. postanowiono, że Komitet Koordynacyjny na podstawie art. 36 Traktatu o Unii Europejskiej powinien przedstawić zawansowaną wersję decyzji ramowej o ENA, która umożliwi jej polityczną akceptację jeszcze podczas spotkania Rady Unii Europejskiej w Laeken 14/15 grudnia 2001 r.M-A. Perez Cebadera, La nueva extradicion, s. 35. W konkluzjach ze szczytu w Laeken informacje dotyczące decyzji ramowej o ENA umieszczono w punkcie zatytułowanym „Działania Unii po zamachach terrorystycznych na USA 11 września”. Zawarto tam m.in., że Unia Europejska potwierdza, iż w pełni solidaryzuje się z narodem amerykańskim i społecznością międzynarodową w walce z terroryzmem oraz że plan działań przyjęty 21 września jest realizowany zgodnie z ustalonym harmonogramem. Podkreślono, że europejskie porozumienie w sprawie nakazu aresztowania stanowi decydujący krok naprzód. „Monitor Integracji Europejskiej” 2002, nr 4, s. 34–35.

Szybkość w procesie legislacyjnym została następnie wytknięta w dyskusji w Parlamencie Europejskim (dalej: PE)Pierwotny projekt decyzji ramowej o ENA Komisja Europejska skierowała do Parlamentu w celu konsultacji zgodnie z art. 39 § 1 ToUE 28 września 2001 r. 4 października 2001 r. Przewodniczący Parlamentu Europejskiego skierował projekt do zaopiniowania w komisji. . W raporcie komisji PE nad decyzją ramową o ENA z 14 listopada 2001 r. znalazły się dwie opinie mniejszości, w których krytycznej ocenie poddano sposób prowadzenia prac nad ENA. W szczególności niepotrzebny pośpiech. Jego jedyną przyczyną były niedawne zamachy na WTC i Pentagon w USA. Uniemożliwił on prowadzenie prac nad tak ważnym aktem prawnym w odpowiednich warunkach. Ponadto zwrócono uwagę, że przed przystąpieniem do prac nad decyzją ramową o ENA nie zbadano skrupulatnie obowiązujących ówcześnie między państwami członkowskimi traktatów ekstradycyjnych w celu zwiększenia ich skuteczności. Negatywnie oceniono również szczegółowe rozwiązania proponowane w decyzji ramowej o ENA, które nie pozostawiały państwom członkowskim wystarczającej swobody przy ich wdrażaniuZob. również: B. Nita, Europejski nakaz aresztowania – europeizacja prawa karnego a standardy konstytucyjne państw członkowskich UE, „Państwo i Prawo” 2007, z. 5, s. 57; taż, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt III KK 318/05), „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 5, s. 162.. Dostrzeżono też problematyczną kwestię ekstradycji własnych obywateli, ponieważ decyzja ramowa o ENA nie przewidywała możliwości wniesienia zastrzeżeń przez państwa w tej kwestiiTe zastrzeżenia wraz z kilkoma nowymi (m.in. z brakiem demokratycznej legitymacji Komisji Europejskiej do zaproponowania tak daleko idących zmian) zostały wyrażone w debacie, która odbyła się w Parlamencie Europejskim 6 lutego 2002 r. Ponadto w dyskusji europosłowie wielokrotnie nawiązywali do zamachów z 11 września 2001 r., wskazując je jako jedne z głównych impulsów do podjęcia prac nad dwiema decyzjami ramowymi mającymi w pierwotnym zamierzeniu walkę z terroryzmem, http://www.europarl.europa.eu/sides/ getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20020206+ITEM-003+DOC+XML+V0//EN&language=EN (dostęp: 19 lutego 2014 r., godz. 12.43)..

Co do zasady A. Falkiewicz trafnie streszcza argumenty za obowiązywaniem i przeciw obowiązywaniu zakazu ekstradycji własnych obywateli. Jednak posługując się przykładami, popełnia błąd, starając się udowodnić tezę o braku istnienia utrwalonej praktyki niewydawania obywateliPor. A. Falkiewicz, Kilka uwag, s. 119–121.. Zamiast polemizowania z liczbami przedstawionymi przez A. Falkiewicza, które w moim przekonaniu uzasadniają twierdzenie o obowiązywaniu takiej regułyDla zobrazowania, jak szeroko rozpowszechniony w państwach europejskich był zakaz ekstradycji, warto zwrócić uwagę na fakt, że w 2004 r. na 25 państw członkowskich UE, będących stronami Europejskiej konwencji o ekstradycji z 1957 r., aż 18 posiadało zastrzeżenia, że nie wydaje własnych obywateli. Z. Deen-Racsmany, J. R. Blekxtoon, The decline of the nationality exception in European extradition? The impact of the regulation of (non-) surrender of nationals and dual criminality under the European arrest warrant, 13 „European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice” 2005, s. 323. , chciałbym się pokrótce skupić na usystematyzowaniu wiedzy na temat zasady niewydawania własnych obywateli w ustawach zasadniczych poszczególnych krajów.

Możemy wyróżnić tu trzy podstawowe modele. W pierwszym konstytucja nie wypowiada się na ten tematWęgry, Meksyk, Bahrajn. W niektórych ustawach zasadniczych zakaz ekstradycji własnych obywateli może być wyinterpretowany z innej normy. Na przykład konstytucja Kostaryki gwarantuje swoim obywatelom, że żaden z nich nie zostanie zmuszony do opuszczenia ojczyźnianego terytorium. Podobne uprawnienie przydane jest obywatelom Kanady na podstawie Kanadyjskiej Karty Praw i Wolności. Jednak w kraju spod symbolu czerwonego liścia klonu ekstradycja obywatela może nastąpić pomimo to, ponieważ zdaniem Sądu Apelacyjnego Ontario stanowi ona uzasadnione ograniczenie prawa do pozostania w Kanadzie. Z. Deen-Racsmany, A New Passport to Impunity? Non-extradition of naturalized citizens versus criminal justice, „Journal of International Criminal Justice” vol. 2, issue 3, s. 777–778.. W drugiej grupie znajdują się ustawy zasadnicze całkowicie zakazujące ekstradycji własnych obywateli. Na przykład Angola, Mozambik, Wenezuela, Panama, Ekwador. Natomiast konstytucje Rosji, Macedonii i Turkmenistanu zabraniają wydawania własnych obywateli do innych państw. Trzecia kategoria obejmuje konstytucje krajów, które ekstradycję własnych obywateli uzależniają od istnienia dodatkowych przesłanek w porównaniu z ekstradycją cudzoziemców.

Wśród nich możemy wymienić pięć rodzajów takich warunków. Według pierwszego ekstradycja własnych obywateli jest możliwa, jeśli obowiązek taki wynika z umowy międzynarodowejNp. art. 13 Konstytucji Republiki Litwy z 25 października 1992 r.. Drugie ograniczenie polega na możliwości ekstradycji obywateli tylko do międzynarodowych organów sądowychNp. art. 38 Konstytucji Turcji z 18 października 1982 r., który zezwala na ekstradycję swoich obywateli tylko do Międzynarodowego Trybunału Karnego.. Trzecia metoda polega na wyrażeniu zgody na wydanie własnego obywatela w ramach organizacji międzynarodowej lub na podstawie ustanowionego przez nią prawaTakie rozwiązanie przyjęto m.in. w Konstytucji RFN z 23 maja 1949 r. (art. 16) i Słowenii z 23 grudnia 1991 r. (art. 47).. W czwartej grupie znajdują się państwa, które mogą wydać swojego obywatela również na podstawie doraźnego porozumienia międzynarodowegoNp. art. 13 Konstytucji Liberii z 6 stycznia 1986 r.. Ostatni rodzaj należy do ustaw zasadniczych, które wydanie uzależniają od zgody swojego obywatela. Takie rozwiązanie obowiązywało w konstytucji Finlandii. Jednak na skutek implementacji decyzji ramowej o ENA (dostrzeżono potencjalną niekonstytucyjność rozwiązań decyzji ramowej z zakazem ekstradycji obywatela wbrew jego woli) zmieniono ten przepis, umożliwiając ekstradycję obywatela do kraju, który przestrzega praw człowieka i gwarantuje dochowanie standardów rzetelnego procesuP. Hofmański, A. Górski, A. Sakowicz, D. Szumiło-Kulczycka, Europejski nakaz aresztowania w teorii i praktyce państw członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 99–100. Z żalem odnotowałem fakt, że A. Falkiewicz, pisząc o państwach nordyckich, nie wspomniał o tym, iż Dania, Finlandia i Szwecja skorzystały z uprawnienia z art. 31 ust. 2 decyzji ramowej o ENA, który umożliwił im utrzymanie współpracy w sprawach ekstradycyjnych na podstawie wcześniej obowiązujących rozwiązań prawnych. Warto dodać, że w 2005 r. państwa nordyckie zawarły między sobą konwencję, która po jej implementacji powołała do życia, oczywiście w relacjach między tymi państwami, tzw. nordycki nakaz aresztowania, który jeszcze bardziej niż ENA ułatwia wydawanie przestępców. Więcej informacji zob.: G. Mathisen, Nordic coomperation and the European Arrest Warrant: Intra-Nordic extradition, the Nordic Arrest Warrant and Beyond, „Nordic Journal of International Law” 2010, vol. 79.

Polemista kwestionuje uznanie zakazu wydawania własnych obywateli za regułę, która tradycyjnie obowiązywała w relacjach między państwami. Zapomina chyba jednak, że pod tym pojęciem kryje się pewien ustalony sposób zachowania i przeświadczenie, iż tak należy postępowaćReguła – prawo, prawidło, zasada. S. Szober, Słownik poprawnej polszczyzny, wyd. 3, Warszawa 1958, s. 532. Nie jest celowe opisywanie ewolucji tego zakazu od starożytnościChociaż warto zwrócić uwagę, że ani starożytni Grecy, ani Rzymianie nie byli skłonni wydawać swoich współobywateli. I. A. Shearer, Extradition in international law, Manchester 1971, s. 94–95. W średniowieczu zakaz ekstradycji własnych obywateli był łączony z przywilejem ius de non evocando. A. Górski, Europejskie ściganie karne. Zagadnienia ustrojowe, Warszawa 2010, s. 159. Nota bene, rdzenni mieszkańcy Ameryki odmawiali ekstradycji współplemieńców. Zamiast tego stosowali karę wygnania w stosunku do osób dopuszczających się zbrodni na członkach innych plemion. Ch. L. Blakesley, O. Lagodny, Finding harmony amidst disagreement over extradition, jurisdiction, the role of human rights, and issues of extraterritoriality under international criminal law, „Vanderbilt Journal of Transnational Law” 1991, vol. 24, nr 1, s. 26. . Współczesne zasady ekstradycyjne wykształciły się pod koniec XVIII i na początku XIX w. W 1803 r. podczas wystąpienia w Radzie Stanu francuski polityk Jollivet stwierdził, że zakaz wydawania obywateli należy do zwyczaju międzynarodowego. M. Płachta pisze, że w połowie XIX w. zasada (rule) ta była powszechnie przyjęta w Europie i Ameryce ŁacińskiejM. Płachta, To extradite or not to extradite (a National): Old dilemma in a New Setting, „Polish Yearbook of International Law”, 1997–1998, t. XXIII, s. 254–255. . Publikujący w drugiej połowie XIX w. G. Roszkowski był podobnego zdania„Zasada niewydawania krajowców uświęconą została zarówno przez międzynarodowe konwencje, jak i przez prawodawstwa krajowe, a mianowicie: przez zasadnicze ustawy państwa, przez kodeksy karne tudzież prawa o ekstradycji”. G. Roszkowski, O azylach i ekstradycji ze szczególnym uwzględnieniem stosunków austrowęgierskiej monarchii, Warszawa 1882, s. 233. Podobnie ponad 100 lat później: Z. Deen-Racsmany, J. R. Blekxtoon, The decline, s. 322. . M. T. Manton w swoim artykule z 1935 r. stwierdził, że w obecnych mu czasach praktyka niewydawania własnych obywateli była stosowana przez przytłaczającą większość państw„We must concede that the present practice of nations is overwhelmingly against the extradition of their own nationals”. M. T. Manton, Extradition of Nationals, „Temple Law Quarterly”, vol. 10, issue 1, November 1935, s. 12. Przeszkoda obywatelstwa ściganego była niekiedy szeroko interpretowana. W 1929 r. grecki sąd odmówił zgody na ekstradycję do Albanii osoby legitymującej się albańskim paszportem z tego względu, że poszukiwany miał greckie pochodzenie. M. Cherif Bassiouni, International extradition: United States law and practice, wyd. 4, New York 2001, s. 686. . Podobne rozwiązania obowiązywały w krajach latynoamerykańskich. J. I. Pente w 1930 r. podał, że w ustawodawstwie większości państw tego kontynentu zakaz ekstradycji własnych obywateli obowiązywałNp. Argentyna, Ekwador, Meksyk, Panama, Peru, Salwador, Urugwaj i Wenezuela. J. I. Pente, Principles of international extradition in Latin America, „Michigan Law Review” 1930, vol. 28, issue 6, s. 708. . Swoich obywateli nie wydawały państwa socjalistyczne i – jak pisze Z. Knypl – większość państw europejskichZ. Knypl, Ekstradycja jako instytucja prawa międzynarodowego i wewnętrznego, Warszawa 1975, s. 55–56. Podobnie twierdził L. Ehrlich, pisząc, że praktyka niewydawania obywateli przestrzegana była przez państwa kontynentu europejskiego. L. Ehrlich, Prawo międzynarodowe, Warszawa 1958, s. 633.. Przez kolejne dziesięciolecia sytuacja nie uległa poważnej zmianieJeszcze na początku lat 90. XX wieku pisano, że zakaz ekstradycji własnych obywateli jest stałą zasadą prawa, a ponadto jest uznawany w większości państw europejskich – Ch. L. Blakesley, O. Lagodny, Finding harmony, s. 48. Najludniejszy kraj świata, Chiny, jako zasadę traktuje zakaz niewydawania własnych obywateli – H. Qian, Ch. Qiang, China’s extradition law of 2000, „Chinese Journal of International Law” 2002, vol. 1, issue 2, s. 649; S. Pałka, Zakaz ekstradycji obywatela polskiego, „Rzeczpospolita” z 18 listopada 1996 r.. Należy zwrócić uwagę, że Sąd Najwyższy Austrii w swoim orzeczeniu z 1961 r. uznał zakaz ekstradycji obywateli za zasadę prawa międzynarodowegoM. Płachta, (Non-) Extradition of national: a neverending story?, „Emory International Law Review” 1999, t. 1, s. 78. A. Górski uważa, że opinia ta nie znajduje uzasadnienia w definicji prawnomiędzynarodowego zwyczaju. A. Górski, Europejskie, s. 169. Chociaż ten sam autor kilka stron wcześniej, pisząc o zasadach międzynarodowego prawa karnego, jako przykładem na taką regułę posłużył się zakazem ekstradycji obywateli. Ibidem, s. 157. Państwa należące do systemu common law nie stosowały tego zakazu w relacjach między sobą, natomiast w kontaktach z innymi państwami zakaz ów najczęściej obowiązywał. Wielka Brytania zawarła go w traktatach z Ekwadorem (1880), Salwadorem (1881), Urugwajem (1884), Gwatemalą (1885), Portugalią (1892), Nikaraguą (1905), Grecją (1910). I. A. Shearer, Extradition, s. 100..

Przechodząc do zarzutu związanego z obywatelstwem Unii Europejskiej, zgadzam się z poglądami A. Falkiewicza, że ENA jest pewną odpowiedzią na realizację unijnej swobody przepływu osób, w tym również podejrzanychA. Falkiewicz, Kilka uwag, s. 121–122.. Jednak czy mogła ona stanowić na tyle mocny argument, aby zmusić państwa do oddania w ręce organizacji międzynarodowej historycznie ugruntowanego uprawnienia do nieekstradycji własnych obywateli? Z. Deen-Racsmany, J. R. Blekxtoon, The decline, s. 317.Mam wątpliwości. W przyjętym tekście decyzji ramowej o ENA nie znalazł się pkt 12 preambuły projektu decyzji ramowej o ENA, który odwoływał się wprost do idei obywatelstwa unijnegoProjekt decyzji ramowej o ENA z 25 września 2001 r. dostępny jest na stronie: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0522:FIN:EN:PDF (dostęp: 25 lutego 2014 r., godz. 13.17).. Według mnie usunięcie tego fragmentu nie było przypadkowe. W czasie przyjmowania decyzji ramowej o ENA Unia Europejska posiadała konstrukcję filarową. Obywatelstwo unijne było powiązane z pierwszym filarem i wynikające z niego uprawnienia miały na celu realizację swobód z tego właśnie obszaru współpracy. W związku z tym rozciąganie obywatelstwa Unii w tamtym czasie na III filar (kooperacja oparta w nim była na relacjach międzyrządowych) bez wyraźnego oparcia w przepisach prawa jest bezpodstawną nadinterpretacjąInnym jeszcze argumentem, obok akcesoryjności obywatelstwa unijnego, posłużył się F. Impala. Jego zdaniem skoro pojęcie obywatelstwa UE jest zbyt słabe, aby zagwarantować swobodę przedsiębiorczości osobom nieaktywnym zawodowo (inactive persons), to tym bardziej nie może ono uzasadniać odejścia od zakazu wydawania własnych obywateli. F. Impala, The European, s. 67..

Polski Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obywatelstwo Unii Europejskiej nie może wpływać na obniżenie gwarancyjnej funkcji przepisów Konstytucji dotyczących wolności i praw jednostkiUzasadnienie prawne pkt 4.3. do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05. Warto w tym miejscu przypomnieć pogląd P. Winczorka, że wstąpienie Polski do UE nie zmieni statusu prawnego przynależności państwowej jednostek, ponieważ obywatelstwo tej organizacji będzie miało charakter wyłącznie uzupełniającyP. Winczorek, Europejskie aresztowanie a polska konstytucja, „Rzeczpospolita” z 11 listopada 2003 r. Podobnie R. Wieruszewski, Obywatelstwo Unii Europejskiej a ochrona praw człowieka, (w:) M. Kruk, J. Wawrzyniak (red.), Polska w Unii Europejskiej. XLVI Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego. Wierzba, 3–5 czerwca 2004 r., Kraków 2005, s. 248.. Natomiast A. Górski uzależnił powstanie zakazu ekstradycji obywatela europejskiego od federalizacji UEA. Górski, Europejskie, s. 174. Zdaniem K. Complaka obywatelstwo europejskie jest sprzecznością samą w sobie, ponieważ istotą obywatelstwa jest więź między jednostką a konkretnym państwem. K. Complak, Magiczna rzeczywistość w Konstytucji RP, (w:) M. Grzybowski, G. Kuca, P. Mikuli (red.), Ustroje. Historia i współczesność. Polska – Europa – Ameryka Łacińska. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Jackowi Czajowskiemu, Kraków 2013, s. 294..

Polemista nadinterpretuje moje słowa, konstatując, jakobym miał się opowiadać za poglądem o uwspólnotowieniu współpracy w sprawach karnych. W artykule zwróciłem jedynie uwagę, że przy tworzeniu decyzji ramowej o ENA nastąpiło odejście od dotychczasowej praktyki współpracy w ramach III filaru (z międzyrządowej na rzecz wspólnotowej). Podstawowym powodem, dla którego zdecydowano się na taką zmianę, były „nowe” okoliczności, jakie powstały po ataku terrorystycznym na USA w 2001 r. Najszybciej z taką inicjatywą wystąpiły organy Unii Europejskiej. Dodatkowym czynnikiem ułatwiającym dokonanie przewartościowania w dotychczasowym systemie współpracy w ramach III filaru była większa zdolność do osiągnięcia konsensusu, spowodowana nową sytuacją na świecie po zamachach z 11 września 2001 r.

Niestety, A. Falkiewicz, podważając moje opinie, sam nie ustrzega się błędów. Nieprecyzyjnie przytacza poglądy E. Piontka, ponieważ pisze, że „Ten drugi AutorE. Piontek. , mówiąc o uwspólnotowieniu III filaru («wypieraniu metody międzyrządowej»), miał na myśli przeniesienie mocą traktatu amsterdamskiego spraw wizowych, azylu imigracji i współpracy w sprawach cywilnych do I filaru”A. Falkiewicz, Kilka uwag, s. 122.. W rzeczywistości w kolejnym zdaniu E. Piontek kontynuuje swoją myśl, stwierdzając: „Reformę tę uzupełniało wyposażenie Rady w prawo stanowienia decyzji ramowych oraz decyzji w ramach Filaru Trzeciego na podstawie art. 34 ust. 2 pkt (b) i pkt (c) TUE, co służy dalszemu stopniowemu uwspólnotowieniu współpracy w odnośnych dziedzinach. Tej ostatniej zmiany zdają się nie dostrzegać niektórzy komentatorzy prawa Unii Europejskiej”E. Piontek, Europejski, s. 34.. Co więcej, E. Piontek, powołując się na poglądy S. Biernata, pisze, że w ramach III Filaru Unii Europejskiej przyjmowane instrumenty prawne miały charakter międzyrządowy, „lecz ENA ustanowiony został właśnie w drodze odejścia od instrumentów międzyrządowych na rzecz prawa wspólnego na poziomie Unii, z wykorzystaniem do tego celu instrumentu decyzji ramowej w ramach metody wspólnotowej”Ibidem, s. 39..

Polski Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 1/05 orzekał, zanim ETS wydał wyrok w sprawie M. Pupino. W związku z tym niemożliwe było, aby orzeczenie sądowego organu UE mogło wpłynąć na polski organ, co odmiennie zinterpretował A. Falkiewicz. W moim artykule zwróciłem uwagę, że w literaturze przedmiotu pojawiły się opinie, według których wyrok TK mógłby być inny, gdyby orzekał on po ogłoszeniu orzeczenia ETS w sprawie M. PupinoKwestię tę rozważała w swoim artykule D. Leczykiewicz. Doszła jednak do wniosku, że nawet gdyby polski TK orzekał po zakończeniu przed ETS sprawy M. Pupino, to końcowy wyrok byłby taki sam, ponieważ jej zdaniem TK oparł się na tym, że granicą zgodnej wykładni przepisów prawa krajowego z unijnymi jest ochrona konstytucyjnych wolności i praw. D. Leczykiewicz, Trybunał Konstytucyjny (Polish Constitutional Tribunal), Judgment of 27 April 2005, No. P 1/05, „Common Market Law Review” 2006, vol. 43, no. 4, s. 1188. . W tym ostatnim judykacie sąd luksemburski opowiedział się za obowiązkiem dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem UE również w ramach III filaruA. Grzelak, Europejski nakaz aresztowania – orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej, „Europejski Przegląd Sądowy” 2005, nr 2, s. 29. Podobnie A. Torres Perez, Constitutional dialogue on the European Arrest Warrant: The Spanish Constitutional Court knocking on Luxembourg’s door; Spanish Constitutional Court, Order of 9 June 2011, ATC 86/2011, „European Constitutional Law Review” 2012, vol. 8, issue 1, s. 109–110. W sprawie M. Pupino rząd włoski argumentował, że „decyzje ramowe i dyrektywy wspólnotowe stanowią zupełnie odmienne źródła prawa oraz że decyzja ramowa nie może zatem rodzić po stronie sądu obowiązku dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego podobnego do obowiązku, jaki Trybunał sformułował w swym orzecznictwie w odniesieniu do dyrektyw wspólnotowych”. Pkt 25 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 16 czerwca 2005 r., sygn. akt C-105/03.. W związku z tym mocniejszy mógł się okazać argument o przychylności prawa krajowego prawu unijnemu, z jednoczesnym wskazaniem sądom konstytucyjnym państw członkowskich, że „prawo wspólnotowe, także w III filarze UE, nie może być ignorowane w ich orzeczeniach”P. Hofmański, A. Górski, A. Sakowicz, D. Szumiło-Kulczycka, Europejski, s. 75–76..

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w sprawie M. Pupino nie powiedział wprost, że decyzje ramowe mogą być bezpośrednio stosowane. Ponadto określił granice proeuropejskiej wykładni prawa krajowegoZob. pkt 44, 47 i 48 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 16 czerwca 2005 r., sygn. akt C-105/03.. Wątpliwości by wówczas nie było. Jednak ETS stwierdził, że aby osiągnąć rezultat zamierzony przez decyzję ramową, dokonujący wykładni sąd odsyłający, stosując prawo krajowe, ma obowiązek dokonać wykładni tego prawa, jeśli to tylko możliwe, w świetle brzmienia i celów tej decyzji ramowej. Trafnie wypowiedź tę interpretuje P. Hofmański. „Wprawdzie zgodnie z art. 34 ust. 2b TUE wykluczone jest bezpośrednie stosowanie przepisów decyzji ramowej, to jednak rozciągnięcie zasady prymatu prawa wspólnotowego nad krajowym na instrumenty wydawane na podstawie art. 34 TUE do takiego rezultatu w gruncie rzeczy prowadzi”P. Hofmański, Glosa II. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dyskusja w związku z wyrokiem dotyczącym europejskiego nakazu aresztowania (z 27 IV 2005, P 1/05), „Państwo i Prawo” 2005, z. 9, s. 116. Podobnie: J. Barcz, Europejski nakaz aresztowania, „Europejski Przegląd Sądowy” 2005, nr 1, s. 14. . Według E. Łętowskiej ETS w sprawie M. Pupino „przyznał przepisowi trzeciego filaru władzę bezpośredniego stosowania, charakterystyczną dla przepisów filaru pierwszego i z zasady niewymaganą od przepisów filaru trzeciego”E. Łętowska, Prawo europejskie wobec trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich: możliwość rewizji „implicite” konstytucji?, (w:) Stosowanie prawa międzynarodowego i wspólnotowego w wewnętrznym porządku prawnym Francji i Polski, Warszawa 2007, s. 148. . Po części przyznaje się do tego sam ETS, uznając, że jednym z zamierzeń autorów Traktatu o Unii Europejskiej było przewidzenie możliwości zastosowania w ramach tytułu VI tego traktatu instrumentów prawnych wywołujących skutki analogiczne do tych, o których mowa w traktacie WE. Poza tym ETS stwierdził, że decyzje ramowe posiadają moc wiążącą co do rezultatu. Zdaniem T. T. Koncewicza charakter wiążący przesądza, że taki akt prawny jest bezpośrednio skutecznyRozważania T. T. Koncewicza w tym miejscu odnoszą się do dyrektyw, jednak w przypisie nr 1799 pisze, że „(…) identyczny sposób rozumowania zwyciężył ostatnio w sprawie Pupino, dotyczącej statusu decyzji ramowych, skoro fakt, że mają one charakter wiążący leżał u podstaw uznania przez Trybunał [ETS – uwaga J. Ż.], że także wobec decyzji ramowych stosuje się obowiązek wykładni prowspólnotowej (…)”. T. T. Koncewicz, Zasada jurysdykcji powierzonej Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. O jurysdykcyjnych granicach i wyborach w dynamicznej „wspólnocie prawa”, Warszawa 2009, s. 627–628.. Jego celem jest zapewnienie jednostkom skuteczności prawa europejskiego (effet utile)Pkt 38 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 16 czerwca 2005 r., sygn. akt C-105/03..

Trudno przewidzieć kierunek rozwoju prawa europejskiego i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jednak wyrok w sprawie M. Pupino podkreślił różnice w interpretacji przepisów prawnych między organami krajowymi a wspólnotowymi. Te pierwsze starają się oprzeć przede wszystkim na wykładni językowej. Natomiast TSUE, dawniej ETS, posługuje się przede wszystkim wykładnią teleologiczną. W prawie europejskim to przede wszystkim cel podlega interpretacji, a nie literalne brzmienie przepisuT. T. Koncewicz, Zasada, s. 149–158. . W mojej opinii to z tego powodu będą wynikały coraz większe różnice w orzecznictwie między sądami UE a krajów członkowskich„Nie ulega wątpliwości, że wyrok w sprawie Pupino stanowi dowód dynamiki prawa stanowionego w III filarze. Dlatego kolejne jurysdykcyjne testy i wyzwania przed Trybunałem są tylko kwestią czasu”. Ibidem, s. 602..

Złożoność zagadnień ekstradycyjnych, spowodowana przynależnością tej instytucji do kilku dziedzin prawa, umożliwia studiowanie tego narzędzia prawnego z kilku punktów widzenia. Wyniki tych prac nie zawsze muszą być identyczne czy nawet podobne, ale na pewno są wartościowe. Dyskusja, jaka zawiązała się na łamach „Palestry”, ukazuje wielość podejść do badanej tematyki.