I. Międzynarodowe standardy ochrony prawa do zabezpieczenia społecznego

Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej uchwalona 19 grudnia 2007 r. potwierdza prawo do zabezpieczenia społecznego i ochrony zdrowia osób mających miejsce zamieszkania i legalnie przemieszczających się w granicach państw członkowskich Unii Europejskiej (UE) (art. 34–35).Dz.Urz. UE z 2007 r., C 303, s. 1. Według koncepcji „europejskiego modelu socjalnego” prawo do zabezpieczenia społecznego jest traktowane w „europejskiej przestrzeni społecznej” jako rewers prawa do zatrudnienia za godziwym wynagrodzeniem. W Unii Europejskiej obowiązuje koncepcja guaranteed subistence/substiance assurée, według której świadczenia socjalne z zabezpieczenia społecznego powinny gwarantować beneficjentom krajowych systemów zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich wystarczające środki i usługi, umożliwiające w ramach prawa do życia i zachowania godności odpowiedni standard życiowy. Urzeczywistnieniu tej idei w UE służy traktowanie prawa do zabezpieczenia społecznego jako podstawowego prawa człowieka, chronionego przepisami traktatów międzynarodowych: Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10 grudnia 1948 r. (art. 22), Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ z 16 grudnia 1966 r. (art. 9). W Europie prawo do ochrony zdrowia, ubezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i medycznej oraz do korzystania ze służb opieki społecznej gwarantują art. 11–14 Europejskiej Karty Społecznej z 1961 r. (EKS) i Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej z 1996 r. (ZEKS). Materialnoprawne standardy minimalnych uprawnień socjalnych z dziedziny zabezpieczenia społecznego wyznaczają Konwencja nr 102 MOP z 28 maja 1952 r., dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, Europejska konwencja o zabezpieczeniu społecznym z 14 grudnia 1972 r. i Europejskie kodeksy zabezpieczenia społecznego.

Postępujący proces starzenia się społeczeństw europejskich, obniżenie liczby urodzin w bezpośredni sposób wpływają na pogorszenie się sytuacji finansowej funduszy i instytucji finansujących świadczenia z zabezpieczenia społecznego. Władze państw członkowskich Unii Europejskiej zostały zmuszone do przeprowadzenia gruntownych reform systemu zabezpieczenia społecznego. Bezpośrednim następstwem konieczności reagowania na okoliczności zewnętrzne są propozycje wydłużenia okresu składek ubezpieczeniowych, podniesienia granicy wieku emerytalnego, obniżenia wysokości świadczeń z zabezpieczenia społecznego oraz wprowadzenie opłat za korzystanie z opieki medycznej. Ponadto w związku ze zmianą ustroju politycznego i gospodarczego w niektórych „nowych” państwach członkowskich Unii Europejskiej dokonała się zasadnicza zmiana wartości, od których przepisy prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonujące w poprzednim ustroju uzależniały nabywanie uprawnień do świadczeń socjalnych. Przykładem wyrównywania sprawiedliwości dziejowej spowodowanej zmianą ustroju politycznego w Polsce jest ustawa z 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.Dz.U. nr 24, poz. 145 Powołana ustawa zmieniła dotychczasowe przepisy ubezpieczeniowe wymienionych służb (mundurowych i cywilnych). Obniżyła podstawę wymiaru emerytury żołnierzy i funkcjonariuszy za każdy rok służby w okresie od 1944 do 1990 r. z 2,6% do 0,7%, a więc o 1,9%. Ustawa nowelizująca system ubezpieczeń emerytalnych i rentowych żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego (TK). W wyroku z 24 lutego 2010 r.Dz.U. nr 36, poz. 204. TK orzekł, że – z wyjątkiem ubezpieczonych, członków byłej Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego – nowelizacja systemów zaopatrzenia emerytalno-rentowego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy wymienionych wyżej służb jest zgodna z zasadami chronionymi przepisami Konstytucji RP.

W końcu pierwszej dekady XXI wieku jesteśmy świadkami zmiany systemu organizacji społeczeństwa, gospodarki, państwa oraz instytucji zarządzających sprawami zabezpieczenia społecznego. Uzasadnione jest postawienie pytania, w jaki sposób władze państw członkowskich chronią bezpieczeństwo socjalne obywateli oraz innych osób legalnie w nich zamieszkujących przed powyższymi zmianami ustrojowymi.

Powołane wyżej traktaty międzynarodowe nie stanowią wystarczającej podstawy prawnej do konstruowania przez osoby ubezpieczone podmiotowych praw do świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Normy międzynarodowego prawa zabezpieczenia społecznego nie mają charakteru norm „samowykonalnych” (self-executing). Muszą być wprowadzone do wewnętrznego porządku prawnego państw członkowskich za pośrednictwem właściwych przepisów wewnętrznych. Instytucje powołane przez organizacje międzynarodowe: ONZ, MOP, Radę Europy, do monitorowania procesu przestrzegania przez władze państw członkowskich zobowiązań sformułowanych w traktatach międzynarodowych nie mają kompetencji władczych. W sprawach z dziedziny zabezpieczenia społecznego z traktatów międzynarodowych wynikają obowiązki dla władz państw członkowskich ustanowienia i utrzymania systemów zabezpieczenia społecznego, podejmowania działań na rzecz systematycznej poprawy krajowych systemów zabezpieczenia społecznego oraz równego traktowania osób uprawnionych do świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Zmiany gospodarcze, społeczne oraz polityczne zobowiązują władze państw członkowskich Unii Europejskiej do modyfikowania krajowych systemów zabezpieczenia społecznego. Niedopełnienie obowiązku wprowadzania zmian w systemach zabezpieczenia społecznego w stosunku do zmieniających się warunków, w jakich krajowe systemy zabezpieczenia społecznego funkcjonują, może uzasadniać postawienie zarzutu o zaniedbaniu przez państwo członkowskie ochrony  prawa do zabezpieczenia społecznego, uważanego współcześnie przez społeczność międzynarodową za jedno z podstawowych praw człowieka.

W państwach członkowskich UE, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, bezpieczeństwo socjalne gwarantują ustawy zasadnicze. W porządkach prawnych konstytucja ma pozycję szczególną. Przedmiotem rozważań nad zakresem ochrony prawa do zabezpieczenia społecznego przed zmianami krajowych systemów zabezpieczenia społecznego, które następują z przyczyn ustrojowych, są konstytucyjne gwarancje ochrony socjalnej.

II. Konstytucyjne gwarancje prawa do zabezpieczenia społecznego

Konstytucje państw europejskich UE oraz państw Europejskiej Strefy Ekonomicznej (ESE) deklarowały prawo do zabezpieczenia społecznego obywatelom,Art. 70 ust. 1 Konstytucji Węgierskiej Republiki Ludowej. Powołuję za: The Right to Social Security in European Constitutions, ILO, Geneva 2009, s. 1 i n. „wszystkim” osobom zamieszkałym w danym państwieArt. 23 ust. 2 Konstytucji Królestwa Belgii z 1831 r. lub tylko obywatelom zamieszkującym w państwie, którego są obywatelami.Art. 20 ust. 3 Konstytucji Królestwa Holandii z 2002 r. Konstytucje innych państw członkowskich Unii zobowiązują władze państwowe do zagwarantowania prawnej ochrony prawom człowieka,Art. 110c Konstytucji Królestwa Norwegii z 1996 r. konkretyzują obowiązki instytucji państwowych w sprawach odnoszących się do promowania ochrony socjalnejArt. 2 ust. 2 Konstytucji Królestwa Szwecji z 1975 r., nowelizowanej w 1980 r. lub wprost gwarantują prawo do zabezpieczenia społecznego osobom niezdolnym do zabezpieczenia egzystencji.§ 75 ust. 2 Konstytucji Królestwa Danii z 1953 r. Połączenie obowiązków instytucji państwowych z uprawnieniami deklarowanymi konstytucją, podkreślenie socjalnego charakteru państwa, uregulowanie kompetencji organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznegoArt. 6, art. 74, art. 87, art. 93, art. 95, art. 100 Konstytucji RFN z 1949 r. sprawiają, że uprawnienia do świadczeń socjalnych pojmowanych jako prawa społeczne należące do najnowszej generacji praw człowieka nabierają charakteru praw podmiotowych, które mogą być dochodzone przed organami rentowymi i sądami ubezpieczeń społecznych.

Przyjmując jako kryterium podziału konstytucji państw członkowskich UE sposób i poziom ochrony prawa do zabezpieczenia społecznego, w piśmiennictwie prawa zabezpieczenia społecznego wyodrębniono następujące regulacje: normy konstytucyjne traktowane przez krajowy porządek prawny jako wskazówki o charakterze politycznym; konstytucje deklarujące wyraźnie prospołeczny charakter państwa; konstytucje dokonujące podziału kompetencji w sprawach społecznych między organami władzy państwowej. Do odrębnej kategorii zaliczane są państwa, których konstytucje gwarantują ochronę prawną podstawowych praw człowieka – uprawnień społecznych regulowanych przepisami prawa zabezpieczenia społecznego.B. De Mars, D. Pieters, P. Schoukens, „Security” as General Principle of Social Security Law in Europe: Conclusions and Legislative Aspects, (w:) Security: A General Principle of Social Security Law in Europe, red. U. Becker, D. Pieters, F. Ross, P. Schoukens, Europa Law Publishing, Groningen 2010, s. 608.

Najbardziej skuteczną ochronę prawną gwarantują konstytucje potwierdzające prawo osoby fizycznej spełniającej wymagania ustanowione krajowymi przepisami prawa zabezpieczenia społecznego do świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Ze względu na metodę zagwarantowania powyższego uprawnienia można dokonać podziału konstytucji państw członkowskich UE na dwie kategorie: pierwsza, w której osobom fizycznym przyznane zostaje prawo do zabezpieczenia społecznego. Do tej grupy państw należą między innymi Czechy i Słowenia.Art. 30 Konstytucji Republiki Czech przyznaje obywatelom uprawnienia do świadczeń socjalnych: emerytur, rent inwalidzkich, rent rodzinnych i zasiłków (ust. 1) oraz do świadczeń z pomocy społecznej (ust. 2). Do drugiej kategorii zaliczane są konstytucje tych państw, w których na władze państw członkowskich zostały nałożone obowiązki dostarczenia świadczeń socjalnych gwarantujących ochronę socjalną wobec ryzyk społecznych określonych w Konwencji nr 102 MOP. Do tej kategorii ustaw zasadniczych są zaliczane konstytucje Grecji i Holandii.Art. 20, art. 22 Konstytucji Holandii z 2002 r. Konstytucja Czech wymienia ryzyka socjalne, przed którymi władza państwowa ma obowiązek chronienia obywateli.Art. 30 Karty Podstawowych Praw i Wolności Republiki Czech: „Obywatele są uprawnieni do zabezpieczenia społecznego w razie starości oraz niezdolności do pracy i utraty żywiciela”. Z konstytucyjnych gwarancji socjalnych mają prawo korzystać obywatele objęci powszechnym krajowym systemem ubezpieczenia społecznego (Czechy, Słowenia) oraz – co jest mniej spotykane ze względu na konieczność finansowania świadczeń socjalnych z budżetu państwowego – pomocy społecznej (Grecja, Holandia). Wprowadzenie do ustawy zasadniczej sformułowania o uprawnieniach do świadczeń z zabezpieczenia społecznego nie może być traktowane przez prawników jako zobowiązanie państwa, któremu odpowiada uprawnienie potencjalnego beneficjenta do żądania realizacji uprawnień do świadczeń socjalnych. Z tego względu konstytucje gwarantujące uprawnienia do świadczeń socjalnych z zabezpieczenia społecznego zostały podzielone w piśmiennictwie europejskiego prawa zabezpieczenia społecznego na trzy kategorie.B. De Mars i in., „Security”, (w:) Security, s. 612 i n. Do pierwszej zaliczone zostały konstytucje uznające prawo do zabezpieczenia społecznego, lecz pozostawiające realizację powyższego uprawnienia krajowym przepisom prawa zabezpieczenia społecznego (Słowenia). Do drugiej – państwa nakładające na władze określone obowiązki w sprawach zabezpieczenia społecznego, ale nieprzyznające beneficjentom konkretnych uprawnień (Grecja). Do trzeciej – konstytucje przyznające uprawnienia w sprawach zabezpieczenia społecznego osobom fizycznym w sposób uniemożliwiający wyraźne określenie zakresu i poziomu ochrony gwarantowanych praw (Czechy). Przepis art. 50 Konstytucji Słowenii z 1991 r. w brzmieniu nadanym ustawą konstytucyjną z 15 czerwca 2004 r.Official Gazette of the Republic of Slovenia, No. 69/04. przyznaje obywatelom tego państwa prawo do zabezpieczenia społecznego, z włączeniem uprawnienia do świadczeń emerytalnych, na warunkach ustanowionych w obowiązujących przepisach prawa zabezpieczenia społecznego. Niemal w identyczny sposób prawo do zabezpieczenia społecznego uregulowane zostało w art. 67 Konstytucji RP. Powołany przepis przyznaje obywatelom polskim prawo do zabezpieczenia społecznego w razie utraty zdolności do pracy wywołanej chorobą, inwalidztwem, osiągnięciem wieku emerytalnego (ust. 1) oraz pozostawania bez pracy i braku środków utrzymania z przyczyn niezależnych od zainteresowanego (ust. 2). Uzależnienie powyższego uprawnienia od odrębnych regulacji ustawowych chroni obywateli mających prawo do świadczeń z zabezpieczenia społecznego przed określaniem zakresu i formy realizacji powyższego uprawnienia przez inne niż władza legislacyjna instytucje władzy wykonawczej i administracji państwowej. Poza zakresem kontroli konstytucyjnej pozostają władze ustawodawcze, które expressis verbis zostały upoważnione przez konstytucje do wprowadzania zmian w ustawach regulujących uprawnienia obywateli do świadczeń z zabezpieczenia społecznego. W konstytucjach nakładających na władze tych państw obowiązek regulowania zabezpieczenia społecznego nie sformułowano wyraźnie prawa podmiotowego do zabezpieczenia społecznego, z którego można byłoby wyprowadzić roszczenie dochodzone na drodze sądowej. Przeto podział konstytucji na te, z których można wyprowadzić prawo podmiotowe do zabezpieczenia społecznego, oraz inne, gwarantujące „pozorne” prawo do zabezpieczenia społecznego (ambiguos right), nie ma racji bytu.B. De Mars i in., „Security”, (w:) Security, s. 615 zaliczają do trzeciej kategorii konstytucji, w których prawo do zabezpieczenia społecznego ma charakter pozorny, Kartę podstawowych praw i wolności uchwaloną w Republice Czech w 1992 r., mimo że art. 30 ust. 1–3 tego aktu prawnego nie różni się zasadniczo od uprawnień gwarantowanych w Konstytucji Słowenii. Zgodzić się natomiast należy z autorami podsumowania krajowych raportów poświęconych gwarancjom konstytucyjnym prawa do zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich ESE, że przeważająca większość konstytucyjnych uregulowań zabezpieczenia społecznego ma wyłącznie charakter dyrektyw adresowanych przez władze legislacyjne do władz wykonawczych w sprawach odnoszących się do prowadzenia polityki społecznej w sposób zgodny z międzynarodowymi standardami ochrony praw socjalnych. Władze państw członkowskich ESE, które stosują się do wymagań ustanowionych w art. 12 ust. 1–2 EKS/ZEKS, gwarantują osobom fizycznym dostateczną ochronę praw socjalnych, nawet jeżeli nie zapewniają osobom uprawnionym do świadczeń z zabezpieczenia społecznego ochrony na dotychczasowym poziomie. Międzynarodowe standardy ochrony oraz konstytucyjne gwarancje prawa do zabezpieczenia społecznego nie wymagają od władz państw członkowskich traktowania prawa do zabezpieczenia społecznego w kategoriach minimalnych uprawnień, od których w razie konieczności powodowanej zewnętrznymi czynnikami, takimi jak zmiany ustrojowe (gospodarcze, społeczne lub polityczne), nie można odstąpić na niekorzyść uprawnionych w celu ochrony dobra wspólnego – utrzymania powszechnego, obowiązkowego systemu zabezpieczenia społecznego, opartego na solidarności potencjalnych beneficjentów. Zasady sprawiedliwości i solidarności społecznej wykorzystywane w interesie ogółu ubezpieczonychNa temat tych zasad pisze J. Jończyk, Transformacja ubezpieczeń społecznych i ochrony zdrowia, (w:) Konstytucyjne problemy prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, red. H. Szurgacz, Wydawnictwo UWr, Wrocław 2005, s. 120. zezwalają na zmianę dotychczasowych uregulowań uprawnień do świadczeń z zabezpieczenia społecznego także z niekorzyścią dla uprawnień do przyznanych i wypłacanych świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego bez względu na sposób jego uregulowania i przyznany mu charakter prawny nie może być wykorzystywane jako bezwzględna gwarancja utrzymania status quo osób korzystających ze świadczeń socjalnych. Analizując charakter konstytucyjnych gwarancji prawa do zabezpieczenia społecznego, należy stwierdzić, że przyznanie w ustawie zasadniczej prawa do zabezpieczenia społecznego na określonym poziomie nie odbiera władzom państw członkowskich prawa do korygowania, również na niekorzyść uprawnionych, powyższego uprawnienia, albowiem konstytucyjna gwarancja powyższego uprawnienia nie przyznaje mu statusu prawa, które nie może zostać modyfikowane na niekorzyść uprawnionych. Odpowiadając na pytanie postawione przez autorów konkluzji krajowych raportów z dziedziny zabezpieczenia społecznego, poświęconych bezpieczeństwu socjalnemu w Europie,B. De Mars i in., „Security”, (w:) Security, s. 615. można dojść do wniosku, że de lege lata konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich UE i ESE does not encompass a stand-still principle. Należy zatem rozważyć argumenty prezentowane przez zwolenników konstytucyjnej gwarancji prawa do zabezpieczenia społecznego, którego nie wolno zmienić i od którego nie wolno odstąpić na niekorzyść uprawnionych. Należy więc zastanowić się nad charakterem powyższego uprawnienia oraz rozważyć, czy mechanizm nabywania tego prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej uniemożliwiają jego zmianę in minus.

III. Charakter prawa do zabezpieczenia społecznego

O braku możliwości domagania się ochrony prawnej prawa do zabezpieczenia społecznego w oparciu o gwarancje międzynarodowe i konstytucyjne świadczy, że osoby fizyczne domagające się sądowej ochrony tego prawa nie powoływały się przed trybunałami międzynarodowymi i krajowymi na gwarancje nadające powyższemu uprawnieniu charakter prawa podmiotowego. Dążący przed organami wymiaru sprawiedliwości do utrzymania uprawnień socjalnych na poziomie gwarantowanym, zmienionych na niekorzyść osób uprawnionych krajowymi przepisami prawa zabezpieczenia społecznego, powoływali się na zasady: ochrony praw nabytych i uzasadnionych (znajdujących oparcie we wcześniej obowiązujących przepisach prawa zabezpieczenia społecznego) ekspektatyw do świadczeń z zabezpieczenia społecznego, zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, sprawiedliwości społecznej oraz na obowiązek instytucji państwowych zagwarantowania na niezmienionym poziomie ochrony prawnej uprawnieniom socjalnym jako prawom majątkowym. Trzy pierwsze zasady zostały wymienione jako podstawa prawna wniosku z 23 lutego 2009 r., złożonego w Trybunale Konstytucyjnym, o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r.Sprawa K 6/09 zakończona prawomocnym wyrokiem opublikowanym w Dz.U. z 2010 r. nr 36, poz. 204.

Rozważmy zasadność dochodzonych roszczeń opartych na powyższych zasadach, z których większość pozostaje we wzajemnej zależności. Zasady sprawiedliwości społecznej, równości i proporcjonalności działań władz państwowych, reformujących krajowe systemy zabezpieczenia społecznego, są traktowane jako gwarancje przestrzegania obowiązku zaspokojenia nabytych uprawnień socjalnych. Zasada zaufania obywatela do państwa i prawa (principle of legal certainty/trust in law) jest ściśle powiązana z zasadą rządów prawa (rule of law).

1) Zasada ochrony praw nabytych i obowiązek spełnienia uzasadnionych ekspektatyw do świadczeń z zabezpieczenia społecznego

Międzynarodowe standardy prawa do zabezpieczenia społecznego nakładają na władze państw członkowskich obowiązek podnoszenia systemu zabezpieczenia społecznego na wyższy poziom (art. 12 ust. 3 EKS). Niektóre państwa członkowskie w konstytucjach akcentują powyższy obowiązek. Czynią to, podkreślając demokratyczny charakter państwa prawa, dążącego do urzeczywistnienia zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP z 1997 r.). W uzasadnieniu wyroku w sprawie K 6/09 Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się za możliwością odstąpienia od zasady praw nabytych, jeżeli przemawiają za tym inne zasady, normy lub wartości konstytucyjne. Trybunał nie zajmował się obowiązkiem dopełnienia uzasadnionych ekspektatyw do świadczeń socjalnych. Z doświadczeń zgromadzonych w innych państwach członkowskich UE wynika, że zmiana systemu prawa zabezpieczenia społecznego, niespełnienie ekspektatyw lub – co jest bardziej wyraźne i dotkliwe dla ubezpieczonych – pogorszenie warunków korzystania z uzyskanych uprawnień do świadczeń socjalnych są akceptowane, jeżeli zmiany krajowych przepisów zabezpieczenia społecznego są dokonywane przy przestrzeganiu podstawowych zasad „rządów prawa”: z zachowaniem reguł sprawiedliwości społecznej, równości i proporcjonalności.B. De Mars i in., „Security”, (w:) Security, s. 623 i n. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że sprawiedliwość społeczna wymaga wyważenia interesów i oczekiwań potencjalnych adresatów świadczeń socjalnych z interesami tych, którzy poprzez płacenie podatków powyższe świadczenia finansują. W sprawie K 6/09 Trybunał zajmował się badaniem zgodności z Konstytucją RP świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy państwowych (żołnierzy zawodowych oraz innych funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa, zwolnionych z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, a więc pobierających świadczenia socjalne finansowane z przychodów państwa pochodzących z ich podatków oraz podatków opłacanych przez innych ubezpieczonych). W związku z powyższym trudno jednoznacznie ustalić, czy zmiana systemu świadczeń z zaopatrzenia emerytalno-rentowego tych osób może być uznana za pozbawienie należnych, albowiem wyłącznie finansowanych przez obywateli, świadczeń z zabezpieczenia społecznego. W dodatku zmiana systemu emerytalno-rentowego wprowadzona ustawą z 23 stycznia 2009 r. nie odbiera uprawnień do nabytych świadczeń ani nie pozbawia oczekiwań do świadczeń, które zostaną nabyte w przyszłości. Zmiana systemu emerytalno-rentowego określonej kategorii ubezpieczonych dostosowuje uprzywilejowane wskaźniki podstawy wymiaru świadczeń z zabezpieczenia społecznego do zasad powszechnie obowiązujących, stosowanych wobec ubezpieczonych zwolnionych z obowiązku opłacania składek. Doświadczenia niektórych państw członkowskich ESE w sprawach z zakresu ochrony nabytych uprawnień do świadczeń z zabezpieczenia społecznego dowodzą, że zasada ochrony praw nabytych jest przede wszystkim traktowana jako zakaz pogarszania uprawnień do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (aktualnie wypłacanych oraz przyszłych) w drodze aktów prawnych, działających z mocą wsteczną i wywierających negatywne następstwa dla konkretnych, indywidualnych osób, które to świadczenia są należne z racji nabytych uprawnień do praw podmiotowych zagwarantowanych poprzednio obowiązującymi, następnie zmienionymi przepisami prawa zabezpieczenia społecznego. Lex retro non agit nie należy do zasad zazwyczaj akcentowanych w przepisach prawa zabezpieczenia społecznego. Niektóre konstytucje państw członkowskich UE nadają tej zasadzie powszechne znaczenie.Por. art. 155 ust. 1 Konstytucji Słowenii: „Laws and other regulations and general legal acts cannot have retroactive effect”. Ochrona prawna oparta na zasadzie ochrony praw nabytych nie ma jednakże charakteru absolutnego. Może zostać podważona ze względu na konieczność zapewnienia ochrony prawnej dobru nadrzędnemu. Nie może jednak dokonywać się bez uprzedzenia, bez możliwości przystosowania się ubezpieczonych do zmienionej in minus sytuacji.W RFN prawo zabezpieczenia społecznego wymaga od ustawodawcy wprowadzenia okresu przejściowego w celu umożliwienia stopniowego przystosowania beneficjentów do nowej, zmienionej świeżo wydanymi przepisami sytuacji. Zob. U. Becker, S. von Hardenberg, Country report on Germany, (w:) Security, s. 119–120. Z tego względu nie sposób zaakceptować zapatrywań TK, który w sprawie K 6/09 orzekł, że „jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych (w Polsce była to zmiana warunków politycznych) może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych”. Ustawa z 23 października 2009 r. zmieniająca na niekorzyść żołnierzy i funkcjonariuszy system zaopatrzenia emerytalnego została wprowadzona po miesięcznym vacatio legis, okresie, który rozpoczął bieg od dnia jej ogłoszenia (13 lutego 2009 r.). Nie została więc wprowadzona w życie nagle. Nie zawiera natomiast okresu przejściowego. Z tego względu zacytowane wyżej stwierdzenie, zaczerpnięte z uzasadnienia omawianego wyroku TK, ma zastosowanie do sytuacji, w jakiej znaleźli się uprawnieni do świadczeń emerytalnych i rentowych, którzy w wyniku zmiany przelicznika stażu „ubezpieczeniowego” – służby – zostali postawieni przez ustawodawcę w nowej, zmienionej na ich niekorzyść sytuacji. Nie zasługuje to na aprobatę. Czy brak tzw. „transnational regulations” w prawie zabezpieczenia społecznego stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że nowa, mniej korzystna dla beneficjentów krajowego systemu zabezpieczenia społecznego regulacja uprawnień socjalnych może być uznana za niezgodną z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do zabezpieczenia społecznego? Odpowiedź na postawione pytanie jest uzależniona od ujęcia w orzecznictwie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa. Według wnioskodawcy zaskarżone przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. naruszają zasadę lojalności państwa i stanowionego przezeń prawa względem obywateli, albowiem władza państwowa, uchwalając ustawę nowelizującą dotychczasowy system zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy i funkcjonariuszy, „wycofała się z obietnicy pełnego, uzasadnionego i sprawiedliwego zabezpieczenia emerytalnego funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa”. Moim zdaniem powyższy zarzut nie był właściwie uzasadniony. Trybunał Konstytucyjny trafnie więc orzekł, że ustawodawca miał prawo do zmiany przepisów zabezpieczenia społecznego, uchwalenia regulacji prawnych obniżających w racjonalnie miarkowany sposób świadczenia emerytalne i rentowe. Lojalność państwa wobec obywateli jest utożsamiana z kontynuacją wprowadzonego w życie systemu prawa i niemożnością dokonywania zmian w istniejącym i stosowanym (funkcjonującym) systemie na niekorzyść obywateli. Trybunał nie zajął stanowiska w orzeczeniu K 6/09 wobec takiego pojmowania zasady zaufania obywateli do państwa i prawa. W przypadku świadczeń emerytalno‑rentowych, które leżały u podstaw rozstrzygnięcia powołanego orzeczenia, ważna była sprawa ekspektatyw do świadczeń socjalnych. Trybunał Konstytucyjny skoncentrował się niemal wyłącznie na ocenie moralnych przesłanek pozbawienia funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa uprzywilejowanych świadczeń socjalnych. W uzasadnieniu analizowanego wyroku zamieszczone zostały sformułowania, które pozwalają przypuszczać, że inne zmiany ustroju społecznego (starzenie się społeczeństwa) lub gospodarczego (zmiana proporcji między składkami na ubezpieczenia społeczne a świadczeniami socjalnymi wypłacanymi z funduszów celowych zabezpieczenia społecznego) mogą być uznane za wystarczająco uzasadnione powody modyfikowania krajowego systemu zabezpieczenia społecznego na niekorzyść potencjalnych beneficjentów. Zdaniem Trybunału „z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wynika (...) że każdy, bez względu na cechujące go właściwości, może zakładać, że unormowanie jego praw socjalnych nie ulegnie nigdy w przyszłości zmianie na jego niekorzyść”. Podzielam powyższe zapatrywanie pod warunkiem, że naruszając zasadę lojalności, ustawodawca podejmuje działania na rzecz ochrony zagrożonego dobra wspólnego. Postępuje więc wyłącznie nie z zamiarem wymierzenia sprawiedliwości dziejowej, która nabiera znamion swoistej sankcji wobec funkcjonariuszy dawnego reżimu, lecz – w ramach zasady solidarności ubezpieczonych – chroni zagrożony powszechny, obowiązkowy system zabezpieczenia społecznego. Pod takimi warunkami doktryna prawa zabezpieczenia społecznego w niektórych państwach ESE (Belgia,D. Pieters, P. Schoukens, Country Report on Belgium, (w:) Security, s. 42 i n. Szwajcaria)T. Gächter, Country Report on Switzerland, (w:) Security, s. 527 i n. akceptuje odstępstwa od zasady zaufania ubezpieczonych do prawa, ochrony praw nabytych i – co jest w tym przypadku najistotniejsze – uzasadnionych ekspektatyw na nabycie w identyfikowanej przyszłości praw podmiotowych do świadczeń z zabezpieczenia społecznego.

Stosowanie zasady „okresu przejściowego” (transitional measures) w przypadku zmiany przepisów zabezpieczenia społecznego wymaga, aby nowe zdarzenia regulowane przepisami zabezpieczenia społecznego były regulowane aktualnie obowiązującymi przepisami prawa zabezpieczenia społecznego; zdarzenia, które wystąpiły pod rządem zmienionych przepisów prawa zabezpieczenia społecznego – podlegały nadal regulacji dotychczasowych przepisów; zdarzenia zainicjowane pod rządem poprzednio obowiązujących przepisów, ekspektatywy, które przekształcając się w uprawnienia do świadczeń socjalnych – po upływie okresu przejściowego podlegały regulacji obowiązujących przepisów.B. De Mars i in., „Security”, (w:) Security, s. 629–630. Należy podkreślić, że powyższego okresu nie można identyfikować ze zbyt krótkim vacatio legis.Ekstremalny, z myślą o ochronie beneficjentów, „okres przejściowy” został zastosowany w Irlandii. Zmiana systemu zabezpieczenia społecznego urzędników państwowych objęła wyłącznie tych ubezpieczonych, którzy rozpoczęli pracę w administracji po wejściu w życie zmienionych przepisów. M. Cousins, Contry Report on Irland, (w:) Security, s. 275 i n.

Pozostałe wymagania ustanowione w konstytucjach państw członkowskich UE i ESE uzależniają pozbawienie lub ograniczenie praw regulowanych znowelizowanymi przepisami zabezpieczenia społecznego od przestrzegania zasad równego traktowania ubezpieczonych oraz proporcjonalnego pomniejszania aktualnych i przyszłych uprawnień do świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Pogorszenie uprawnień socjalnych określonej kategorii beneficjentów, niewyodrębnionych ze względu na prawnie zabronione kryteria różnicowania, nie może być uważane za dyskryminację. Przepisy art. 32 ust. 1–2 Konstytucji RP gwarantują wszystkim osobom fizycznym równość wobec prawa i zabraniają dyskryminowania kogokolwiek, zarówno jednostek, jak i grup społecznych, „z jakiejkolwiek przyczyny” w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym. Wnioskodawca powołał wprawdzie art. 32 Konstytucji RP, nie wskazał jednak, na czym jego zdaniem miałaby polegać zabroniona dyskryminacja określonej kategorii funkcjonariuszy. Doświadczenia innych państw członkowskich UE i ESE pokazują, że konstytucyjna zasada równouprawnienia i zakaz dyskryminacji w stosunkach zabezpieczenia społecznego mogą być wykorzystane w celu skutecznego powstrzymania zmian krajowych systemów zabezpieczenia społecznego w Belgii,Art. 10–11 w zw. z art. 23 Konstytucji Królestwa Belgii. Zob. D. Pieters, P. Schoukens, Country Report on Belgium, (w:) Security, s. 31. RFN,Art. 3 ust. Konstytucji Republiki Federalnej Niemiec. Zob. U. Becker, S. von Hardenberg, Country report on Germany, (w:) Security, s. 116. SłoweniiArt. 14 Konstytucji Słowenii. Zob. G. Strban, Country Report on Slovenia, (w:) Security, s. 414 i n.  i Szwajcarii.Art. 8 Konstytucji Szwajcarii. Zob. T. Gächter, Country Report on Switzerland, (w:) Security, s. 529. Zdaniem U. Becker i U. von Hardenberg przepis art. 3 ust. 1 Konstytucji RFN, deklarujący zasadę równego traktowania „all humans are equal before thelaw”, może stanowić podstawę prawną zarzutu o dyskryminację w stosunkach zabezpieczenia społecznego po wykazaniu, że wprowadzone zmiany w krajowym systemie zabezpieczenia społecznego wywołują nieuzasadnione zmiany w sytuacji prawnej określonej grupy beneficjentów (test „unjustified unequal treatment”).U. Becker, S. von Hardenberg, Country report on Germany, (w:) Security, s. 116–117. Analogiczny zarzut nie mógłby zostać skutecznie postawiony w sprawie K 6/09 z dwóch powodów. Po pierwsze, TK szczegółowo wskazał względy sprawiedliwości społecznej uzasadniające nowelizację systemu zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i niektórych kategorii funkcjonariuszy państwowych. Po drugie, obniżenie wskaźników obliczania świadczeń emerytalnych i rentowych z uprzywilejowanych do mających powszechne zastosowanie wobec osób zwolnionych z obowiązku opłacania składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne sprawiło, że trudno byłoby wnioskodawcom wykazać, iż przeprowadzone zmiany w przepisach zabezpieczenia społecznego nie spełniają wymagań określonych w teście na zastosowany przez ustawodawcę „nieuzasadniony brak równego traktowania” w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego.

Wnioskodawcy nie postawili zarzutu o naruszenie zasady proporcjonalności w trakcie dokonywania zmian w systemie zabezpieczenia społecznego. Konstytucja RP nie zobowiązuje ustawodawcy, tak jak czynią konstytucje niektórych państw członkowskich UE (RFN) i ESE (Szwajcaria), do udowodnienia, że nowelizacja przepisów zabezpieczenia społecznego, wiążąca się z pozbawieniem części uprawnień socjalnych, niektórym dotychczasowym beneficjentom była niezbędna dla ochrony krajowego systemu zabezpieczenia społecznego nowelizowanego w celu zagwarantowania ochrony podstawowych praw człowieka: wolności i godności.Zob. E. Eichenhoffer, Social security reform and the law, (w:) European Institute of Social Security (EISS) Yearbook 2000: Confidence and changes: managing social protection in the new millenium, red. D. Pieters, Kluwer Law International, The Hague 2001, s. 250; T. Gächter, Country Report on Switzerland, (w:) Security, s. 570.

2) Majątkowy charakter prawa do zabezpieczenia społecznego

Świadczenia z zabezpieczenia społecznego są finansowane ze składek osób ubezpieczonych, podmiotów ubezpieczających (przede wszystkim pracodawców) oraz dotacji z budżetu państwa. W państwach, w których świadczenia socjalne są w całości finansowane z budżetu, przychody funduszy celowych zabezpieczenia społecznego są w całości pokrywane z podatków. Organizowane i zarządzane przez państwo powszechne systemy zabezpieczenia społecznego mają charakter obowiązkowy. Metody finansowania świadczeń z zabezpieczenia społecznego sprawiają, że uprawnienia do świadczeń z zabezpieczenia są traktowane przez międzynarodową judykaturę i doktrynę prawa zabezpieczenia społecznego jak uprawnienia majątkowe. Ekspektatywy do świadczeń z zabezpieczenia społecznego mają określoną wartość majątkową. Wyraźnie określoną, wymierną wartość majątkową mają świadczenia socjalne wypłacane osobom uprawnionym. W traktatach międzynarodowych jako podstawa prawna majątkowego charakteru świadczeń z zabezpieczenia społecznego został potraktowany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 4 listopada 1950 r.,Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm. norma prawna gwarantująca każdej osobie fizycznej i prawnej prawo do poszanowania mienia. Koniecznym warunkiem uznania za „mienie” w rozumieniu powołanego przepisu jest dający się zidentyfikować wkład finansowy (udział) ubezpieczonego w funduszu ubezpieczeniowym, z którego są finansowane świadczenia socjalne.F.P.J.M. Kleine Staarman v. Holandia, 16 maja 1985 r., skarga nr 10503/93, DR 42/162; Vos v. Holandia, 10 lipca 1985 r., skarga nr 10971/84 DR 43/190; A. M. Nowicki, Europejska konwencja praw człowieka. Wybór orzecznictwa, C.H.Beck, Warszawa 1998, s. 382, poz. 1540. Świadczenia emerytalne i rentowe wypłacane funkcjonariuszom na podstawie zmienionego systemu zaopatrzenia emerytalnego nie pochodziły ze składek zainteresowanych osób, późniejszych beneficjentów. Nie miały charakteru praw majątkowych, nie podlegały zatem ochronie prawnej gwarantowanej traktatem międzynarodowym. W orzeczeniu z 16 września 1966 r. wydanym w sprawie Gaygusuz v. AustriaSprawa nr 39/1995/545/631. Zob. A. Gómez Heredero, Social security as a human right. The protection afforded by the European Convention on Human Rights, Council of Europe Publishing, Strasbourg 2007, s. 27. Zob. A. M. Świątkowski, Ochrona praw człowieka w świetle przepisów prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, (w:) „Każdy ma prawo do....”. Referaty i wystąpienia zgłoszone na XVII Zjazd Katedr/Zakładów Prawa Pracy i Zabezpieczenia Społecznego, Uniwersytet Jagielloński, Kraków 7–9 maja 2010, pod redakcją A. M. Świątkowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 57 i n.  ETPCz uznał uprawnienie obywatela Turcji, legalnie mieszkającego i zatrudnionego w Austrii, do świadczeń socjalnych z pomocy społecznej, regulowanych przepisami o świadczeniach dla bezrobotnych, za objęte ochroną prawną przysługującą prawu własności, mimo że powyższe świadczenia miały charakter „bezskładkowy”.

Pomimo rozszerzenia przymiotu „majątkowego” charakteru na wszystkie rodzaje świadczeń z zabezpieczenia społecznego ETPCz stoi na stanowisku, że roszczenia o wysokość „składkowych” świadczeń socjalnych nie są objęte ochroną prawną gwarantowaną art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.Federspev v. Italy, 6 września 1995 r., nr 22867/93; Larioshina v. Russia, 23 lutego 2002 r., nr 56679/00. Zob. A. Gómez Heredero, Social security, s. 27. Europejska  konwencja ochrony praw człowieka nie gwarantuje uprawnionym ochrony materialnoprawnej do świadczeń socjalnych zabezpieczenia społecznego. Ochrona prawa do zabezpieczenia społecznego w oparciu o wymienione przepisy art. 2, 3, 8, 14 Konwencji i art. 1 Protokołu nr 1 ma charakter formalny. Wymienione przepisy Konwencji zostały wykorzystane przez ETPCz do ochrony procedur podejmowania decyzji w sprawach o świadczenia z zabezpieczenia społecznego.

Konstytucje państw członkowskich, które obejmują ochroną prawną własność osobistą, nie uważają prawa do zabezpieczenia społecznego za prawo majątkowe. Władze tych państw stoją na stanowisku, że powszechny i obowiązkowy charakter ubezpieczeń społecznych sprzeciwia się uznaniu stosunków prawnych między ubezpieczonymi (pracownikami, osobami prowadzącymi działalność gospodarczą na własny rachunek), ubezpieczycielami (pracodawcami, osobami samozatrudnionymi) i instytucjami ubezpieczającymi (zakładami i towarzystwami ubezpieczeń społecznych) za stosunki zobowiązaniowe. Zasady: powszechności, obowiązkowości i solidarności ubezpieczonych, na których oparte są systemy zabezpieczeń społecznych, nie uzasadniają wywodzenia prawa do świadczeń socjalnych tylko z obowiązku opłacania składki ubezpieczeniowej. Składka jest koniecznym warunkiem kumulowania ekspektatyw i ich zamiany w uprawnienia do świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Niektóre państwa członkowskie Europejskiej Strefy Ekonomicznej (RFN, Słowenia, Szwajcaria) honorują majątkowy aspekt uprawnień do zabezpieczenia społecznego, albowiem dobro chronione (prawo do świadczeń z zabezpieczenia społecznego) jest gwarantowane przepisami prawa zabezpieczenia społecznego stanowionymi przez odpowiednie władze państwowe, nabycie uprawnień do świadczeń socjalnych jest uzależnione od opłacania składek przez ubezpieczonego, celem świadczeń jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb materialnych uprawnionego.Zob. D. Pieters, B. Zaglmayer, Social Security Cases in Europe: National Courts, Intersentia, Antwerpen–Oxford 2006, s. 22; B. De Mars i in., „Security”, (w:) Security, s. 619–620.

Uznanie prawa do zabezpieczenia społecznego za uprawnienie majątkowe nie gwarantuje ochrony przed uszczupleniem wartości majątkowej powyższego uprawnienia. Doświadczenie RFN pokazuje, że ustawodawca korzysta z dużego marginesu swobody w sprawach odnoszących się do kształtowania wysokości świadczeń socjalnych, również obniżania poziomu tych świadczeń niektórym kategoriom beneficjentów wówczas, gdy za takimi rozwiązaniami przemawia potrzeba wzmocnienia stabilizacji finansowej krajowego systemu zabezpieczenia społecznego.Zob. U. Becker, S. von Hardenberg, Country report on Germany, (w:) Security, s. 112.

III. Uwagi końcowe

Pomimo zagwarantowania ubezpieczonym niemal 100% obowiązkowej osłony socjalnej w razie niemożności uzyskania środków do utrzymania z zatrudnienia ani traktaty międzynarodowe, ani konstytucje państw członkowskich UE i ESE nie gwarantują uprawnionym absolutnej ochrony prawa do zabezpieczenia społecznego. Standardy międzynarodowe zamieszczone w traktatach, konwencjach i innych dokumentach międzynarodowych wydawanych przez globalne (ONZ, MOP) i regionalne – europejskie organizacje międzynarodowe (Radę Europy, Unię Europejską) zobowiązują władze państw europejskich do ustanowienia, utrzymania i podejmowania działań zmierzających do systematycznego podnoszenia poziomu zabezpieczenia społecznego. Ostatni obowiązek wymieniony w zbudowanym na kształt triady standardzie międzynarodowym może kolidować z obowiązkami wymienionymi na pierwszym i drugim miejscu. Analiza dorobku orzecznictwa i doktryny międzynarodowej, zagranicznej i polskiej, prowadzi do wniosku, że zasady, na których oparte są współczesne systemy zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich UE i ESE: powszechny, obowiązkowy charakter zabezpieczenia opartego na solidarności obywateli oraz osób stale zamieszkujących w danym państwie, tolerują zmiany przepisów zabezpieczenia społecznego, których następstwem jest zmniejszenie świadczeń socjalnych wybranym grupom społecznym. Pogorszenie sytuacji niektórych świadczeniobiorców oraz beneficjentów in spe jest uważane za zgodne z międzynarodowymi traktatami i konstytucyjnymi gwarancjami prawa do zabezpieczenia społecznego, jeżeli jest podejmowane w celu ochrony nadrzędnego dobra wspólnego – ma na celu zapewnienie stabilizacji finansowej krajowego systemu zabezpieczenia społecznego. Koniecznym warunkiem dokonywania zmian in minus w sytuacji niektórych ubezpieczonych jest przestrzeganie przez władze państwowe zasad sprawiedliwości społecznej, równego traktowania i niedyskryminowania beneficjentów oraz proporcjonalnego zmniejszania poziomu świadczeń socjalnych. Dopełnienie powyższych wymagań sprawia, że przed pogorszeniem wynikającym ze zmiany przepisów prawa zabezpieczenia społecznego nie chronią osób uprawnionych do świadczeń socjalnych argumenty oparte na konstytucyjnych zasadach ochrony zaufania obywatela do państwa i ustanowionego w nim prawa, ochrony praw nabytych oraz specyficznego – majątkowego charakteru uprawnień do zabezpieczenia społecznego.