W ykorzystując ustalenia teorii prawa dotyczące kompetencji oraz dotyczące niezgodności między normami kompetencyjnymi doprecyzowano w artykule konstytucyjne pojęcie sporu kompetencyjnego. Wykazano na tej podstawie, że przekazany do rozstrzygnięcia polskiemu Trybunałowi Konstytucyjnemu spór między Sejmem RP i Sądem Najwyższym oraz Prezydentem RP i Sądem Najwyższym jest sporem politycznym, a nie kompetencyjnym Artykuł powstał i został oddany do druku jeszcze przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z 21.04.2020 r. (Kpt 2/20), nie uwzględnia zatem komentarza do stanowiska zaprezentowanego przez TK. .

1. Określenie „spór kompetencyjny” pojawiło się w dwóch doniosłych polskich tekstach prawnych. Posłużył się nim ustrojodawca, udzielając w 1997 r. Trybunałowi Konstytucyjnemu upoważnienia do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa i – co w konstytucjach nierzadkie – nie objaśniając jego znaczenia. Gorzej jednak, że określenie, którym się posłużył, nie należało, moim zdaniem, do tzw. pojęć zastanych, do których mógłby zainteresowanych odesłać. Ustalenie więc, czym jest spór kompetencyjny, a w konsekwencji do czego został upoważniony TK, przypadło ustawodawcy oraz doktrynie. Nawiązując do utrwalonego w nauce prawa administracyjnego i w praktyce rozróżnienia sporów pozytywnych i negatywnych, obowiązująca ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym Ustawa z 30.11.2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2072 ze zm.), dalej ustawa o TK. przyjmuje, że „Trybunał rozstrzyga spory konstytucyjne w przypadku gdy:

1. co najmniej dwa centralne konstytucyjne organy państwa uznają się za właściwe do rozstrzygnięcia tej samej sprawy lub wydały w niej rozstrzygnięcia;
2. co najmniej dwa centralne, konstytucyjne organy państwa uznają się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonej sprawy” (art. 85 ustawy o TK).

Podobne znaczenie określeniu „spór kompetencyjny” nadawała w art. 53 nieobowiązująca już ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z 1997 r. Ustawa z 1.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. nr 102 poz. 634 ze zm.), ustawa o TK z 1997 r.

I konstytucyjne, i ustawowe uregulowania nie są wystarczająco precyzyjne, a wspierające je ustalenia doktrynalne, do pewnego czasu bezsporne, zaczęły być kwestionowane. W literaturze przedmiotu oraz skąpym orzecznictwie Trybunału spór kompetencyjny określa się jako spór o istnienie bądź nieistnienie kompetencji oraz o jej kształt prawny Postanowienie TK z 20.05.2009 r. (Kpt 2/08), OTK-A ZU 2009/5, poz. 78. , jako spór o zakres kompetencji L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2012, s. 375. lub spór, w którym „chodzi o orzekanie określające kształt i zakres obowiązków i uprawnień” organów uwikłanych w spór L. Garlicki (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, t. VI, uwaga do artykułu 189 Konstytucji, s. 114–115. . Są to niewątpliwie określenia skrótowe, ale sygnalizujące co najmniej jedno, że spór kompetencyjny jest sporem o jakoś rozumianą kompetencję organu centralnego i konstytucyjnego. Tymczasem w piśmiennictwie z zakresu prawa konstytucyjnego pojawiła się propozycja wyróżniania sporów kompetencyjnych w szerokim i wąskim znaczeniu tego określenia, z zastrzeżeniem jednak, że ustawa o Trybunale Konstytucyjnym posługuje się wąskim rozumieniem „sporu kompetencyjnego”, co miałoby zapewne znaczyć, że tak właśnie wąsko została ukształtowana kompetencja TK P. Czarny, Konstytucyjne spory kompetencyjne (wybrane zagadnienia teoretyczne), „Przegląd Konstytucyjny” 2014/2, s. 77. .

Jeżeli sformułowania wymienionych art. 53 ustawy o TK z 1997 r. i art. 85 ustawy o TK traktować jako zwroty definiujące spory kompetencyjne, to muszą to być spory o kompetencję (mówiąc językiem ustawy o „właściwość”) albo jej brak do rozstrzygania tej samej sprawy. Inne szerokie znaczenie „sporu kompetencyjnego” nie znajduje oparcia ani w Konstytucji, ani w żadnej z ustaw o Trybunale, jest przy tym nieprecyzyjne, a przez to nieoperatywne dla wyznaczania trybunalskiej kompetencji. Jest wreszcie pojęciem w doktrynie nieukształtowanym. Jak zaznaczono wcześniej, prawodawca może odsyłać do pojęć doktrynalnych, ale muszą to być pojęcia w doktrynie niesporne, a nie różnego rodzaju propozycje czy postulaty. Te wysuwane w literaturze zmierzają najczęściej w kierunku takim, jak wyrażony w najnowszym komentarzu do Konstytucji. Twierdzi się w nim, że „sporem nadającym się [podkreślenie – S.W.-J.] do rozstrzygania przez TK będzie więc także sytuacja, w której działanie jednego organu, w ramach jego własnych, szeroko interpretowanych kompetencji – prowadzi do nieuprawnionego oddziaływania na kompetencję lub sytuację prawną innego organu, w danej materii niemogącego samodzielnie podjąć określonych działań” A. Mączyński, J. Podkowik (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, t. 2, uwaga do art. 189 Konstytucji. . Teza ta, a raczej propozycja, zdaje się nawiązywać do poglądu wyrażonego swego czasu przez Pawła Sarneckiego P. Sarnecki, Spory kompetencyjne przed Trybunałem Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” 2009/5, s. 14 i n. Zob. też M. Zubik, O rozstrzyganiu „sporów kompetencyjnych” przez Trybunał Konstytucyjny (w:) Prawa człowieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demokratyczne, red. P. Tuleja, M. Florczak-Wątor, S. Kubas, Warszawa 2010, s. 232–233 oraz 238. . Tak rozumiany spór może mieć dużą doniosłość społeczną lub polityczną. Potraktowanie go jako sporu kompetencyjnego opiera się jednak – w aktualnym stanie prawnym i wobec rozchwianych propozycji doktryny – na nieporozumieniu.

Najpierw niepokój budzi określenie „szeroka interpretacja kompetencji”, bo sugeruje, że możliwe są co najmniej dwie (szeroka i wąska) interpretacje przepisów udzielających TK kompetencji; obie – jak należy rozumieć – w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne. Tymczasem interpretacja tekstu powinna kończyć się stanowczą konkluzją, że dana norma przyznaje jakiemuś podmiotowi kompetencje albo że brak prawnych podstaw do stwierdzenia, iż dany podmiot kompetencje uzyskał. Jeśli zgodzić się z tym banalnym wnioskiem, to albo podmiot uzyskał stosowne upoważnienie i jego działanie jest uprawnionym czynieniem z niego użytku, albo wykracza on poza swoje kompetencje. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że w pierwszym ze wskazanych przypadków działanie w ramach swoich kompetencji może dysfunkcjonalnie oddziaływać – mówiąc najogólniej – na sytuacje prawne innych podmiotów. Mamy wtedy do czynienia z błędem prawodawcy, który nie może być jednak naprawiony w procedurze rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Zauważyć przy tym warto, że w drugim przypadku owo nielegalne działanie organu może mieć swe źródło w niekonstytucyjności normy, która kompetencji udziela (bo jest czynieniem użytku z kompetencji przez taką normę udzielanej), co z kolei może być naprawione przez TK, ale w procedurze hierarchicznej kontroli norm.

2. Spór jest sytuacją, w której jeden podmiot kwestionuje z większym lub mniejszym stopniem stanowczości pogląd innego podmiotu, wyraża nań niezgodę, co daje się ująć w formie zdań, z których jedno stwierdza, że jest T, a drugie temu zaprzecza, albo w formie pytania, czy jest czy nie jest T? M. Wojciechowski, Spory sędziowskie. Zdania odrębne w polskich sądach, Gdańsk 2019, s. 408–410. . Podmiotami sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 85 ustawy o TK, są centralne konstytucyjne organy państwa, co w praktyce i w literaturze nie budzi większych wątpliwości.

Znacznie trudniej jest, o czym wspomniano, ustalić, co jest przedmiotem sporu określanego jako kompetencyjny. Nawiązując do ustawowego sformułowania, można go ująć w formie następującego pytania: który organ, X czy Y, jest kompetentny (właściwy) do rozstrzygnięcia sprawy S? Precyzując sens tego pytania, pożyteczne jest odwołać się do ustaleń dotyczących kompetencji, które poczyniono w teorii prawa.

3. Kompetencja jest sytuacją prawną najtrudniejszą do precyzyjnego wyrażenia w przepisach prawa. Zależnie od przyjmowanej w danym systemie prawnym koncepcji źródeł prawa wyznaczana jest przez normy prawa stanowionego, normy prawa zwyczajowego czy precedensy prawotwórcze i polega na tym, że normy te upoważniają określony podmiot do dokonywania czy jednorazowego dokonania określonej czynności konwencjonalnej doniosłej prawnie z określonym skutkiem prawnym. Wyznaczenie sytuacji prawnej określonej jako kompetencja (upoważnienie) wymaga więc wskazania podmiotu tę kompetencję uzyskującego, określenia rodzaju czynności konwencjonalnej, do dokonania której się go upoważnia, i sposobu jej dokonania (reguł dokonywania danej czynności, trybu, procedury) oraz prawnych konsekwencji, jakie związane są z dokonaniem danej czynności. Ze względu na skomplikowany charakter wielu czynności konwencjonalnych (np. aktu uchwalenia ustawy, czynności instancyjnej kontroli wyroku sądu) przedmiotem dyskusji bywają najczęściej reguły dokonywania czynności konwencjonalnych (procedura) i skutki naruszenia owych reguł. Nawiasem zauważyć należy, że wypracowanie pełnego katalogu reguł dokonywania skomplikowanych czynności konwencjonalnych dokonuje się na ogół w toku swoistej współpracy prawodawcy (udzielającego upoważnienia) oraz doktryny prawniczej, która prawodawcę uzupełnia. Nietrudno dostrzec, że spory o to, czy dana czynność została dokonana zgodnie z regułami oraz jakie są prawne konsekwencje naruszenia reguł, mają swe źródło właśnie w niedostatkach regulacji prawnych lub braku bezspornych ustaleń doktrynalnych. Każda kompetencja powiązana jest z wolnością albo obowiązkiem czynienia z niej użytku. Dodać przy tym należy, że obowiązek czynienia użytku z kompetencji ma być wyznaczony jakąś normą inną niż norma, która tej kompetencji udziela, co nie stoi na przeszkodzie, by obie te normy zostały wyrażone w jednym przepisie prawnym (np. „Wybory do Sejmu i Senatu zarządza Prezydent Rzeczypospolitej...”). Tak sprawa rysuje się, gdy poprzestajemy na charakterystyce formalnej.

W tych unormowaniach prawnych, które zakładają autonomię woli stron, upoważnienia przyznane określonym podmiotom są zazwyczaj połączone z wolnością czynienia z nich użytku. Prawodawca, szanując wolę określonych podmiotów, zakładając ich zdolność do rozeznania swoich interesów i zdolność podejmowania racjonalnych decyzji, traktuje przyznawane im kompetencje jako instrumenty, którymi mają się swobodnie posługiwać, ponosząc odpowiedzialność za ich użycie. Dlatego na gruncie prawa prywatnego wykształciła się reguła interpretacyjna nakazująca przyjmować, że upoważnienie jakiegoś podmiotu jest połączone z obowiązkiem czynienia z niego użytku jedynie wtedy, gdy przesądza o tym jednoznaczny tekst prawny. Inaczej mówiąc, w razie wątpliwości przyjmować należy, że upoważnienie jest powiązane z wolnością. Nie znaczy to, że prawodawca nie ingeruje w sposób czynienia użytku z przyznawanych w prawie prywatnym upoważnień, czego przykładem jest instytucja przedawnienia roszczeń – przedawniają się one, jeśli ten, komu roszczenie przysługuje, nie uczynił z niego w odpowiednim czasie użytku.

Inaczej rzecz ma się w prawie publicznym. Zauważyć należy najpierw, że kompetencje przyznawane rozmaitym organom i instytucjom władzy publicznej są tu zazwyczaj powiązane z obowiązkiem czynienia z nich użytku. Związek ten jest tak silny, że w dogmatykach prawa administracyjnego i konstytucyjnego kompetencja organu bywa utożsamiana z jego obowiązkiem. Obowiązek, o którym mowa, jest zazwyczaj wyrażany w przepisach prawnych wprost, choć za pomocą różnych i często niejednoznacznych formuł językowych. Uwzględniając jednak, że określone role i zadania do spełnienia wyznacza instytucjom prawa publicznego prawodawca i że przyznawane im kompetencje są swoistymi narzędziami, w które je wyposaża i z których mają korzystać zadania te realizując, w prawie publicznym dopuszczalne jest przyjąć, że jeżeli obowiązek uczynienia użytku z kompetencji nie jest wyrażony wprost, to ma on charakter instrumentalny. Jest przy tym rekonstruowany z wielu różnych przepisów prawnych, innych niż przepisy udzielające kompetencji.

Wykonanie czynności konwencjonalnej jako instrumentalnie konieczne dla należytego zrealizowania przez instytucje władzy publicznej wyznaczonych im zadań jest w tym sensie dla nich obowiązkowe S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1997, s. 104–111. . Stąd i przyjmowana w prawie publicznym reguła interpretacyjna nakazująca, by w razie językowych wątpliwości co do treści przepisów przyjmować, że wyrażają one obowiązek skorzystania z kompetencji. Jest to reguła pozostawiająca interpretującemu znaczny zakres swobody wykładni. Pamiętać jednak trzeba, że towarzyszy jej rygorystyczna reguła nakazująca ściśle interpretować przepisy udzielające kompetencji, w tym zakazująca rozszerzającej interpretacji jednoznacznych językowo przepisów kompetencyjnych M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2006, s. 342. .

Kompetencja aktualizuje się w określonych okolicznościach. Muszą więc zostać spełnione przewidziane prawem warunki, by można było uczynić z niej użytek. Sytuacja komplikuje się wtedy, gdy podmiot upoważniony musi zaistnienie owych okoliczności sam rozpoznać. Ów akt rozpoznania warunkuje skorzystanie z przyznanej podmiotowi kompetencji. Odróżnić należy od niego sytuację, w której aktualizuje się obowiązek skorzystania z kompetencji. Aktualizacja kompetencji oraz aktualizacja obowiązku czynienia z niej użytku są pojęciowo różne, choć – jak się wydaje – obie te aktualizacje występują najczęściej w jednym momencie: gdy aktualizuje się kompetencja do dokonania jakiejś czynności, aktualizuje się też obowiązek jej dokonania. Wskazane tu elementy kompetencji oraz obowiązek albo wolność czynienia z niej użytku stwarzają pole do rozmaitych wątpliwości i sporów.

Każda czynność konwencjonalna, do dokonania której jakiś podmiot uzyskuje upoważnienie (wydanie wyroku czy decyzji administracyjnej, powołanie na stanowisko, uchwalenie ustawy), ma swoją treść określaną jako zakres czynności konwencjonalnej. Ów zakres jest wyznaczany przez obowiązujące normy. Trudność wskazania zakresu czynności konwencjonalnej przekonująco daje się wykazać na przykładzie najbardziej złożonej spośród kompetencji – kompetencji prawodawczej do stanowienia ustaw. Zakres kompetencji ustawodawczej jest ograniczony przez nader ogólny warunek zgodności unormowań ustawowych z Konstytucją (dla uproszczenia pomijam w tym miejscu inne jeszcze prawne ograniczenia), a nadto bywa też wskazany w Konstytucji w takim np. przepisie: „Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa” (art. 197 Konstytucji). Poza wcześniej wskazanymi, także i tu wyłania się obszerne pole do sporów, tym razem o zakres udzielanych kompetencji.

Złożoność sytuacji prawnej określanej jako „czyjaś kompetencja” powoduje, że spór kompetencyjny określany skrótowo jako spór o właściwość co najmniej dwóch organów do rozstrzygania danej sprawy wyraża się w rozbudowanym pytaniu: „czy organ X czy Y jest upoważniony do tego, by przez dokonanie określonej czynności konwencjonalnej w określonych okolicznościach rozstrzygać określoną sprawę?”. Przy takiej skomplikowanej sytuacji rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone jednoznacznym określeniem wszystkich wskazanych w pytaniu elementów.

4. W ujęciu modelowym kompetencje przyznawane organom państwa mają charakter rozłączny K. Świrydowicz, Analiza logiczna pojęcia kompetencji normodawczej, Poznań 1981, s. 20. . Takim założeniem kieruje się racjonalny prawodawca, konstruując system prawny. Dyrektywą o rozłączności kompetencji kieruje się też interpretator przepisów prawnych. Zgodnie z podstawową intuicją kompetencje dwóch organów są rozłączne, jeżeli żaden z nich nie został upoważniony do dokonania tej samej czynności konwencjonalnej lub nawet różnych czynności konwencjonalnych, ale powodujących te same konsekwencje (szerokie rozumienie rozłączności) albo jest tak, że organy te uzyskały wprawdzie kompetencje do dokonywania tej samej czynności lub czynności powodujących te same konsekwencje, ale nie w tych samych okolicznościach lub nie po to, by przez te czynności rozstrzygać sprawy tego samego rodzaju (wąskie rozumienie rozłączności).

Poza respektowaniem dyrektywy rozłączności kompetencji modelowy system prawny wolny jest od luk konstrukcyjnych; nie jest w nim tak, że przewiduje dokonywanie czynności konwencjonalnych, nie wskazując podmiotów upoważnionych do ich dokonywania lub reguł dokonywania tych czynności Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 219–224. .

Spór kompetencyjny jest, jak zaznaczono, sytuacją, w której podmioty formułują sprzeczne względem siebie twierdzenia. Źródłem ich sporu jest niejasność stanu prawnego lub aspiracje uwikłanych w spór organów zmierzających do rozszerzenia swoich wpływów W. Skrzydło, Rola Trybunału Konstytucyjnego w rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych (w:) Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna – prawo – praktyka. Prace dedykowane Profesorowi W. Sokolewiczowi na 70 urodziny, Warszawa 2002, s. 484. . Z punktu widzenia rozstrzygania sporów kompetencyjnych motywy którymi się kierują, są obojętne.

Każdy z uczestników sporu utrzymuje, że jego kompetencja ma podstawy prawne wywodzone najczęściej z tekstu prawnego. Tekst ten musi więc zostać przez rozstrzygającego spór poddany interpretacji.

W przypadku gdy w wyniku interpretacji przepisów kompetencyjnych zostanie ustalone, że upoważnienie do rozstrzygania spraw danego rodzaju w drodze określonej czynności konwencjonalnej i w określonych okolicznościach przysługuje organowi Y, a nie organowi X, spór zostaje rozstrzygnięty na korzyść tego pierwszego. Jeżeli w rezultacie dokonanej wykładni organ rozstrzygający spór skonstatuje wadę systemu polegającą na tym, że system obarczony jest luką lub kompetencje organów nie są rozłączne, to znaczy, że toczony między organami spór nie ma charakteru sporu kompetencyjnego i jego rozstrzygnięcia nie może dokonać TK. Naprawienie wady systemu wymaga bowiem w takiej sytuacji ingerencji prawodawcy, do dokonywania której Trybunał nie został upoważniony. Mowa tu oczywiście o działaniach TK w granicach wyznaczonych mu kompetencji, a nie o możliwych do wyobrażenia rozstrzygnięciach faktycznych o charakterze precedensowym.

Może wystąpić jeszcze jedna „sporna” sytuacja, o której była już wcześniej mowa, mianowicie że uczynienie użytku z kompetencji przez podmiot X wpływa na kompetencje podmiotu Y, zakres tych kompetencji lub sytuację prawną, która została ukształtowana przez uczynienie przez podmiot Y z jego kompetencji użytku. Spór taki, dotyczący kompetencji tych organów, nie jest jednak sporem o charakterze kompetencyjnym, lecz sporem o podstawy kompetencyjne działania organu X, a więc o normę udzielającą mu kompetencji. A w przypadku ustalenia, że organowi X kompetencje przyznano, stwierdzić trzeba jeszcze inną wadę systemu, mianowicie niezgodność prakseologiczną norm, która to wada także nie jest eliminowana w drodze rozstrzygania sporów przez Trybunał Konstytucyjny.

5. Spróbujmy z kolei, opierając się na poczynionych ustaleniach, rozważyć, jaki charakter ma spór, o którym Marszałek Sejmu twierdzi, że toczy się między Sejmem RP i Sądem Najwyższym oraz Prezydentem RP i Sądem Najwyższym, i określa każdy z nich jako spór kompetencyjny.

Podmiotami sporu są, co niewątpliwe, organy państwa mające status organów centralnych i konstytucyjnych. Pozostaje więc ustalić przedmiot sporu. Zauważmy najpierw, że poszczególne te organy należą odpowiednio do władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, które to władze, zgodnie z art. 10 Konstytucji, są rozdzielone. Dokonując zatem interpretacji przepisów określających ich kompetencje, trzeba nie tylko kierować się dyrektywą głoszącą, że kompetencje przyznane jakiemuś organowi muszą być jednoznacznie wyrażone w przepisach, nie tylko dyrektywą, że językowo jednoznaczny przepis, przyznający jakiemuś organowi kompetencje, nie może być interpretowany rozszerzająco ani zwężająco, ale także zasadą głoszącą, że kompetencje przyznane organom państwa należącym do poszczególnych wymienionych władz są rozłączne i możliwe wątpliwości interpretacyjne należy rozstrzygać zgodnie z tą zasadą.

Określając przedmiot sporu kompetencyjnego między Sejmem a Sądem Najwyższym, Marszałek Sejmu formułuje go w postaci pytania, które po pewnym niezmieniającym jego sensu przeredagowaniu brzmi następująco: „który z organów, Sejm czy Sąd Najwyższy, jest upoważniony, by rozstrzygać sprawy z zakresu ustroju i wymiaru sprawiedliwości (w związku z orzeczeniem sądu międzynarodowego)?”.

Zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji „Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami [co we wniosku Marszałka zostało określone jako spory z zakresu ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości – przyp. S.W.-J.] określają ustawy”. Kompetencja Sejmu do unormowania („rozstrzygania”) wyżej przytoczonych spraw przyznana ustawą zasadniczą nie budzi wątpliwości. Podobnie wątpliwości nie budzi czynność, poprzez którą to rozstrzygnięcie następuje. Jest nią akt uchwalenia ustawy – w rozważanym przypadku – normującej sprawy wskazane w art. 176 ust. 2.

Sąd Najwyższy z kolei w ramach nadzoru judykacyjnego (art. 183 ust. 1 Konstytucji) został przez ustawodawcę upoważniony do wydawania uchwał interpretacyjnych, a więc uchwał zawierających rezultat poddanych wykładni przepisów prawnych. Przy czym, zgodnie z art. 83 ustawy o Sądzie Najwyższym, może to uczynić w określonych okolicznościach („jeżeli w orzecznictwie sądów powszechnych, sądów wojskowych lub Sądu Najwyższego ujawnią się rozbieżności w wykładni przepisów prawa będących podstawą ich orzekania”) i na wniosek podmiotów wskazanych w § 1 i § 2 tego artykułu. Uchwały, o których mowa, mogą mieć, jak się utrzymuje w literaturze, charakter abstrakcyjny. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że ustalenie wykładniczych kompetencji Sądu Najwyższego jest znacznie trudniejsze niż ustalenie ustawodawczych kompetencji Sejmu w tym przypadku. Kompetencja SN aktualizuje się w określonych okolicznościach, jest realizowana na wniosek, którego wystąpienie jest uwarunkowane z kolei „zapewnieniem jednolitości orzecznictwa” i – co najtrudniejsze – wykładni mogą być poddane przepisy prawa „będące podstawą orzekania” przez sądy, w których orzecznictwie ujawniły się rozbieżności w wykładni.

Samo sformułowanie przedmiotu sporu kompetencyjnego wskazuje, że chodzić ma w nim o sprawy tego samego rodzaju, mianowicie o „ustrój i organizację wymiaru sprawiedliwości”. Nie sposób się z tym nie zgodzić. Trzeba jednak podkreślić, że w przypadku Sejmu sprawy te – zgodnie z rolą Sejmu jako władzy ustawodawczej – mają być przedmiotem jego regulacji ustawowej, w przypadku Sądu Najwyższego natomiast – zgodnie z wyznaczonymi mu zadaniami – regulacje dotyczące ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości mają być przedmiotem jego wykładni, przybierającej sformalizowaną postać. „Rozstrzyganie” tych spraw ma odbywać się przy tym za pomocą różnych czynności konwencjonalnych powodujących odmienne konsekwencje, Sejm jest bowiem upoważniony do stanowienia ustaw, a Sąd Najwyższy do wydawania wykładniczych uchwał. Nie mamy tu więc do czynienia z sytuacją, w której co najmniej dwa organy uznają się za właściwe (kompetentne) do rozstrzygania tej samej sprawy. I to już wystarczy do skonstatowania, że w rozważanym przypadku nie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym Sejmu z Sądem Najwyższym. Nie oznacza to braku konfliktu między tymi organami, czy też wątpliwości co do tego, czy Sąd Najwyższy, wydając 23.01.2020 r. żywo dyskutowaną uchwałę trzech połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, nie przekroczył przyznanych mu kompetencji. Pytanie o wykładnicze kompetencje SN Uchwała połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z 23.01.2020 r. (BSA I-4110-1/20), dalej uchwała 3 Izb; www.sn.pl. , w szczególności o przepisy mogące być przedmiotem jego wykładni (przepisy będące „przedmiotem orzekania sądu”), jest jednak pytaniem o sprawę inną niż spór kompetencyjny. Nawiasem można dodać, że prawodawca musi liczyć się z tym, iż jego tekst jest poddawany interpretacji przez organy stosujące prawo i jej wynik może nie odpowiadać jego intencji. Dzieje się tak niezależnie od tego, czy organy te zostały wyposażone w specjalne kompetencje wykładnicze, czy upoważnienia takiego nie uzyskały i ich interpretacja ma charakter wykładni dokonywanej w procesie bieżącego stosowania prawa i nieprzybierającej postaci wykładni sformalizowanej. Stan prawny jest bowiem kształtowany przez prawodawcę stanowiącego przepisy, instytucje dokonujące wykładni tych przepisów oraz uznaną doktrynę prawniczą. Jeżeli jakiś organ, w rozważanym przypadku SN, uzyskuje kompetencję do wydawania wykładniczych uchwał i z kompetencji tej czyni użytek, to możliwe jest postawienie co najmniej dwóch pytań: czy nie przekroczył przyznanych mu kompetencji do dokonywania aktów wykładni oraz czy norma udzielająca mu kompetencji nie jest niezgodna z normą wyższego rzędu. Można także zapytać, czy norma udzielająca kompetencji nie jest dysfunkcjonalna dla systemu. Odpowiadając na pierwsze pytanie, można dojść do wniosku, że organ ten działał nielegalnie, na drugie zaś – że norma, w oparciu o którą działał, jest niekonstytucyjna, a na trzecie – że w systemie ujawniła się niezgodność prakseologiczna. Żaden ze wskazanych przypadków nie ma nic wspólnego z konstytucyjnym rozumieniem sporu kompetencyjnego. Sprawa dotyczy bowiem istnienia albo nieistnienia kompetencji Sądu Najwyższego i jej ewentualnego przekroczenia.

Niezależnie od legalności albo nielegalności aktu wykładni dokonanej przez organ stosujący prawo prawodawca, który nie godzi się z rezultatami tej wykładni, dysponuje narzędziem, by się jej przeciwstawić (w praktyce chodzić będzie o wystarczająco powszechne i utrwalone rezultaty wykładni). Narzędziem tym jest zmiana treści przepisów prawnych i nadanie im takiego kształtu słownego, by niepożądana przez prawodawcę wykładnia okazywała się niemożliwa, a w skrajnym przypadku zmiana przepisów upoważniających do dokonywania wiążącej wykładni.

Nie można jednak podzielić poglądu, że akty prawne Sejmu muszą być interpretowane zgodnie z aktualną wolą Sejmu L. Morawski, Opinia Komisji Weneckiej w sprawie ustawy nowelizującej 21.12.2015. – Analiza krytyczna, „Prawo i Więź” 2017/2, s. 114. . W polskiej kulturze prawnej wykładni dokonuje się według powszechnie przyjętych w niej reguł wykładni: nie znajdujemy wśród nich reguły nakazującej interpretować akty parlamentu zgodnie z wolą aktualnej większości.

6. Jeżeli chodzi o spór między Prezydentem RP a Sądem Najwyższym, to określenie jego przedmiotu jest we wniosku Marszałka nader niejasne. Najogólniej wskazanym przedmiotem sporu mogą być – jak w przypadku sporu Sądu Najwyższego i Sejmu – sprawy z zakresu „ustroju i organizacji wymiaru sprawiedliwości”, tyle że w tym zakresie spraw udzielono Prezydentowi upoważnienia do dokonywania, typowych dla władzy wykonawczej, indywidualnych aktów nominacyjnych. Wątpliwości zgłaszane we wniosku oraz ich uzasadnienie w sposób mało precyzyjny odnoszą się do kilku spraw: wykładni przepisów Konstytucji, działań Prezydenta i „niweczących” je działań SN. Wnioskodawca kwestionuje w szczególności upoważnienie Sądu Najwyższego do oceny skuteczności powołania sędziego przez Prezydenta, zwłaszcza „nadania sędziemu, którego dotyczy akt powołania prawa do wykonywania władzy sądowniczej” oraz kompetencję tego sądu do dokonywania „wiążącej interpretacji przepisów Konstytucji w związku z wykonywaniem przez Prezydenta prerogatywy, o której mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP”.

Ujmując przedmiot sporu w formę pytania, wnioskodawca nadaje mu następującą niefortunną postać: czy wykonywanie kompetencji do powoływania sędziów (art. 179 Konstytucji RP) i związana z tym kompetencja do interpretacji przepisów Konstytucji w tym zakresie oraz ocena skuteczności dokonanego aktu nominacyjnego może być (jest) przedmiotem weryfikacji Sądu Najwyższego lub innego sądu, czy też czynności te są zastrzeżone wyłącznie do kompetencji Prezydenta i nie podlegają kontroli władzy sądowniczej? Jako przedmiot sporu wskazuje się więc czynność powołania sędziego, kontrolę tej czynności oraz wykładnię przepisów odnoszących się do powołania sędziego. W gruncie rzeczy chodzi jednak o to, czy prezydencki akt powołania sędziego może być weryfikowany przez Sąd Najwyższy lub inny sąd, z takim skutkiem, że uznaje się, iż owemu sędziemu nie przysługuje władza sędziowska.

Spośród czynności wskazanych w sformułowanym wyżej pytaniu dwie mają niewątpliwie charakter czynności konwencjonalnych: akt powołania sędziego przez Prezydenta i akt kontroli powołania przez sąd, przy czym są to czynności konwencjonalne zupełnie innego rodzaju. Mamy tu więc do czynienia z dwiema różnymi kompetencjami, bo kompetencjami do dokonywania różnych czynności konwencjonalnych powodujących odmienne konsekwencje.

Co natomiast dotyczy wykładni przepisów dokonywanej przez podmioty, które zdaniem Marszałka Sejmu są uwikłane w spór, to każdy z nich jest upoważniony w zakresie spraw, które rozstrzyga, do dokonywania interpretacji przepisów do tych rozstrzygnięć niezbędnych. Ich wykładnia nabiera przy tym mocy wiążącej w stosunku do rezultatów wykładni innych podmiotów uczestniczących w sprawie. Z tego punktu widzenia dokonywana przez Prezydenta wykładnia przepisów odnoszących się do powoływania sędziego nie wyróżnia się niczym szczególnym; ma charakter wiążący w sprawie, którą Prezydent rozstrzyga, ale nie ma waloru wykładni powszechnie wiążącej. Mówiąc dobitniej – dokonując aktu powołania sędziego, Prezydent interpretuje przepisy Konstytucji odnoszące się do aktu powołania i jego wykładnia ma charakter wiążący dla uczestników postępowania nominacyjnego.

Natomiast istota pytania o wykładnicze kompetencje SN, przyznane mu w art. 83 ustawy z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym, polega na tym, czy konstytucyjne przepisy dotyczące powołania sędziego są przepisami, do wiążącej interpretacji których Sąd Najwyższy uzyskał upoważnienie.

Pytanie, które zadaje Marszałek Sejmu, dotyczy także samego aktu powołania sędziego. W świetle unormowań konstytucyjnych jest oczywiste, że kompetencja do powoływania sędziego przysługuje wyłącznie Prezydentowi RP. Wprawdzie działa on nie z własnej inicjatywy, lecz na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, jednak akt powołania jest jego prerogatywą. Sąd Najwyższy nie jest wyposażony w kompetencje tego rodzaju i nie wysuwa takich roszczeń. Jeśli więc chodzi o powoływanie sędziego, nie istnieje między Prezydentem RP a Sądem Najwyższym spór kompetencyjny – spór dwóch organów, uznających się za właściwe do dokonywania czynności konwencjonalnych tego samego rodzaju czy powodujących te same konsekwencje.

Pytanie o spór między Prezydentem a Sądem Najwyższym w zakresie kompetencji do kontrolowania aktu powołania sędziego można odczytać jako pytanie o kompetencje Prezydenta i SN do kontrolowania procedury poprzedzającej sam akt powołania sędziego – procedury toczącej się przed Krajową Radą Sądownictwa, kompetencje Prezydenta do dokonania samokontroli powołania albo pytanie wyłącznie o kompetencje SN do kontrolowania prezydenckiego aktu powołania sędziego.

Odpowiadając na pierwsze pytanie, trzeba zauważyć, że kompetencja Prezydenta do kontrolowania procedury poprzedzającej akt nominacyjny (procedury toczącej się przed KRS) wywoływała w praktyce i literaturze wiele sporów, a i dziś jeszcze nie ma w tym zakresie utrwalonego, jednoznacznego stanowiska. Jeżeli przyjąć, że Prezydent jest upoważniony do kontroli, o której mowa, a może nawet do niej obowiązany, i że jego kompetencja do powołania sędziego aktualizuje się dopiero po jej dokonaniu, to nie ma to wpływu na sam akt powołania. Uchybienia w zakresie kontrolnym mogą mieć bowiem wpływ jedynie na to, że akt powołania będzie obarczony wadą, a nie na jego ważność. Mogą też mieć wpływ na ewentualną osobistą odpowiedzialność Prezydenta.

Orzekając z kolei o kompetencji Sądu Najwyższego do kontrolowania przednominacyjnego postępowania, trzeba by wskazać normę udzielającą mu takiego upoważnienia. Tymczasem w systemie brak takiej normy; SN nie został upoważniony do działań kontrolnych, o których mowa. Nie może więc istnieć spór kompetencyjny między Sądem Najwyższym a Prezydentem polegający na tym, że oba te organy zostały upoważnione do weryfikowania czynności poprzedzających powołanie sędziego przez Prezydenta.

Jeśli chodzi o drugie pytanie, to trzeba stwierdzić, że Prezydent nie ma upoważnienia, by dokonywać aktu samokontroli swoich aktów nominacyjnych. Wreszcie odpowiadając na trzecie z pytań, zauważyć należy najpierw, że możliwe są takie sytuacje, w których akt powołania sędziego przez Prezydenta byłby tak dalece i oczywiście wadliwy, że byłby aktem nieistniejącym (nieaktem). Wtedy nieistnienie takiego aktu stwierdzić może każdy, a zatem także SN. W każdym innym przypadku Sąd Najwyższy musiałby być wyposażony w kompetencje do kontrolowania aktu powołania sędziego. W polskim systemie prawnym żaden podmiot nie został upoważniony do dokonywania aktów tego rodzaju. Można postawić pytanie, czy jest politycznie i prawnie uzasadnione, aby w państwie prawa istniały takie czynności publicznoprawne, które nie podlegają niczyjej kontroli, ale de lege lata akt, o którym mowa, do takich należy. Z tego zaś można wysnuć wniosek, że Marszałek Sejmu formułuje zarzut, iż SN uzurpuje sobie prawo do weryfikowania prezydenckiego aktu powołania sędziego, podczas gdy akt ten na gruncie prawa polskiego nie podlega niczyjej kontroli. Zarzut Marszałka dotyczy więc działania SN bez podstawy prawnej. Sprawa wydaje się jednak jeszcze bardziej skomplikowana. Z aktem powołania sędziego związane jest, jak utrzymuje Marszałek Sejmu, „prawo do wykonywania władzy sądowniczej” (jest ono istotą, treścią tego aktu) i to prawo nie może zostać zakwestionowane. Pogląd taki wywodzi wnioskodawca z art. 179 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji, przyjmując, że prezydencka interpretacja tych przepisów jest wiążąca także dla Sądu Najwyższego. Tymczasem – jak twierdzi Marszałek Sejmu – SN, wydając uchwałę z 23.01.2020 r., kwestionuje to właśnie prawo „osób powołanych na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw”, czyniąc to nie poprzez konwencjonalny akt kontroli powołania sędziego, lecz wykładnię art. 439 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania karnego Ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 30 ze zm.), dalej k.p.k. oraz art. 379 pkt 4 Kodeksu postępowania cywilnego Ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.), dalej k.p.c. dotyczących odpowiednio nienależytej obsady sądu albo sprzeczności składu sądu z przepisami prawa. Czyni więc użytek ze swojej konstytucyjnej kompetencji, skonkretyzowanej normą wyrażoną w art. 83 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Zarzut, który takiemu działaniu stawia Marszałek Sejmu, dotyczy tego, że przyjęta przez SN wykładnia wymienionych powyżej przepisów stwarza w konsekwencji możliwość zakwestionowania prawa niektórych osób powołanych przez Prezydenta na stanowisko sędziego do sprawowania przez nie władzy sądowniczej. I w tym sensie akt prezydencki zostaje poddany weryfikacji SN lub innego sądu.

Zauważmy, że teoretycznie możliwe jest takie ukształtowanie instytucji powołania sędziego przez głowę państwa, że akt powołania będzie w szczególnych okolicznościach i przy spełnieniu określonych warunków poddany weryfikacji władzy sądowniczej. De lege lata takie rozwiązanie nie znajduje podstaw w polskim systemie prawnym. Marszałek zdaje się przy tym twierdzić, że na gruncie obowiązującego polskiego prawa rozwiązanie takie byłoby możliwe jedynie, gdyby przewidywała je ustawa zasadnicza, bo tylko ona mogłaby przewidzieć wyjątek od „istoty aktu powołania”, jaką jest sprawowanie władzy sądowniczej.

Zgodnie ze stanowiskiem Marszałka Sejmu wykładnia dokonana przez Sąd Najwyższy uchwałą z 23.01.2020 r. daje podstawy do tego, by Sąd Najwyższy lub inny sąd kwestionował władzę sprawowania wymiaru sprawiedliwości przyznaną osobie, którą Prezydent powołał na sędziego na wniosek nowej KRS. Czynienie użytku z tak rozumianej kompetencji sądów pozostaje w niezgodzie z kompetencją Prezydenta RP do powoływania sędziów, bo „niweczy” prezydencki akt ich powołania. Jeżeli jednak jest tak, to zarzut Marszałka dotyczy kompetencji do dokonywania przez Sąd Najwyższy wykładni stosownych przepisów Kodeksu postępowania karnego oraz Kodeksu postępowania cywilnego (a nie przepisów Konstytucji odnoszących się do powołania sędziego) – zakresu tej kompetencji i poprawności dokonanej przez SN wykładni, a skierowany do Trybunału wniosek nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, którego tu nie ma, lecz wnioskiem o weryfikację rezultatów wykładni dokonanej przez SN lub ewentualnie podstaw prawnych, w oparciu o które jej dokonano.

Sprawa poprawności wykładni dokonanej przez SN nie jest tematem mojego zainteresowania. Trzeba jednak zaznaczyć, że została ona dokonana w związku z wyrokiem TSUE, co istotnie zmieniło kontekst interpretowanych przepisów. Interpretacja polskich unormować musi się w tej sytuacji odbywać w kontekście prawa Unii Europejskiej odnoszącego się do prawa wykonywania władzy sądowniczej.

7. Wniosek Marszałka Sejmu opiera się na szerokim, postulowanym jedynie w literaturze i nieznajdującym żadnego oparcia w praktyce orzeczniczej pojmowaniu „sporu kompetencyjnego”, zmierzając do wydania przez TK precedensowego rozstrzygnięcia. Propozycje wysuwane w literaturze uważam za nieuzasadnione przede wszystkim dlatego, że doktrynalna zmiana definicji „sporu kompetencyjnego” prowadziłaby – a miałoby to miejsce w rozważanym przypadku – do zmiany kompetencji udzielonej Trybunałowi Konstytucyjnemu. Ponadto, o czym wspomniano, szerokie rozumienie „sporu kompetencyjnego” jest niebezpiecznie nieprecyzyjne, a to narusza wszelkie standardy wyznaczania kompetencji organom władzy publicznej. Ów brak precyzji stwarza pokusę instrumentalnego występowania z wnioskami o rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, motywowanego nie potrzebą rozstrzygnięcia sporu, lecz zawieszeniem postępowania przed organami, które spór prowadzą. Wreszcie w szerokim rozumieniu sporu kompetencyjnego mieszczą się sytuacje, które określono wcześniej jako rodzaj prakseologicznej niezgodności między normami. Pozostawienie ich rozstrzygania Trybunałowi Konstytucyjnemu byłoby wyposażaniem go w kompetencje prawotwórcze, wykraczające daleko poza rolę negatywnego prawodawcy.