A rtykuł dotyczy podstawowych pojęć związanych ze stosowaniem prawa UE przed sądami krajowymi. Rozważania autora koncentrują się przede wszystkim na tych zagadnieniach, które – w świetle jego doświadczeń zawodowych – mają znaczenia dla praktyków prawa. W pierwszej kolejności autor omawia zasadę bezpośredniego skutku i zasadę pierwszeństwa. Szczególną uwagę poświęcono problematyce autonomii proceduralnej i jej konsekwencjom. W ostatniej części artykułu odniesiono się do pojęcia podmiotu prywatnego.

Wprowadzenie

Celem niniejszego opracowania jest próba usystematyzowania zagadnień związanych ze stosowaniem prawa Unii Europejskiej przed sądami państw członkowskich. Zdaję sobie oczywiście sprawę, że wyczerpujące omówienie tej problematyki jest zadaniem niezwykle trudnym, a może wręcz niewykonalnym. O ile podstawowe zasady stosowania prawa Unii wydają się być już od wielu lat ugruntowane, o tyle wiele spośród zagadnień szczegółowych budzi kontrowersje, i to zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie.

Dodatkowe utrudnienie wynika z faktu, że dla opisania zasad stosowania prawa Unii używa się, przede wszystkim w doktrynie, skomplikowanej siatki pojęciowej. Zdarza się również, że te same pojęcia są różnie rozumiane. Nie jest moją ambicją, aby w tym miejscu kwestie te szczegółowo wyjaśniać. Chciałbym ograniczyć się do przypomnienia najbardziej istotnych i zarazem najmniej kontrowersyjnych mechanizmów służących stosowaniu prawa Unii Europejskiej w państwach członkowskich. Pominę przy tym zagadnienia, które w moim przekonaniu są istotne przede wszystkim dla rozważań doktrynalnych, a skupię się na tym, co – w świetle moich doświadczeń zawodowych – może zainteresować praktyków prawa.

W ostatnich latach – głównie w kontekście debaty związanej z praworządnością – obserwujemy zwiększone zainteresowanie, przede wszystkim praktyków, prawem Unii. Pragnąłbym zatem, aby niniejsze opracowanie stało się swego rodzaju „brykiem”, czy używając terminologii angielskiej „executive summary”, dla tych prawników, którzy do tej pory nie zajmowali się prawem Unii, a chcieliby się na ten temat czegoś więcej dowiedzieć – bez sięgania do pogłębionych opracowań. Należy przy tym podkreślić, że niniejsze opracowanie nie jest adresowane do prawników, którym bliska jest problematyka prawa Unii Europejskiej. Nie sądzę, aby znaleźli oni w nim cokolwiek nowego.

Celowo nie używam w niniejszym opracowaniu zwrotu „stosowanie prawa Unii w porządkach prawnych państw członkowskich”, bowiem prawo Unii jest elementem tych porządków prawnych. Nie mamy tu do czynienia z żadną dychotomią. Przeciwstawianie porządku prawnego państw członkowskich prawu Unii jest błędne. Mówiąc zatem o polskim porządku prawnym, jak i o porządku prawnym każdego innego państwa członkowskiego, nie możemy zapominać, że ich elementem jest również prawo Unii.

Stosowanie prawa Unii przez organy sądowe państw członkowskich opiera się na dwóch naczelnych zasadach. Chodzi o zasadę pierwszeństwa i zasadę bezpośredniego skutku.

Pierwszeństwo prawa Unii

Zasada pierwszeństwa oznacza, że w przypadku kolizji pomiędzy normą unijną a normą prawa wewnętrznego należy zastosować normę unijną. Wydaje się, że warto w tym miejscu przypomnieć, jak rozumiana jest zasada pierwszeństwa w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Otóż można w tym zakresie wyprowadzić kilka bezspornych wniosków.

1. Zasada pierwszeństwa nie wynika z uregulowań konstytucyjnych państw członkowskich, lecz ma swoje źródło w samych traktatach. Oznacza to, że pierwszeństwo prawa Unii jest niezależne od tego, jak konstytucja danego państwa reguluje stosunek prawa międzynarodowego do prawa wewnętrznego.
2. Działanie zasady pierwszeństwa od chwili wejścia normy unijnej i normy wewnętrznej (norma unijna jest nadrzędna zarówno w stosunku do wcześniejszej, jak i późniejszej normy prawa wewnętrznego).
3. Zasada pierwszeństwa dotyczy także norm konstytucyjnych państwa członkowskiego.
4. Sprzeczność normy wewnętrznej z normą unijną nie powoduje nieważności normy wewnętrznej, lecz jedynie wyłączenie możliwości jej zastosowania. Tym niemniej, choć sprzeczność z prawem Unii nie powoduje ipso iure nieważności przepisu wewnętrznego, to jednak ze względu na bezpieczeństwo obrotu prawnego państwo członkowskie powinno uchylić taki przepis.
5. Obowiązek zastosowania normy unijnej i pominięcie sprzecznej z nią normy wewnętrznej spoczywa na każdym organie państwa członkowskiego odpowiedzialnym za stosowanie prawa.
6. Każdy organ państwa członkowskiego stosujący prawo musi mieć kompetencję do samodzielnego stwierdzenia sprzeczności i do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem Unii przepisu prawa wewnętrznego. Jego kompetencja w tym zakresie nie może być uzależniona od decyzji innego organu (np. sądu konstytucyjnego).

Bezpośredni skutek prawa Unii

Zasada bezpośredniego skutku oznacza możliwość bezpośredniego powoływania się na przepisy prawa Unii przed organami państw członkowskich. Najczęściej dotyczy to tych sytuacji, w których strona dochodzi swoich praw, których źródłem jest prawo Unii. Dziś nie ma wątpliwości, że z bezpośrednim skutkiem mamy do czynienia także wówczas, gdy strona powołuje się na normę prawa Unii nie w celu wywiedzenia z niej swoich praw, lecz w celu podniesienia zarzutu opartego na obiektywnej wadliwości danej procedury lub decyzji. Z sytuacją taką mamy do czynienia chociażby wówczas, gdy strona kwestionuje ważność decyzji administracyjnej, powołując się na niedopełnienie w trakcie jej wydawania wymogów wynikających z prawa Unii (np. w zakresie oceny oddziaływania na środowisko). Inny przykład, zainspirowany polskimi doświadczeniami, to kwestionowanie dopuszczalności stosowania aktów prawnych przyjętych z naruszeniem obowiązku notyfikacji, to znaczy wcześniejszego konsultowania projektu aktu prawnego z instytucjami Unii.

W wielu podręcznikach, a także w orzecznictwie sądów Unii Europejskiej, napotkać można na twierdzenie, że tylko te normy prawa Unii mogą być bezpośrednio skuteczne, które są „wystarczająco precyzyjne” i „bezwarunkowe”. Nie chcę wprost kwestionować prawdziwości takiego twierdzenia. Nie wydaje mi się jednak, aby oddawało ono istotę problemu, przed którym mogą stanąć organy stosujące prawo w państwach członkowskich. Stojąc wobec dylematu, czy dany przepis prawa Unii może być bezpośrednio zastosowany, należy sobie zadać inne pytanie, a mianowicie takie, czy na podstawie takiego przepisu można określić jego adresata oraz zakres praw i obowiązków z niego wynikających. Innymi słowy, chodzi o określenie, czy dany przepis nadaje się po prostu do stosowania.

Odpowiedź na tak postawione pytanie zależy nie tylko od samej treści takiego przepisu, lecz także od kontekstu proceduralnego, w którym dochodzi do jego ewentualnego zastosowania. W gruncie rzeczy dylematy, przed którymi stoimy, stosując normy prawa Unii, nie różnią się znacząco od dylematów towarzyszących stosowaniu prawa wewnętrznego.

Pomijam w niniejszym opracowaniu problematykę bezpośredniego skutku dyrektyw. Ograniczę się jedynie do przypomnienia kwestii oczywistych. Otóż na podstawie przepisów dyrektywy, które nie zostały w ogóle implementowane do prawa wewnętrznego lub które zostały implementowane nieprawidłowo, nie można nakładać obowiązków na podmioty prawa. Wyjątkiem jest sytuacja, w której strona powołuje się bezpośrednio na przepis dyrektywy przeciwko państwu członkowskiemu, które naruszyło obowiązek implementacji (tak zwany bezpośredni skutek wertykalny).

Co do zasady natomiast wyłączony jest tak zwany bezpośredni skutek horyzontalny. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Trybunał Sprawiedliwości lub Trybunał) – którego spójność pozostawia wiele do życzenia – na dyrektywę nie można się bezpośrednio powołać przeciwko podmiotowi prywatnemu (w celu wyłączenia zastosowania przepisu wewnętrznego sprzecznego z dyrektywą lub w celu wywiedzenia swoich praw wynikających z dyrektywy). Chciałbym podkreślić, że to ograniczenie w żaden sposób nie wpływa na kompetencję sądów państw członkowskich do zwracania się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniami prawnymi o wykładnię dyrektywy lub w celu dokonania oceny zgodności dyrektywy z aktami wyższego rzędu. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości to do sądu krajowego należy decyzja, czy w konkretnym przypadku będzie można bezpośrednio zastosować dyrektywę.

Ustalenie, że prawo Unii ma pierwszeństwo przed prawem wewnętrznym oraz że prawo to jest stosowane bezpośrednio, nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości.

Wykładnia autonomiczna prawa Unii

Stosowanie prawa Unii wiąże się z problematyką wykładni. Wykładni prawa Unii dokonują w pierwszej kolejności organy stosujące prawo w państwach członkowskich. Ostatecznym arbitrem w kwestii wykładni prawa Unii jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Do tej właśnie instytucji zwracają się sądy państw członkowskich zgodnie z procedurą prejudycjalną określoną w art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25.03.1957 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/2), dalej TFUE. .

W tym miejscu należy przypomnieć, że wykładnia prawa Unii opiera się najczęściej na autonomicznym rozumieniu pojęć użytych w przepisach tego prawa. Tylko w ten sposób można zapewnić, że prawo Unii będzie stosowane jednolicie we wszystkich państwach członkowskich. Temu właśnie celowi służy wspomniana wyżej procedura prejudycjalna i wynikająca z niej kompetencja Trybunału Sprawiedliwości do dokonywania wykładni prawa Unii.

Wykładnia autonomiczna stanowi częstokroć największe wyzwanie dla prawników w państwach członkowskich. Zmuszeni jesteśmy wówczas do tego, aby nadać inne znaczenie nawet najbardziej utrwalonym i powszechnie wykorzystywanym w prawie wewnętrznym pojęciom. Interpretując prawo Unii, możemy do prawa wewnętrznego sięgać tylko wówczas, jeżeli przepis prawa Unii zawiera stosowne odesłanie, a zdarza się to bardzo rzadko.

Zdarza się także, że dokonując wykładni takich pojęć zamieszczonych w przepisach prawa Unii, należy uwzględnić zarówno ich autonomiczny charakter, jak i prawo państwa członkowskiego. Jako przykład niech posłuży art. 5 rozporządzenia 1346/2000 w sprawie postępowania upadłościowego. Stanowi on:

„1. Wszczęcie postępowania upadłościowego nie narusza praw rzeczowych wierzycieli lub osób trzecich na materialnych lub niematerialnych, ruchomych lub nieruchomych składnikach majątku dłużnika – zarówno na określonych przedmiotach, jak i na zbiorze nieokreślonych przedmiotów o zmiennym składzie – które w chwili wszczęcia postępowania znajdują się na terytorium innego państwa członkowskiego.

2. Do praw określonych w ust. 1 należą w szczególności:

a) uprawnienie do zbycia przedmiotu lub przeznaczenia go do zbycia i zaspokojenia się z uzyskanych środków lub pożytków tego przedmiotu, w szczególności z tytułu zastawu lub hipoteki;

b) wyłączne prawo ściągnięcia wierzytelności, w szczególności z tytułu zastawu na wierzytelności lub przelewu tej wierzytelności w celu zabezpieczenia roszczenia;

c) prawo żądania wydania przedmiotu od każdego, kto wbrew woli uprawnionego posiada go lub użytkuje;

d) prawo rzeczowe do pobierania pożytków z przedmiotu”.

Otóż aby uznać dane prawo za prawo rzeczowe w rozumieniu tego przepisu, należy rozważyć dwie kwestie. Po pierwsze, musi chodzić o prawo rzeczowe w rozumieniu prawa państwa, na którego terytorium rzecz się znajduje. Po drugie, takie prawo rzeczowe musi spełniać – wynikające z prawa Unii – kryteria autonomiczne, o których mowa w ust. 2 cytowanego przepisu.

Przy dokonywaniu wykładni danego przepisu należy zatem uwzględnić miejsce tego przepisu w systemie prawa Unii. Dla przykładu, przepis zamieszczony w rozporządzeniu czy w dyrektywie powinien być interpretowany w świetle traktatów – w tym świetle Karty Praw Podstawowych Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE z 2016 r. C 202, s.1), dalej KPP. , w świetle prawa międzynarodowego wiążącego Unię Europejską oraz w świetle ogólnych zasad prawa unijnego.

Autonomia proceduralna

Szczególne trudności wynikają z faktu, że prawo Unii Europejskiej jest najczęściej stosowane obok prawa wewnętrznego państwa członkowskiego. Trudno jest mi wyobrazić sobie sytuację, w której sąd polski rozstrzygałby spór wyłącznie w oparciu o prawo unijne. Owo „kumulatywne stosowanie” prawa unijnego z prawem wewnętrznym może przejawiać się w dwóch wymiarach.

Pierwszy wymiar polega na konieczności zapewnienia „materialnej” zgodności prawa wewnętrznego z prawem unijnym. Chodzi zatem o dokonanie oceny, czy podlegający zastosowaniu w danym postępowaniu przepis prawa wewnętrznego jest zgodny z prawem Unii. Najczęściej polega to na tym, aby ustalić, czy dyrektywy unijne zostały należycie implementowane. Może też chodzić, na przykład, o dokonanie oceny, czy dany przepis prawa wewnętrznego jest zgodny z postanowieniami TFUE o podstawowych swobodach rynku wewnętrznego. W przypadku sprzeczności przepis taki nie może być zastosowany w związku z pierwszeństwem prawa Unii.

Drugi wymiar – i to na nim skupimy się w tej części rozważań – dotyczy wykonywania (realizacji) praw wynikających z prawa Unii przed organami państw członkowskich. To właśnie tutaj najlepiej widać, że prawo Unii nie może istnieć bez prawa wewnętrznego. Dzieje się tak z dwóch powodów.

Po pierwsze, jak powszechnie wiadomo, zasadniczy ciężar stosowania prawa Unii spoczywa na organach państw członkowskich, podczas gdy instytucje unijne, jak chociażby Trybunał Sprawiedliwości, stosują prawo Unii w granicach przysługujących im kompetencji, które są ściśle wyznaczone w traktatach. I tak na przykład kompetencja Trybunału Sprawiedliwości do merytorycznego rozstrzygania spraw ogranicza się wyłącznie do sporów, których stronami są instytucje Unii.

Jak wynika z art. 19 akapit 2 Traktatu o Unii Europejskiej Traktat o Unii Europejskiej z 7.02.1992 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/30), dalej TUE. , państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii. To właśnie na tym tle pojawia się często nieporozumienie w odniesieniu do tego, co oznacza, że organizacja wymiaru sprawiedliwości podlega kompetencji państwa członkowskiego. Otóż bez wątpienia to państwa członkowskie decydują o ustroju sądownictwa. Ponieważ jednak sądy państw członkowskich są także odpowiedzialne za stosowanie prawa Unii, to w świetle traktatów, a przede wszystkim art. 19 akapit 2 TUE, należy ocenić, czy zapewniają one „skuteczną ochronę prawną w dziedzinach objętych prawem Unii”.

Po drugie, dość często zdarza się, że prawo Unii nie określa szczegółowo reguł, według których prawa (uprawnienia) wynikające z norm unijnych są dochodzone przed organami krajowymi. W takich sytuacjach z pomocą przychodzi – ukształtowana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości – zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Oznacza ona, że dochodzenie przed sądami krajowymi uprawnień wynikających z prawa Unii – w zakresie, w jakim nie reguluje tego samo prawo Unii – podlega prawu wewnętrznemu. Warto podkreślić, gdyż jest to często przedmiotem nieporozumień, że odesłanie do prawa wewnętrznego nie ogranicza się do prawa procesowego w ścisłym tego słowa znaczeniu. Wyobraźmy sobie, że strona dochodzi od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu naruszenia przez Polskę – jako państwo członkowskie – prawa Unii. Otóż w takiej sytuacji prawo polskie określi zarówno wszelkie kwestie procesowe służące realizacji takiego roszczenia (np. właściwość sądu, terminy), jak również materialnoprawne przesłanki takiej odpowiedzialności (w szczególności te, które wynikają z przepisów Kodeksu cywilnego Ustawa z 23.04.1964 r.– Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dalej k.c. ).

Trzeba jednak zaznaczyć – i jest to prawdopodobnie najbardziej znacząca z punktu widzenia praktyki uwaga poczyniona w ramach tej części rozważań – że właściwość prawa wewnętrznego w ramach autonomii proceduralnej nie jest nieograniczona. Prawo wewnętrzne podlega w tym zakresie ocenie pod względem zgodności z zasadami równoważności i skuteczności.

Zasada równoważności oznacza, że reguły postępowania w sprawach mających na celu zapewnienie ochrony uprawnień wynikających z prawa Unii nie mogą być mniej korzystne niż w przypadku podobnych postępowań o charakterze wewnętrznym.

Zasada skuteczności wymaga, by przepisy wewnętrzne nie były ukształtowane w sposób powodujący w praktyce, że korzystanie z uprawnień przyznanych przez porządek prawny Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione.

Istnienie „elementu transgranicznego” jako przesłanka zastosowania prawa Unii

Chciałbym w tym miejscu odnieść się do zagadnienia, które budzi liczne wątpliwości – szczególnie z punktu widzenia postępowań przed organami państw członkowskich. Chodzi mianowicie o istnienie tak zwanego elementu transgranicznego. Innymi słowy, często pojawia się wątpliwość, czy można stosować prawo Unii w stanach faktycznych, które całkowicie zamykają się w jednym państwie członkowskim.

Otóż wymóg istnienia owego „elementu transgranicznego” dotyczy wyłącznie bezpośredniego stosowania przepisów traktatów o podstawowych swobodach rynku wewnętrznego (swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału). Wynika to wprost z zakresu zastosowania tych przepisów, który został ograniczony do utrudnień w funkcjonowaniu tych swobód pomiędzy państwami członkowskimi. Wymóg istnienia „elementu transgranicznego” nie występuje w innych sytuacjach. Pozostałe przepisy traktatów dotyczące np. zakazu dyskryminacji ze względu na płeć nie są ograniczone do stanów faktycznych o charakterze transgranicznym. Wymóg ten nie ma zastosowania również w przypadku podstawowych swobód rynku wewnętrznego, jeżeli dana materia została objęta harmonizacją na poziomie prawa pochodnego. Zastosowanie dyrektywy lub rozporządzenia nie jest co do zasady uzależnione od występowania „elementu transgranicznego”, chyba że wyjątkowo co innego wprost wynika z odpowiednich przepisów tych dyrektyw lub rozporządzeń.

Stosowanie prawa Unii a rodzaj postępowania przed organem państwa członkowskiego

Uwagi wprowadzające

Tę część opracowania chciałbym rozpocząć od kilku założeń wstępnych, których celem jest przypomnienie specyfiki oddziaływania prawa Unii na prawo państw członkowskich.

Po pierwsze, z punktu widzenia prawa Unii nie ma znaczenia, czy postępowanie przed sądem państwa członkowskiego dotyczy prawa publicznego, czy prywatnego. Zresztą sama próba zdefiniowania, czy w danej sprawie mamy do czynienia z prawem publicznym, czy prywatnym, byłaby w wielu sytuacjach nie tylko skomplikowana, ale i bezużyteczna. Nikt nie ma dziś wątpliwości, że prawo publiczne oddziałuje na stosunki cywilnoprawne, na przykład określając publicznoprawne konsekwencje zdarzeń cywilnoprawnych. Nie ma także znaczenia, wedle jakiej procedury toczy się postępowanie przed sądem krajowym (cywilna, karna czy sądowoadministracyjna).

Po drugie, prawo Unii jest prawem publicznym w tym znaczeniu, że traktaty stanowiące podstawę Unii Europejskiej są umowami międzynarodowymi zawartymi pomiędzy państwami członkowskimi. Oznacza to, że państwa członkowskie – jako strony tych traktatów – są w pierwszej kolejności i w sposób szczególny odpowiedzialne za realizację ich celów (art. 4 ust. 3 TUE).

Po trzecie, niektóre spośród przepisów prawa Unii są „adresowane” do podmiotów prywatnych – jako podmiotów objętych zakresem zastosowania ratione personae danego przepisu. Oznacza to, że mogą one bezpośrednio nakładać obowiązki na podmioty prywatne. Przykładów tego rodzaju przepisów jest wiele. Mogą to być zarówno przepisy prawa pierwotnego, jak i prawa pochodnego. Spośród przepisów traktatowych, których zakres zastosowania obejmuje podmioty prywatne, wymienić można art. 18 TFUE – zakazujący dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, czy art. 157 TFUE – wyrażający zasadę równego wynagrodzenia dla kobiet i mężczyzn za taką samą pracę lub pracę tej samej wartości. Nie ma bowiem znaczenia, czy podmiotem, któremu zarzuca się naruszenie tych przepisów, jest podmiot prywatny, państwo członkowskie, czy podmiot usytuowany w strukturze administracyjnej państwa członkowskiego. Podobny charakter ma art. 101 TFUE, który zakazuje wszystkim przedsiębiorstwom działań o charakterze antykonkurencyjnym. Spośród aktów prawa pochodnego można wskazać rozporządzenie nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów Rozporządzenie nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11.02.2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2004/261/oj. . Nakłada ono na wszystkich przewoźników lotniczych ściśle określone obowiązki wobec konsumentów. Przepisy prawa Unii są również źródłem europejskich praw własności intelektualnej. Dotyczy to wspólnotowych znaków towarowych Rozporządzenie Rady (WE) nr 207/2009 z 26.02.2009 r. w sprawie wspólnotowego znaku towarowego, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2009/207/oj. , wzorów przemysłowych Rozporządzenie Rady (WE) NR 6/2002 z 12.12.2001 r. w sprawie wzorów wspólnotowych, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2002/6/oj. , oznaczeń geograficznych Rozporządzenie Rady (WE) nr 510/2006 z 20.03.2006 r. w sprawie ochrony oznaczeń geograficznych i nazw pochodzenia produktów rolnych i środków spożywczych, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2006/510/oj. , czy też ostatnio – patentów Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1257/2012 z 17.12.2012 r. wprowadzające wzmocnioną współpracę w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej, ELI: http://data.europa.eu/eli/reg/2012/1257/oj. .

Oddziaływanie tych przepisów polega na tym, że mogą one powodować powstanie, zmianę lub wygaśnięcie stosunku prawnego pomiędzy stronami. Dla przykładu, umowa sprzeczna z art. 101 TFUE (prawo konkurencji) jest nieważna. Podobnie, naruszenie tego samego przepisu przez przedsiębiorcę może skutkować jego odpowiedzialnością odszkodowawczą względem podmiotu, który poniósł z tego tytułu szkodę. Wreszcie, konsument uzyskuje – na podstawie unijnego rozporządzenia – uprawnienia względem przedsiębiorcy (np. do żądania odszkodowania za opóźniony lot).

Obowiązki państw członkowskich i ich organów w świetle prawa Unii

Jak już wspomniałem powyżej, prawo Unii przywiązuje istotne znaczenie do ustalenia, czy adresatem obowiązku określonego w normie unijnej jest państwo członkowskie, czy podmiot prywatny.

To państwa członkowskie – jako strony traktatu – są odpowiedzialne za realizację zadań Unii (Wspólnoty). Wyrazem tej odpowiedzialności jest chociażby, wynikająca z art. 4 ust. 3 TUE, zasada lojalnej współpracy (zwana również zasadą solidarności), w świetle której państwa członkowskie podejmują wszelkie środki służące realizacji zobowiązań wynikających z traktatu oraz ułatwiają Unii wykonywanie jej zadań. Obowiązki te nie ograniczają się do funkcjonowania tych organów państwa członkowskiego, które reprezentują to państwo na zewnątrz – wobec innych państw członkowskich oraz wobec Unii. W omawianym kontekście szczególne obowiązki spoczywają na organach odpowiedzialnych za stosowanie prawa w danym państwie członkowskim: na sądach i na organach administracyjnych. Chodzi tu przede wszystkim o obowiązki wynikające z zasady pierwszeństwa, zasady zgodnej („prounijnej”) wykładni oraz ze spoczywającego na tych organach obowiązku zapewnienia – szeroko rozumianej – praktycznej skuteczności prawa unijnego (l’effet utile).

Prawo Unii obejmuje liczne mechanizmy służące kontroli przestrzegania przez państwa członkowskie prawa UE. Takim mechanizmem jest chociażby – wynikająca z art. 258–260 TFUE – możliwość wystąpienia przez Komisję do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie naruszenia traktatu przez państwo członkowskie, co w ostateczności może prowadzić do nałożenia na to państwo kary finansowej. Istotne znaczenie ma również – sformułowana w judykaturze Trybunału – zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państw członkowskich za szkodę wyrządzoną podmiotom prywatnym na skutek naruszenia prawa Unii.

Sytuacja podmiotów prywatnych – niebędących rzecz jasna stroną traktatów – jest znacząco inna. W tym przypadku obowiązek przestrzegania przez te podmioty prawa Unii może mieć jedynie źródło w konkretnej normie prawa Unii (której adresatem jest podmiot prywatny) i jedynie w świetle tej normy można rozważać konsekwencje jej naruszenia.

Z tego też względu warto przyjrzeć się, jak w świetle prawa Unii rozumiane są pojęcia „państwo” i „podmiot prywatny”.

Rozumienie pojęcia „państwo” w prawie Unii

Pojęcie państwa jest w prawie Unii rozumiane bardzo szeroko. Obejmuje ono również podmioty, które w świetle prawa wewnętrznego stanowią odrębny byt prawny, lecz z uwagi na swoje usytuowanie w systemie władzy państwowej lub samorządowej oraz z uwagi na sprawowane funkcje są traktowane jako „emanacja państwa”. Literatura i orzecznictwo dotyczące omawianego zagadnienia są bardzo bogate i ilustrują złożoność problematyki. W każdym razie rozróżnienie pomiędzy państwem a innymi podmiotami prawa ma olbrzymie znaczenie praktyczne. Adresatami większości przepisów prawa Unii – i to zarówno prawa pierwotnego, jak i pochodnego – są państwa członkowskie. Jak zostało już podkreślone, państwa członkowskie są również stronami traktatu, a zatem również w świetle prawa międzynarodowego ponoszą one pełną odpowiedzialność za jego przestrzeganie niezależnie od tego, któremu podmiotowi funkcjonującemu w szeroko rozumianej strukturze państwa przypisuje się naruszenie prawa.

Nie jest oczywiście wykluczone, że odpowiedzialność odszkodowawczą – obok państwa członkowskiego – będzie ponosić podmiot publiczny, który w rzeczywistości wyrządził szkodę. Judykatura dopuszcza także, aby w państwach o strukturze federalnej odpowiedzialność odszkodowawczą ponosiły także jednostki terytorialne tworzące federację. Nie powoduje to jednak zwolnienia państwa członkowskiego z ponoszenia odpowiedzialności ani nie zmienia to faktu, że rola państw członkowskich w zakresie stosowania prawa Unii ma charakter szczególny.

Konieczność zdefiniowania pojęcia państwa, „emanacji państwa”, organu administracyjnego czy też organu władzy publicznej pojawia się przy okazji stosowania wielu przepisów prawa Unii. Dotyczy to zarówno przepisów prawa pierwotnego, jak i prawa pochodnego.

W prawie pierwotnym chodzi tu między innymi o zatrudnienie w administracji publicznej w ramach swobodnego przepływu pracowników (art. 45 ust. 4 TFUE), o pomoc państwa dla przedsiębiorstw (art. 107 i n. TFUE), o przestrzeganie reguł konkurencji przez przedsiębiorstwa publiczne oraz przedsiębiorstwa, którym państwa członkowskie przyznają prawa specjalne lub wyłączne (art. 106 TFUE). Warto także wspomnieć o unormowaniach dotyczących polityki gospodarczej i pieniężnej (art. 119 i n. TFUE), z których – dla przykładu – art. 123 ust. 1 TFUE zakazuje Europejskiemu Bankowi Centralnemu udzielania „pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii, rządom centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym państw członkowskich”.

Liczne odniesienia do pojęcia państwa lub organu publicznego odnajdujemy w prawie pochodnym. Dotyczy to przede wszystkim całej dziedziny zamówień publicznych, a także szczególnych uregulowań, jak chociażby dyrektywa 90/313/EWG w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku Dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28.01.2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2003/4/oj. czy też dyrektywa 80/723/EWG w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi Dyrektywa Komisji 2005/81/WE z 28.11.2005 r. zmieniająca dyrektywę 80/723/EWG w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi oraz w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw, ELI: http://data.europa.eu/eli/dir/2005/81/oj. .

Z kolei w bogatej judykaturze Trybunału Sprawiedliwości odnajdujemy wiele odniesień do pojęcia państwa lub „emanacja państwa” w kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego z tytułu naruszenia prawa Unii oraz w kontekście bezpośredniego powoływania się na przepis dyrektywy w aspekcie wertykalnym (przeciwko organowi państwa). Warto także wspomnieć o definiowaniu przez Trybunał pojęcia „państwo” w przypadku określania personalnego zakresu zastosowania przepisów traktatu o podstawowych swobodach rynku wewnętrznego.

Jest kwestią dyskusyjną, czy w każdym z powyższych przypadków pojęcie państwa należy rozumieć w ten sam sposób. Próba udzielenia odpowiedzi na to pytanie wymagałaby dokładnej analizy każdego z wymienionych przepisów prawa UE, co z pewnością wykraczałoby poza ramy rozważań. Nie wchodząc jednak w szczegóły tej problematyki, można sformułować kilka uwag o charakterze generalnym.

W każdym przypadku, w którym prawo Unii odwołuje się do pojęcia państwa, należy interpretować to pojęcie, uwzględniając funkcję danego przepisu. Nie ulega zatem wątpliwości, że inaczej należy rozumieć pojęcie państwa w kontekście zatrudnienia w administracji publicznej jako wyjątku od swobodnego przepływu pracowników (art. 45 ust. 4 TFUE), a inaczej – na przykład – w kontekście regulacji pomocy państwa (art. 107 i n. TFUE). Ponadto w niektórych przypadkach, jak chociażby w odniesieniu do prawa zamówień publicznych, regulacja unijna ustanawia autonomiczną definicję państwa, organów państwa oraz organów podlegających prawu publicznemu. Wydaje się, że posługiwanie się tymi definicjami w innych dziedzinach prawa Unii byłoby nadużyciem.

Prawo Unii w żaden sposób nie narzuca państwom członkowskim wewnętrznej struktury organizacyjnej. Jedynie w świetle prawa konstytucyjnego danego państwa członkowskiego należy ocenić, które organy tego państwa są wewnętrznie odpowiedzialne za wykonywanie zobowiązań nałożonych przez traktaty. Z punktu widzenia prawa Unii istotne jest wyłącznie to, czy zobowiązania te są należycie wykonywane. Nie ulega natomiast wątpliwości, że pojęcie „państwo” – i to niezależnie o jaką dziedzinę prawa Unii chodzi – należy interpretować autonomicznie. Innymi słowy, to w świetle kryteriów określonych prawem Unii należy ocenić, czy zachowanie danego organu lub podmiotu może być przypisane państwu członkowskiemu.

Rozumienie pojęcia „podmiot prywatny” w prawie Unii

W rozważaniach na temat wpływu prawa Unii na postępowania przed organami państw członkowskich nie sposób pominąć odpowiedzi na pytanie, czym jest – w świetle prawa Unii – „podmiot prywatny”. Chciałbym w tym miejscu wyjaśnić nieścisłość terminologiczną. Sformułowanie „podmiot prywatny” (pojęcie to utożsamiam z pojęciami „jednostka” lub „podmiot indywidualny”) jest z pewnością błędne z punktu widzenia teorii prawa prywatnego. Opierając się za zasadzie równorzędności stron, prawo cywilne zasadniczo nie przywiązuje wagi do tego, czy podmiotem stosunku prawnego jest „państwo” lub „emanacja państwa”. W zależności od przyjętego zapatrywania znaczenie ma jedynie metoda regulacji lub autonomiczny charakter stosunków pomiędzy podmiotami prawa. Jeżeli podmiot państwowy działa w sferze prawa prywatnego (dominium), może być on stroną stosunku prawnego tak jak każdy inny podmiot, a prawo cywilne nie łączy z taką okolicznością istotnych konsekwencji.

Posługiwanie się kryteriami metody regulacji lub autonomiczności jest jednak mało przydatne w prawie unijnym. Przepisy prawa Unii – w zakresie, w jakim nakładają obowiązki na państwa członkowskie – nie rozróżniają oceny wykonywania tych obowiązków w zależności od tego, czy państwo członkowskie działa w sferze prawa publicznego, czy prawa prywatnego. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości nie pozostawia w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości. Z uwagi na zasadę pierwszeństwa wyłączone jest zastosowanie wszelkich sprzecznych z prawem Unii przepisów wewnętrznych państw członkowskich, niezależnie od użytej w nich metody regulacji.

Zagadnienie to ilustruje także judykatura dotycząca bezpośredniego skutku dyrektyw. Jak wspomniałem wyżej, bezpośrednie zastosowanie przepisu dyrektywy jest dopuszczalne wyłącznie w relacjach „wertykalnych”, to znaczy przeciwko państwu członkowskiemu, które ponosi odpowiedzialność za nienależytą implementację dyrektywy. Nie ma przy tym znaczenia, że w postępowaniu, w którym strona powołuje się bezpośrednio na przepis dyrektywy, państwo członkowskie występuje jako podmiot stosunku prywatnoprawnego (np. pracodawca lub strona umowy cywilnoprawnej).

Wydaje się zatem, że dla potrzeb niniejszych rozważań pojęcie podmiotu prywatnego należy zdefiniować w sposób negatywny. Podmiotem prywatnym jest zatem każdy podmiot, który nie może być w świetle prawa Unii traktowany jako „państwo” lub „emanacja państwa”. Wątpliwość dotyczy tylko pytania, do której z wymienionych wyżej definicji państwa należałoby się odnieść.

Moim zdaniem najbardziej wskazane byłoby odwołanie się do definicji państwa wypracowanej przez judykaturę Trybunału w odniesieniu do problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej państwa z tytułu naruszenia prawa Unii. Podmiotem prywatnym jest zatem podmiot, którego nie można uznać za związany – wynikającą z art. 4 ust. 3 TUE – zasadą lojalnej współpracy.

Ponieważ samo pojęcie „państwo” lub „emanacja państwa” interpretuje się zgodnie z prawem Unii, również pojęcie podmiotu prywatnego jest autonomicznym pojęciem prawa Unii.

Sposoby oddziaływania prawa UE na postępowania przed sądem państwa członkowskiego

Tę część rozważań chciałbym rozpocząć od propozycji usystematyzowania problematyki oddziaływania prawa Unii na postępowania przed sądami państw członkowskich. Mam nadzieję, że przyczyni się ona do wyjaśnienia przynajmniej niektórych wątpliwości pojawiających się praktyce orzeczniczej.

Otóż sytuacje, w których sądy stosują prawo Unii, można podzielić na dwie grupy:

1. strona postępowania (np. podmiot prywatny) jest bezpośrednim adresatem normy prawa Unii;
2. prawo Unii określa lub wpływa na ramy prawne, na podstawie których sąd rozstrzyga toczący się przed nim spór.

Zdaję sobie sprawę, że tego rodzaju podział może wydawać się mało przejrzysty. Z pewnością nie ma sensu, aby podział ten stosować w przypadku wydawania rozstrzygnięcia w oparciu o jeden (wewnętrzny) system prawny. Należy jednak uwzględnić, że prawo Unii w zasadzie nigdy nie jest przez sąd państwa członkowskiego stosowane samodzielnie. Jest ono stosowane „kumulatywnie” czy „za pomocą” przepisów wewnętrznych, i to nie tylko procesowych, ale również materialnych. Moim zdaniem ten właśnie element przesądza o przydatności posługiwania się tego rodzaju podziałem w celu ułatwienia zrozumienia oddziaływania prawa na prawo państw członkowskich.

W pierwszym przypadku chodzi o sytuacje, w których przepis prawa Unii oddziałuje bezpośrednio na podmioty prywatne. Innymi słowy, chodzi te przepisy prawa Unii, które swoim zakresem zastosowania ratione presonae obejmują podmioty prywatne.

Przykłady takich przepisów zostały podane już powyżej. W tym miejscu warto podkreślić, że tylko niektóre przepisy prawa Unii nakładają obowiązki na podmioty prywatne. Do tej kategorii należą przede wszystkim dyrektywy harmonizujące wybrane aspekty prawa prywatnego. Pomijam oczywiście problematykę tzw. bezpośredniego skutku dyrektyw.

Osobno należy wspomnieć o rozporządzeniach unijnych dotyczących współpracy sądowej w sprawach cywilnych, które odnoszą się do rozmaitych aspektów postępowania w tego rodzaju sprawach. W zakresie, w jakim regulują one problematykę właściwości sądów, kwestię wykonywalności i uznawalności orzeczeń zagranicznych oraz niektóre aspekty procedury cywilnej, rozporządzenia te nie stanowią podstawy prawnej rozstrzygnięć sporów co do istoty.

Z kolei te spośród tych rozporządzeń, które zawierają normy kolizyjne prawa prywatnego międzynarodowego, też nie stanowią same w sobie podstawy do wydawania rozstrzygnięć. Służą jedynie wskazaniu prawa właściwego, w oparciu o które sąd będzie rozstrzygał spór.

W drugim przypadku prawo Unii oddziałuje w sposób pośredni. Nie reguluje ono działań lub zaniechań podmiotów prywatnych, a jedynie wpływa na ramy prawne toczącego się sporu. Już po ustaleniu przez sąd orzekający, które przepisy – najczęściej prawa wewnętrznego – mają zastosowanie w konkretnej sprawie, sąd ten musi ustalić, czy przepisy te są zgodne z prawem unijnym. Oznacza to, że prawo Unii nie reguluje wprost praw i obowiązków stron postępowania, a jedynie stanowi kryterium oceny przepisów mających bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie.

Sytuacja ta może dotyczyć zarówno prawa wewnętrznego, jak i prawa Unii.

Przykładem tej pierwszej sytuacji jest konieczność dokonania oceny, czy akt prawa wewnętrznego mający zastosowanie w konkretnym sporze nie narusza innych przepisów prawa Unii aniżeli te, które bezpośrednio regulują zachowania stron postępowania. Może się okazać, że akt prawa wewnętrznego wszedł w życie z naruszeniem obowiązku notyfikacji przewidzianego np. w dyrektywie 98/34/WE w sprawie ustanowienia procedury wymiany informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz przepisów dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego. Wówczas – w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości – akt prawa wewnętrznego nie może być stosowany. Nie ma przy tym znaczenia, że wspomniana dyrektywa nie nakłada żadnych obowiązków na podmioty prywatne i dotyczy wyłącznie relacji pomiędzy ustawodawcą państwa członkowskiego a Unią Europejską.

Z kolei przykładem tej drugiej sytuacji jest konieczność dokonania oceny, czy mający zastosowanie w konkretnej sprawie akt prawa pochodnego Unii jest zgodny z traktatami, w tym z Kartą Praw Podstawowych.

Nie można również zapominać, że prawo pochodne Unii musi być zgodne z prawem pierwotnym (traktatowym). Dotyczy to zarówno zgodności w znaczeniu materialnym, jak i proceduralnym (tzn. w kontekście stanowienia prawa pochodnego – szczególnie w odniesieniu do zasady kompetencji powierzonych). W ostatnich latach coraz częściej mamy do czynienia z koniecznością dokonania oceny zgodności norm prawa unijnego z prawami podstawowymi, które przede wszystkim wynikają z Karty Praw Podstawowych.

Oddziaływaniem polegającym na współkształtowaniu przez prawo Unii ram prawnych, na podstawie których sąd państwa członkowskiego rozstrzyga spór, jest także obowiązek dokonywania tak zwanej zgodnej („prounijnej”) wykładni. Polega on na konieczności takiej interpretacji mających zastosowanie przepisów prawa, aby zapewnić ich zgodność z przepisami wyższego rzędu. Chodzi tu zarówno o dokonywanie wykładni prawa wewnętrznego w świetle prawa Unii, jak i samego prawa Unii w świetle norm unijnych wyższego rzędu (traktatów, w tym Karty Praw Podstawowych).