T rybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w składzie Wielkiej Izby wydał 19.11.2019 r. wyrok w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 Wyrok TSUE z 19.11.2019 r. w sprawach połączonych A.K. vs. Krajowa Rada Sądownictwa (C-585/18), C.P. vs. Sąd Najwyższy (C-624/18) oraz D.O. vs. Sąd Najwyższy (C-625/18), ECLI:EU:C:2019:982, dalej wyrok z 19.11.2019 r. . Po wydaniu tego wyroku na nowo rozbrzmiało pytanie dotyczące miejsca, jakie w owym multicentrycznym (nie nowym przecież) porządku prawnym znajduje Konstytucja RP wraz z fundamentalnymi zasadami jej nadrzędności (art. 8 ust. 1 Konstytucji) i suwerenności Państwa Polskiego (art. 4 Konstytucji).

Niniejszy artykuł ma za zadanie nie tyle zmierzyć się z odpowiedzią na powyższe pytanie, ile wykazać, czy prowadzenie tego typu analiz w kontekście treści wyroku TSUE było i jest w jakimkolwiek stopniu zasadne.

Przed 15 laty E. Łętowska wprowadziła do polskiej nauki pojęcie multicentryczności systemu prawa E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, „Państwo i Prawo” 2005/4, s. 3–10. . Odwoływał się do niego następnie Trybunał Konstytucyjny, wskazując na „wieloskładnikowość” polskiego porządku prawnego po wejściu do Unii Europejskiej. Multicentryczność współczesnego porządku prawnego wynika jednak nie tylko z faktu przystąpienia przez Polskę do Unii Europejskiej, ale także z jej wcześniejszego przystąpienia do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.), dalej EKPC. . Na mocy art. 9 Konstytucji RP W preambule Konstytucji RP z 2.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.), mowa jest o świadomości „potrzeby współpracy ze wszystkimi krajami dla dobra Rodziny Ludzkiej” – zob. K. Wójtowicz (w:) Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, Legalis/el. 2016, komentarz do art. 9 Konstytucji RP, nb 14. Polska zobowiązana jest bowiem do przestrzegania wiążącego ją prawa międzynarodowego. W kontekście dalszych wywodów warte podkreślenia jest, że decyzje o przystąpieniu przez Polskę do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, jak również do Unii Europejskiej, były suwerenne. Co więcej, związanie się przez Polskę postanowieniami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i acquis communautaire było tożsame z zaakceptowaniem stanu współdzielenia kompetencji. W konsekwencji powyższego w miejsce systemu prawa, tradycyjnie pojmowanego jako monocentryczny i zhierarchizowany, w Polsce funkcjonuje już od lat model wieloośrodkowy, który wymaga zmiany tradycyjnego myślenia o prawie przez pryzmat wertykalnej hierarchii norm. Tak ukształtowany system prawa oparty jest na wspólnym dla jego podsystemów fundamencie aksjologicznym.

Okoliczności wydania wyroku TSUE z 19.11.2019  r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18

W omawianym orzeczeniu TSUE udzielił odpowiedzi na pytania prejudycjalne Sądu Najwyższego, sformułowane w trzech postępowaniach głównych, toczących się przed Izbą Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wszystkie trzy sprawy dotyczyły zakwestionowania przez sędziów SN i NSA – w różnym trybie, lecz podobnych okolicznościach faktycznych – legalności decyzji o przeniesieniu ich w stan spoczynku Pierwsze postępowanie (C-585/18) toczyło się na skutek odwołania sędziego NSA od negatywnej opinii KRS, wydanej w jego sprawie po tym, jak wyraził wolę dalszego zajmowania stanowiska w oparciu o art. 37 § 1 i art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 5), dalej ustawa o SN. Dwa pozostałe postępowania (C-624/18 i C-625/18) toczyły się natomiast z powództwa dwóch sędziów SN przeciwko Sądowi Najwyższemu w sprawie o ustalenie, że ich stosunek pracy SSN w stanie czynnym nie przekształcił się z dniem 4.07.2018 r. w stosunek służbowy SSN w stanie spoczynku. O przeniesieniu sędziów w stan spoczynku z tym dniem zadecydował, w oparciu o art. 39 znowelizowanej ustawy z 8.12.2017 r. o SN (Dz.U. 2019 r. poz. 825 ze zm.), dalej ustawa o SN, Prezydent RP. Sędziowie ci ukończyli 65. rok życia przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy o SN i nie złożyli oświadczenia na podstawie art. 37 § 1 i art. 111 § 1 ustawy o SN. Na poparcie swoich żądań sędziowie podnieśli w szczególności naruszenie art. 2 ust. 1 unijnej dyrektywy Rady z 27.11.2000 r. 2000/78 (Dz.Urz. L 303, s. 2), dalej dyrektywa 2000/78, ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, który zakazuje dyskryminacji ze względu na wiek. . Jedną z podstaw prawnych żądań w poszczególnych postępowaniach głównych był art. 2 dyrektywy 2000/78, zakazujący w zakresie zatrudnienia dyskryminacji ze względu na wiek Podstawa ta, jako „element unijny”, otworzyła SN drogę do skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego – art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z 25.03.1957 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/2), dalej TFUE. .

Zadając pytania prejudycjalne, Sąd Najwyższy dociekał m.in. Pierwsze pytanie, na skutek jego zdezaktualizowania się, nie było przedmiotem orzekania TSUE. , czy – na wypadek, gdyby Izba Dyscyplinarna SN nie spełniła wymogu niezależności sądów i niezawisłości sędziów, wypływającego wprost z przepisów prawa unijnego – prawo unijne należy interpretować w ten sposób, że Sąd Najwyższy ma obowiązek odmowy zastosowania przepisów prawa krajowego, które wyłączają w sprawach głównych właściwość Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania tych postępowań, zastrzegając ją dla Izby Dyscyplinarnej SN.

Ocenę tego, czy Izba Dyscyplinarna spełnia wymogi niezależności sądów i niezawisłości sędziów w rozumieniu prawa unijnego, TSUE pozostawił sądowi odsyłającemu. Trybunał zasygnalizował natomiast, które z okoliczności wskazanych w uzasadnieniach wniosków SN o wydanie orzeczeń w trybie prejudycjalnym mogą mieć istotne znaczenie w dokonywaniu takiej oceny Zob. nb 143–151 wyroku z 19.11.2019 r. . Podkreślił przy tym, że o ile każda z tych okoliczności z osobna może sama w sobie nie prowadzić do podania w wątpliwość niezależności organu takiego jak Izba Dyscyplinarna, o tyle ich zbieg „mógłby prowadzić” do innej konkluzji Zwłaszcza w przypadku, gdyby dokonywana przez sąd odsyłający ocena statusu obecnej KRS mogła prowadzić do wniosku o braku jej niezależności względem innych władz (zob. pkt 142 i 152 wyroku z 19.11.2019 r.). . Dlatego, gdyby tego rodzaju zbieg okoliczności miał miejsce, Izba Dyscyplinarna nie stanowiłaby niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE z 2016 r. C 202, s. 1), dalej KPP. .

Odnosząc się do meritum pytań prejudycjalnych, TSUE wskazał dalej, że Sąd Najwyższy, stwierdzając opisany powyżej zbieg okoliczności, ma obowiązek odstąpić od stosowania przepisu krajowego, zastrzegającego kompetencję Izby Dyscyplinarnej do rozpoznawania sporów będących przedmiotem postępowań głównych. Sprawy te winien rozpoznać natomiast taki organ, który był właściwy do rozpoznania przedmiotowych spraw przed wejściem w życie kwestionowanego przepisu krajowego i który spełniał wymogi niezależności sędziowskiej i niezawisłości sądowej Trybunał powołał się przy tym (nb 166 wyroku z 19.11.2019 r.) na poprzednie rozstrzygnięcia o tożsamym brzmieniu, które zapadły wszak na kanwie spraw z zakresu prawa telekomunikacyjnego czy prawa zamówień publicznych. Warto przytoczyć tu fragment jednego z nich: „(...) If national law cannot be applied so as to comply with the requirements of Article 5a(3) of Directive 90/387, a national court or tribunal which satisfies those requirements and which would be competent to hear appeals against decisions of the national regulatory authority if it was not prevented from doing so by a provision of national law which explicitly excluded its competence, such as that at issue in the main proceedings, has the obligation to disapply that provision” – wyrok TSUE z 22.05.2003 r., Connect Austria, C-462/99, Zb. Orz. 2003, I-05197, pkt 42. . Takie rozstrzygnięcie, jak podkreślił TSUE, stanowi gwarancję skutecznej ochrony sądowej w rozumieniu art. 47 KPP i realizację zasady lojalnej współpracy, wyrażonej w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej Traktat o Unii Europejskiej z 7.02.1992 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/30), dalej TUE. Artykuł 4 ust. 3 TUE stanowi, że „zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i państwa członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów (...). Państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”. .

Omawiany wyrok TSUE oparty został m.in. na argumentacji odwołującej się do zasady pierwszeństwa prawa UE. Trybunał przypomniał m.in., że zasady pierwszeństwa i bezpośredniości stanowią dwie podstawowe cechy prawa unijnego, które „doprowadziły do powstania ustrukturyzowanej sieci zasad, przepisów i wzajemnie zależnych od siebie stosunków prawnych wiążących wzajemnie samą Unię i jej państwa członkowskie, jak również te państwa między sobą” (nb 156 wyroku z 19.11.2019  r.), a „zasada pierwszeństwa prawa Unii ustanawia prymat prawa Unii nad prawem państw członkowskich” (nb 157 wyroku z 19.11.2019  r.).

Wyrażone w powołanym wyroku stanowisko o prymacie prawa Unii nad prawem państw członkowskich należy opatrzyć rozbudowanym komentarzem. To ono doprowadziło bowiem w Polsce, zarówno w środowisku prawniczym, jak również w powszechnej debacie publicznej, do ponownej, ożywionej dyskusji na temat relacji prawa unijnego i prawa krajowego – zwłaszcza rangi konstytucyjnej. Analiza tego zagadnienia jest istotna z tej przede wszystkim przyczyny, że wnioski, jakie płyną z tej debaty, niejednokrotnie pozostają w sprzeczności z założeniami, jakie utrwaliły się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w kształcie do 2015  r.). Założenia te należy zatem przypomnieć, nakreślając na wstępie istotę zasady pierwszeństwa prawa unijnego.

Zasada pierwszeństwa prawa unijnego – uwagi ogólne

Zasada pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym nie wynika bezpośrednio z traktatów, ale z utrwalonego na przestrzeni niemal 60 lat orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (funkcjonującego wcześniej jako Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich ).

W odniesieniu do wspólnotowego porządku prawnego zasada pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym nakreślona została już w 1963  r. wyroku w sprawie van Gend & Loos Wyrok Trybunału z 5.02.1964 r., NV Algemene Transport – en Expeditie Onderneming van Gend & Loos vs. Holenderska administracja celna, C-6/64, http://curia.europa.eu/. , a explicite sformułowana w 1964  r. w historycznym wyroku Flamino Costa vs. E.N.E.L. Wyrok Trybunału z 15.07.1964 r., Flamino COSTA vs. E.N.E.L, C-6/64, http://curia.europa.eu/. Jej dopełnienie stanowiło m.in. wydane niedługo później orzeczenie w sprawie Internationale Handelsgesellschaft Wyrok Trybunału z 17.12.1970 r., Internationale Handelsgesellschaft mbH vs. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, 11/70, http://curia.europa.eu/. , a następnie wyrok w sprawie Simmenthal Wyrok Trybunału z 9.03.1978 r., Amministrazione delle Finanze dello Stato vs. Simmenthal SA, 106/77, http://curia.europa.eu/. . Do dnia dzisiejszego założenia przyjęte w tych orzeczeniach pozostają niezmienione Zob. np. wyrok TSUE z 8.09.2010 r., Winner Wetten GmbH vs. Bürgermeisterin der Stadt Bergheim, C-409/06, Zb. Orz. 2010, s. 8015, nb 53; wyrok TSUE z 26.02.2013 r., Stefano Melloni vs. Ministerio Fiscal, C-399/11, el. Zb. Orz., pkt 59; wyrok TSUE z 6.03.2018 r., SEGRO Kft vs. Vas Megyei Kormányhivatal Sárvári Járási Földhivatala, C-52/16), i in., C-113/16, el. Zb. Orz., nb 46; wyrok TSUE z 4.12.2018 r., Minister for Justice and Equality i Commissioner of An Garda Síochána vs. Workplace Relations Commission, C-378/17, el. Zb. Orz., nb 35–39. .

Zgodnie z tymi założeniami za niedopuszczalne przyjmuje się podważanie działań instytucji Unii lub skutków tych działań ze względu na ich niezgodność z przepisami prawa krajowego, i to bez względu na rangę tych przepisów. Nawet zatem niezgodność z prawami podstawowymi uwarunkowanymi konstytucyjnie w danym państwie członkowskim nie stanowi dla TSUE przesłanki do odstąpienia od stosowania z pierwszeństwem prawa unijnego. W konsekwencji powyższego sądy krajowe nie powinny według TSUE stosować wszelkich, nawet późniejszych, a sprzecznych z normami unijnymi, przepisów ustawodawstwa krajowego i nie można wymagać od nich podjęcia działań zmierzających do ich uprzedniego uchylenia w trybie kontroli konstytucyjnej czy też na skutek działań legislacyjnych.

Powyższe założenie TSUE opiera się przede wszystkim na potrzebie ochrony jednolitości i skuteczności prawa unijnego (doktryna effet utile) oraz na istnieniu wspólnego fundamentu aksjologicznego Unii Europejskiej i państw członkowskich. Trybunał podkreśla w tym kontekście, że ochrona praw podstawowych, stanowiąca integralną część zasad ogólnych prawa wspólnotowego i podlegająca ochronie sprawowanej przez Trybunał, inspirowana jest tradycjami konstytucyjnymi państw członkowskich i jako taka musi być gwarantowana w ramach struktury i celów Unii.

Pomimo tak jednoznacznego stanowiska TSUE w praktyce orzeczniczej sądów konstytucyjnych państw członkowskich zagadnienie dotyczące zasady pierwszeństwa prawa unijnego nie było na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci oceniane równie arbitralnie. Zwłaszcza stosunek norm prawa unijnego do norm krajowych rangi konstytucyjnej nie jest do dziś Zob. np. K. Działocha, Konstytucja jako najwyższe prawo RP w warunkach członkostwa w UE (w:) Konstytucja RP. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, art. 8, LEX/el. 2016. oceniany we wszystkich państwach członkowskich w sposób tożsamy z orzecznictwem TSUE.

Orzecznictwo TSUE a stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego

Stanowisko w sprawie relacji prawa unijnego do prawa krajowego Trybunał Konstytucyjny zajął, orzekając m.in. o zgodności poszczególnych postanowień traktatu akcesyjnego z 16.04.2003  r. z przepisami Konstytucji RP Wyrok TK z 11.05.2005 r. (K 18/04), Dz.U. z 2005 r. nr 86 poz. 744. . Już wówczas Trybunał wskazał, że wejście Polski do UE stworzyło nową sytuację, w której obok siebie obowiązują autonomiczne, lecz wzajemnie oddziałujące na siebie porządki prawne, a ich wzajemne oddziaływanie nie może być opisane w pełni za pomocą tradycyjnych koncepcji monizmu i dualizmu (w układzie: prawo wewnętrzne – prawo międzynarodowe).

W wyroku w sprawie K 18/04 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że podstawowe dla Konstytucji RP wartości i zasady (demokracja, poszanowanie praw jednostki, współdziałanie władz, dialog społeczny oraz zasada pomocniczości) stanowią również podstawowe zasady funkcjonowania Unii Europejskiej (art. 2 TUE) i są odzwierciedleniem aksjologicznej wspólnoty wszystkich państw członkowskich Wyrok TK z 11.05.2005 r. (K 18/04) Dz.U. z 2005 r. nr 86 poz. 744, s. 43. . Tego rodzaju wspólność ułatwia w konsekwencji współstosowanie i obopólnie przyjazną wykładnię prawa krajowego i wspólnotowego Wyrok TK z 11.05.2005 r. (K 18/04) Dz.U. z 2005 r. nr 86 poz. 744, s. 46. Jeszcze w wyroku poprzedzającym przystąpienie Polski do Unii Europejskiej w wyroku TK z 21.04.2004 r. (K 33/03), Dz.U. z 2004 r. nr 109 poz. 1160 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wykładnię przyjazną prawu unijnemu podejmować można pod warunkiem (i tylko wtedy), gdy prawo polskie nie wskazuje na wyraźnie odmiennie ujęcie problemu (strategii jego rozwiązywania) w okresie poprzedzającym formalną akcesję, po wtóre zaś – w razie istnienia kilku możliwości interpretacyjnych należy wybrać tę najbliższą dorobkowi wspólnotowemu (acquis communautaire). .

W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł jednocześnie, że nadrzędność obowiązywania Konstytucji RP nierozerwalnie powiązana jest z zasadą suwerenności państwa, a to z kolei prowadzi do wniosku, że możliwe jest powstanie takiej kolizji pomiędzy normami prawa unijnego a normami prawa krajowego, której nie będzie dało się usunąć za pomocą stosowania obopólnie przyjaznej wykładni prawa. Tego rodzaju nieusuwalna sprzeczność nie mogłaby być w ocenie TK rozwiązywana „przez uznanie nadrzędności normy wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogłaby też prowadzić do utraty mocy obowiązującej normy konstytucyjnej i zastąpienia jej normą wspólnotową ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, który nie został objęty regulacją prawa wspólnotowego” Wyrok TK z 11.05.2005 r. (K 18/04), Dz.U. z 2005 r. nr 86 poz. 744, s. 43. . W sytuacji dojścia do tego rodzaju nieusuwalnej sprzeczności, to do „suwerena” Którym jest Naród Polski lub organ władzy państwowej, który w zgodzie z Konstytucją może Naród reprezentować – wyrok TK z 11.05.2005 r. (K 18/04), Dz.U. z 2005 r. nr 86 poz. 744, s. 43. należy w konsekwencji decyzja co do obrania jednego z trzech możliwych scenariuszy, a to:

1. zmiany Konstytucji,
2. spowodowania zmian w regulacjach unijnych,
3. wystąpienia z Unii Europejskiej (rozumianego jako ultima ratio).

Powyższą argumentację Trybunał Konstytucyjny potwierdził następnie m.in. w wyroku z 24.11.2010  r., wydanym w sprawie K 32/09 Wyrok TK z 24.11.2010 r. (K 32/09), Dz.U. z 2010 r. nr 229 poz. 1506, s. 29–30. , orzekając o zgodności z Konstytucją RP poszczególnych postanowień traktatu lizbońskiego. W wyroku tym Trybunał rozważał również zagadnienie konstytucyjnej zasady suwerenności i przypomniał, że jej wyrazem – a nie ograniczeniem – była m.in. decyzja o przystąpieniu Polski do UE Wyrok TK z 24.11.2010 r. (K 32/09), Dz.U. z 2010 r. nr 229 poz. 1506, s. 17–18. . Trybunał Konstytucyjny ponownie podkreślił, że porządki prawne Rzeczypospolitej Polskiej oraz Unii Europejskiej zbudowane zostały na tożsamych podstawach aksjologicznych. Przejawem tej wspólnoty wartości jest zwłaszcza wyrażona w preambułach TUE oraz Konstytucji RP „identyczność przywiązania do zasad wolności i demokracji, praw człowieka i podstawowych wolności oraz praw socjalnych, a także dążenie do umocnienia demokratycznego charakteru i skuteczności działania instytucji” Wyrok TK z 24.11.2010 r. (K 32/09), Dz.U. z 2010 r. nr 229 poz. 1506, s. 23. .

W zakresie rozważań nad zasadą pierwszeństwa prawa unijnego istotne uzupełnienie powyższych wywodów zawarte zostało w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 19.12.2006  r. Postanowienie TK z 19.12.2006 r. (P 37/05), OTK-A 2006/11, poz. 177. , w którym podkreślono, że rozwiązywanie kolizji istniejącej pomiędzy prawem unijnym a prawem krajowym jest kwestią nie pierwszeństwa obowiązywania poszczególnych norm, a pierwszeństwa ich stosowania Postanowienie TK z 19.12.2006 r. (P 37/05), OTK-A 2006/11, poz. 177. . Niebagatelne znaczenie miał również – co najmniej dyskusyjny w zestawieniu z orzecznictwem TSUE Wyrok Trybunału z 22.10.1987 r., Foto-Frost vs. Hauptzollamt Lübeck-Ost, 314/85, nb 16–20, https://curia.europa.eu/. – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16.11.2011  r. Wyrok TK z 16.11.2011 r. (SK 45/09), OTK-A 2011/9, poz. 97. , stwierdzający możliwość poddawania rozporządzeń unijnych kontroli konstytucyjnej. Według Trybunału Konstytucyjnego tego rodzaju kontrola konstytucyjna może być przeprowadzana jednak wyłącznie wyjątkowo, a to z uwagi na obowiązywanie zasady lojalnej współpracy państw członkowskich i Unii Europejskiej. Ewentualne działania kontrolne Trybunału Konstytucyjnego, jako ultima ratio, mają w konsekwencji charakter wtórny do działań TSUE i powinny być każdorazowo poprzedzone skierowaniem do TSUE odpowiedniego pytania prejudycjalnego. Z uwagi zaś na tożsamość aksjologiczną, na której oparte są Konstytucja RP i prawo pierwotne Unii Europejskiej, „w następstwie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości może się okazać, że treść kwestionowanej normy unijnej jest zgodna z Konstytucją” Wyrok TK z 16.11.2011 r. (SK 45/09), OTK-A 2011/9, poz. 97, s. 16. . Gdyby tak nie było, a wtórna do orzeczenia TSUE kontrola Trybunału Konstytucyjnego wykazałaby, że prawo unijne stoi w sprzeczności z Konstytucją RP, jedynym wyjściem prowadzącym do usunięcia tego rodzaju sprzeczności byłoby zastosowanie jednego z trzech omówionych już powyżej rozwiązań, które wskazano w wyrokach w sprawach K 18/04 i K 32/09 Trybunał Konstytucyjny nie jest bowiem władny orzekać o ważności prawa unijnego – jedynym organem uprawnionym do rozstrzygania o ewentualnej niezgodności przepisów prawa wtórnego z traktatami jest natomiast TSUE. Ewentualne orzeczenie TK o utracie mocy obowiązującej przepisów prawa unijnego z uwagi na ich niezgodność z Konstytucją RP byłoby trudne „do pogodzenia z obowiązkami państwa członkowskiego i wspomnianą zasadą lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE). Następstwem omawianego stanu rzeczy mogłoby być postępowanie przeciwko Polsce prowadzone przez Komisję Europejską i skarga do Trybunału Sprawiedliwości przeciwko Polsce na naruszenie zobowiązań ciążących na podstawie traktatów (art. 258-260 TFUE)” – wyrok TK z 16.11.2011 r. (SK 45/09), OTK-A 2011/9, poz. 97, s. 16. .

Warto podkreślić, że część wniosków płynących z przywołanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest zbliżona do tych, do których pod koniec ubiegłego stulecia dochodził niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny Szerokim komentarzem orzecznictwo niemieckiego TK dotyczące zasady pierwszeństwa prawa unijnego opatrzyła np. M. Bainczyk (w:) Polski i Niemiecki Trybunał Konstytucyjny wobec członkostwa w Unii Europejskiej, Wrocław 2017, s. 113. (Bundesverfassungsgericht – dalej niemiecki TK) – z tym jednak zastrzeżeniem, że orzecznictwo niemieckiego TK uwzględniało jednocześnie doktrynę nienaruszalności tzw. „jądra” praw podstawowych, przewidzianych w niemieckiej ustawie zasadniczej (Grundgesetz) W tym duchu TK wskazał jedynie na gwarancyjną funkcję Konstytucji, która wyznacza minimalny i nieprzekraczalny próg w dziedzinie praw i wolności jednostki, który nie może zostać przekroczony poprzez ustanowienie sprzecznych z tym standardem przepisów wspólnotowych – zob. wyrok TK z 11.05.2005 r. (K 18/04), Dz.U. z 2005 r. nr 86 poz. 744, s. 43–44. , a niemiecki TK ostatecznie w zdecydowany sposób ograniczył możliwość kontroli konstytucyjnej wtórnych przepisów prawa unijnego W dniu 5.05.2020 r., tj. już po ukończeniu redakcji niniejszego tekstu, FTK wydał co najmniej kontrowersyjny wyrok w sprawach połączonych 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 1651/15, którego konsekwencje dla jednolitego pojmowania zasady pierwszeństwa oraz respektowania decyzji organów unijnych we wszystkich państwach członkowskich są trudne do przewidzenia. Zob. komunikat prasowy FTK w języku angielskim: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/EN/2020/05/rs20200505_2bvr085915en.html . .

Najszerzej omawianymi w polskiej literaturze orzeczeniami Federalnego Trybunału Konstytucyjnego były postanowienia w sprawach Solange I Postanowienie niemieckiego TK z 29.05.1974 r. – Solange I, 2 BvL 52/71, BVerfGE 37, s. 271 (niem. solange oznacza „tak długo, jak...”), https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv037271.html. W orzeczeniu tym niemiecki TK dopuścił możliwość stosowania kontroli konstytucyjności przepisów prawa wspólnotowego, które służyły Trybunałowi (TEWG) do wydania pytań prejudycjalnych, ze słynnym jednak zastrzeżeniem, że kontrola taka sprawowana może być tak długo, jak długo prawo wspólnotowe – kształtowane w toku integracji europejskiej – nie będzie zawierało katalogu praw podstawowych, odpowiadającego katalogowi praw podstawowych w GG. i Solange II Postanowienie niemieckiego TK z 22.20.1986 r. – Solange II, 2 BvR 197/83, BVerfGE 73, s. 339. https://www.servat.unibe.ch/dfr/bv073339.html#387. , w których Trybunał niemiecki wykluczył bezwarunkowe pierwszeństwo obowiązywania oraz pierwszeństwo stosowania prawa wspólnotowego przed prawem krajowym w zakresie, w jakim prawo wspólnotowe nie przyznawałoby gwarancji ochrony praw podstawowych, tożsamej z ochroną przyznaną w niemieckiej ustawie zasadniczej (w wyroku Solange II niemiecki TK stwierdził, że taka tożsamość występuje Niemiecki TK stwierdził, że warunek zawieszający („tak długo, jak...”), sformułowany w orzeczeniu Solange I, ziścił się, a w konsekwencji niedopuszczalne jest dokonywanie przez niemiecki TK kontroli konstytucyjności przepisów wspólnotowych – tak długo, jak wspólne niemieckiej ustawie zasadniczej i prawu wspólnotowemu prawa podstawowe urzeczywistnione będą w prawie wspólnotowym (w tym także w wyrokach Trybunału). ). W konsekwencji powyższego w późniejszych orzeczeniach, podobnie jak Trybunał Konstytucyjny, niemiecki TK używał zaledwie sformułowania „pierwszeństwa stosowania” (a nie „pierwszeństwa obowiązywania”) prawa unijnego przed prawem krajowym Niem. Anwendungsvorrang, a już nie niem. Geltungsvorrang – pierwszeństwo obowiązywania. Tak np. w postanowieniu niemieckiego TK z 8.04.1987 r. – Kloppenburg, 2 BvR 687/85, BVerfGE 75, s. 223, nb 61. .

Mimo że w nieco odmiennym zakresie, to z orzecznictwa obu trybunałów da się wyprowadzić wnioski niepozwalające na bezrefleksyjne powielanie tez TSUE o bezwarunkowym pierwszeństwie prawa unijnego przed prawem krajowym rangi konstytucyjnej. Powyższe spostrzeżenie zdaje się mieć niebagatelne znaczenie dla toczącej się w tym kontekście debaty publicznej, wywołanej orzeczeniem TSUE z 19.11.2019  r.

Niezależnie od powyższego należy wyraźnie podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny, a w orzeczeniach od końca lat 80. ubiegłego wieku – także niemiecki TK, wskazywały za orzecznictwem unijnym na wspólnotę aksjologiczną, jaka łączy wszystkie państwa członkowskie i Unię. To właśnie owa wspólnota wartości sprawia, że potencjalna, niemożliwa do usunięcia w drodze prounijnej wykładni niezgodność przepisów unijnych z ustawami zasadniczymi państw członkowskich, ograniczona jest do sytuacji wyjątkowych W Polsce sytuacja tego typu miała miejsce w przypadku wprowadzenia do ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020 r. poz.30 ze zm.), dalej k.p.k., instytucji europejskiego nakazu aresztowania – zob. wyrok TK z 27.04.2005 r. (P 1/05), Dz.U. z 2005 r. nr 77 poz. 680. .

Porządkując wielość poglądów doktryny, jakie pojawiły się na przestrzeni lat odnośnie do relacji zasady pierwszeństwa prawa unijnego do zasady nadrzędności Konstytucji RP (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP), K. Działocha podkreślił Zob. np. K. Działocha, Konstytucja jako najwyższe prawo RP..., art. 8. , że członkostwo Polski w Unii Europejskiej jedynie zmienia perspektywę patrzenia na zasadę najwyższej mocy prawnej Konstytucji RP (jej nadrzędności, pierwszeństwa), a bynajmniej nie powoduje jej odrzucenia. Oznacza to zwłaszcza, że problem pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym należy rozpatrywać – zgodnie ze wskazaniem Trybunału Konstytucyjnego – w kontekście stosowania, a nie obowiązywania prawa unijnego, a zachowanie pierwszeństwa konstytucji w warunkach integracji europejskiej może być poczytywane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności samego państwa Zob. także K. Wójtowicz, Suwerenność w procesie integracji europejskiej (w:) Spór o suwerenność, red. W. Wołpiuk, Warszawa 2001, s. 174; M. Safjan, Niezależność Trybunału Konstytucyjnego a suwerenność konstytucyjna RP, „Państwo i Prawo” 2006/6, s. 14. . Wskazując na tożsame poglądy wielu autorów Zob. K. Działocha, Konstytucja jako najwyższe prawo..., powołujący się m.in. na: P. Sarnecki, Konstytucyjna zasada przychylności procesowi integracji europejskiej, „Przegląd Sądowy” 2004/2; S. Biernat, Wykładnia prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnot europejskich (w:) Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porządkach prawnych, red. C. Mik, Toruń 1998; M. Laskowska, M. Taborowski, Obowiązek wykładni przyjaznej prawu Unii Europejskiej – między otwartością na proces integracji a ochroną tożsamości konstytucyjnej (w:) Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne państw członkowskich, red. S. Dudziak, N. Półtorak, Warszawa 2013, s. 79 i n.; M. Koszowski, Wykładnia prawa krajowego zgodnie z prawem Unii Europejskiej po uwzględnieniu zmian spowodowanych wejściem w życie Traktatu z Lizbony, „Studia Prawa Prywatnego” 2012/2. , K. Działocha podkreślił w konsekwencji, że możliwe jest współistnienie zasady nadrzędności Konstytucji RP z unijną zasadą pierwszeństwa, a to z uwagi na obowiązywanie zasady „przyjaznej wykładni” prawa unijnego – z tym jednak zastrzeżeniem, że stosowanie tej zasady ma nieprzekraczalne granice, których potencjalne pogwałcenie może prowadzić do zastosowania wyłącznie jednego z trzech rozwiązań, wskazanych w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K 18/04 i K 32/09 (zmiana prawa unijnego, zmiana prawa krajowego, opuszczenie Unii).

Pierwszeństwo prawa unijnego a wyrok TSUE w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18, C-625/18

W tym miejscu należy odpowiedzieć na pytanie, czy powyższe rozważania mogą mieć jakikolwiek wpływ na ocenę tez wynikających z orzeczenia TSUE wydanego w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18, C-625/18.

Analizując okoliczności, które mogłyby świadczyć o niezawisłości Izby Dyscyplinarnej SN i niezależności sędziów w niej zasiadających, bądź o ich braku, TSUE oparł się przede wszystkim na przepisach art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 47, art. 51 i art. 52 KPP, przeciwstawiając je przepisom prawa polskiego, a to m.in. zawartym w ustawie regulującej funkcjonowanie nowej Krajowej Rady Sądownictwa Art. 9a, 11a, 35, 34, 37 ustawy z 12.05.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2011 r. nr 126 poz. 714), zmienionej ustawą z 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 3) oraz art. 6 ww. ustawy zmieniającej. oraz w znowelizowanej ustawie o Sądzie Najwyższym Art. 20, 25, 27, 29, 30, 37, 39, 79, 111, 131, 134 ustawy z 8.12.2017 r. o SN. .

Przypomnieć wypada, że art. 2 TUE zawiera katalog fundamentalnych wartości, na których oparta jest Unia Europejska, takich jak zwłaszcza poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, poszanowania praw człowieka (w tym praw osób należących do mniejszości), jak również wskazanie, że wartości te są wspólne wszystkim państwom członkowskim – w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn. Jak wskazuje TSUE, są to wartości, które „każde państwo członkowskie dzieli z wszystkimi innymi państwami członkowskimi – i uznaje, że państwa te dzielą z nim. Założenie to oznacza i uzasadnia istnienie wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi, że wartości te będą uznawane i że zatem prawo Unii, które wprowadza je w życie, będzie przestrzegane” Opinia TSUE 2/13 z 18.12.2014 r., EU:C:2014:2454, nb 168. . To właśnie w odniesieniu do art. 2 TUE Trybunał Konstytucyjny przyjął w wyrokach w sprawach K 18/04 i K 32/09, że aksjologiczny fundament, na którym opierają się porządki prawne Unii Europejskiej i Rzeczypospolitej Polskiej, są tożsame.

Przypomnieć należy, że 1.05.2004  r. Rzeczpospolita Polska nie tylko stała się członkiem unii gospodarczej Już w Deklaracji Schumana, leżącej u podstaw utworzenia Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, wskazano, że wspólnota gospodarcza państw europejskich jest zaledwie środkiem do osiągnięcia celu – pokoju na kontynencie, a „Europa nie powstanie od razu ani w całości: będzie powstawała przez konkretne realizacje, tworząc najpierw rzeczywistą solidarność” – zob. Deklaracja Schumana z 9.05.1950 r., https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/europe-day/schuman-declaration_pl. , ale ponadto zaakceptowała wskazane powyżej, fundamentalne zasady i wartości, na których oparta jest Unia Europejska (w innym przypadku integracja z Unią Europejską nie mogłaby dojść do skutku). Oparcie krajowego porządku prawnego na wartościach wspólnych Unii było efektem pracy wielu osób i instytucji, które w latach 1989–2003 przyczyniły się do stworzenia w Polsce nowej rzeczywistości prawnej i społecznej. Efekty tej pracy zostały zaakceptowane przez społeczeństwo polskie, po raz pierwszy w ogólnokrajowym referendum konstytucyjnym, a następnie w referendum akcesyjnym. Innymi słowy, w 1997  r. oraz 2003  r. wyrażona została społeczna zgoda na wejście Rzeczypospolitej Polskiej do grona państw, które wyróżniają cechy wskazane w art. 2 TUE. Skoro przywiązanie Rzeczypospolitej Polskiej i Unii Europejskiej do praworządności, demokracji i poszanowania praw człowieka nie uległo zmianie na przestrzeni ostatnich 23 lat, to deklaracje poczynione w Konstytucji RP i traktacie akcesyjnym Zob. Dz.U. UE L 236. , a zatwierdzone następnie w referendach krajowych, niezmiennie wiążą Rzeczpospolitą Polską.

Podobnie jak art. 2 TUE, tak samo wiążą Rzeczpospolitą Polską pozostałe powołane w wyroku z 19.11.2019  r. przepisy prawa unijnego, dopóki nie będą one stały w „nieusuwalnej sprzeczności” z przepisami Konstytucji RP. Artykuł 19 ust. 1 zd. 2 TUE, na który powołał się w wyroku TSUE, stanowi, że „Państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”. Z kolei art. 47 KPP zawiera gwarancję dostępu do skutecznego środka prawnego i do bezstronnego sądu, bowiem zgodnie z jego treścią „każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy (...)”. Co najmniej w zacytowanym zakresie przepis ten jest tożsamy z art. 45 Konstytucji RP. Ponadto odpowiada on, zgodnie z art. 52 ust. 3 zd. 2 KPP, treści art. 6 ust. 1 EKPC.

Z art. 51 KPP wynika z kolei nakaz zastosowania KPP w sytuacjach, w których organy i instytucje państw członkowskich stosują prawo unijne. Co istotne, nakaz ten winien być rozumiany szeroko i nie wyklucza stosowania KPP w sprawach leżących w sferze wyłącznych kompetencji państw członkowskich M. Taborowski, Wyzwania Unii Europejskiej dotyczące poszanowania rządów prawa (w:) Prawne problemy i wyzwania Unii Europejskiej, red. Ł. Pisarczyk, Warszawa 2018, s. 304. . To zastrzeżenie ma istotne znaczenie także dla omawianego wyroku. Sam TSUE wskazał nawet w treści uzasadnienia tego orzeczenia, że postępowania główne dotyczyły spraw ze sfery kompetencji własnych państw członkowskich (wymiar sprawiedliwości). Niemniej TSUE podkreślił jednocześnie, że państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywania zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii także przy wykonywaniu ich kompetencji własnych Nb 75 wyroku. . Warto w tym miejscu nadmienić, że tego rodzaju argumentacja jest spójna z wcześniejszymi orzeczeniami TSUE, w których orzekano o konieczności wykonywania kompetencji wyłącznych w sposób umożliwiający skuteczne wykonywanie prawa unijnego M. Taborowski, Wyzwania Unii Europejskiej..., s. 303. (np. regulacja dotycząca pisowni imion i nazwisk osób fizycznych jest kompetencją wyłączną państw członkowskich, ale działania państw członkowskich w ramach tej kompetencji nie mogą wpływać na efektywność zasady swobodnego przepływu osób M. Taborowski, Wyzwania Unii Europejskiej..., s. 303; zob. wyrok TSUE z 12.05.2011 r, C-391/09, Malgožata Runevič-Vardyn, Łukasz Paweł Wardyn vs. Vilniaus miesto savivaldybės administracija i in., Zb. Orz. 2011, s. 3787, nb 63 oraz tam wskazane orzecznictwo. ).

Wypada dodać, że w toku postępowania przed TSUE Prokurator Generalny powoływał się na treść Protokołu nr 30 do KPP (tzw. protokół brytyjski lub protokół polsko--brytyjski) Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – Protokół (nr 30) w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa (Dz.U. UE nr 115 z 2008 r., s. 313–314). Z art. 1 ust. 1 protokołu wynika, że KPP nie rozszerza zdolności TSUE ani żadnego sądu lub trybunału Polski lub Zjednoczonego Królestwa do uznania, że przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub działania administracyjne Polski lub Zjednoczonego Królestwa są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które są w niej potwierdzone. , który rzekomo wykluczać miałby w ogólności możliwość prowadzenia przez TSUE kontroli zgodności przepisów, stanowiących podstawę działań krajowych organów i instytucji, z postanowieniami KPP. W związku z powyższym należy wskazać, że stanowiący przedmiot kontroli TSUE art. 47 KPP wyraża normy istniejące w polskim porządku prawnym niezależnie od obowiązywania samej Karty. Co więcej, TSUE odparł już we wcześniejszych swoich orzeczeniach tożsamą argumentację – zarówno Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii Wyrok TSUE z 21.12.2011 r., sprawy połączone N.S. vs. Secretary of State for the Home Department (C-411/10) oraz M.E. i in. vs. Refugee Applications Commissioner, Minister for Justice, Equality and Law Reform (C-493/10), Dz.Urz. UE z 2011 r., s. 13905, nb 119. , jaki i rządu Rzeczypospolitej Polskiej Wyrok TSUE z 19.06.2019 r., Komisja Europejska vs. Rzeczpospolita Polska, C-619/18, el. Zb. Orz., nb 53. . W obu poprzednich sprawach, jak również w omawianym tu orzeczeniu z 19.11.2019  r. TSUE wskazał, że protokół brytyjski nie uniemożliwia zastosowania przepisów KPP wobec Zjednoczonego Królestwa ani wobec Polski, co znajduje potwierdzenie w motywach samego protokołu Tak zwłaszcza zgodnie z motywem 6 Karty, KPP potwierdza prawa, wolności i zasady uznawane w Unii oraz sprawia, że są one bardziej widoczne, nie tworząc przy tym nowych praw ani zasad. .

Uniwersalny walor wyroku TSUE z 19.11.2019  r. polega w konsekwencji na tym, że został on oparty na podstawowych zasadach prawa unijnego, które powinny być stosowane wprost. Zasady te wynikają z acquis communautaire stanowiącego część porządku prawnego każdego z państw członkowskich, w tym również Rzeczypospolitej Polskiej. Co zatem najważniejsze, niezależnie od tego, w jaki sposób rozumieć można by zasadę pierwszeństwa prawa unijnego, normy, na których oparł się TSUE, mają swoje odzwierciedlenie w samej Konstytucji RP.

Z powyższego wynika, że wszelkie działania polskiego ustawodawcy, które podjęte zostały wbrew przywołanym przez TSUE w wyroku z 19.11.2019  r. przepisom art. 47 KPP, czy art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE, nie tylko uniemożliwiają „nadanie pełnego skutku prawu Unii” i dążą „do ustanowienia nadrzędności przepisów krajowych nad prawem UE”, co w konsekwencji stanowi „oczywiste i poważne złamanie prawa UE” Zob. Opinia prawna w przedmiocie oceny ustawy z 20.12.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw w świetle prawa Unii Europejskiej (druk senacki nr 30), Warszawa 2020, s. 4, https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatekspertyzy/5411/plik/oe_279.pdf. . Takie działania stoją ponadto w sprzeczności z przepisami samej Konstytucji RP. Dzieje się tak dlatego, że wskazane przepisy prawa unijnego stanowią odzwierciedlenie norm konstytucyjnych (art. 2, art. 45 Konstytucji RP). Skoro tak, to nie zachodzi pomiędzy przepisami, na których oparł się TSUE, a przepisami Konstytucji RP „nieusuwalna sprzeczność”, której nie można by było rozwiązać za pomocą zasady obopólnie przyjaznej wykładni prawa. Dlatego też wszelka sprzeczność przepisów krajowych (np. ustawy o nowej KRS czy kolejnych nowelizacji ustawy o SN) z przepisami prawa unijnego (zwłaszcza art. 2 i art. 19 ust. 1 TUE, art. 47 KPP) może i powinna być usunięta w sposób, w jaki orzekł o tym TSUE w wyroku z 19.11.2019  r.

Podsumowanie

Orzekając w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18, C-625/18, TSUE odwołał się do kryteriów stanowiących o tym, że dany sąd jest niezawisły, a zasiadający w nim sędziowie niezależni. Powołał się przy tym na zasady fundamentalne dla każdego demokratycznego państwa prawa i wpisujące się w aksjologiczną podstawę funkcjonowania porządków prawnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 Konstytucji RP) i Unii Europejskiej (art. 2 TUE). Mimo że Trybunał Konstytucyjny pojmuje zasadę pierwszeństwa prawa unijnego w  sposób odmienny od tego, jaki wynika z orzecznictwa TSUE, to w kontekście przedstawionych wyżej zasad i treści omawianego wyroku TSUE okoliczność ta nie rzutuje na ostateczną ocenę orzeczenia wydanego sprawach połączonych C-585/18, C-624/18, C-625/18. Przepisy, na których oparł swoje rozstrzygnięcie TSUE, nie stoją bowiem w żadnej mierze w kolizji z polskim (krajowym) porządkiem prawnym, w tym także z porządkiem rangi konstytucyjnej. Co więcej, kwestionowanie zasadności twierdzeń TSUE stanowi w istocie polemikę z zasadami i normami wyrażonymi w Konstytucji RP, stanowiącymi fundament krajowego porządku prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej – niezależnie od równolegle funkcjonujących z nimi przepisów unijnych o tożsamej treści.