Wstęp

Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej jako Trybunał, ETPCz) w Strasburgu podlega reformie od lat. Kolejne protokoły dodatkowe o charakterze proceduralnymProtokoły te wymagają zgody wszystkich państw-stron Konwencji, w odróżnieniu od protokołów o charakterze materialnym, które dodają nowe prawa, a więc rozszerzają katalog praw już chronionych przez Konwencję lub jej protokoły dodatkowe. wprowadzają coraz to nowsze obostrzenia, dzięki którym zwiększona ma być skuteczność TrybunałuW doktrynie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym Trybunał stał się ofiarą własnego sukcesu. Tak m.in.: D. Bychawska-Siniarska, Jaka przyszłość ETPC?, „Kwartalnik o Prawach Człowieka”, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, lipiec–wrzesień 2014, nr 3(11), s. 5. . Nie wszystkie z nich dokonywały gruntownych reformProtokół nr 2 z 6 maja 1963 r. wprowadził kompetencję Trybunału do wydawania opinii doradczych na wniosek Komitetu Ministrów RE, Protokół nr 3 z 6 maja 1963 r. dokonał zmian pozwalających na odrzucenie skarg po uznaniu ich za dopuszczalne oraz dotyczących zniesienia obowiązku powoływania podkomisji do wykonywania pewnych funkcji, Protokół nr 5 z 20 stycznia 1966 r. normował reguły kadencyjności składu Europejskiej Komisji Praw Człowieka i Trybunału, Protokół nr 8 z 19 marca 1985 r. dotyczył zmian mających na celu usprawnienie procedury kontrolnej, Protokół nr 9 z 6 listopada 1990 r. dotyczył prawa skarżącego do wniesienia skargi do Trybunału, Protokół nr 10 z 25 marca 1992 r., który nie wszedł w życie, dotyczył zmiany reguł głosowania Komitetu Ministrów. . Najbardziej dogłębna, jak dotąd, rewizja przeprowadzona została mocą Protokołu nr 11 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościDz.U. z 1998 r. nr 147, poz. 962. Reforma Protokołem nr 11 zbiegła się w czasie z rozszerzeniem Rady Europy o nowe państwa, co pociągnęło zalanie Trybunału olbrzymią liczbą skarg, z których rozpatrzeniem w rozsądnym terminie nie mógł sobie poradzić. Ch. Grabenwarter, K. Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, München 2016, s. 3–4. (dalej jako Konwencja, EKPC) oraz Protokołu nr 14 do KonwencjiDz.U. z 2010 r. nr 90, poz. 587. Na temat reformy przeprowadzonej Protokołem nr 14 zob. m.in.: L. Caflisch, The Reform of the European Court of Human Rights: Protocol No. 14 and Beyond, „Human Rights Law Review” 6:2 (2006), s. 403– 415; M. B. Wilbrandt-Gotowicz, Reforma systemu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Toruń 2007; M. Langbauer, Die Änderungen des Kontrollverfahrens durch das 14. Protokoll: Perspektiven und Probleme, Norderstedt 2009; A. Wiśniewski, Protokół 14 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2010, Tom XXIV, s. 491–501; Protocol No. 14 and the Reform of the European Court of Human Rights, P. Lemmens, W. Vandenhole (red.), Antwerpen–Oxford 2011; A. Dąbrowska, T. Dąbrowski, Usprawnienie działalności Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, „Prawo Europejskie w Praktyce” 2013, nr 4(106), s. 117–127. .

Każda z reform przyczynia się w mniejszym czy większym zakresie do zwiększenia efektywności mechanizmu, ale nie można mieć złudzeń, że rozwiąże wszystkie problemy, z jakimi boryka się Trybunał. Z uwagi na ten fakt od 2010 r. prowadzone były liczne debaty, rozmowy i konferencje wysokiego szczebla, podczas których przedstawiciele poszczególnych państw członkowskich Rady Europy prześcigali się w przedstawianiu pomysłów na „uzdrowienie” systemuM. Balcerzak, Prace międzyrządowe nad długookresową reformą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w latach 2009–2011, (w:) M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, Toruń 2011, s. 275–299. . Pojawiały się m.in.: postulaty ograniczenia możliwości wniesienia skargi indywidualnej poprzez wprowadzenie opłat lub obowiązkowej reprezentacji przez adwokata czy radcę prawnego, jak również dotyczące skrócenia sześciomiesięcznego terminu do wniesienia skargi.

Efektem wspomnianych spotkań i rozmów są wypracowane kolejne dwa reformujące protokoły – Protokół nr 15Protocol No. 15 amending the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, CETS No.: 213, Strasbourg, 24 June 2013. Tekst w języku angielskim – www.conventions.coe.int. Zob. ustawa z 9 kwietnia 2015 r. o ratyfikacji Protokołu nr 15 zmieniającego Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Strasburgu 24 czerwca 2013 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 763. oraz Protokół nr 16Został przyjęty przez Komitet Ministrów Rady Europy 10 lipca 2013 r., a od 2 października 2013 r. otworzony został do podpisu przez państwa członkowskie. Warto zwrócić uwagę na fakt, że jego wejście w życie wymaga związania się tylko przez 10 państw. , które obecnie znajdują się na etapie podpisywania lub ratyfikowania przez państwa-strony Konwencji.

Zamierzeniem autorki prezentowanego artykułu jest dogłębna analiza zagadnienia terminu do wniesienia skargi indywidualnej – jednej z przesłanek skutecznego wniesienia tej skargi. Problematyka ta jest niebywale istotna, albowiem na mocy Protokołu nr 15 do Konwencji termin do wystąpienia ze strasburskim roszczeniem ulega skróceniu z sześciu do czterech miesięcy. Celem, który przyświeca badaniu tytułowej materii, jest analiza stanu faktycznego pod względem normatywnym, doktrynalnym i orzeczniczym, jak również analiza krytyczna rozwiązań dotyczących zmiany terminu, przewidzianych w Protokole nr 15.

Zmiany przewidziane Protokołem nr 15

Pierwsza ze zmian wprowadzona mocą art. 1 Protokołu nr 15 dotyczy preambuły Konwencji. Dodany został do niej nowy akapit, nawiązujący do kontrowersyjnej doktryny marginesu oceny rozwiniętej przez Trybunał, a wcześniej przez Europejską Komisję Praw Człowieka. Ponadto preambuła Konwencji wymienia zasadę subsydiarnościZgodnie z tą zasadą Wysokie Układające się Strony ponoszą główną odpowiedzialność za zapewnienie praw i wolności określonych w Konwencji i jej Protokołach, korzystając przy tym z marginesu oceny pod kontrolą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ustanowionego Konwencją. .

Pozostałe zmiany dotyczą Rozdziału II Konwencji pt. Europejski Trybunał Praw Człowieka (art. 19–51), który obejmuje tzw. mechanizm kontrolny Konwencji. Odnoszą się one do kwestii o charakterze proceduralnym i są związane z funkcjonowaniem Trybunału, jak również z dopuszczalnością skargi indywidualnej. Są to: skrócenie terminu do wniesienia skargi indywidualnej z sześciu do czterech miesięcy, zmiana przesłanki niedopuszczalności skargi, zniesienie możliwości sprzeciwienia się przez strony postępowania decyzji Izby Trybunału o zrzeczeniu się jurysdykcji na rzecz Wielkiej Izby. Ponadto Protokół zakłada zmianę wieku kandydatów na sędziów Trybunału, z osiągnięciem którego upływa ich kadencja.

Termin do wniesienia skargi indywidualnej de lege lata

Jedna z podstawowych przesłanek formalnych skargi indywidualnej do Trybunału w Strasburgu dotyczy terminu przewidzianego na złożenie skargi, który expressis verbis określony został w treści samej KonwencjiZgodnie z art. 35 ust. 1 Konwencji: „Trybunał może rozpatrywać sprawę dopiero (…) jeśli sprawa została wniesiona w ciągu sześciu miesięcy od daty podjęcia ostatecznej decyzji”.. Termin ten należy uznać w świetle przywołanej regulacji za termin ad quem, przed którego upływem czynność powinna być dokonana, a nie za termin post quem, po którego upływie czynność może być dokonana. Warto podkreślić, że od samego początku powstania mechanizmu przestrzegania postanowień Konwencji termin do wystąpienia z powództwem strasburskim wynosił sześć miesięcy i jak dotąd nigdy nie ulegał zmianie.

Zamierzeniem twórców Konwencji było wytyczenie wyraźnych granic czasowych dla kontroli wykonywanej przez Trybunał poprzez wskazanie potencjalnym skarżącym, władzom państwowym oraz innym zainteresowanym podmiotom okresu, w którym ta kontrola jest dopuszczalnaZob. np. postanowienie z 7 listopada 2000 r. w sprawie Tahsin Ipek przeciwko Turcji, skarga nr 39706/98.. Zasada ta określa ograniczenie czasowe dla nadzoru sprawowanego przez Trybunał i sygnalizuje zarówno osobom fizycznym, jak i władzom państwowym okres, po upływie którego nadzór nie jest już możliwy.

Warunek ten wprowadzono w celu zapobieżenia możliwości kwestionowania decyzji po upływie wyznaczonego okresu od ich podjęcia, a więc w celu zabezpieczenia pewności prawnej (ang. legal certainty). Z drugiej strony chodzi o to, by dać skarżącemu dostateczny czas na przygotowanie skargiDecyzja z 11 maja 1988 r. w sprawie C. przeciwko Włochom, skarga nr 10889/84, DR 56/40.. Z lektury strasburskiego orzecznictwa wynika, że celem tej zasady jest również zagwarantowanie, iż sprawy wnoszone na mocy Konwencji będą rozpatrywane w rozsądnym terminie, oraz ochrona organów władzy i innych zainteresowanych osób przed znalezieniem się w sytuacji długotrwałej niepewnościDecyzja z 24 sierpnia 2004 r. w sprawie P.M. przeciwko Wielkiej Brytanii (Izba, Sekcja IV), skarga nr 6638/03..

Skargę należy wnieść nie później niż przed upływem sześciu miesięcy od dnia wydania ostatecznej decyzji przez sąd krajowy lub inny organ rozstrzygający dany rodzaj sprawy (nie będą uwzględniane daty wydania ewentualnych innych decyzjiDecyzja z 7 maja 1985 r. w sprawie Kelly przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 10126/83, DR 42/105.). Określenie terminu do wniesienia skargi w konkretnej sprawie wymaga szczególnej ostrożności, albowiem bardzo często skarżący błędnie rozumie pojęcie „prawomocności” wyroku czy też „ostateczności” decyzji lub innego rozstrzygnięciaTermin „ostateczne” odnosi się zatem do tego rozstrzygnięcia, które zostało wydane w wyniku korzystania przez skarżącego z ostatniego – podniesionego na gruncie prawa wewnętrznego (dostępnego i skutecznego) – środka ochrony. I. Kondak, Komentarz do art. 35, (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, t. 2, Komentarz do artykułów 19–59 oraz protokołów dodatkowych, red. L. Garlicki, Warszawa 2011, s. 175–176..

Istotny jest fakt, że Trybunał bada z urzędu, czy skarżący dochował terminu wniesienia skargi na każdym etapie postępowania. Zgodnie z linią orzeczniczą ETPCz jest to zasada porządku publicznego i Trybunał jest właściwy i zobowiązany do stosowania jej z urzęduDecyzja z 20 maja 2003 r. Soto Sanchez przeciwko Hiszpanii, skarga nr 66990/01. Podobnie Trybunał orzekł w postanowieniu z 26 listopada 2002 r. czy w wyroku z 4 listopada 2008 r. w sprawie Eryk Kozłowski przeciwko Polsce, skarga nr 12269/02. , a skarżący ma obowiązek przedstawić Trybunałowi informację i dokumenty pozwalające na ocenę, czy skarga została wniesiona w terminie przewidzianym przepisami KonwencjiArt. 47 ust. 2 Regulaminu ETPCz. .

Od 1 stycznia 2014 r. uległy zaostrzeniu rygory związane ze składaniem skargi indywidualnej do ETPCz. Swoje uregulowania znalazły w rozszerzonej Regule 47Wraz ze zmianami z 17 czerwca oraz 8 lipca 2002 r., 11 grudnia 2007 r. oraz 22 września 2008 r. i 6 maja 2013 r. (data wejścia w życie 1 stycznia 2014 r.). Zob. na ten temat A. Dąbrowska, T. Dąbrowski, Poprawka Reguły 47 Regulaminu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, Materiały Źródłowe Studiów nad Prawem, „Karpacki, Przegląd Naukowy” 2013, nr 4(8), s. 159–166. Regulaminu Trybunału, która wskazuje, jakie informacje i dokumenty muszą zostać przedstawione. Niektóre z tych postanowień dotyczą terminu wniesienia skargi. W myśl pkt 6a za datę wniesienia skargi w rozumieniu art. 35 § 1 Konwencji przyjmuje się datę wysłania do Trybunału formularza skargi spełniającego wymogi określone w niniejszym artykule. Za datę wysłania przyjmuje się datę stempla pocztowegoW sytuacji powstania wątpliwości skarżący może wykazać datę nadania, jeśli dokonał nadania listem poleconym przez okazanie potwierdzenia nadania. . Jak stanowi pkt 6b Regulaminu ETPCz, Trybunał może jednak z ważnych przyczyn postanowić, że za datę wniesienia należy przyjąć inną datęZgodnie z postanowieniami Regulaminu ETPCz, w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2013 r., za datę złożenia skargi uznawano przesłanie pierwszego listu przedstawiającego, choćby w sposób skrótowy, przedmiot skargi, jeśli prawidłowo wypełniony formularz skargi został przesłany do Trybunału w określonym przez niego terminie..

Jeśli się porówna wprowadzone zmiany, widać, że nowe uregulowania są bardziej restrykcyjne niż poprzednie. Zdaniem A. Mężykowskiej nowy formularz skargi zmusza skarżących do zwięźlejszej formy przedstawienia swojej sprawy, z jednoczesnym przedłożeniem wszystkich potrzebnych dokumentów. Pozwoli to jej zdaniem Kancelarii Trybunału na szybszą ocenę charakteru i zakresu skargi. Jak wskazuje sam Trybunał, wprowadzenie nowych zasad jest sposobem na zwrócenie uwagi skarżących na fakt, że także oni ponoszą odpowiedzialność, poprzez swoje postępowanie przed Trybunałem, za skuteczne funkcjonowanie Trybunału1 A. Mężykowska, Realizacja postulatów Procesu Interlaken w działalności ETPCz, „Europejski Przegląd Sądowy” 2014, nr 7, s. 28. .

Przy obliczaniu terminu obowiązują zasady właściwe dla systemu Konwencji, a nie regulacje odnoszące się do obliczania terminów istniejące w prawie krajowymDecyzja z 10 listopada 2009 r. w sprawie Otto przeciwko Niemcom, skarga nr 21425/06. . Reguły przyjęte w ustawodawstwie krajowym nie mają tutaj zastosowaniaM. Krzyżanowska-Mierzewska, Skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na naruszenie praw gwarantowanych przez Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, (w:) M. Romańska (red.), Pozainstancyjne środki ochrony prawnej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 300. Romańska odnośnie do tej kwestii wskazuje, że sposób liczenia sześciu miesięcy Trybunał określa w sposób autonomiczny, niezależnie od tego, jak prawo krajowe definiuje rozpoczęcie, bieg i zakończenie terminów procesowych. .

Konwencja nie definiuje pojęcia „ostateczna decyzja”. Niemniej jednak ugruntowane w tym względzie strasburskie orzecznictwo wskazuje, że bieg sześciomiesięcznego terminu rozpoczyna się od wydania ostatecznej decyzji w ramach procesu wyczerpania środków krajowychDecyzja z 7 czerwca 2001 r. w sprawie Paul i Audrey Edwards przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 46477/99., które mogą okazać się skuteczne i wystarczające. Termin „ostateczny” odnosi się do tego rozstrzygnięcia, które zostało wydane w wyniku korzystania przez skarżącego z ostatniego, podniesionego na gruncie prawa wewnętrznego, dostępnego i skutecznego środka ochronyI. Kondak, Komentarz, s. 175–177.. Pod uwagę brane są wyłącznie środki zwyczajne i skuteczne, albowiem skarżący nie może wydłużyć sztywnego terminu wskazanego w Konwencji poprzez skorzystanie ze środków nieodpowiednich do organów czy instytucji, które pozbawione są kompetencji do zapewnienia faktycznego zadośćuczynienia w przypadku skargi dotyczącej Konwencji.

Obowiązek wyczerpania drogi prawnej w kraju oznacza jedynie normalne posłużenie się dostępnymi środkami powszechnie uważanymi za skuteczne i właściweWyrok z 25 lutego 1993 r. w sprawie Funke przeciwko Francji, skarga nr 10828/84.. Zasada wyczerpania prawnych środków krajowych nie ma charakteru absolutnego ani nie może być stosowana w sposób automatyczny. Przy ocenie, czy była przestrzegana, istotne jest zwrócenie uwagi na okoliczności konkretnej sprawy. Oznacza to m.in., że należy w sposób realistyczny uwzględnić nie tylko formalne środki odwoławcze w systemie prawnym danego państwa, ale również ogólny kontekst prawny i polityczny, w którym one działają, jak również osobistą sytuację pokrzywdzonegoWyrok z 16 września 1996 r. w sprawie Akdivar przeciwko Turcji, skarga nr 21893/93. Warto zatem pamiętać w tym względzie, że każdą ze spraw należy poddać indywidualnej analizie, zarówno pod kątem dostępności, jak również pod kątem ewentualnego wykorzystania środków odwoławczych. Szczególnie istotny jest w tej mierze fakt, że systemy prawne poszczególnych państw członkowskich posiadają niejednokrotnie różne rozwiązania prawne dotyczące możliwości skorzystania ze środków odwoławczych i błędne byłoby ich generalizowanie. Zatem każdą sprawę należy analizować indywidualnie pod kątem dostępności i ewentualnego wykorzystania środków odwoławczych, albowiem każdy system prawny posiada w tym względzie odmienne rozwiązania prawne. .

Słusznie zauważa P. Hofmański, że w przypadku, gdy prawo wewnętrzne w określonej sytuacji nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia, droga do Strasburga otwarta jest od razu8 P. Hofmański, Prawa człowieka przed Trybunałem w Strasburgu, Białystok 1993, s. 35. , z pominięciem obowiązku konwencyjnego przewidzianego przez art. 35 ust. 1. W konsekwencji powyższego zdarzają się sytuacje, w których skarżący, pomijając krajowe środki odwoławcze, składa skargę, która zostaje uznana za dopuszczalną. Będzie to miało miejsce, po pierwsze, gdy prawo wewnętrzne danego państwa nie przewiduje dostępnych i wystarczających środków prawnych, a po drugie, gdy środki takie istnieją, lecz nie są skuteczne.

W nawiązaniu do tej kwestii D. Gomien wskazuje, że skuteczność w takich przypadkach ocenia się na podstawie spraw analogicznych, w których orzeczenia krajowe pozbawiały zainteresowanych możliwości ochrony ich praw lub też zapadłe w nich orzeczenia naruszały postanowienia KonwencjiD. Gomien, Vademecum Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, tłum. K. Dobrowolska, K. Drzewicki, A. Michalska, Warszawa 1996, s. 146. .

Zgodnie z linią orzecznicząW polskiej literaturze na problematykę pojęcia „linia orzecznicza” zwrócił uwagę F. Przybylski-Lewandowski. Jego zdaniem o linii orzeczniczej mowa jest w przypadku, gdy kilka decyzji sądowego stosowania prawa, między których podstawami faktycznymi zachodzi relacja analogiczności, zawiera takie samo rozstrzygnięcie w zakresie podstawy prawnej (wyboru normy prawnej), znaczenia normy prawnej lub wreszcie konsekwencji prawnych. F. Przybylski­ ‑Lewandowski, Uwagi o pojęciu „linia orzecznicza”, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2005, Tom XIV, s. 167. organów strasburskich to na rządzie państwa, przeciwko któremu skierowana jest skarga, spoczywa obowiązek wskazania, że skarżący nie wykorzystał dostępnych i skutecznych (ang. available and sufficient) środków odwoławczych, które byłyby w zupełności wystarczające do zadośćuczynienia jego roszczeniu przez organ krajowy. Dodatkowo państwo, powołując się na ten zarzut, powinno udowodnić również realną, a nie tylko teoretyczną skuteczność wskazywanego środkaPor. M. Adamczak-Retecka, E. Bagińska, Z. Brodecki, B. Drzewicka, O. Hołub, M. Konopacka, S. Majkowska, K. Malinowska, R. Mroczkowska, I. Nakielska, A. Nawrot, P. Pszczółkowski, A. Siejka, M. Sykulska, E. Wieczorek, J. Zajadło, Ochrona praw jednostki, Warszawa 2004, s. 437–438. . Trybunał bada, czy środek odwoławczy został wykorzystany co do meritum, dlatego też bezskuteczne upływy terminów zaskarżenia, odrzucenie środka odwoławczego ze względu na wątpliwości adwokackie co do skuteczności zaskarżania, prowadzą do uznania, że w sprawie nie wykorzystano krajowych środków odwoławczychIbidem, s. 438. .

Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy zastanowić się i przemyśleć kwestię dotyczącą możliwości wykorzystania ewentualnych środków odwoławczych dostępnych w systemie prawa krajowego, które w danej sprawie przysługują pokrzywdzonemu, jak również ustalić, czy są one dla pokrzywdzonego na tyle dostępne, by sam lub za pośrednictwem swojego pełnomocnika mógł z nich skorzystać. Próba zdefiniowania środków odwoławczych nie jest zadaniem łatwym, tym bardziej że sama Konwencja takiej definicji nie zawieraJ. Trzciński, odnosząc się do tej kwestii, stwierdza, że sama Konwencja odsyła w tym względzie do prawa wewnętrznego. Mają to być jednak środki, których wyczerpanie w toku instancji powoduje, że wyrok czy decyzja stają się prawomocne i ostateczne. Upraszczając całe zagadnienie i sprowadzając je do procedury karnej, cywilnej i sądo­wo-administracyjnej, należy stwierdzić, że będą to: apelacja, kasacja i skarga kasacyjna, bo tylko one prowadzą do wydania ostatecznej decyzji w rozumieniu art. 35 ust. 1 Konwencji. J. Trzciński, Błędna interpretacja polskich przepisów, „Rzeczpospolita” z 31 maja 2004 r..

Zdaniem P. Walczaka orzecznictwo obu organów Konwencji potwierdza, że powinny być wyczerpane tylko te środki, które zmierzają efektywnie do zmiany niekorzystnych dla skarżącego decyzji. Termin „efektywny środek” powinien być rozumiany nie tylko jako dostępny, ale również jako odpowiedni i skuteczny. Przykładowo, środek prawny, który nie zmierza do podjęcia decyzji o skutku zawieszającym w przypadku sytuacji nieodwracalnych, uznawany jest za nieefektywny. Ocena efektywności środka prawnego zależy od wielu czynników, m.in. od specyfiki systemu prawnego danego państwa, właściwości działania ze względu na zarzucane naruszenie itd. Kontynuując, autor zwraca uwagę na fakt, że podniesione kwestie mają ogromne znaczenie praktyczne, ponieważ decydują o kwalifikacji prawnej decyzji wewnętrznych jako ostatecznych. Jeśli środek prawny, który skarżący wniósł jako ostatni, oceniony zostanie jako nieefektywny, to może się okazać, że skarżący naruszył postanowienia dotyczące terminu sześciomiesięcznego, co może spowodować odmowę uznania skargi za niedopuszczalną. W konsekwencji więc niektórzy autorzy – zajmujący się tą problematyką – wskazując to niebezpieczeństwo, zalecają, aby występować ze skargą do Trybunału już w momencie wnoszenia środka prawnego do ostatniej instancji4 P. Walczak, Warunki dopuszczalności skargi indywidualnej na podstawie Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „Państwo i Prawo” 1993, z. 8, s. 56. .

Przyjmuje się, że bieg tego terminu rozpoczyna się w zasadzie od dnia doręczenia decyzji z uzasadnieniem (jeśli przepisy je przewidują)Europejska Komisja Praw Człowieka przyjęła taką zasadę w decyzji z 27 listopada 1995 r. w sprawie Worm przeciwko Austrii, skarga nr 22714/93. . Termin sześciomiesięczny zaczyna swój bieg od dnia, w którym adwokat skarżącego uzyskał wiedzę na temat decyzji dotyczącej wyczerpania środków krajowych, bez względu na fakt, że skarżący zapoznał się z nią później.

Problematyczna wydaje się kwestia ustalenia momentu, od którego należałoby liczyć termin analizowanych sześciu miesięcy. Jednak strasburskie case-law wypracowało również w tym względzie jasne kryteria. Zgodnie z decyzją nieistniejącej już Europejskiej Komisji Praw Człowieka niniejszy termin liczy się zawsze od dnia, w którym orzeczenie wraz z uzasadnieniem zostało doręczone skarżącemu. W sytuacji gdy prawo krajowe nie przewiduje takiego doręczenia, wówczas sześciomiesięczny termin rozpoczyna bieg następnego dnia po ustnym i publicznym ogłoszeniu decyzji krajowej. Może się zdarzyć, że ogłoszenie takie nie nastąpiło, wtedy bieg terminu rozpoczyna się od powiadomienia o decyzji skarżącego lub jego adwokataPor. A. Redelbach, Sądy a ochrona praw człowieka, Toruń 1999, s. 365. .

Jeśli prawo krajowe przewiduje, że sąd doręcza z urzędu stronie postępowania odpis wyroku (ewentualnie innego orzeczenia) wraz z uzasadnieniem, wówczas termin sześciu miesięcy biegnie od momentu otrzymania przez stronę odpisu wyrokuWyrok z 17 lutego 2009 r. w sprawie Jałowiecki przeciwko Polsce, skarga nr 34030/07. . Zasada ta znajduje zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem AdministracyjnymI. Kondak, Komentarz, s. 178..

W sytuacji gdy skarżący pokrzywdzony został czynnością faktyczną organów państwa, a prawo nie przewiduje żadnej drogi prawnej, termin biegnie od momentu zastosowania krzywdzącego środka, w przypadku zaś środków oddziaływujących przez jakiś czas (np. pozbawienie wolności) – od momentu, w którym środek ten przestał działaćP. Hofmański, Prawa człowieka, s. 36. Zatem naruszenie Konwencji może być wynikiem stale istniejącej sytuacji, polegającej na trwającej w czasie aktywności państwa, także w postaci trwałego uregulowania sytuacji skarżącego przez przepisy prawa, których zgodność z Konwencją skarżący kwestionuje, wówczas termin biegnie od dnia zakończenia takiej sytuacji. Zob. decyzja z 31 maja 2001 r. w sprawie Ortdani przeciwko Włochom, skarga nr 46283/99; wyrok z 26 lutego 2008 r. w sprawie Buczkiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 10446/03. . Wynika to z faktu, że zasada sześciu miesięcy jako taka nie ma zastosowania do sytuacji ciągłychDecyzja z 24 czerwca 2008 r. w sprawie Cone przeciwko Rumunii, skarga nr 35935/02.. Niemniej jednak w sprawach dotyczących zarzutu braku właściwego śledztwa, w przypadkach śmierci ofiary, jej krewni mają jednak, zdaniem Trybunału, obowiązek śledzić na bieżąco postępy śledztwa lub ich brak i wnosić swoje skargi odpowiednio szybko, zaraz po tym, jak dowiedzieli się, lub powinni się byli dowiedzieć, że żadne skuteczne śledztwo karne nie toczy sięDecyzja z 28 maja 2002 r. w sprawie Bulut i Yavuz przeciwko Turcji, skarga nr 73065/01.. Analogicznie jest w sytuacji zaginięćProblematyka dotycząca zaginięć niejednokrotnie była przedmiotem spraw rozpatrywanych przez strasburski Trybunał. Warto w tym kontekście zapoznać się m.in. z decyzją z 1 grudnia 2009 r. w sprawie Orphanou i inni przeciwko Turcji, skarga nr 43422/04, czy wyrokiem z 15 lutego 2011 r. w sprawie Palić przeciwko Bośni i Hercegowinie, skarga nr 4704/04.. W jednym z wyroków, dotyczącym braku skutecznego śledztwa w sprawie zaginionych podczas walk na Cyprze w 1974 r., Trybunał wyraził pogląd, zgodnie z którym ogromne znaczenie ma fakt, że Konwencja powinna być interpretowana i stosowana w sposób powodujący, że jej prawa będą praktyczne i skuteczne, a nie teoretyczne i iluzoryczne. Jednocześnie wskazał, że gdy czas ma istotne znaczenie dla rozwiązania problemów, których dotyczy dana sprawa, skarżący ma obowiązek odpowiednio szybko przedstawić swoje zarzuty, aby można było je w ten sposób szybko i rzetelnie rozpatrzyćWyrok z 13 grudnia 2012 r. w sprawie El-Masri przeciwko Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, skarga nr 39630/09..

Termin sześciu miesięcy do wystąpienia z powództwem strasburskim nie jest terminem zawitym, albowiem zdarzały się sytuacje wyjątkowe, w których mimo jego upływu ETPCz skargę rozpatrzył. By do tego doszło, skarżący musiał uzasadnić przyczynę zwłoki – wskazać nadzwyczajne okoliczności, które zgodnie z powszechnie uznanymi zasadami prawa międzynarodowego zwalniają z obowiązku dotrzymania terminu, np. uniemożliwienie więźniowi sporządzenia skargi, zły stan zdrowia pokrzywdzonego czy jego podeszły wiekDecyzja z 17 maja 1984 r. w sprawie K. przeciwko Irlandii, skarga nr 10416/83, DR 38/158.. Oczywisty jest fakt, że ignorantia legis non excusat, w związku z czym brak znajomości Konwencji, jak również błędna interpretacja jej postanowień nie mogą być uznane za sytuację wyjątkową, uzasadniającą przekroczenie terminu sześciu miesięcy.

Podczas rozważania zagadnienia obliczania terminu do wniesienia skargi do Strasburga pojawia się kwestia dotycząca sposobu obliczania terminu, o którym mowa, w sytuacji gdy jego ostatni dzień (dies ad quem) przypada w dzień wolny od pracy, np. w niedzielę, i czy w takim przypadku skarga może być wniesiona w następujący po nim pierwszy dzień roboczy. Orzecznictwo również i w tym przypadku jest ugruntowane i wynika z niego, że termin upływa po sześciu miesiącach, nawet wówczas, gdy ostatni dzień tego okresu wypada w niedzielę lub dzień wolny od pracy5 Z decyzji z 11 kwietnia 1996 r. w sprawie Delajoux przeciwko Szwajcarii, skarga nr 24856/94, wynika, że jeśli data końcowa przypada na dzień święta urzędowego, termin ten powinien ulec przedłużeniu do pierwszego następującego po nim dnia roboczego. .

Ze względu na mnogość środków komunikowania się dostępnych obecnie dla potencjalnych skarżących (poczta, faks, komunikacja elektroniczna, Internet itd.) termin sześciu miesięcy jest – dzisiaj, jak nigdy przedtem – wystarczający, aby umożliwić im rozważenie, czy wnieść skargę, a jeśli tak – zdecydowanie o jej treści zgodnie z art. 47 Regulaminu TrybunałuWyrok z 12 czerwca 2012 r. Sabri Güneş przeciwko Turcji, skarga nr 27396/06. .

Protokół nr 15 a termin wniesienia skargi do Trybunału – postulaty de lege ferenda

W art. 4 reformującego traktatu przewidziana jest zmiana art. 35 ust. 1 KonwencjiAktualne brzmienie art. 35 ust. 1 Konwencji: „Trybunał może rozpatrywać sprawę dopiero po wyczerpaniu wszystkich środków odwoławczych, przewidzianych prawem wewnętrznym, zgodnie z powszechnie uznanymi zasadami prawa międzynarodowego, i jeśli sprawa została wniesiona w ciągu sześciu miesięcy od daty podjęcia ostatecznej decyzji”. Zgodnie z art. 4 Protokołu nr 15: „w artykule 35 ust. 1 Konwencji słowa «w ciągu sześciu miesięcy» zastępuje się słowami «w ciągu czterech miesięcy»”. , polegająca na skróceniu czasu na wniesienie skargi do Trybunału, z sześciu do czterech miesięcy, od prawomocnego zakończenia postępowania w kraju. Istotny jest fakt, że po pierwsze, zmiana ta wejdzie w życie po upływie sześciu miesięcy od daty wejścia w życie Protokołu nr 15, co ma na celu umożliwienie potencjalnym skarżącym zapoznania się z nowym terminem. Po drugie, zmiana terminu nie będzie miała zastosowania wobec spraw, w których ostateczna decyzja w postępowaniu krajowym została wydana przed wejściem w życie Protokołu. Zatem zmiana jest z jednej strony radykalna, z drugiej z pewnym marginesem czasowym, pozwalającym na swego rodzaju przyzwyczajenie się do skrócenia terminu do wniesienia skargi do StrasburgaPor. Explanatory Report to the Protocol No. 15 amending the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (CETS No. 213) – www.echr.coe.int/.../Protocol_15_explanatory_report [10 października 2015]..

Wydaje się, że jest zbyt wcześnie, by dywagować nad powodzeniem tego novum. Jak każda rewizja, tak z pewnością i ta potrzebuje czasu, po upływie którego będzie możliwa jej ocena. Niemniej jednak już teraz entuzjaści i oponenci przedstawiają swoje argumenty i czynią spostrzeżenia. Zwolennicy tego elementu reformy procedury strasburskiej wskazują, że jest on podyktowany rozwojem nowoczesnych środków komunikacji na odległość i łatwą dostępnością informacji na temat wnoszenia skargi do TrybunałuTaka argumentacja wskazana jest również w Raporcie wyjaśniającym do Protokołu nr 15.. Można argumentować, że wprowadzona zmiana odpowiada zasadzie bezpieczeństwa prawnego i trwałości podjętych decyzji władz krajowych. W debacie toczącej się w sprawie wprowadzonych zmian podniesiono m.in., że niekorzystne skutki wprowadzonej zmiany mogą być minimalizowane m.in. poprzez wykorzystanie dyskrecjonalności sędziowskiej w tych przypadkach, w których odrzucenie skargi z powodu przekroczenia terminu byłoby nieproporcjonalnie ograniczone lub doprowadziłoby do niesprawiedliwego rozstrzygnięciaJoint NGO statement Protocol 15 to the European Convention on Human Rights must not result in a weakening of human rights protection, 24 czerwca 2013, http://www.hrw.org/sites/default/files/related_material/2013_Europe_Jo int%20NGO%20Statement%20ECHR.pdf, s. 2..

Wydaje się jednak, że uzasadnienie takie jest niebywale lakoniczne. Przeciwnicy wskazują, że skrócenie terminu do złożenia skargi nie jest trafnym rozwiązaniem, albowiem może być przyczyną osłabienia skuteczności strasburskiego Trybunału.

We wspólnym oświadczeniu organizacji pozarządowych zajmujących się ochroną praw człowieka dotyczącym Protokołu nr 15 zarzucono, że państwa postanowiły przyjąć tę zmianę bez należytej refleksji nad jej potencjalnymi implikacjami w stosunku do skarżących. Wskazano, że skrócenie czasu na wniesienie skargi do sądu może mieć szczególnie negatywne skutki w tych państwach, w których spotkać się można ze zjawiskiem nieinformowania o ostatecznych decyzjach na poziomie krajowym lub informacja taka jest znacznie opóźniona. Zwrócono ponadto uwagę na fakt, że zmiana ta znacznie ogranicza szanse na wniesienie skargi osobom z odległych części kontynentu, bez dostępu do technologii komunikacyjnych, takich jak Internet, jak również tym, których sprawy są skomplikowane lub miejscowi prawnicy nie są wystarczająco doświadczeni w przygotowywaniu skarg, oraz tym, które mają ograniczony dostęp do wystarczająco wykwalifikowanych prawnikówIbidem. .

De lege ferenda należy zastanowić się, czy zmiana ta nie jest swego rodzaju zamachem na prawo do sąduPrawo dostępu do sądu nie jest prawem absolutnym, w związku z czym może ono podlegać ograniczeniom, które to z kolei nie mogą utrudniać dostępu do sądu w takim stopniu, że naruszają przez to istotę dostępu do sądu. Dobro wymiaru sprawiedliwości czy właściwe jego funkcjonowanie zostało uznane przez Trybunał za cele legitymowane usprawiedliwiające ograniczenie dostępu do sądu, zob. np. wyrok z 15 lipca 2003 r. w sprawie Ernst i inni przeciwko Belgii, skarga nr 33400/96, § 50. , gwarantowane przez Konwencję. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd (…)A. Rainer, Prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka), „Monitor Prawniczy” 1999, nr 2, s. 91. . Już w 1975 r. Trybunał, w jednym ze swych wyroków, stwierdził, że dostęp do sądu to jedno z podstawowych osiągnięć państw europejskich i ich wspólne dziedzictwoWyrok ETPCz z 21 lutego 1975 r. w sprawie Golder przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 4451/70, § 34 i n., a taka tradycja i wartość wydaje się, że powinna być strzeżonaSzerzej na temat początków prawa do skarg indywidualnych zob. m.in.: A. Michalska, Petycje jako środek międzynarodowej kontroli nad realizacją praw człowieka, „Państwo i Prawo” 1983, z. 5, s. 50–56; B. Banaszak, Prawo obywateli do występowania ze skargami i wnioskami, Warszawa 1997. .

Z całą stanowczością warto podkreślić, że reformatorzy mechanizmu kontrolnego nie mają łatwego zadania w związku z chęcią jego ulepszenia. Niemniej jednak powinni oni czynić to w sposób niezwykle wyważony, by nie dopuścić w ostatecznym rozrachunku do sytuacji utraty jego znaczenia. Skrócenie terminu do wniesienia skargi do czterech miesięcy z pewnością nie pomoże skarżącym w bardziej precyzyjnym przygotowywaniu skarg.

Choć na wstępnym etapie postępowania przed ETPCz nie ma przymusu adwokacko­ ‑radcowskiego, skarżący bardzo często zastanawiają się, czy nie lepiej jest skorzystać z fachowej pomocy. Skrócenie terminu może de lege ferenda spowodować z braku czasu do namysłu samodzielne przygotowywanie przez skarżących swoich skarg, które to zadanie nie jest – jak już wcześniej zostało wskazane – zadaniem łatwym. Niejednokrotnie skargi przygotowywane przez adwokatów lub radców prawnych też były przez Trybunał odrzucane, co może potwierdzać stopień trudności i skomplikowania pozwów kierowanych do Strasburga. Rozstrzyganie merytoryczne skarg przez Trybunał dotyczy jedynie niewielkiego ich odsetka, albowiem najpierw skargi poddawane są ocenie dopuszczalności m.in. pod względem zachowania terminu przewidzianego do wniesienia skargi.

Należy zastanowić się, czy wyrażenie przez państwa członkowskie zgody na reformę przewidzianą Protokołem nr 15 poprzez ratyfikację tego traktatu nie przyczyni się do kolejnych gruntownych, a zarazem kontrowersyjnych zmian. Przyszłość może bowiem przynieść przekształcenie ETPCz w Europejski Trybunał Konstytucyjny, co przełożyłoby się na ograniczenie dostępu do skargi indywidualnej. Wówczas Trybunał nie miałby już tak powszechnego charakteru jak obecnie.

Aktualnie strasburski Trybunał wśród sądów i trybunałów międzynarodowych zajmuje miejsce szczególne. Jak zauważa P. Tacik, choć jest instytucją tylko regionalną, jego znaczenie i wpływ sięgają daleko szerzej: można nawet stwierdzić, że Trybunał stanowi obecnie trzon najbardziej zaawansowanego systemu kontrolnego przestrzegania praw człowieka na świecie. Na tle innych mechanizmów ochrony system ten wyróżnia się efektywnością, postępowym rozwojem orzecznictwa i – przede wszystkim – szeroką dostępnością dla osób, które uznają się za ofiary naruszenia praw człowiekaP. Tacik, Europejski Trybunał Praw Człowieka, (w:) B. Kuźniak (red.), Sądy i trybunały oraz pozasądowe sposoby załatwiania sporów międzynarodowych. Perspektywa polska, Warszawa 2015, s. 36..

De lege ferenda autorka wysuwa postulat wstrzymania reformatorskich prac i dokonania dogłębnej analizy skutków wszystkich dotychczas wprowadzonych zmian (szczególnie od 2010 r.). Podstawą tak sformułowanego wniosku czyni fakt, że wyłącznie ocena efektywności wprowadzonych zmian może wskazać właściwy kierunek dalszych reform i właściwego ulepszania systemu, bez jednoczesnego ograniczania prawa do skargi indywidualnej.

Przez kilkadziesiąt lat istnienia systemu strasburskiej ochrony nieistniejąca już Europejska Komisja Praw Człowieka, jak również Trybunał udoskonalili wiele kwestii związanych z mechanizmem przestrzegania powołanym przez EKPC. Nie chodzi tutaj wyłącznie o przeprowadzone dotąd reformy, ale również o orzecznictwo organów strasburskich, które rozstrzygnęło wiele wątpliwości interpretacyjnych związanych z wykładnią konwencyjnych postanowień, ustaliło mnóstwo pojęć przyczyniających się do prawidłowego funkcjonowania skargi indywidualnej. Nie bez znaczenia jest również oddziaływanie systemu strasburskiego na krajowe porządki prawne państw­ ‑stron KonwencjiWspomnieć w tym względzie wypada, że na mocy art. 46 ust. 1 EKPC państwa-strony zobowiązują się do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami..

Zakończenie

Podsumowując rozważania poczynione w niniejszym artykule, należy wskazać, że przedstawiciele poszczególnych państw-stron Konwencji prześcigają się w pomysłach na uzdrowienie strasburskiego systemu m.in. z uwagi na fakt, iż liczba napływających do niego skarg stale rośnie, a na rozstrzygnięcie skarżący czekają nawet kilka lat. W trakcie reformy pojawiają się kolejne postulaty ograniczenia możliwości wniesienia skargi indywidualnej przez wprowadzenie opłat, obowiązkową reprezentację przez adwokata lub radcę prawnego, który zagwarantowałby wysoki poziom merytoryczny składanych skarg, czy inne, mniej lub bardziej kontrowersyjne, warianty. Niemniej jednak należy mieć na uwadze fakt, że skutkiem reform nie może być ograniczenie możliwości wnoszenia skarg do Trybunału. Od samego początku zamiarem twórców strasburskiego systemu ochrony miała być obrona praw zwykłych obywateli.

Z jednej strony przyznać wypada, że system skargi indywidualnej jest wyjątkowy w skali światowej ze względu na swoje oddziaływanie. Z drugiej trzeba zgodzić się, że nie jest on do końca doskonały z uwagi na fakt, iż sprawy nie mogą być rozpoznane i rozstrzygnięte w rozsądnym terminie. Można chwalić czy krytykować cały ten system, ale trzeba stanowczo podkreślić dwie kwestie. Po pierwsze, rozwiązania wprowadzone dotychczasowymi reformami nie są wystarczające, a po drugie, jak dotąd w dziedzinie ochrony praw człowieka nikt nie wymyślił nic skuteczniejszego.

Na pierwszy rzut oka wydaje się, że zmiana terminu do wniesienia skargi indywidualnej do czterech miesięcy nie jest zbytnio dotkliwa. Niemniej jednak, wbrew pozorom, to wcale nie jest dużo czasu. Zmiana ta ma istotne znaczenie praktyczne z punktu widzenia osób, które chcą wystąpić ze skargą w Strasburgu. W ocenie autorki niniejszego artykułu podmioty chcące dochodzić swoich praw przed ETPCz powinny myśleć o podjęciu takiego kroku już na etapie toczącego się krajowego postępowania, by nie przeoczyć upływu terminu do złożenia strasburskiego powództwa.

W tym miejscu można pokusić się o próbę postawienia pytania, jakie będzie kolejne reformatorskie novum usprawniające strasburski system kontroli. Czy będzie to wprowadzenie przymusu adwokacko-radcowskiego, czy może wprowadzenie obligatoryjnej opłaty od skargi? Być może twórcy reform wymyślą jeszcze inne, bardziej dotkliwe dla skarżących kryterium dopuszczalności. Blokowanie dostępu do skargi indywidualnej do ETPCz przez uzależnienie jej wniesienia od skorzystania z conditio sine qua non w postaci pomocy specjalisty, czy też wniesienia koniecznej opłaty, byłoby niebywale niekorzystnym rozwiązaniem. W związku z pojawieniem się takiej ewentualności pojawia się kolejne pytanie – jak wówczas będziemy interpretować prawo do sądu, jedno z podstawowych praw człowieka? Czy reformatorom systemu strasburskiego chodzi o uczynienie z instytucji skargi indywidualnej środka o znikomej przydatności zmierzającego do jego marginalizacji?

De lege ferenda pada propozycja pod adresem przyszłych reform mechanizmu, by brać pod uwagę również propozycje zmian podmiotów mających legitymację do występowania ze skargą indywidualną do Trybunału w Strasburgu, albowiem to oni są głównymi klientami tego międzynarodowego Trybunału, a nie państwa pozwane.