N iniejszy artykuł stanowi analizę prawną funkcjonowania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na gruncie cywilnoprawnym w zakresie zawierania umów oraz wykonywania ograniczonych praw rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa. Wejście w życie ustawy z 20.07.2017 r. – Prawo wodne wodne Ustawa z 20.07.2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), dalej p.w. scentralizowało bowiem prowadzenie gospodarki wodnej poprzez powołanie do życia państwowej osoby prawnej, jaką jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. I tak jak raczej nie budzi wątpliwości fakt, że to Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie stanowi podmiot odpowiedzialny za reprezentację Skarbu Państwa w stosunku do zasobu wyartykułowanego w treści ustawy, w tym gruntów pokrytych śródlądowymi powierzchniowymi wodami płynącymi, tak analiza pozostałych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności Kodeksu cywilnego Ustawa z 23.04.1963 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), dalej k.c. , ustawy o gospodarce nieruchomościami Ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990), dalej u.g.n. oraz ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym Ustawa z 16.12.2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 735), dalej u.z.z.m.p. , już do takich jednoznacznych wniosków o omnipotencji i wyłączności Wód Polskich w zakresie rozporządzania własnością Skarbu Państwa nie prowadzi. Poniższe opracowanie stanowić będzie próbę odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie przepisów prawa powszechnie obowiązującego możemy doszukiwać się w uprawnieniach Wód Polskich prawa swobodnego kontraktowania oraz uprawnień w zakresie wykonywania praw właścicielskich w stosunku do mienia Skarbu Państwa, o których mowa w księdze II Kodeksu cywilnego.

Z dniem 1.01.2018 r. weszła w życie nowa ustawa – Prawo wodne, która reguluje swoimi postanowieniami m.in. sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2 p.w.), zastępując tym samym postanowienia ustawy z roku 2001.

Po roku 2017

Porównując treść poprzednio obowiązującej ustawy z 18.07.2001 r. Ustawa z 18.07.2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r. nr 115 poz. 1229). do przepisów obecnie obowiązujących, nie sposób nie zauważyć, że na „pierwszy rzut oka” w ramach wyliczenia organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami nie widać tego, aby ustawodawca skupił całość spraw poświęconych gospodarce wodnej w „rękach” Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – a tak przecież szerokim echem przedstawiane były Wody Polskie i cel powołania ich do życia. Jak stanowił bowiem art. 4 ust. 1 ustawy z 18.07.2001 r., organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami byli: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej; Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – jako centralny organ administracji rządowej, nadzorowany przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej; dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej – jako organ administracji rządowej niezespolonej, podlegający Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej; wojewoda oraz organy jednostek samorządu terytorialnego. Przekładając tę regulację na obowiązujące przepisy Prawa wodnego, tj. art. 14 ust. 1 p.w., organami obecnie właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej; minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej; Prezes Wód Polskich; dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich; dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich; kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich; dyrektor urzędu morskiego; wojewoda; starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W tym miejscu wyeksponowania wymaga okoliczność, że pomimo wyliczenia obok organów Wód Polskich odpowiednio pozostałych podmiotów administracji publicznej rola ich została znacznie zmarginalizowana. W poprzednim stanie prawnym zarówno starostowie, jak i marszałkowie województw byli podmiotami odpowiedzialnymi za prowadzenie i wydawanie pozwoleń wodnoprawnych, które obecnie stanowią przedmiot działalności odpowiednio Dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej oraz Dyrektorów Zarządów Zlewni. Atencji wymaga okoliczność (szczególnie istotna dla dalszych rozważań), że to marszałek województwa pozbawiony został kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, w tym zawierania umów P. Szuwalski, Prawo wodne. Komentarz do wybranych przepisów, Warszawa 2019, LEX/el. . Z kolei rola organów wykonawczych gmin, a takimi zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym Ustawa z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej u.s.g. są wójt, burmistrz, prezydent miasta, sprowadza się do zadań związanych z regulacją kąpielisk, przy czym zgodnie z art. 213 ust. 3 p.w. Wody Polskie, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, mogą powierzyć jednostkom samorządu terytorialnego lub ich związkom, w drodze porozumienia, na ich wniosek, wykonywanie praw właścicielskich Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących znajdujących się w granicach jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków – w dalszym ciągu pozostaje to w sferze uprawnień, a nie obowiązku Wód Polskich. Mając zatem na względzie brzmienie regulacji z art. 14 p.w., a także art. 212 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.w. w zakresie praw właścicielskich Wód Polskich wobec mienia Skarbu Państwa, oraz art. 240 p.w. i n. statuujących zadania organów Wód Polskich, uznać należy, że Wody Polskie stanowią podmiot prawa (z nielicznymi wyjątkami) odpowiedzialny za gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa wyszczególnionym w ustawie. Co prawda zgodnie z art. 545 p.w. ustawodawca przewidział właściwość dotychczasowych organów administracyjnych wobec szeregu spraw administracyjnych wszczętych, a niezakończonych do czasu wejścia w życie ustawy, jednak na gruncie rozważań obejmujących funkcjonowanie Wód Polskich w sferze cywilnoprawnej powyższe wydaje się być zbędne.

Mienie Skarbu Państwa

Rozpoczynając bliższą analizę kwestii umów zawieranych przez Wody Polskie, należy zwrócić uwagę na przepisy działu VI ustawy – Prawo wodne. Powyższa materia jest jednym z podstawowych obszarów regulacji Prawa wodnego, obok postanowień z zakresu własności wód i zasad gospodarowania zasobem wodnym, których brzmienie nie różni się zasadniczo od poprzedniej regulacji prawnej. Na czele rozważań dotyczących zawierania umów przez Wody Polskie wysuwa się pojęcie mienia, którym posługuje się ustawodawca w treści przepisów Prawa wodnego (poprzednio prawodawca posiłkował się pojęciem majątku Skarbu Państwa). Niewątpliwie w tej materii, jeśli chodzi o pojęcie mienia, skorzystać należy z definicji mieszczącej się w art. 44 k.c. Ustawa z 23.04.1963 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), dalej k.c. , gdzie mieniem jest własność i inne prawa rzeczowe. Stąd też za mienie uznać należy prawa podmiotowe, które wyrażają m.in. prawo własności, użytkowanie wieczyste, prawa rzeczowe ograniczone (prawa podmiotowe bezwzględne), wierzytelności, roszczenia (prawa podmiotowe względne), a także inne przedmioty stosunków majątkowych o charakterze majątkowym Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz do wybranych przepisów, red. J. Gudowski, Warszawa 2018, LEX/el. . Wydaje się jednak zasadne przytoczenie regulacji z art. 216 ust. 1 i 2 p.w. Otóż grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód. Z kolei ustęp drugi stanowi, że grunty, o których mowa w ust. 1, nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. W celu uzupełnienia poczynionego odwołania odnieść należy się do treści art. 211 ust. 4 p.w., gdzie to śródlądowe wody płynące będące wodami publicznymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie i zgodnie z ustępem drugim tegoż przepisu stanowią własność Skarbu Państwa. W tym miejscu powstaje naturalna wątpliwość, dlaczego to ustawodawca różnicuje byt prawny wód w rozumieniu ustawy – Prawo wodne oraz gruntów pokrytych tymi wodami. I tak jak początek niniejszych rozważań obejmował przytoczenie definicji mienia z art. 44 k.c., tak w tym miejscu odnieść należy się do treści normy z art. 45 k.c. oraz 47 § 2 k.c. Otóż mając na względzie pojęcie rzeczy jako „części przyrody wyodrębnionych w taki sposób, który pozwala na ich samodzielne traktowanie w stosunkach społecznych i gospodarczych” Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, red. P. Księżak, M. Pyziak-Szafnicka, Warszawa 2014, LEX/el. oraz okoliczność spolaryzowania przez ustawodawcę odrębnej własności wód oraz odrębnej własności gruntów pokrytych wodami, naturalną konsekwencją wydaje się być nieposługiwanie się pojęciem rzeczy z art. 45 k.c. i pojęciem przynależności z art. 47 § 2 k.c. w stosunku do wód i gruntów pokrytych wodami, a przynajmniej czynienie to w sposób bardzo ostrożny, z uwzględnieniem szczególnego charakteru mienia Skarbu Państwa i postanowień przepisów Prawa wodnego, które kompleksowo to mienie reguluje.

Kompetencje ustawowe w zakresie czynności prawnych

Grunty pokryte wodami stanowiące własność Skarbu Państwa, niezbędne do prowadzenia przedsięwzięć wskazanych w ustawie, oddaje się w użytkowanie za opłatą roczną. Regulacja ta, zlokalizowana w normie z art. 261 ust. 1 p.w., uzupełniona zostaje następnie o postanowienia dotyczące jej formy, przesłanek zawarcia (tj. przedłożenia właściwej zgody wodnoprawnej), rozwiązania umowy oraz kwestii opłat. Jednak jak wynika z treści ustępu 8, w sprawach nieuregulowanych w ust. 1–7 do użytkowania gruntów, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny dotyczące użytkowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, „odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega bowiem na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie, te spośród nich które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane. Zawsze należy wybierać rozwiązania bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej” Wyrok NSA z 26.04.2017 r. (I OSK 1773/15). . Ponowny zatem przegląd przepisów Prawa wodnego pozwala raz jeszcze zaakcentować szczególny charakter mienia oraz doniosłość samej regulacji Prawa wodnego, poprzez odpowiednie, a nie bezpośrednie stosowanie przepisów kodeksowych wobec umowy użytkowania.

Znacznie bardziej skomplikowana jest sytuacja zawierania dalszych umów przez Wody Polskie, jako że materia ta wymaga uzupełnienia o kolejne przepisy ustaw: o zasadach zarządzania mieniem państwowym, o gospodarce nieruchomościami oraz Kodeks cywilny. Rozważania te wymagają zaakcentowania, że to starosta posiada ustawowe domniemanie kompetencji w zakresie reprezentacji oraz gospodarowania mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa: „na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, według zaś art. 11a u.g.n. dokonuje on także czynności prawnych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. (…) Wymienione przepisy zawierają domniemanie kompetencji starosty w zakresie reprezentacji Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Jest więc generalną zasadą reprezentowanie Skarbu Państwa w tych sprawach przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), a wyjątki od tej zasady mogą wynikać jedynie z przepisu ustawy” Postanowienie SN z 25.01.2017 r. (IV CSK 133/16). .

W ramach wyliczenia dokonanego w Prawie wodnym ustawodawca zdecydował się wyekwipować Wody Polskie w prawo do zawierania umów najmu, dzierżawy, użyczenia oraz zamiany, a także do ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych. Przepis z art. 264 p.w. uległ jednak nowelizacji, a to w związku z wejściem w życie ustawy z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw Ustawa z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2170), dalej ustawa nowelizująca. . Na gruncie przepisów Prawa wodnego sprzed nowelizacji, jeżeli wartość rynkowa przedmiotu rozporządzenia nie przekraczała 200.000 zł, rozporządzenie nieruchomością przez Wody Polskie wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, z wyłączeniem umów zawieranych na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata, przy czym zgoda była wymagana, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierały kolejne umowy, których przedmiotem była ta sama nieruchomość. Oczywiście z racji odesłania w ust. 3 do przepisów art. 38–41 u.z.z.m.p. podobną regulację odnajdujemy w tejże ustawie, przy czym wykreślenie ust. 5 oraz 6 rodzić może pewne trudności w zakresie oceny, co ma stanowić załącznik do wniosku o wyrażenie zgody na zawarcie umowy. Przed nowelizacją ustęp piąty wskazywał, że z wnioskiem o wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 4, występują Wody Polskie, ustęp 6 wyszczególniał zaś, co ów wniosek miał zawierać, tj. przedmiot rozporządzenia, z wyszczególnieniem danych ewidencyjnych identyfikujących nieruchomość; sposób rozporządzenia nieruchomością; uzasadnienie gospodarcze czynności prawnej oraz wpływ czynności prawnej na wykonywanie zadań statutowych Wód Polskich. Odnosząc się dalej do odesłania do ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, nie sposób pominąć kwestii, że w art. 39 ustawy o zarządzaniu mieniem ustawodawca również zamieścił postanowienie co do wymogów wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie czynności prawnej przez organ, która to regulacja wręcz dublowała kwestię uregulowaną w dawnym art. 264 ust. 5 i 6 p.w. Dopiero wskutek nowelizacji Prawa wodnego ustawodawca zrezygnował z dodatkowego regulowania zgody organu nadzorującego na czynności prawne dokonywane przez Wody Polskie. Pojawiła się natomiast inna wątpliwość. Wysokości stawek czynszu z tytułu oddania nieruchomości Skarbu Państwa w dzierżawę wynikają z zarządzenia Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich. Nie zagłębiając się w wysokość tych stawek oraz sposób ich obliczania, można stwierdzić, że obiekcje może budzić art. 39 ust. 2 pkt 3 u.z.z.m.p. Otóż zgodnie z jej postanowieniami do wniosku o wyrażenie zgody dołącza się wycenę rzeczoznawcy określającą wartość rynkową przedmiotu czynności prawnej albo oświadczenie wnioskodawcy określające tę wartość – jeżeli wartość rynkową składników aktywów trwałych można ustalić na podstawie opublikowanych cenników lub notowań giełdowych albo jeżeli koszt wyceny przewyższa 20% wartości bilansowej składników aktywów trwałych; oświadczenie wnioskodawcy nie dotyczy nieruchomości. Skoro zatem zawarcie umowy dzierżawy następować ma w oparciu o odgórnie narzucone stawki, pojawia się wątpliwość co do celowości dokonywania wycen czynszu dzierżawnego oraz podmiotu, który miałby ponosić koszty ich sporządzenia.

Abstrahując od powyższego, należy stwierdzić, że Wody Polskie zobowiązane są do każdorazowej oceny, czy obok zgody na zawarcie umowy zachodzą przesłanki bezprzetargowego zawierania umów. Zgodnie bowiem z art. 265 ust. 1 p.w. zasadniczą formą rozporządzania mieniem Skarbu Państwa jest przetarg, organizowany przez Wody Polskie (w brzmieniu sprzed nowelizacji również przez ministra właściwego do spraw żeglugi śródlądowej). Oczywiście ustawodawca przewidział możliwość bezprzetargowego zawierania umów przez Wody Polskie, tj. w ust. 7 przepisu, jednak wykładnia językowa przepisu skłania do słusznej sugestii, że to przetarg stanowi regułę w rozporządzaniu mieniem Skarbu Państwa.

Bezsprzecznie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie jest uprawnione do zbywania gruntów pokrytych wodami stojącymi, stanowiących własność Skarbu Państwa. Uprawnienie to zgodnie z art. 217 ust. 1 p.w. przysługuje ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej. Podobnie daremnie poszukiwać ustawowych kompetencji organów Wód Polskich wobec wykonywania prawa pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości obejmującej grunt pod śródlądowymi wodami stojącymi (art. 217 ust. 13 p.w.). Jedynie na marginesie uwypuklić należy, że powyższe uprawnienie Skarbu Państwa wykonuje starosta w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, jednak w doktrynie zrodziła się słuszna wątpliwość, czy powyższa regulacja obejmuje również umowy przedwstępne, czy także umowy zobowiązujące do zawarcia umowy sprzedaży, które zawarte zostały przed dniem wejścia w życie ustawy – Prawo wodne M. Kozłowski, Zbywanie gruntów pod śródlądowymi wodami stojącymi Skarbu Państwa w praktyce notarialnej, Warszawa 2018, LEX/el. .

Wykonywanie uprawnień wynikających z ograniczonych praw rzeczowych

Jak już było to wspomniane powyżej, Wody Polskie uprawnione są do ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych. Zgodnie z art. 244 § 1 k.c. ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Wyliczenie to, mające charakter zamknięty Kodeks cywilny. Komentarz, red. J. Ciszewski, P. Nazaruk, Warszawa 2019. , skutkuje tym samym brakiem obowiązywania zasady swobodnego, umownego kształtowania stosunków prawnych przez strony, co – przekładając na grunt niniejszych rozważań – pozbawia Wody Polskie jakiejkolwiek swobody w modyfikowaniu treści ograniczonych praw rzeczowych wymienionych numerus clausus w art. 244 § 1 k.c. Rodzi się następnie obiekcja co do przyznawania Wodom Polskim uprawnień wynikających chociażby z art. 264 § 1 k.c. Niezaprzeczalnie, upoważnienie do złożenia oświadczenia woli o zrzeczeniu się ograniczonego prawa rzeczowego nie wynika wprost z przepisów materialnoprawnych, powołujących do życia oraz regulujących funkcjonowanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wydaje się, że podobna konkluzja wynikać będzie z analizy ewentualnych uprawnień Wód Polskich do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawie zniesienia służebności gruntowych (zob. art. 294 k.c. oraz art. 295 k.c.).

Wnioski

Obowiązujące Prawo wodne, w stosunku do swojego poprzedniego brzmienia, nie dokonało głębokiej transformacji prawnej dotychczasowego przedmiotu regulacji, pojmowania zasobu wodnego Skarbu Państwa, jego relewantności, a co za tym idzie szczególnej ochrony prawnej, z której korzysta. Inaczej przedstawia się jednak materia podmiotowa regulacji, która weszła w życie z dniem 1.01.2018 r. Powołanie do życia Wód Polskich skutkowało pozbawieniem kompetencji w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa dotychczasowych organów administracyjnych na rzecz nowo powstałej państwowej osoby prawnej. I w tym zakresie rzeczywiście można stwierdzić, że z dniem 1.01.2018 r. zarówno teoretycy, jak i praktycy prawa znaleźli się w zupełnie nowej rzeczywistości. Eksploracja zarówno przepisów kompetencyjnych organów Wód Polskich, jak i pozostałych ustaw wskazanych w treści artykułu pozwala wysnuć twierdzenie, że Wody Polskie w znacznym stopniu pozbawione zostały przywileju z art. 353¹ k.c., obejmującego zasadę autonomii woli i dowolnego kształtowania stosunku prawnego przez strony, w szczególności co do treści, celu, czasu trwania i doboru kontrahenta Kodeks cywilny. Komentarz, t. 3, Zobowiązania – część ogólna, red. A. Kidyba, Warszawa 2014, LEX/el. . Swoistość Prawa wodnego jest niewątpliwa i jako taka musi być uwzględniana przez organy wodne na gruncie obrotu cywilnego, którego immanentną cechą jest przecież zasada swobody kontraktowania i równorzędności podmiotów stosunku cywilnoprawnego.