A utor omawia zmiany, które zostały wprowadzone do Kodeksu wyborczego nowelą ze stycznia 2018 roku, krytycznie oceniając przede wszystkim stopniowe odchodzenie od sędziowskiej struktury organów wyborczych, które zakończy się ostatecznie usunięciem większości sędziów ze składu Państwowej Komisji Wyborczej i zastąpieniem ich osobami wybranymi przez organ polityczny – Sejm. Równie negatywnie oceniono zmiany polegające na upolitycznieniu sposobu wyboru komisarzy wyborczych oraz szefa Krajowego Biura Wyborczego. Pozytywnie autor ocenił stopniowe wycofywanie się przez ustawodawcę z niektórych nieprzemyślanych zmian: bezpośrednich transmisji internetowych z lokali wyborczych, powoływaniu podwójnych komisji do przeprowadzenia wyborów, otwarcia drogi do sądu w sprawach odmowy rejestracji kandydatów na posłów.

Założenia zaproponowanych zmian

Zmiany do Kodeksu wyborczegoUstawa z 11.01.2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 754)., mocą których w sposób istotny znowelizowano zarówno procedurę wyborczą, jak też strukturę i skład organów wyborczych, weszły w życie 31.01.2018 r. Nieprzypadkowy był moment złożenia w Sejmie projektu noweliPoselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, druk sejmowy nr 2001, Warszawa, 10.11.2017 r.., związany ze zbliżającymi się wyborami do samorządu terytorialnego.

Kierunek zmian zapoczątkowany został na V Kongresie Prawa i Sprawiedliwości w Przysusze wystąpieniem prezesa partii Prawo i Sprawiedliwość Jarosława Kaczyńskiego, według którego kamera internetowa powinna być w każdym lokalu wyborczym, a ponadto dwie komisje – jedna do przeprowadzania głosowania, druga do liczenia głosów. „Bardzo często w tych komisjach są osoby starsze, wieczorem są już zmęczone. Krótko mówiąc, trzeba jakby świeżej siły do liczenia głosów” – uzasadniał prezes Kaczyński. Ponadto – zdaniem prezesa – „techniczne warunki do wyborów musi zapewniać samorząd, ale też nie powinno być tak, że ci, którzy są wynikiem wyborów zainteresowani, je organizują”Por. W. Hermeliński, B. Tokaj, Konsekwencje rewolucji w prawie wyborczym, czyli jak postawić krzyżyk i dlaczego w kratce, Warszawa 2018, s. 57..

Złożony w Sejmie 10.11.2017 r. projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych realizował wszystkie zapowiedzi partii Prawo i Sprawiedliwość, przede wszystkim wprowadzał: internetową transmisję z lokalu wyborczego od momentu rozpoczęcia pracy przez komisje obwodowe aż po podpisanie protokołu z głosowania, podwójne komisje obwodowe – jedną do przeprowadzenia głosowania, drugą do ustalenia wyników głosowania, podział kraju na okręgi wyborcze przez komisarzy wyborczych, a nie – jak dotychczas – przez rady gmin, nową definicję znaku „x” stawianego na karcie do głosowania, tj. nie dwie, jak dotychczas, ale co najmniej dwie linie przecinające się w obrębie kratki. Ponadto projekt dopuszczał – bez konsekwencji uznania głosu za nieważny – czynienie w kratce różnych znaków i dopisków, co wprowadzało rewolucję w dotychczasowym stanie prawnymPor. A. Sokala, Zmiany w systemie polskiej administracji wyborczej, „Studia Wyborcze” 2018, t. 25, Łódź 2018, s. 45..

Równie istotne zmiany projekt noweli do Kodeksu wyborczego zawierał odnośnie do struktury organów wyborczych i ich składu osobowego. Ustawodawca w odniesieniu do organów wyborczych postanowił co do zasady odejść od modelu tak zwanego sędziowskiego, który w Polsce funkcjonował nieprzerwanie od roku 1991, kiedy to zarządzeniem prezydenta powołana została po raz pierwszy Państwowa Komisja Wyborcza w składzie sędziowskim, jako stały najwyższy organ administracji wyborczejPor. A. Sokala, Kontrowersje wokół kształtu polskiej administracji wyborczej, „Studia Wyborcze” 2014/18.. Wprawdzie zachowano jeszcze PKW w wyłącznie sędziowskim składzie, jednak tylko do najbliższych wyborów parlamentarnychZgodnie z art. 7 ustawy z 11.01.2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych w ciągu 100 dni od dnia wyborów do Sejmu zarządzonych w związku z upływem obecnej kadencji Sejmu prezydent RP powoła Państwową Komisję Wyborczą w nowym składzie, w którym znajdzie się tylko dwóch sędziów (z Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego) oraz siedem osób mających kwalifikacje do zajmowania stanowiska sędziego, wskazanych przez Sejm., lecz z organów administracji wyborczej całkowicie wyrugowano sędziów komisarzy powoływanych dotychczas samodzielnie przez PKW spośród kandydatów wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości. Zmiany te projektodawcy uzasadniali rzekomym sfałszowaniem wyników wyborów do organów samorządu terytorialnego w 2014 roku, jak też wybiórczo przywoływanymi przykładami systemów wyborczych innych państw, w których istnieć mają w tym zakresie uregulowania jakoby lepsze od naszychPor. W. Hermeliński, Sędziom przy wyborach już dziękujemy, „Dziennik Gazeta Prawna” z 9.01.2018 r..

Model organów wyborczych w okresie poprzedzającym zmiany i po ich wprowadzeniu

Polski model struktury organów wyborczych należał do niedawna do tak zwanego modelu instytucji niezależnej, gdzie wybory są organizowane przez organ wyodrębniony ze struktur administracji rządowej, niezależny i dysponujący własnym budżetem. Nie podlegał on rządowi czy jego wybranemu członkowi (np. ministrowi spraw wewnętrznych), natomiast mógł być odpowiedzialny przed władzą ustawodawczą, sądami czy głową państwa.

Według założeń powyższego modelu organ taki zazwyczaj jest ciałem kolegialnym – komisją składającą się z wykwalifikowanych urzędników wyborczych lub przedstawicieli władzy sądowniczej (orzekających bądź pozostających w stanie spoczynku sędziów). Model ten jest szczególnie popularny w państwach tak zwanych młodych czy wschodzących demokracjach.

Obowiązujący jeszcze w Polsce, ale już w szczątkowej formie, sędziowski system wyborczy jest jednym z wielu możliwych. Wprawdzie do dyskrecjonalnej decyzji ustawodawcy należy możliwość jego zmiany bądź modyfikacji, niemniej jednak zarówno wyborcom, jak i osobom pełniącym funkcje w organach wyborczych należy się uczciwe i przekonywające uzasadnienie decyzji skutkującej odstąpieniem od dotychczasowego systemuPor. A. Rakowska-Trela, Zasada demokratycznego państwa prawnego a zmiany w prawie wyborczym, „Studia Wyborcze” 2018/25, s. 21..

Tymczasem jedyną przesłanką mającą uzasadnić odstąpienie od obecnego modelu struktury organów wyborczych i stopniowe usuwanie z niego sędziów jest powoływanie się na rzekome sfałszowanie wyników wyborów do organów samorządu terytorialnego w 2014 roku. Przypomnieć w tym miejscu należy odpowiedni fragment uzasadnienia projektu noweli, w myśl którego analiza procedur wyborczych przeprowadzonych jesienią 2014 roku jakoby nie pozwalała wykluczyć świadomych działań na korzyść jednych komitetów wyborczych i na szkodę innych, a „suma takich fałszerstw faktycznie mogła również wpłynąć w istotny sposób na wynik wyborczy”Poselski projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, druk sejmowy nr 2001, Warszawa, 10.11.2017 r.. Teza ta, rozdęta do kuriozalnych wręcz rozmiarów, była prezentowana przez przedstawicieli Ruchu Kontroli Wyborów podczas posiedzeń Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego.

Zgodnie ze znowelizowanym Kodeksem wyborczym komisarze wyborczy w liczbie 100 powoływani są przez Państwową Komisję Wyborczą spośród kandydatów przedstawianych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W wypadku niezaakceptowania przedstawionych kandydatów, jak również niezaakceptowania kolejnych,  ostatecznie komisarzy powołuje ten minister. Podobny tryb powoływania szefa Krajowego Biura Wyborczego na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych, a więc organu politycznego, wprowadzony został wspomnianą nowelą do Kodeksu wyborczego. Znowelizowane przepisy przewidują powoływanie szefa KBW przez PKW spośród trzech kandydatów przedstawionych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, we wniosku złożonym po zasięgnięciu opinii szefa Kancelarii Sejmu, szefa Kancelarii Senatu oraz szefa Kancelarii Prezydenta RP. Należy podkreślić, że przekazanie uprawnienia do przedstawiania PKW wiążących kandydatur na stanowisko szefa KBW przez polityczny podmiot spowodowało, iż dotychczasowe uprawnienie PKW do swobodnego wyboru tej osoby stało się iluzoryczne i wykluczające w praktyce możliwość swobodnego doboru jednego z najważniejszych współpracowników (sekretarza PKW) i współuczestników procesu wyborczego. Analogicznie jak w sprawie komisarzy, znowelizowane przepisy przewidują, że w przypadku niepowołania przez PKW nowego szefa KBW w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy szefa KBW powołuje niezwłocznie minister właściwy do spraw wewnętrznych.

Transmisja internetowa z lokalu wyborczego

Pierwszym wyłomem w nowych, wprowadzonych nowelą zasadach wyborczych stało się uchylenie przez Sejm art. 52 § 7–8 i 10 Kodeksu wyborczego, które przewidywały bezpośrednią transmisję internetową z lokalu wyborczegoUstawa z 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 684 ze zm.). .

Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych Opinia z 11.04.2018 r. (DOLIS.027.437.18.AG) – w posiadaniu autora.transmisja z lokalu wyborczego może naruszać prawo do prywatności wyborców przez rejestrację ich twarzy, a także zachowania.

Istotną przyczyną, dla której ustawodawca wycofał się z transmisji, było niedostosowanie prawa krajowego do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych (RODO), w związku z czym – zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji – prawo organizacji międzynarodowej ma pierwszeństwo przed prawem krajowym w razie kolizji z nim. Było to niewątpliwie trafne posunięcie, choćby i z tego względu, że trudno było sobie wyobrazić ewentualne próby fałszowania wyborów na etapie wydawania kart przez komisję obwodowąNie bez znaczenia był też aspekt ekonomiczny. Przy konieczności zainstalowania co najmniej 1 kamery w każdej z ponad 28 000 komisji (a ponad 56 000 w dwóch komisjach: „dziennej” i „nocnej”) niezbędne byłoby przeprowadzenie przetargu unijnego (z uwagi na wartość zamówienia), co mogłoby potrwać kilka miesięcy, a kolejne miesiące zajęłoby produkowanie takiej ilości kamer i osprzętu (żaden wykonawca nie ma takiej ilości tych urządzeń na składzie). Byłoby to nierealne do zrealizowania z uwagi na zbyt krótki okres dzielący wybory jesienne od wejścia w życie noweli..

Wystarczającymi zabezpieczeniami transparentności wyborów są niewątpliwie przezroczyste urny, mężowie zaufania, obserwatorzy międzynarodowi i krajowi (dopuszczeni nowelą obowiązującą od 31.01.2018 r.), członkowie komisji wyborczych (w tym wydelegowany członek komisji, który powinien stać w pobliżu urny i obserwować wrzucanie kart do głosowania). Jedynym miejscem, gdzie ewentualnie kamery  i transmisja za ich pośrednictwem mogłyby spełnić swoje zadania, jest pomieszczenie, w którym komisja liczy głosy. Odpadłby w tej sytuacji zarzut naruszania prywatności wyborców, gdyż w tym czasie nie będzie już ich w lokalu wyborczym, a świadomość obserwującej kamery działałaby dyscyplinująco na członków komisji, aby nie popełniać najczęściej odnotowywanego przewinienia, tzn. dzielić się na grupy w celu przeliczania porozdzielanych części kart wydobytych z urnyTakie działania są zabronione mocą art. 71 § 1a Kodeksu wyborczego: Wszystkie czynności obwodowej komisji wyborczej ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie wykonywane są wspólnie przez członków komisji w liczbie stanowiącej co najmniej 2/3 jej pełnego składu, w tym przewodniczącego lub jego zastępcy. Por także raport Fundacji Batorego Wybory samorządowe 2018. Raport z wyborów, s. 9, http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Masz%20Glos/ ObserwujemyWybory/Wybory%20samorzadowe%202018%20Raport%20z%20badania.pdf (dostęp: 19.04.2019 r.)..

Rygory dotyczące urzędników wyborczych

Likwidując obowiązkową transmisję internetową z lokali wyborczych, ustawodawca tą samą nowelą złagodził rygory dotyczące urzędników wyborczych.

Idea wprowadzenia urzędników wyborczych była jednym ze sztandarowych pomysłów partii Prawo i Sprawiedliwość, której zamiarem było odsunięcie od czynności wyborczych urzędników gminnych z danej gminy i zastąpienie ich urzędnikami z gmin sąsiednich z uwagi na rzekome masowe fałszerstwa wyborcze. Zakładano, że osoby z „obcych” gmin nie będą uwikłane w tzw. układy oraz podatne na różnorakie naciski.

Zgodnie z art. 191b § 1 Kodeksu wyborczego „Urzędnikiem wyborczym nie może być osoba kandydująca w wyborach w okręgu, w skład którego wchodzi gmina właściwa dla obszaru działania urzędnika wyborczego, komisarz wyborczy, pełnomocnik wyborczy, pełnomocnik finansowy, mąż zaufania lub członek komisji wyborczej. Urzędnik wyborczy nie może wykonywać swojej funkcji w gminie, na obszarze której ma miejsce zamieszkania”.

Wprowadzając przepisy o urzędnikach wyborczych, ustawodawca nie przewidział (a powinien), że zakres obowiązków ciążących na urzędnikach, a przede wszystkim konieczność ciągłego w czasie wyborczym przemieszczania się pomiędzy gminą miejsca zamieszkania a gminą miejsca pracy (na własny koszt) spowoduje, iż potencjalni kandydaci nie będą garnąć się do tej pracy.

Z tego względu ustawodawca złagodził powyższe restrykcyjne rygory w noweli do Kodeksu wyborczego z 15.06.2018 r.Dz.U. z 2018 r. poz. 1349., rozszerzając dotychczasowy krąg osób, które mogły ubiegać się o stanowisko urzędnika wyborczegoArt. 191c § 1 Kodeksu wyborczego. Urzędników wyborczych powołuje się dla obszaru danej gminy w liczbie niezbędnej do zapewnienia prawidłowego i sprawnego funkcjonowania obwodowych komisji wyborczych, na okres 6 lat, spośród posiadających wykształcenie wyższe: 1) pracowników urzędów obsługujących: organy administracji rządowej, samorządowej lub jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych; 2) innych osób mających co najmniej 5-letni staż pracy w urzędach lub jednostkach, o których mowa w pkt 1. .

Kolejnym krokiem mającym na celu przyciągnięcie do pracy kandydatów na stanowisko urzędnika wyborczego wobec stałych trudności w ich zatrudnianiu była ostatnia nowela do Kodeksu wyborczego z 31.01.2019 r.Dz.U. z 2019 r. poz. 273., mocą której rygorystyczny art. 191b § 1 zdanie 2 wykluczający całkowicie wykonywanie obowiązków przez urzędnika na terenie gminy, w której ma miejsce zatrudnienia, złagodzono przez wykluczenie tylko niektórych rodzajów (miejsc) zatrudnienia (urząd gminy, gminna jednostka organizacyjna lub osoba prawna w tej gminie, w której urzędnik miałby wykonywać swoje funkcje). Ustawodawca uchylił także przepis, który zabraniał urzędnikowi wyborczemu wykonywania obowiązków na tym terenie, gdzie ujęty jest w stałym rejestrze wyborców (art. 191b § 2).

Zmiany postulowane przez Państwową Komisję Wyborczą i ich realizacja w znowelizowanych przepisach

Powyższa nowela do Kodeksu wyborczego stała się istotnym krokiem, który może stać się początkiem odwrotu od niektórych nieprzemyślanych i naprędce wprowadzanych zmian do Kodeksu wyborczegoNa marginesie należy stwierdzić, że uchwalenie 5.01.2011 r. obowiązującego obecnie Kodeksu wyborczego było ewenementem w polskim parlamentaryzmie, został bowiem przegłosowany jednomyślnie bez żadnego głosu sprzeciwu. Nie przeszkodziło to jednak później posłom partii Prawo i Sprawiedliwość w kontestowaniu poszczególnych uregulowań kodeksu. Por. w tej mierze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.07.2011 r. (K 9/11), OTK-A 2011/6, poz. 61, https:// pkw.gov.pl/pliki/1549013020_Informacja_o_realizacji_przepisow_Kodeksu_wyborczego_oraz_ propozycje_ich_zmiany.pdf (dostęp: 19.04.2019 r.)..

Satysfakcjonujące jest to, że wycofanie się przez ustawodawcę z niektórych „nowości” wprowadzonych nowelą z 11.01.2018 r. było spowodowane także przychyleniem się do propozycji Państwowej Komisji Wyborczej zawartych w ogłaszanej po każdych wyborach informacji o realizacji przepisów Kodeksu wyborczego. W informacji z 21.01.2019 r.Zob. https://pkw.gov.pl/pliki/1549013020_Informacja_o_realizacji_przepisow_Kodeksu_wyborczego _oraz_propozycje_ich_zmiany.pdf (dostęp: 18.04.2019 r.). Państwowa Komisja Wyborcza podniosła m.in., że „problematyczne było przekazywanie dokumentów pomiędzy obwodową komisją wyborczą ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie a obwodową komisją wyborczą ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie, w tym sporządzenie protokołu przekazania, o czym mowa w art. 70 Kodeksu wyborczego. Mimo szczegółowych wytycznych w tym zakresie, wydanych przez Państwową Komisję Wyborczą, wątpliwości niektórych obwodowych komisji wyborczych budził zakres czynności, które miały wykonywać te komisje podczas przekazywania dokumentów i sporządzania protokołu głosowania. Duża część komisji nie przeliczyła otrzymanych przed rozpoczęciem głosowania kart do głosowania, co powodowało późniejszą niemożność prawidłowego ustalenia wyników głosowania. Występowały także trudności w porozumieniu się pomiędzy członkami poszczególnych komisji, które wynikały m.in. z konfliktów charakterologicznych, co również utrudniało prawidłowe sporządzenie protokołu przekazania. W nielicznych przypadkach można było zaobserwować brak poczucia odpowiedzialności za wykonanie części zadań przynależnych danej komisji. Skutkiem tego były błędy w protokołach, w szczególności dotyczące rozliczenia kart do głosowania”. W związku z tym Państwowa Komisja Wyborcza poddała ustawodawcy pod rozwagę kwestię odstąpienia od funkcjonowania dwóch komisji, ewentualnie pozostawienia ich tylko przy wyborach samorządowych.

Przychylając się do tego postulatu, ustawodawca zdecydował (art. 5 pkt 13 Kodeksu wyborczego), że obwodowa komisja wyborcza ds. przeprowadzenia głosowania w obwodzie oraz obwodowa komisja wyborcza ds. ustalenia wyników głosowania w obwodzie będzie funkcjonować tylko w wyborach do samorządu terytorialnego, natomiast we wszystkich innych wyborach, w tym także w wyborach uzupełniających do Senatu oraz w przeprowadzanych w toku kadencji wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego, z wyłączeniem wyborów ponownych do organów tych jednostek – działać będzie tylko obwodowa komisja wyborcza.

Państwowa Komisja Wyborcza we wspomnianej wyżej informacji wskazała także konieczność ponownego rozważenia trybu powoływania obwodowych komisji wyborczychZob. https://pkw.gov.pl/pliki/1549013020_Informacja_o_realizacji_przepisow_Kodeksu_wyborczego _oraz_propozycje_ich_zmiany.pdf (dostęp: 19.04.2019 r.)..

W tej kwestii stanowisko PKW było wynikiem zaobserwowanych w trakcie jesiennych wyborów do samorządu terytorialnego trudności z ich powołaniem, jak też problemów związanych z dużą rotacją w składach tych komisji, związaną z rezygnacjami ich członków. Zgłaszane przez komitety wyborcze uczestniczące w wyborach liczby kandydatów do składów obwodowych komisji wyborczych były niewystarczające, a w przypadku niektórych gmin praktycznie znikome. Problemy z naborem kandydatów na członków obwodowych komisji wyborczych występowały przede wszystkim w dużych miastach. Sytuacja taka powodowała duże obciążenie pracowników delegatur Krajowego Biura Wyborczego oraz urzędów gmin, którzy w ostatnich dniach przed dniem głosowania w większości poświęcali czas na wykonywanie zadań związanych ze zmianami w składach obwodowych komisji wyborczych i uzupełnianiem ich składów. Oczywiste było, że 100 komisarzy wyborczych, do obowiązków których należy powoływanie obwodowych komisji wyborczych (art. 182 § 1 Kodeksu wyborczego), nie było w stanie w takiej sytuacji sprawnie i bezproblemowo powołać członków ponad 50 tysięcy komisji obwodowych.

Wydaje się zatem, że wskazany byłby powrót przez ustawodawcę do poprzednio obowiązującej zasady powoływania komisji wyborczych przez wójtów, tym bardziej że nie potwierdziły się alarmistyczne opinie projektodawców styczniowej (z roku 2018) noweli do Kodeksu wyborczego o masowych nadużyciach przy powoływaniu komisji przez wójtów.

Na razie ustawodawca nowelą do Kodeksu wyborczego z 31.01.2019 r. zdecydował się na zmianę przepisu regulującego skład komisji obwodowej Dz.U. z 2019 r. poz. 273.(dodany § 1a do art. 182 Kodeksu wyborczego), wprowadzając zróżnicowany skład obwodowej komisji w zależności od liczebności gminy (im więcej mieszkańców, tym liczniejsza komisja), co jest niewątpliwie posunięciem korzystnym, z pewnością łagodzącym dotychczasowe trudności w pracach poszczególnych komisji.

Warto także w tym miejscu podkreślić, że tą samą nowelą ustawodawca zdecydował, iż w sytuacji, gdy komisarz wyborczy uzupełnia skład członków obwodowej komisji wyborczej, gdy liczba kandydatów jest mniejsza niż wymagalny minimalny bądź ustawowy skład tejże komisji, kandydatury na członków komisji mogą zgłaszać bezpośrednio wyborcy (dodany § 8c do art. 182). Jest to niewątpliwie pozytywne odstępstwo od zasady, że kandydatów na członków komisji zgłaszają pełnomocnicy wyborczy, którzy – co miało miejsce w trakcie wyborów samorządowych – często nie byli w stanie przedstawić komisarzowi wystarczającej liczby kandydatów.

Warto by w tej sytuacji rozważyć, czy nie powrócić do obowiązującej jeszcze w przedkodeksowym stanie prawnym zasady, że wszystkich kandydatów na członków obwodowych komisji wyborczych zgłaszają wyborcy, a wybranymi zostają osoby wylosowane w publicznym losowaniu.

Omawiając ostatnią nowelę do Kodeksu wyborczego, nie sposób pominąć istotnej z punktu widzenia wyborców oraz kandydatów na posłów możliwości skorzystania z drogi sądowej w sytuacji, gdy Państwowa Komisja Wyborcza utrzymała w mocy decyzję okręgowej komisji wyborczej odmawiającą rejestracji listy kandydatów na posłów. Rozstrzygnięcie takie dotychczas miało charakter ostateczny i nie przysługiwał od niego środek prawny. W myśl znowelizowanego art. 218 Kodeksu wyborczego od postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje obecnie prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego, z tym że zgodnie z art. 2 noweli przepis ten będzie miał zastosowanie po raz pierwszy dopiero do najbliższych wyborów do Sejmu i Senatu. Dodać należy, że powyższy przepis jest realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprzed prawie 7 lat (!)Wyrok z 18.07.2012 r. (K 14/12), OTK-A 2012/7, poz. 82..

Wspomniana nowela wprowadziła także wiele zmian mniej istotnych (o charakterze technicznym), jednakże nie powinno się nie doceniać ich wagi i znaczenia dla wyborców, a także organów wyborczych.

Niewątpliwie odpowiedzią na zaistniałe w czasie ostatnich wyborów problemy z dopisywaniem się do rejestru wyborców osób, które chciały głosować w gminie, w której stale zamieszkują, ale nie są w niej na stałe zameldowane, jest znowelizowany art. 20 § 1 Kodeksu wyborczego, wydłużający z 3 do 5 dni termin dla wójta na podjęcie decyzji o wpisaniu lub odmowie wpisania takiej osoby do rejestru wyborców. Dotychczasowy 3-dniowy termin był nierealny w sytuacji nagłego napływu zwiększonej liczby wniosków wyborców; w takiej sytuacji w tak krótkim czasie nie można było podjąć rzetelnej decyzji, a przede wszystkim sprawdzić stanu faktycznego w sprawie.

Z żalem należy skonstatować, że ustawodawca, mimo składanych na przestrzeni ostatnich lat przez Państwową Komisję Wyborczą wniosków zmierzających do usprawnienia procedury wyborczej, nie zechciał się do nich odnieść.

Państwowa Komisja Wyborcza m.in. od dłuższego już czasu wnioskuje o ustanowienie korpusu członków obwodowych komisji wyborczych lub wprowadzenie wymogu, żeby przewodniczącymi i zastępcami przewodniczących obwodowych komisji wyborczych były osoby, które uzyskały certyfikat potwierdzający kompetencje do pełnienia  tej funkcji. Wyeliminowałoby to sytuacje, gdy z braku chętnych kandydatów obwodowe komisje wyborcze nierzadko obsadzane są przez ludzi, którzy nie są dostatecznie przygotowani do wykonywania swoich obowiązkówZob. raport Fundacji Batorego „Wybory samorządowe 2018. Raport z wyborów”, s. 5., http://www. batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Masz%20Glos/ObserwujemyWybory/ Wybory%20samorzadowe%202018%20Raport%20z%20badania.pdf (dostęp: 19.04.2019 r.)..

Kolejnym niezrealizowanym postulatem jest wskazywana przez PKW potrzeba wprowadzenia Centralnego Rejestru Wyborców. W chwili obecnej rejestr wyborców prowadzony jest przez poszczególne gminy jako zadanie zlecone. Wprowadzenie Centralnego Rejestru Wyborców ułatwiłoby weryfikację kandydatów zgłaszanych w poszczególnych wyborach. Ponadto ułatwiłoby to weryfikację kandydatów na członków obwodowych komisji wyborczych, kandydatem może być bowiem osoba zamieszkująca na obszarze województwa. Gminy prowadzące rejestr wyborców posiadają natomiast jedynie informacje o kandydatach na członków komisji wyborczych z obszaru swojej właściwości terytorialnej. W obecnym stanie prawnym muszą zatem występować z zapytaniem do innych gmin na terenie województwa o sprawdzenie, czy kandydat na członka obwodowej komisji wyborczej ujęty jest we właściwym rejestrze wyborców. Jest to istotne ze względu na krótkie terminy powołania obwodowych komisji wyborczych, a co za tym idzie, konieczność niezwłocznej weryfikacji zgłoszonych kandydatów

Powtarzanym bezskutecznie od wielu lat postulatem jest potrzeba uregulowania kwestii tzw. „prekampanii wyborczej”, tj. prowadzenia kampanii wyborczej przed ogłoszeniem postanowienia o zarządzeniu wyborów. Zjawisko to miało bardzo szeroki zasięg przed wyborami organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonymi w 2018 r. – kampania wyborcza rozpoczęła się blisko rok przed zarządzeniem wyborów. Działania takie są niezgodne z przepisami Kodeksu wyborczego, brak jest jednak przepisów umożliwiających ich wyeliminowanie. Wszelkie apele PKW do „pre-kandydatów” o powstrzymanie się od „pre-kampanii” (szczególnie w sytuacjach towarzyszenia kandydatom przez przedstawicieli władz czyniących różnego rodzaju obietnice mające na celu zachęcenie wyborców do głosowania na tychże kandydatów) nie odnoszą żadnych skutków.

Kolejnym postulatem zgłaszanym przez Państwową Komisję Wyborczą, który ma na celu zwiększenie transparentności wyborów, jest zmiana procedury odwoławczej od rozstrzygnięć komisarzy wyborczych utrzymujących w mocy uchwały gminnych komisji wyborczych w przypadku odmowy rejestracji listy kandydatów przez komisję. Od takiego postanowienia komisarza wyborczego służy skarga do Państwowej Komisji Wyborczej. Od jej postanowienia nie przysługuje już żaden środek prawny. Zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej organem właściwym do rozpatrzenia skargi powinien być właściwy sąd okręgowy, a nie Państwowa Komisja Wyborcza. Procedura rejestracji list kandydatów na radnych poddana zostałaby w związku z tym ocenie niezawisłego organu, jakim jest sąd, tym bardziej w sytuacji dużego napływu skarg na niezasadność podejmowanych odmownych rozstrzygnięć.

Nowy sposób zakreślania głosu na karcie wyborczej

Na zakończenie warto jeszcze wspomnieć o jednej kwestii, mianowicie nowym sposobie zakreślania głosu na karcie wyborczej wprowadzonym nowelą do Kodeksu wyborczego ze stycznia 2018 r.Art. 5 Kodeksu wyborczego. Ilekroć w kodeksie jest mowa o: (…) 12) znaku „x” – rozumie się przez to co najmniej dwie linie, które przecinają się w obrębie kratki; Art. 41 Kodeksu wyborczego. Dopisanie na karcie do głosowania dodatkowych numerów list i nazw lub nazwisk albo poczynienie innych znaków lub dopisków na karcie do głosowania, w tym w kratce lub poza nią, nie wpływa na ważność oddanego na niej głosu. Sposób ten, a właściwie jego skutki są całkowicie odmienne od sposobu zakreślania głosów na kartach wyborczych przed nowelizacją. Obowiązywała wówczas, utrwalona w świadomości wyborców, zasada, że jakiekolwiek dopiski w obrębie kratki poza znakiem „X” automatycznie skutkują nieważnością głosów. Obecnie ustawodawca, zmieniając dotychczasowy obraz znaku „X” (są to już dwie bądź więcej przecinających się linii), dopuścił możliwość czynienia przez wyborców na karcie do głosowania, w kratce, różnego rodzaju znaków lub dopisków, które nie skutkują nieważnością głosu. Wzbudziło to obawy Państwowej Komisji Wyborczej, że korzystając z tej możliwości i czyniąc wspomniane dopiski lub znaki, wyborca działaniem tym (szczególnie takim o dużej intensywności) może doprowadzić do sytuacji, iż obwodowa komisja wyborcza, która samodzielnie decyduje o ważności głosu, może mieć problem z odczytaniem intencji głosującego (w szczególności gdy znaczna część bądź wręcz cała kratka pokryta zostanie dopiskami w takim stopniu, że znak „X” będzie nieczytelny).

Państwowa Komisja Wyborcza nie dysponuje obecnie danymi co do sposobu wypełniania kratek przez wyborców, jakkolwiek w podsumowaniu raportu Fundacji Batorego Zob. raport Fundacji Batorego Wybory samorządowe 2018. Raport z wyborów, s. 14, http://www.batory. org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Masz%20Glos/ObserwujemyWybory/Wybory%20 samorzadowe%202018%20Raport%20z%20badania.pdf (dostęp: 19.04.2019 r.).stwierdzono, że „nowe rozwiązania kodeksowe okazały się kompletnie niepotrzebne, ale dzięki temu, że niepotrzebne, również względnie nieszkodliwe. Nie zmienia to skądinąd oceny, że należałoby z nich zrezygnować, chociażby dlatego, że mogą stać się środkiem do celowej destabilizacji systemu wyborczego (chodzi o możliwość zorganizowanej prowokacji, polegającej na skłonieniu większej grupy głosujących do oddania «niejednoznacznych» głosów). To, że do tej pory żadne wewnętrzne ani zewnętrzne siły takich działań nie podejmowały, nie oznacza, że nie ma takiego ryzyka w przyszłości”.

Akceptując powyższy postulat, należy dodać, że projektodawcy, zgłaszając w Sejmie projekt przewidujący nowy sposób zakreślania głosów na karcie wyborczej, ograniczyli się do uzasadnienia tej propozycji przypadkami osób starszych czy niepełnosprawnych, które z tego powodu nie były w stanie, kreśląc głos, ograniczyć się wyłącznie do postawienia znaku „X”. Projektodawcy jednak nie przedstawili na tę okoliczność żadnej, nawet choćby przybliżonej, statystki oceniającej skalę tego zjawiska.

Podsumowanie

Oceniając zdecydowanie negatywnie wprowadzone przez ustawodawcę w noweli ze stycznia 2018 roku zmiany, w szczególności dotyczące usunięcia sędziów ze struktury organów wyborczych i upolitycznienia wyborów nowych członków PKW, komisarzy wyborczych i szefa Krajowego Biura Wyborczego, można wyrazić ostrożną nadzieję, że ustawodawca ostatecznie poniecha szkodliwej i nieprawdziwej retoryki o rzekomym sfałszowaniu wyborów samorządowych w roku 2014 i będzie kontynuował zapoczątkowane nowelą styczniową z roku 2019 wycofywanie się z niektórych nieprzemyślanych rozwiązań, co niewątpliwie ułatwi i usprawni czekające nas procesy wyborcze, szczególnie jesienne wybory do Sejmu i Senatu.