1. Wprowadzenie

Dnia 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm. Jej unormowania odnosiły się m.in. do nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a które nie stanowiły ich własności, natomiast zajęte były pod drogi publiczne.

Co prawda regulacja ta obowiązuje od ponad 10 lat, jednak jej przepisy w dalszym ciągu wywierają istotny wpływ na obrót gospodarczy z uwagi na porządkowanie stanu nieruchomości przez podmioty publiczne, w tym władające drogami publicznymi. Jest to szczególnie widoczne w procesie budowy autostrad oraz dróg ekspresowych z wykorzystaniem dotychczasowych dróg oraz przy zgłaszaniu przez osoby ujawnione w księgach wieczystych roszczeń odszkodowawczych związanych z przejęciem nieruchomości na rzecz odpowiednio Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Wbrew bowiem normom powyższej ustawy bardzo często nie doprowadzono do wpisów aktualnych właścicieli w księgach wieczystych, jednocześnie pobierając od osób ujawnionych w księgach podatek od nieruchomości.

Co istotne – w powyższych kwestiach kilkukrotnie wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny,Zob. wyroki z 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60; z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, OTK-A ZU 2004, nr 7, poz. 66. w tym ostatnio 19 maja 2009 r.Sygn. akt K 47/07. Wyrok ten odnosił się do konstytucyjności nałożenia na gminy obowiązku wypłaty odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne bez zapewnienia odpowiednich środków na ich realizację., co świadczy tak o doniosłości problemu, jak i o jego aktualności.

Konieczne jest zatem rozważenie obecnego statusu byłego właściciela nieruchomości objętej regulacją art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w celu ustalenia, czy – i ewentualnie jakie – przysługują mu prawa w związku z utratą prawa własności nieruchomości.

2. Przesłanki przejścia własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Wedle ustępu drugiego tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:

1. gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,
2. Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg.

Stosownie do art. 73 ust. 3 powyższej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że przepis art. 73 ust. 1 nie daje podstaw do przejęcia nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów jako drogi, lecz jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne.Zob. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2008 r., I SA/Wa 1765/07, LEX nr 357479. Przestrzenny zasięg działania powyższego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest zatem możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznychDz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z nią drogą lub pasem drogowym był wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wyodrębnionym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami, krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.Por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1205/04, LEX nr 192008 oraz uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 26 lutego 2002 r., I CKN 727/00, LEX nr 54469. Przestrzenne granice zajęcia pod drogę są zatem w istocie wyznaczone przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (jezdnia, pobocze, chodnik, mijanka, zatoka, rów przydrożny).A.Bura, Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, „Rejent” 2002, nr 1, s. 43 i n.

W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, tj. takich, których proces inwestycyjny zakończył się według odrębnych przepisów i dokumentacji technicznej najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r., granice zajęcia pod tę drogę odpowiadają granicom ich urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem  izolacyjnym.Zob. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2007 r., I SA/Wa 1632/06, LEX nr 322285. Wskazuje się przy tym, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, władanie zaś nieruchomością oznacza pozostawanie jej w faktycznym władztwie Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Dla przejścia własności gruntu na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wystarczy zatem, że grunt niestanowiący ich własności był w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty pod drogę publiczną i pozostawał we władaniu tych podmiotów.Por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1472/05, LEX nr 212241; z 28 marca 2006 r., I SA/Wa 1441/05, LEX nr 197553 oraz z 22 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2215/05, LEX nr 232915.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2215/05, w którym podniesiono, że zawarte w art. 73 ust. 1 przedmiotowej ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie „nieruchomości zajęte pod drogi publiczne” oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r., natomiast do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią.Zob. uzasadnienie cyt. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r., I SA/Wa 2215/05. Z drugiej jednak strony podnosi się, że okoliczności, iż nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. i wcześniej była we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, że w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została na drogę, że wedle ewidencji gruntów i faktycznie wykorzystywana jest jako droga, nie wystarczają do nabycia własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na mocy art. 73 ust. 1 przedmiotowej ustawy, jeżeli nieruchomość nie jest zajęta pod drogę publiczną.Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 26 lutego 2002 r., I CKN 727/00, LEX nr 54469.

3. Zasady ustalania i wypłaty odszkodowania

3.1. Uwagi ogólne

Wedle art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność przepisu art. 73 ust. 4 przedmiotowej ustawy, stwierdzając w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02,OTK-A 2004, nr 7, poz. 66. że jest on zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Czy unormowanie art. 73 ust. 4 ustawy oznacza, że jeżeli właściciel nieruchomości nie złożył wniosku o wypłatę odszkodowania do 31 grudnia 2005 r., pozbawiony jest wszelkiej ochrony prawnej i nie może dochodzić żadnych roszczeń w związku z przejściem własności nieruchomości? W mojej ocenie twierdzenie takie jest pozbawione podstaw. Regulacja art. 73 ust. 4 zd. 2 ustawy dotyczy bowiem jedynie roszczeń stypizowanych w art. 73 ustawy i wywodzonych z tegoż przepisu. Tymczasem można domagać się zapłaty świadczeń związanych z powyższym zdarzeniem prawnym, opierając się na innych podstawach prawnych.

3.2. Wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z rzeczy

Na wstępie należy wskazać na możliwość dochodzenia od Skarbu Państwa bądź gminy wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z rzeczy w trybie art. 224–230 k.c. Skarb Państwa bądź gmina, które zajęły nieruchomość pod drogę publiczną i korzystały z niej do 1 stycznia 1999 r., muszą być bowiem uznane za samoistnych posiadaczy w złej wierze, co sprawia, że właściciel oraz były właściciel może wystąpić przeciwko nim z roszczeniami uzupełniającymi przewidzianymi w art. 224–225 k.c. Jednym z takich roszczeń jest natomiast roszczenie o wynagrodzenie za korzystanie z rzeczy, które, zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, nie jest roszczeniem o świadczenia okresowe i obejmuje cały czas, przez który posiadacz korzystał z rzeczy, powstaje od chwili objęcia rzeczy w posiadanie przez posiadacza, a po powstaniu uzyskuje samodzielny byt prawny jako roszczenie o charakterze obligacyjnym i może być dochodzone niezależnie od roszczenia windykacyjnego.Por. m.in. uchwały Sądu Najwyższego z 24 października 1972 r., III CZP 70/72, OSNCP 1973, nr 6, poz. 102 i z 26 kwietnia 2002 r., III CZP 21/02, OSNC 2002, nr 12, poz. 149 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 14 lutego 1967 r., II CR 443/66, OSNCP 1967, nr 9, poz. 163 oraz z 23 stycznia 2007 r., III CSK 278/06, OSNC 2007, nr 12, poz. 186.

Co istotne – roszczenie to przedawnia się w terminie 10-letnim przewidzianym w art. 118 k.c., a jego bieg rozpoczyna się od chwili objęcia nieruchomości w posiadanie przez posiadacza i – jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 23 stycznia 2007 r., III CSK 278/06 – wraz z upływem czasu posiadania „przesuwa się do przodu”. Natomiast nie ma w takim przypadku zastosowania art. 229 k.c. Właściciel może zatem dochodzić wynagrodzenia za korzystanie przez posiadacza z rzeczy przez cały 10-letni, nieprzedawniony okres posiadania, liczony wstecz od daty wytoczenia powództwa. Oczywiście roszczenie to nie przysługuje za okres, w którym właściciel nie był właścicielem rzeczy.Zob. uzasadnienie cyt. wyroku Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2007 r., III CSK 278/06. Por. również uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 listopada 2007 r., II SA/GL 525/07, LEX nr 394199 oraz uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 14 lutego 2007 r., II CSK 456/06, LEX nr 274153.

Niestety – z uwagi na upływ czasu roszczenia oparte na powyższych unormowaniach są już przedawnione. Ich skuteczne dochodzenie możliwe byłoby jedynie w sytuacji niepodniesienia przez stronę pozwaną zarzutu przedawnienia bądź uznania przez Sąd, że podniesienie takiego zarzutu jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (art. 5 k.c.).

3.3. Regulacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Kolejną podstawą prawną, na której można oprzeć roszczenia, jest regulacja ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Natomiast wedle art. 36 ust. 3 powyższej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Co istotne – artykuł 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowią dwie niezależne od siebie podstawy prawne dla ewentualnej wypłaty odszkodowania i nie mogą być stosowane zamiennie. Podnosi się przy tym, że w sytuacji gdy wnioskodawca domaga się wypłaty świadczenia, wskazując konkretny przepis, organ bez uzyskania jednoznacznego stanowiska strony nie może samowolnie zinterpretować wniosku i stwierdzić, że żądanie opiera się na innej podstawie prawnej.Por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2007 r., I SA/Wa 156/07, LEX nr 347007. Zatem w sytuacji gdy przejście prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy reformującej wiązałoby się z przesłankami wskazanymi w art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalne byłoby odwołanie się do tych unormowań zamiast do art. 73 ustawy z 1998 r.

W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że stosownie do art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

3.4. Unormowanie art. 417 § 1 k.c.

Kolejną podstawę prawną, na której można oprzeć roszczenia związane z przejściem własności nieruchomości w trybie przepisów ustawy z 1998 r., stanowi unormowanie art. 417 § 1 k.c. Zgodnie bowiem z tym przepisem za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego bądź inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

Stosownie do art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Jednocześnie należy podnieść, że decyzja ta jest niezbędną przesłanką żądania wypłaty odszkodowania.Tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2007 r., I SA/Wa 1405/06, LEX nr 346967. Decyzja taka stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege stanowi bowiem wyłączny dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości.Zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 maja 2002 r., IV CKN 1071/00, Biul. SN 2003, nr 1, poz. 9. Tak więc decyzja wojewody jest w stosunku do sprawy odszkodowania zagadnieniem wstępnym.Por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2007 r., I SA/Wa 1405/06, LEX nr 346967. Inaczej rzecz ujmując – dopóki nie została wydana decyzja wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności nieruchomości ex lege, nie jest możliwe skuteczne dochodzenie zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.Zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., I OSK 1746/06, LEX nr 337035, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2007 r., I SA/Wa 1405/06.

Wydanie decyzji przez wojewodę jest przy tym jego obowiązkiem wynikającym tak z powołanych wyżej przepisów, jak i z regulacji art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 14 k.p.a. oraz art. 98 ust. 2 i art. 112 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Wedle art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Natomiast w myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wedle art. 14 k.p.a. sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Stosownie do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Należy także odwołać się do unormowań art. 112–126 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą procedury wywłaszczania nieruchomości.

Jeżeli zatem właściwy wojewoda wskazanej wyżej decyzji nie wydał, doprowadził do powstania po stronie poprzedniego właściciela nieruchomości szkody polegającej na uniemożliwieniu dochodzenia przez niego odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co wyczerpuje znamiona czynu z art. 417 § 1 k.c.

Resumując – gdyby nie wydano decyzji o wywłaszczeniu, która stałaby się ostateczna do 31 grudnia 2005 r., a która pozwalałaby dochodzić odszkodowania we wskazanym wyżej trybie, doszłoby po stronie dawnego właściciela nieruchomości do szkody ze względu na niezgodne z prawem zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej przez uniemożliwienie mu dochodzenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 1998 r., co wobec nieotrzymania przez niego odszkodowania dodatkowo uzasadniałoby żądanie odsetek od odszkodowania, również stanowiących szkodę w rozumieniu art. 417 k.c.

W tym miejscu konieczne jest jednak rozważenie skutków trybu dochodzenia roszczeń związanych z niewydaniem decyzji administracyjnej, określonych w art. 417¹ § 3 k.c. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Tymczasem w piśmiennictwie wskazuje się, że regulacja ta dotyczy przypadków przewlekłości już toczącego się postępowania administracyjnego.Por. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 374–375; G. Bieniek, (w:) Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania. Tom I, pod red. G. Bieńka, Warszawa 2007, teza 15 do art. 417 oraz tezy 29 i 26 do art. 4171. Jedynymi środkami wykazania zaistnienia przesłanki z art. 417¹ § 3 k.c. są bowiem instytucje związane z toczącymi się już postępowaniami administracyjnymi, a to złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.Taki pogląd wyraża E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 374–375. oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i w zw. z art. 149 i 154 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.Ustawa z 30 sierpnia 2002 r., Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 375.; G. Bieniek, Komentarz, teza 29 do art. 4171.

Wedle art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W myśl art. 37 § 2 k.p.a. organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wedle art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach wydawania decyzji administracyjnych. Natomiast w myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wedle art. 154 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym (§ 4). Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 5).

Trudno zatem uznać, aby unormowanie art. 417¹ § 3 k.c. dotyczyło sytuacji, gdy w ogóle nie toczy się postępowanie administracyjne – na skutek zaniechania organu administracji publicznej. Co więcej – odmienna wykładnia prowadziłaby do uniemożliwienia zaspokojenia roszczeń administrowanego w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wydał decyzję z opóźnieniem – w takim bowiem przypadku brak jakiejkolwiek drogi administracyjnej dla stwierdzenia niegodności z prawem niewydania decyzji. Prowadziłoby to natomiast do pozbawienia strony możliwości dochodzenia jej praw, a co za tym idzie – ewidentnego naruszenia zasad konstytucyjnych, przede wszystkim zasady prawa do sądu oraz normy art. 77 ust. 1 Konstytucji, który, jak się wydaje, może stanowić samodzielną podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych związanych z niezgodnymi z prawem działaniami organów władzy publicznej.Por. N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Europejskich, Zakamycze 2002, s. 374 i n.; M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, PiP 1999, z. 4, s. 3; tenże, Jeszcze o odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 77 Konstytucji (W odpowiedzi prof. Adamowi Szpunarowi), PiP 1999, z. 9, s. 79; tenże, Odpowiedzialność państwa na podstawie artykułu 77 Konstytucji, (w:) Odpowiedzialność władzy publicznej za wyrządzoną szkodę w świetle artykułu 77 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s. 7 i n.; E. Łętowska, J. Trzciński, M. Kępiński, (w:) Dyskusja na temat referatu Marka Safjana, (w:) Odpowiedzialność władzy publicznej za wyrządzoną szkodę w świetle artykułu 77 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s. 25, 29–31. Zgodnie bowiem  z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Tymczasem wydanie decyzji po terminie ewidentnie stanowi takie działanie.

W tym miejscu należy nadto zaznaczyć, że w piśmiennictwie podnoszono także, że pojęcie „działania”, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji, niedefiniowane wprost przez Konstytucję, obejmuje swym zakresem również zaniechanie, jeśli istniał prawny obowiązek działania. Należy zatem przyjmować szeroką interpretację, zakładając, że pod pojęciem działań organu władzy publicznej mieszczą się wszelkie zachowania władzy publicznej, będące zarówno działaniami czynnymi, jak i zaniechaniem.Por. M. Babiak, Prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, „Radca Prawny” 2002, nr 3, s. 53 i n.; por. także D. Fleszer, Przesłanki powstania odpowiedzialności cywilnej organów administracji publicznej za szkodę wyrządzoną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej, „Radca Prawny” 2009, nr 2, s. 6 i n. Przy przyjęciu takiej wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji mógłby stanowić podstawę roszczeń także w przypadku bezczynności organów administracji publicznej.

3.5. Podsumowanie

Resumując – w mojej ocenie jedyną efektywną podstawę prawną dochodzenia przedmiotowych roszczeń stanowi unormowanie art. 417 k.c., z tym że nie jest konieczne wyczerpanie trybu prejudycjalnego w trybie art. 417¹ § 3 k.c.

4. Kwestia zwrotu nadpłaconego podatku

Kolejny problem wynikający z niewykonania przepisów ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną związany jest z uiszczaniem przez dawnych właścicieli podatków od nieruchomości w trybie przepisów ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.Tekst jednolity z 2006 r., Dz.U. nr 121, poz. 844 z późn. zm. Niestety sytuacja taka jest raczej regułą.

Dawny właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną może zatem skorzystać z dobrodziejstwa instytucji zwrotu nadpłaty podatku stypizowanej w art. 72 i n. ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.Tekst jednolity z 2005 r., Dz.U. nr 5, poz. 60 z późn. zm.

Wedle art. 72 § 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę:

1. nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku;
2. podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej;
3. zobowiązania zapłaconego przez płatnika lub inkasenta, jeżeli w decyzji, o której mowa w art. 30 § 4, określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej;
4. zobowiązania zapłaconego przez osobę trzecią lub spadkobiercę, jeżeli w decyzji o ich odpowiedzialności podatkowej lub decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego spadkodawcy określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej.

Stosownie do art. 76 § 1 Ordynacji nadpłaty wraz z ich oprocentowaniem podlegają zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę, odsetek za zwłokę określonych w decyzji, o której mowa w art. 53a, oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku podlegają zwrotowi z urzędu, chyba że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości lub w części na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych, z zastrzeżeniem § 2.

W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z art. 79 § 1 Ordynacji podatkowej postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty nie może zostać wszczęte w czasie trwania postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej oraz w okresie między zakończeniem kontroli a wszczęciem postępowania – w zakresie zobowiązań podatkowych, których dotyczy postępowanie lub kontrola. Wedle art. 79 § 2 Ordynacji prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, z tym że przepisu § 2 nie stosuje się, jeżeli ustawy podatkowe przewidują inny tryb zwrotu podatku (§ 3).

Natomiast prawo do zwrotu nadpłaty podatku wygasa po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej zwrotu. Po upływie terminu określonego w § 1 wygasa również prawo do złożenia wniosku o zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych oraz możliwość zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych. Jednocześnie złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, zwrot nadpłaty lub zaliczenie jej na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych przerywa bieg terminu do zwrotu nadpłaty (art. 80 Ordynacji podatkowej).