Wprowadzenie

Przywołane w tytule opracowania zagadnienie obejmuje odrębne z uwagi na zawartość merytoryczną akty normatywne: ustawę z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnegoTekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm. oraz ustawę z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego.Dz.U. nr 43, poz. 296 ze zm. Obecnie trwają prace parlamentarne nad projektem ustawy nowelizującej związane z jedną z wymienionych regulacji prawnych, które zostały zainicjowane postanowieniem sygnalizacyjnym Trybunału Konstytucyjnego (o czym w dalszej części pracy).

W tym miejscu zostaną przedstawione uwagi dotyczące proponowanego ujęcia problematyki eksmisji.

Należy zauważyć, że wymieniony w pierwszej kolejności akt prawny zawiera głównie normy o charakterze materialnym,Za umieszczeniem przez prawodawcę niektórych norm procesowych w tekście składającym się zasadniczo z norm prawa materialnego przemawiają względy celowości; por. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne. Wydanie 5 zmienione i zaktualizowane, Warszawa 2007, s. 29. a określenie przedmiotu regulacji ma miejsce we fragmencie tytułu oraz w pierwszym przepisie o charakterze ogólnym. Jego ramami obejmowane są w szczególności rozwiązania służące ochronie praw byłego lokatora, którego łączył z właścicielem stosunek prawny używania lokalu mieszkalnego.

Wyegzekwowanie konstytucyjnego prawa obywatela do ochrony prawa odbywa się w aspekcie działalności organów państwa, w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W ustawie Kodeks postępowania cywilnego ustawodawca unormował m.in. postępowanie egzekucyjne, którego funkcja polega przede wszystkim na przymusowej realizacji norm prawnych skonkretyzowanych w tytule egzekucyjnym.Por. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie, s. 531.

1. Porządek prawny po wejściu w życie ustawy o ochronie praw lokatorów

W rudymentarnym stadium obowiązywania cytowanej ustawy istnieje w prawie instrument ochronny znajdujący zastosowanie w zakresie egzekucji komorniczej.

Legislator ustanowił moratorium eksmisyjne w okresie zimowym, polegające na tym, że od 1 listopada do 31 marca roku następnego włącznie organ egzekucyjny de iure wstrzymuje się z podjęciem czynności do momentu wskazania osobie eksmitowanej lokalu, do którego może nastąpić przekwaterowanie (art. 16 OchrLokU). Regulacja o charakterze proceduralnym harmonizuje z funkcją postępowania egzekucyjnego, a cel usytuowania jej w prawie materialnym koreluje z wyodrębnionym obszarem materii prawnej zawartej w ustawie o ochronie praw lokatorów. Ratio legis stanowi realizacja zasad humanitaryzmu z uwagi na potrzebę wyeliminowania przypadków wykonywania eksmisji w okresie zimowym charakteryzującym się warunkami klimatycznymi potencjalnie stwarzającymi zagrożenie dla egzystencji człowieka w wypadku niedysponowania jakimkolwiek pomieszczeniem mieszkalnym.

Na mocy nowelizacji z 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustawDz.U. z 2004 r. nr 172, poz. 1082. od 5 lutego 2005 r. w polskim prawie obowiązuje norma prawa procesowego wysłowiona przez przepis § 4 art. 1046 k.p.c., którą cechuje – w aspekcie struktury syntaktycznej – walor kompletności.

W ramach czynności interpretacyjnych uwzględniany jest przepis § 5 art. 1046 k.p.c., który współwyznacza sens normy prawnej.Por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 112–137.

Ustalenia wymagają cele normy rekonstruowanej na podstawie przywołanego przepisu. Ustawodawca nadał § 4 art. 1046 k.p.c. określoną formę, ponieważ „(…) względy humanitarne uniemożliwiają przyjęcie innych rozwiązań”.Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw; por. druk nr 965, Sejm IV kadencji.

W ujęciu dotyczącym podmiotowego zakresu ochrony wymieniony mechanizm ma zasięg generalny, ponieważ obejmuje nie tylko dłużników będących byłymi lokatorami, ale również osoby samowolnie zajmujące pomieszczenia mieszkalne, w stosunku do których sąd nakazał w wyroku opróżnienie lokalu.Uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z 20 maja 2005 r., III CZP 6/2005, OSNC 2006, nr 1 poz. 1.

Jednakże w związku z przywołaną regulacją prawną ujawniono pewne mankamenty.

2. Wady obowiązującej regulacji wskazane przez Trybunał Konstytucyjny w związku z kontrolą konstytucyjności przepisu proceduralnego

Badanie przepisu § 4 art. 1046 k.p.c. wykazało istnienie w systemie prawnym problemu rozczłonkowania w więcej niż jednym przepisie normy wysławiającej obowiązek gminy, przywołany w treści art. 1046 § 4 k.p.c. za pomocą zwrotu „wskazanie tymczasowego pomieszczenia”, w związku z którą odtwarzanie sensu odbywa się na podstawie prawa materialnego – przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów.Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2007 r., sygn. akt K 26/05.

Potrzeba podjęcia inicjatywy ustawodawczej przez Sejm RP w celu sprecyzowania  ww. obowiązku zasygnalizowana została postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2008 r., sygn. akt S 2/08.OTK ZU 2008, nr 2A, poz. 33.

Podniesione uwagi dotyczą także sformułowanej w wyroku sygnalizacji nieistnienia oznaczenia terminu udostępnienia przez gminę pomieszczenia tymczasowego. Ponadto za problematyczne uznane zostały: dopuszczalność przekazywania do używania tych pomieszczeń wyłącznie spoza zasobu mieszkaniowego gminy, brak określonych reguł ustalania wysokości czynszu za udostępniane przez gminę lokum, a ponadto nieistnienie uregulowań w kwestii zasad ubiegania się o odszkodowanie przez właścicieli, których dobro majątkowe, prawnie chronione, doznało uszczerbku.

Trybunał zwrócił uwagę m.in. na niespójność systemu prawa. Negatywny stan ujawnia się w tym, że konsekwencje prawne dla dłużnika na podstawie normy umiejscowionej w ustawie Kodeks postępowania cywilnego są odmienne w stosunku do tych, które in concreto wynikają również z regulacji zamieszczonej w ustawie o ochronie praw lokatorów.

W związku z tym Trybunał zasygnalizował brak „(…) jasnego wyłączenia ochrony wynikającej z art. 1046 § 4 k.p.c. w stosunku do osób znęcających się nad członkami rodziny (…)”.Uzasadnienie wyroku TK z 4 grudnia 2007 r.

Powyższe stanowisko opiera się na potrzebie zapewnienia spójności systemu prawa oraz zagwarantowania ochrony rodzinie dotkniętej nagannym zachowaniem współlokatora.

3. Projekt ustawy wykonującej postanowienie Trybunału Konstytucyjnego

Ustawodawca zakłada modyfikację wyłącznie jednego aktu normatywnego – ustawy o ochronie praw lokatorów.Senacki projekt ustawy, druk nr 3278 z 9 lipca 2010 r. Projektowana zmiana polega w dwóch przypadkach na nadaniu nowego brzmienia przepisom ust. 2 art. 4 oraz ust. 2 art. 20, oraz na dodaniu w tekście prawnym nowych jednostek redakcyjnych, jednej o charakterze podstawowym − art. 5a, drugiej zaś niższego stopnia, oznaczonej jako pkt 6a i umiejscowionej w ust. 1 art. 2.

Należy zwrócić uwagę na kwestie natury merytorycznej. Planowane jest wprowadzenie do tekstu prawnego definicji tymczasowego pomieszczenia dopuszczenia możliwości udostępniania takiego lokum w drodze dwustronnej czynności prawnej o charakterze odpłatnym, zawieranej na czas oznaczony, wynoszący maksymalnie 12 miesięcy.

W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga kwestia, na podstawie jakiego tytułu prawnego gmina udostępni pomieszczenie tymczasowe w razie wejścia w życie zmian.

Niewątpliwie chodzi tu o stosunek prawny najmu, ponieważ z jednej strony obecnie dopuszczalne jest wynajęcie takiego mieszkania tylko spoza zasobu mieszkaniowego gminy (art. 4 ust. 2 in fine oraz ust. 3 in fine w zw. z art. 20 ust. 2a).Zwrot nieostry „tymczasowe” (rozumiany w kontekście słowa „pomieszczenie”) ma jedno znaczenie: „na najbliższy czas, nie na stałe, prowizorycznie”; por. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego PWN, tom 3, Warszawa 1999, s. 522. Zgodnie z tym w aktualnym stanie prawnym umowa, której przedmiotem jest udostępnianie tymczasowego pomieszczenia, może trwać pewien czas określony. Implikuje to stanowisko o niedopuszczalności zawierania zobowiązania na czas nieoznaczony.

Z drugiej strony – zgodnie z projektem regulacji wynajmowanie pomieszczeń tymczasowych ma odbywać się przy wykorzystaniu lokali pochodzących także z mieszkaniowego zasobu gminy (art. 20 ust. 2 w brzmieniu przyjętym w projektowanej noweli).

Za udostępnianie mieszkania należeć się będzie wynajmującemu wynagrodzenie. Podkreślenia wymaga to, że rozwiązania legislacyjne dotyczące opłat za używanie takiego pomieszczenia nie powinny uwzględniać elementu zysku. Podobne stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w treści orzeczenia z 2005 r.Trybunał podkreślił, że „(…) element zysku powinien jednak być wyłączony w przypadku konstruowania opłat (czynszów) za lokale socjalne i pomieszczenia tymczasowe (…)”; uzasadnienie postanowienia TK z 29 czerwca 2005 r., S. 1/2005, OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 77.

Ustawodawca zakłada uregulowanie spraw dotyczących statusu prawnego osoby, której udostępniono pomieszczenie tymczasowe, na zasadzie odesłania. Niewątpliwie projektowana na podstawie noweli jednostka redakcyjna – ust. 2 art. 5a stanowi, zgodnie z zasadami redagowania tekstów prawnych, przepis odsyłający.§ 156 Zasad techniki prawodawczej – załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, Dz.U. nr 100, poz. 908; por. J. Warylewski (red.), Zasady, s. 499–504. W omawianym wypadku odsyła się do jednostki systematyzacyjnej ustawy – „Rozdziału 2” – zatytułowanej „Prawa i obowiązki właścicieli i lokatorów”, która obejmuje artykuły od 5 do 19. Jest to odesłanie wewnątrztekstowe, gdyż dyslokacja przepisów odbywa się w ramach jednego aktu prawnego.

Zabieg legislacyjny może być zastosowany tylko w dwóch określonych przez prawo przypadkach, które determinują sposób sformułowania przepisu przez redaktora tekstu prawnego. Prawodawca posługuje się daną techniką z uwagi na potrzebę zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. O przyczynie odesłania w interesującym wypadku wnioskujemy na podstawie elementów konstrukcji przepisu w postaci: określenia zakresu spraw, dla których następuje odesłanie, a także jednoznacznego wskazania przepisu lub przepisów prawnych, do których się odsyła.Pojęcie „jednoznaczne wskazanie” zastosowane w przepisach ust. 2 i 3 § 156 ZTP ma ten sam sens, co wyrażenie „wyczerpujące wymienienie przepisów” użyte w ust. 4 § 156 ZTP; por. J. Warylewski (red.), Zasady, s. 501. W projekcie regulacji zastosowano zwrot „do osób, którym udostępniono pomieszczenie tymczasowe (…)”. Za jego pomocą zostaje wyodrębniony obszar podmiotowy obejmujący tych, których sytuacja prawna ustalana jest w oparciu o treść normatywną zawartą w „Rozdziale 2” ustawy o ochronie praw lokatorów.

Wydaje się, że cel zastosowanej w projekcie noweli konstrukcji legislacyjnej odpowiada sygnalizowanej przez Trybunał Konstytucyjny potrzebie wprowadzenia „(…) stosownej regulacji (…) dla zapewnienia spójności systemu prawa oraz poszanowania ofiar przemocy w rodzinie”.Uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2008 r., sygn. akt S 2/08. Należy jednakże pokreślić, że zastosowanie w trakcie redakcji tekstu prawnego tego typu rozwiązania z reguły powoduje obniżenie poziomu czytelności tekstu prawnego, a w konsekwencji jego komunikatywności.

Propozycja zmiany prawa nie uwzględnia wskazań Trybunału dotyczących oznaczenia terminów udostępniania przez gminy pomieszczeń tymczasowych oraz określenia reguł wysuwania przez właścicieli roszczeń odszkodowawczych. Brak stosownych rozwiązań prawnych w omawianej materii może oznaczać de facto pozbawienie ochrony interesu majątkowego właściciela oraz prowadzić do zróżnicowanego traktowania podmiotów prawa.

Pogląd w tej sprawie znajduje uzasadnienie w funkcji kompensacyjnej roszczeń odszkodowawczych zmierzających do wyrównania zaistniałego uszczerbku w mieniu właściciela, które powinny przysługiwać ex lege w razie czasowego pozbawienia możliwości używania lokalu mieszkalnego w sytuacji zaniechania przez gminę wskazania tymczasowego pomieszczenia osobie eksmitowanej, której nie przysługuje uprawnienie do lokalu socjalnego lub zamiennego na podstawie wyroku nakazującego opróżnienie lokalu, oraz nieznalezienia przez dłużnika takiego pomieszczenia we własnym zakresie.Analogiczne zdanie wyraził Trybunał Konstytucyjny: „(…) jeżeli gmina nie zapewnia lokalu zamiennego, właściciel lokalu nadal używanego przez byłego lokatora może żądać od gminy odszkodowania na zasadach ogólnych – tj. w pełnej wysokości (art. 417 k.c.). Podobnie rzecz przedstawia się w sytuacji, kiedy gmina nie dostarcza pomieszczenia tymczasowego w trybie art. 1046 § 4 k.p.c. (…)”; por. uzasadnienie wyroku TK z 11 września 2006 r., P. 14/06, OTK ZU 2006, nr 8A, poz. 102.

Zakończenie

Reasumując przeprowadzone rozważania, należy wyprowadzić następujące wnioski:

1.  Wprowadzenie z dniem 10 lipca 2001 r. w prawie materialnym normy o charakterze procesowym podyktowane było względami humanitarnymi.
2.  Na podstawie normy obowiązującej od 5 lutego 2005 r. ustawodawca zagwarantował standard ochrony osób eksmitowanych w prawie polskim.
3.  Niespójność systemu prawnego oraz występowanie luk w prawie ujawnione zostały w ramach kontroli konstytucyjności przepisu § 4 art. 1046 k.p.c.
4.  W treści projektu noweli uwagi wynikające z postanowienia sygnalizacyjnego Trybunału Konstytucyjnego zrealizowane zostały w stopniu niepełnym.
5.  W aktualnym stanie prawnym niezbędne są rozwiązania legislacyjne gwarantujące ochronę interesów majątkowych właścicieli zobowiązanych do znoszenia tego, że osoba eksmitowana uprawniona jest do zajmowania lokalu mieszkalnego do momentu wskazania przez gminę pomieszczenia tymczasowego.