Zainstaluj aplikację Palestra na swoim urządzeniu

Palestra 3/2021

Administracyjne kary pieniężne a zasada lex mitior retro agit w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym

Artykuł dotyczy stosowania zasady lex mitior retro agit w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do decyzji nakładających kary pieniężne. Autor poszukuje rozwiązania dającego sądowi administracyjnemu możliwość uchylenia takiej decyzji, jeżeli przepisy stanowiące podstawę jej wydania zostały uchylone. Podaje także w wątpliwość zgodność tak ukształtowanego modelu sądowej kontroli administracji z Konstytucją RP.

Początek kwietnia 2020 r. Ograniczenia związane z pandemią rozwijają się szybciej niż ona sama – podobnie kary za ich nieprzestrzeganie. Pani Iwona korzysta jednak z uroków wiosny i siedząc na ławce na nadrzecznym bulwarze otwiera piwo. W pewnym momencie wszystko urok traci, bo pojawiają się policjanci. Przyczyną problemów nie jest jednak alkohol, a niedawno wydane przepisy, które zakazują przebywania w miejscu publicznym. I choć Pani Iwona tłumaczy, że o zakazie nie wiedziała, policja okazuje się bezlitosna i notatkę ze zdarzenia przekazuje do inspektora sanitarnego, który nakłada na nią karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych.

Sytuacja podobna rzeczywiście miała miejsce Oficjalna strona Rzecznika Praw Obywatelskich, https://www.rpo.gov.pl/pl/content/rpo-kolejna-administracyjna-kara-pieniezna-uchylona-bo-zakaz-juz-nie-obowiazuje?fbclid=IwAR3KNzNlZ6T9rWdUSh9AG2AVU6AlrzyQo8HtdHmVDMuArCiSY0MkZ73dApk (dostęp: 3.03.2021 r.). , a teraz posłuży jako przykład. Na początku trzeba podkreślić najważniejszą rzecz – kara nie została nałożona za przestępstwo czy wykroczenie. Gdyby bowiem delikt ten został tak zakwalifikowany, to kompetencje do nałożenia kary grzywny miałby przede wszystkim sąd. Wyjątek dotyczy postępowania mandatowego, które co do zasady, zgodnie z art. 95 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia Ustawa z 24.08.2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2020 r. poz. 729 ze zm.), dalej k.p.w. , prowadzi Policja, w zakresie przewidzianym w tym Kodeksie także inspektor pracy, a inne organy tylko wtedy, jeżeli przepis szczególny tak stanowi Taką kompetencję mają np. funkcjonariusze Straży Ochrony Kolei – art. 60 ustawy z 28.03. 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1043 ze zm.) czy strażnicy straży gminnych – art. 12 ustawy z 29.08.1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1795 ze zm.); na mocy rozporządzeń wydanych na podstawie art. 95 § 5 k.p.w. taką kompetencję mają także funkcjonariusze organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej – na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17.10.2002 r. w sprawie nadania funkcjonariuszom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1364). . Pani Iwona popełniła jednak nie wykroczenie, a delikt administracyjny – to znaczy czyn zagrożony karą wymierzaną przez organ administracyjny w drodze decyzji administracyjnej Głównym przedmiotem niniejszego opracowania jest zagadnienie istnienia zasady lex mitior retro agit w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w kontekście kar administracyjnych nakładanych na osoby fizyczne). Na marginesie wskazać należy, że z rozporządzeniami wydawanymi od marca 2020 r., dotyczącymi różnego rodzaju obostrzeń, związanych jest więcej problemów prawnych – m.in. kwestia tego, w jakim stopniu rozporządzenie może doprecyzowywać treść normy sankcjonowanej w kontekście zasady wyłączności ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), czy przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 46a i art. 46b pkt 1–6 i 8–12 ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W tym kontekście warte przytoczenia są np. wyrok WSA w Opolu z 27.10.2020 r. (II SA/Op 219/20), LEX nr 3093916, w którym sąd odmówił zastosowania rozporządzenia, ale jednocześnie stwierdził m.in., że „zaskarżone decyzje nie mogłyby się ostać z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego obowiązujących w procedurze administracyjnej. Odrębnym bowiem zagadnieniem jest kwestia oparcia wydanych decyzji organów inspekcji sanitarnej na notatce urzędowej Policji bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a” czy też wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2020 r. (VIII SA/Wa 491/20), LEX nr 3103904, w którym sąd zarzucił rozporządzeniom przekroczenie delegacji ustawowej. Rozważania te wykraczają jednak poza ramy niniejszego opracowania. Więcej na ten temat m.in. https://www.dogmatykarnisty.pl/2020/05/obowiazek-zaslaniania-ust-i-nosa/?fbclid=IwAR1vhIIeu-0gHd_k-kih2OcUX3cw0ppDjzsPCw2jjkllhGaiVWTBMalL1OQ (dostęp: 3.03.2021 r.). . W opisywanym na wstępie przypadku był to państwowy powiatowy inspektor sanitarny, ale należy mieć na uwadze, że w polskim systemie administracyjnych kar pieniężnych bardzo różne organy są wyposażone w kompetencje do ich nakładania Np. Komisja Nadzoru Finansowego – art. 176i ustawy z 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 328). Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa – art. 25 ustawy z 25.06.2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1324) czy wójt – art. 88 ustawy z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55 ze zm.). . Decyzja wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, czego naturalną konsekwencją jest to, że organy te nie stosują przepisów Kodeksu postępowania karnego Ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 30 ze zm.). . Stosują natomiast albo regulację zawartą w dziale IVa Kodeksu postępowania administracyjnego Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej k.p.a. (która to ma, zgodnie z założeniem ustawodawcy, pełnić funkcję „części ogólnej” Takie założenie wynika z art. 189a k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa. ), albo – jeżeli przepis szczególny inaczej reguluje daną kwestię – przepisy innych ustaw. Jeżeli chodzi o kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Ustawa z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.), dalej u.z.z.z.ch.z. (do tej kategorii należy kara nałożona za brak noszenia maseczki), to art. 48a ust. 8 tej ustawy nakazuje stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej Ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.). . Natomiast zwieńczeniem aktywności organu, zmierzającej do nałożenia (lub nie) kary, jest – jak wspomniano – nie wyrok, a decyzja administracyjna.

I choć postępowanie administracyjne, które ma za przedmiot wymierzenie kary pieniężnej, tak samo jak np. postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę należy do kategorii postępowań administracyjnych jurysdykcyjnych, to z daleko idącej odmienności w jego naturze musiał zdawać sobie sprawę sam ustawodawca, który administracyjnym karom pieniężnym poświęcił osobny dział Kodeksu postępowania administracyjnego (wspominany już dział IVa). Znajdziemy w nim przepisy, które przypominają regulacje z części ogólnej Kodeksu karnego Ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1444 ze zm.), dalej k.k. – zasadę stosowania ustawy względniejszej (art. 189c k.p.a., odpowiadający art. 4 k.k.), czy dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art. 189d k.p.a., odpowiadający art. 53 k.k.). Z drugiej strony niektórych artykułów nie powtórzono – nie ma np. przepisu, który (na wzór art. 8 i 9 k.k.) wprowadzałby pojęcie nieumyślności. Reżim odpowiedzialności za popełnienie deliktów administracyjnych różni się bowiem od reżimu odpowiedzialności karnej. Założeniem odpowiedzialności za delikt administracyjny jest bowiem jej obiektywny charakter – jest ona niezależna od naszych chęci, zamiarów czy wiedzy o świecie. To w naturalny sposób musi powodować, że karę taką wymierzyć jest znacznie łatwiej. W tej cesze upatruje się nieraz największej zalety odpowiedzialności administracyjnej, podkreślając prostotę i szybkość postępowania. Ustawodawca w upraszczaniu posunął się aż tak daleko, że w dziale IVa nie ma również żadnego przepisu podobnego do art. 10 k.k. Ten ogranicza stosowanie Kodeksu karnego do osób, które ukończyły 17 lat, wyjątkowo jedynie umożliwiając sądowi pociągnięcie do odpowiedzialności karnej 15-latka. Z kolei w przypadku odpowiedzialności za wykroczenia ta granica jest ustanowiona na poziomie 17 lat (art. 8 Kodeksu wykroczeń Ustawa z 20.05.1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2021 r. poz. 281), dalej k.w. ). Zatem osoba, która w czasie kwietniowej kwarantanny ukończyła 12 lat, nie mogłaby w tym czasie odpowiadać przed sądem m.in. za kąpiel w miejscu do tego nieprzeznaczonym Art. 55 k.w. czy zaśmiecanie drogi Art. 145 k.w. . Tym samym policja nie miałaby możliwości, aby w drodze mandatu karnego wymierzyć takiej osobie karę grzywny, która – jeśli jest wymierzana w ten sposób – co do zasady nie może być wyższa niż 500 zł. Nie ma natomiast wyraźnych ustawowych przeszkód, aby inspektor sanitarny nałożył na nią wtedy administracyjną karę pieniężną w wysokości 30 tysięcy złotych za jazdę na rowerze po osiedlu.

Wiemy już, że organ administracyjny wydaje decyzję o ukaraniu karą pieniężną w postępowaniu, które choć formalnie jest zwykłym postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, to charakteryzuje się specyficzną naturą i z tej perspektywy może budzić skojarzenia z procesem karnym. Ale postępowanie to nie musi się kończyć na wydaniu pierwszej decyzji. Regułą bowiem jest dwuinstancyjność, a zatem od wydanej decyzji adresatowi służy odwołanie. Jeżeli z tej możliwości skorzysta, zasadniczo decyzja nie podlega wykonaniu aż do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie przez organ odwoławczy.

Z art. 138 k.p.a. wynika dla organu odwoławczego kilka możliwości. Nie dysponuje on w tym zakresie swobodą – to, jaka decyzja zostanie wydana, zależy od dokonanych przez niego ustaleń stanu faktycznego i prawnego. Może wydać nową decyzję w miejsce starej, może uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, może także decyzję organu pierwszej instancji utrzymać w mocy. Zasadniczo z chwilą wydania decyzji przez organ odwoławczy kończy się postępowanie administracyjne (chyba że organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. lub uchyli zaskarżoną decyzję wydaną na blankiecie urzędowym i zobowiąże organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści na podstawie art. 138 § 4 k.p.a). Nie oznacza to, że adresat decyzji jest już zupełnie bezbronny. Przede wszystkim może on, po spełnieniu określonych warunków, zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego.

Postępowanie przed sądem administracyjnym ma bardzo specyficzny charakter. Wynika to z faktu, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych Ustawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), dalej p.u.s.a. ). Kontrola ta opiera się na badaniu zgodności działalności organów administracji z przepisami prawa – i jednocześnie do tego się ogranicza T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 45. . Sąd nie rozpatruje zatem całej sprawy na nowo, a jedynie kontroluje, czy organ, który się sprawą zajmował, działał w granicach prawa.

Postępowanie to nie jest już regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. . Rozróżnienie to jest kluczowe, gdyż można w pewnym uproszczeniu powiedzieć, że stan faktyczny sprawy, który organ ustalił w trakcie postępowania administracyjnego, zostaje niejako „zabetonowany”. Sąd sprawą skarżącego nie zajmuje się już merytorycznie. Punkt ciężkości zostaje przeniesiony na kontrolę postępowania organu. Ustalenie, czy mieściło się ono w granicach prawa (i gdzie te granice są), jest teraz głównym i w zasadzie jedynym przedmiotem zainteresowania sądu. Do tego modelu zdaje się przystawać zasada, formułowana w literaturze i orzecznictwie NSA T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 400; W. Szafrańska, Zasady wyrokowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Studium porównawcze prawa polskiego i niemieckiego, Warszawa 2018, rozdział V; P. Tarno (w:) System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, t. 10, s. 341. , że sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub czynności.

W ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie ma regulacji poświęconej stricte administracyjnym karom pieniężnym. Natura tych postępowań, częściowo odzwierciedlona w regulacji działu IVa k.p.a., na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi się rozmywa. Wydaje się, że założenie stojące za tymi rozwiązaniami jest następujące: organ administracyjny ma obowiązek stosować dział IVa k.p.a., a sąd administracyjny będzie jedynie kontrolował organ w tym zakresie i nie potrzebuje specjalnej regulacji, ponieważ on sprawy merytorycznie nie bada. Nie rozwiązuje to wszystkich problemów. Zwłaszcza problematyczne jest to założenie w kontekście zasady lex mitior retro agit, wyrażonej m.in. w art. 4 k.k. czy art. 189c k.p.a. Ta reguła kolizyjna może spełniać swoją funkcję tylko wtedy, gdy jest stosowana „tu i teraz”.

Widać już, że w tym na pozór spójnym obrazie przedstawiającym model polskiego sądownictwa administracyjnego administracyjne kary pieniężne zaburzają harmonię. Ich katalog (szczególnie w związku z pandemią koronawirusa) stale się rozrasta – a wymykają się one reżimowi gwarancyjnego procesu karnego – choć często są one znacznie bardziej dolegliwe niż kara grzywny nałożona przez sąd.

Jaki cel przyświeca ustawodawcy w tworzeniu regulacji, które rozszerzają możliwości nakładania kar przez organy administracyjne, czemu sądy powszechne już nie wystarczają i jakie zachowania ludzi mają być oceniane przez organ administracyjny, a jakie przez sąd Precyzyjna odpowiedź na te pytania wymagałaby naukowej analizy cech i funkcji sankcji karnych oraz sankcji administracyjnych. Wykracza to jednak poza ramy niniejszego opracowania. ? Nie wydaje się, aby przepisy przewidujące administracyjne kary pieniężne pełniły diametralnie inne funkcje niż klasyczne przepisy karne. Zarówno jedne, jak i drugie pełnią głównie funkcję represyjną H. Nowicki (w:) Prawo administracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2017, s. 675. . Obok niej wymienia się inne, również wspólne dla obu grup: funkcję dyscyplinującą, prewencyjną czy wychowawczą. Często akcentuje się, że sankcje administracyjne mają na celu przede wszystkim zmuszenie ukaranego do spełnienia prawem nałożonego obowiązku – i o ile znakomicie opisuje to sankcje typowo administracyjne, jak np. nakaz rozbiórki budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia, o tyle przy karze pieniężnej nie przekonuje. Czy kara grzywny (do 10 milionów złotych), przewidziana przez art. 171 Prawa bankowego Ustawa z 29.08.1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 1896 ze zm.). za prowadzenie bez zezwolenia działalności gromadzenia środków pieniężnych w celu udzielania kredytów, nie ma na celu przede wszystkim zmusić osoby, które chcą zajmować się tego typu bankową działalnością, do uzyskania stosownego zezwolenia? Działalność taka nie jest przecież zła sama z siebie, a wymagane zezwolenia uzyskuje się na drodze administracyjnej. Jeżeli przez „administracyjną naturę” deliktu rozumielibyśmy naruszenie prawa, które bezpośrednio dotyczy porządku społecznego strzeżonego przez organy administracji Taką cechę eksponuje J. Starościak w odniesieniu do dawnego postępowania karno-administracyjnego – J. Starościak (w:) Prawo administracyjne, red. J. Starościak, Warszawa 1966, s. 314. Niemniej trzeba przyznać, że ma ona charakter nieostry i nie nadaje się do użycia jako kryterium pozwalające rozróżnić delikty administracyjne i delikty karne. Wydaje się jednak, że może oddawać pewną intuicję co do tego, jaka może być istota deliktów administracyjnych – i jednocześnie służyć jako argument za tym, że istniejący de lege lata podział z tą intuicją zupełnie się rozmija. , to przepis ten wydaje się nią cechować nawet bardziej niż przepis wprowadzający nakaz noszenia maseczki w czasie epidemii. Niemniej nie przewiduje on administracyjnej kary pieniężnej, a sankcję karną, którą wymierzyć może tylko sąd.

Pewnej odmienności administracyjnych kar pieniężnych należy zapewne szukać w możliwości nałożenia sankcji administracyjnej na podmioty zbiorowe – osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (co w przypadku przepisów karnych jest możliwe jedynie w bardziej wymagającej procedurze z ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary) oraz w pewnym uproszczeniu i przyspieszeniu postępowania. To uproszczenie wiąże się z koncepcją zobiektywizowanej odpowiedzialności administracyjnej, zgodnie z którą podstawą do zastosowania sankcji administracyjnej może być sam obiektywny fakt naruszenia normy sankcjonowanej T. Woś, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 79. .

Uproszczenie i przyspieszenie postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej musi wiązać się z ograniczeniem niektórych prawnych gwarancji, które są przewidziane przy wymierzaniu sankcji karnych przez sąd. Nie da się przy tym twierdzeniu uciec od kolejnego pytania – o kryterium pozwalające podzielić zachowania bezprawne na te, które muszą być karane w reżimie karnym, oraz na te, na które mogłyby reagować organy administracji publicznej, wymierzając kary pieniężne w drodze decyzji administracyjnych. Co skłania ustawodawcę, aby karanie za popełnienie jednych czynów powierzyć sądowi działającemu w oparciu o pełną, gwarancyjną procedurę, a za popełnienie innych – organowi administracyjnemu, działającemu w szybszym i prostszym postępowaniu? Swoboda ustawodawcy w tym zakresie oznaczałaby, że mógłby on arbitralnie przenieść część przestępstw do kategorii deliktów administracyjnych, omijając w ten sposób gwarancje przewidziane zarówno w Kodeksie karnym, jak i Kodeksie postępowania karnego. Warto w tym miejscu wskazać, że sankcje administracyjne były przedmiotem zainteresowania Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz). Z orzecznictwa Trybunału wynika, że Konwencja nie zakazuje państwom tworzenia i utrzymywania zróżnicowania kategorii czynów zagrożonych karą w prawie krajowym i definiowania granic między nimi Wyrok ETPCz z 21.02.1984 r. Ozturk v. Germany (skarga nr 8544/79), A73, ECLI:CE:ECHR:1984:0221JUD000854479, § 53; tłumaczenie cytowane za: D. Szumiło-Kulczycka, P. Czarnecki, P. Balcer, A. Leszczyńska, Analiza obrazu normatywnego deliktów administracyjnych, Warszawa 2016, s. 59. . Z drugiej strony ETPCz wskazywał, że pojęcie „sprawy karnej” na gruncie Konwencji ma charakter autonomiczny i w tym znaczeniu obejmować może także sankcje zakwalifikowane przez państwo jako administracyjne – o czym będzie mowa w dalszej części opracowania. Podobnie Trybunał Konstytucyjny zaakceptował możliwość posługiwania się przez ustawodawcę środkami w postaci kar pieniężnych, wymierzanych i egzekwowanych w administracyjnej procedurze D. Szumiło-Kulczycka, P. Czarnecki, P. Balcer, A. Leszczyńska, Analiza..., s. 115. . Stwierdził przy tym, że „granica pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjną a wykroczeniem jest płynna i określenie jej należy do zakresu swobody władzy ustawodawczej” Wyrok TK z 15.01.2007 r. (P 19/06), OTK-A 2007/1, poz. 2. . Ustawodawca jest jednak w tej swobodzie ograniczony, a Trybunał w tym kontekście wskazywał zwłaszcza na zasadę proporcjonalności Wyrok TK z 27.04.1999 r. (P 7/98), OTK 1999/4, poz. 72, pkt 4 uzasadnienia. . Szczególnego znaczenia nabrała w ocenie Trybunału surowość kary wymierzanej przez organy administracji D. Szumiło-Kulczycka, P. Czarnecki, P. Balcer, A. Leszczyńska, Analiza..., s. 118. .

Wydaje się, że trudno znaleźć dość racjonalne i uniwersalne kryterium, które pozwoliłoby art. 48a u.z.z.z.ch.z. zakwalifikować jako typowy delikt administracyjny. Dolegliwość kar w nim przewidzianych może przewyższać dolegliwość grzywny przewidzianej w Kodeksie karnym. Z kolei jego charakter prawny wcale się fundamentalnie nie różni od np. typu czynu zabronionego z art. 165 § 1 pkt 1 k.k. Normy sankcjonowane leżące u podstaw obu tych przepisów mają charakter zarówno bezpośrednio zobowiązujący ich adresatów do określonego zachowania, nie wymagając uprzednio konkretyzacji tego obowiązku w drodze np. decyzji administracyjnej, jak i powszechny – adresowane są do wszystkich, a nie jedynie specyficznych czy wymienionych podmiotów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że oba przepisy chronią to samo dobro prawne, jakim w dłuższej perspektywie jest zdrowie i życie.

Można podjąć się próby obrony administracyjnej natury deliktu określonego w art. 48a u.z.z.z.ch.z. poprzez wskazanie, że w odróżnieniu od typu z art. 165 § 1 pkt 1 k.k. ma charakter formalny, tzn. do ukarania sprawcy nie wymaga się zaistnienia żadnego skutku. Tym samym akcent położony jest nie na wywołanie określonego stanu zagrożenia dla dobra prawnego, a na sam brak posłuchu dla określonej normy prawnej, w tym przypadku np. nakazu zakrywania ust i nosa w określonych miejscach. Taką racjonalizację karania wskazuje się jako cechę deliktów administracyjnych. Należy jednak pamiętać, że przy takim założeniu te typy czynów zabronionych, które mają charakter formalny, a są umieszczone w Kodeksie karnym (np. art. 178a k.k.), mogłyby przy pewnych modyfikacjach z powodzeniem być poddane reżimowi administracyjnych kar pieniężnych.

Nie rozstrzygając powyższych wątpliwości, a jedynie zarysowując podstawowe dylematy, należy następnie przeanalizować, co sprawca deliktu administracyjnego niejako „traci” w porównaniu ze sprawcą przestępstwa. Jak wyżej wspomniałem, odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny – wykazanie winy sprawcy nie jest warunkiem dopuszczalności nałożenia kary Nie oznacza to, że organ administracyjny nigdy nie bada kwestii winy. Niektóre przepisy szczególne nakazują uwzględnić stopień zawinienia sprawcy przy ustalaniu wysokości kary – zob. art. 56 ust. 4 ustawy z 10.04.1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 833 ze zm.); art. 104 ust. 2 ustawy z 25.08.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.); art. 88 ustawy z 12.05.2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz.U. z 2020 r. poz. 1891). Ponadto w przypadkach, w których znajdzie zastosowanie art. 189d k.p.a., takie okoliczności jak np. niepoczytalność również organ powinien wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości kary pieniężnej, ze względu na brzmienie art. 189d pkt 7 k.p.a. . Nie ma zatem znaczenia kwestia m.in. ewentualnej niepoczytalności sprawcy, czy nawet – jak w przypadku przytoczonego już art. 48a – kwestia jego umyślności. Ramowa regulacja działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje jedynie, w art. 189e k.p.a., zwolnienie z odpowiedzialności w przypadku naruszenia prawa wskutek siły wyższej. Jeżeli porównamy to z instytucjami zawartymi w części ogólnej prawa karnego, a służącymi do łagodzenia czy wyłączania odpowiedzialności karnej (takimi jak obrona konieczna czy stan wyższej konieczności), to zwolnienie zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego będzie sprawiać wrażenie bardzo ograniczonego. Interpretacja art. 189e k.p.a. w taki sposób, aby treścią normatywną obejmował on wszystkie instytucje wyłączania odpowiedzialności z Kodeksu karnego, byłaby wykładnią contra legem.

Jak na kształt przyszłej decyzji administracyjnej o nałożeniu (lub nie) administracyjnej kary pieniężnej może wpłynąć np. waga czy okoliczności naruszenia prawa? Zgodnie z art. 189d k.p.a. takie kwestie, podobnie jak m.in. stopień przyczynienia się strony do naruszenia prawa, powinny być przez organ brane pod uwagę przy określaniu dokładnej wysokości kary pieniężnej. Przepis ten znajdzie zastosowanie jedynie wtedy, gdy nakładana kara ma charakter sankcji względnie oznaczonej – tzn. gdy organ ma kompetencję do ustalenia konkretnej kwoty w ramach ustawowych „widełek”. Powyższy przepis nie może jednak stanowić podstawy prawnej do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub umorzenia kary już orzeczonej decyzją administracyjną. Taką podstawą są bowiem inne artykuły działu IVa, zmiękczające koncepcje odpowiedzialności obiektywnej (art. 189f i art. 189k k.p.a. Trzymając się natomiast powyższego przykładu art. 48a u.z.z.z.c.h.z., zauważyć trzeba, że w ust. 8 tego artykułu ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej; zatem ewentualną podstawą umorzenia kary administracyjnej byłby w tym przypadku nie art. 189k k.p.a., a podobny art. 67a Ordynacji podatkowej. ).

Organ administracji publicznej może w drodze decyzji odstąpić od nałożenia kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu w kilku przypadkach: jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (co budzi skojarzenia z art. 1 § 2, a może nawet art. 61 k.k.) lub w przypadku ewentualnego „podwójnego ukarania” (gdy za to samo zachowanie strona została już wcześniej ukarana – czy to przez inny organ w drodze decyzji, czy w drodze skazania przez sąd) – o ile uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ponad już wymienione, przewidziana jest jeszcze trzecia możliwość – jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Jeżeli strona przedstawi stosowne dowody, organ może odstąpić od nałożenia kary. W kontekście kar przewidzianych w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi można sobie jednak zadać pytanie – jakie cele ma spełniać kara 30 tysięcy złotych za np. jazdę na rowerze w czasie tzw. lockdownu. Jeżeli tylko represyjny, to jej niewymierzenie z całą pewnością tego celu nie osiągnie. Być może natomiast rozpoczęcie postępowania zmierzającego do wymierzenia tak surowej kary już samo w sobie wypełni cel odstraszający i wychowawczy, przez co jej finalne nałożenie stanie się zbędne i da organowi możliwość odstąpienia od jej nałożenia (choć należy ponownie zaznaczyć, że funkcja wychowawcza raczej nie leży w naturze sankcji administracyjnych). W doktrynie prawa administracyjnego raczej przyjmuje się, że decyzja o odstąpieniu od wymierzenia kary ma charakter związany, a nie uznaniowy, ale zaznacza się przy tym, że przez posłużenie się pojęciami nieostrymi organowi pozostawia się obszar uprawnień dyskrecjonalnych A. Cebera, J.G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, komentarz do art. 189(f), s. 1265–1266. . A zatem nawet jeśli przyjmiemy, że przy spełnieniu danych przesłanek organ ma obowiązek odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, to interpretacja pojęć takich jak np. „znikoma waga naruszenia prawa” należy do organu.

Artykuł 189k k.p.a. przewiduje natomiast możliwość umorzenia kary już orzeczonej decyzją administracyjną, ale jeszcze niewykonanej (niezapłaconej) A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks..., komentarz do art. 189(k), s. 1332. . Zgodnie z tym przepisem katalog okoliczności, na które strona wnioskująca o umorzenie mogłaby się przy tej okazji powołać, jest otwarty – musi to być jedynie „przypadek uzasadniony ważnym interesem strony”. Interpretacja tego pojęcia należy do organu, który (jak przyjmuje się w piśmiennictwie A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Warszawa 2020, LEX/el., art. 189(f), pkt 21: „Organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić i ocenić, czy przesłanki te są spełnione, ale do jego uznania należy, czy umorzyć administracyjną karę pieniężną w razie stwierdzenia istnienia tych przesłanek, czy też pomimo istnienia tych przesłanek odmówić umorzenia administracyjnej kary pieniężnej”; zob. także wyrok NSA z 5.12.2012 r. (II FSK 639/11), LEX nr 1415242: „Uznanie nie wyraża się zatem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających użytym pojęciom ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet przy ich ustaleniu”. ) nawet w sytuacji spełnienia tej przesłanki nie jest zobowiązany do umorzenia kary – często przyjmuje się bowiem, że ostateczna decyzja należy do jego uznania.

Jedną z gwarancji procesowych, które nie przysługują sprawcy deliktu administracyjnego, może być wspomniana już zasada wstecznego działania ustawy względniejszej (lex mitior retro agit) Aczkolwiek nie jest to jedyna gwarancja, którą sprawca w takiej sytuacji traci. Obok zasady wstecznego działania ustawy względniejszej wskazać można m.in. zasadę domniemania niewinności – tak np. T. Woś, Postępowanie administracyjne..., s. 79. . Określenie „może być” nie jest przypadkowe, zasada ta bowiem znajdzie zastosowanie lub go nie znajdzie, w zależności od tego, na którym etapie postępowania sprawca będzie się starał podważyć wymierzoną mu karę pieniężną.

Zasadę lex mitior retro agit przewiduje nie tylko art. 4 k.k. na potrzeby procesu karnego, ale i art. 2 k.p.w. czy nawet przytaczany już art. 189c k.p.a., który reguluje postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zasada ta znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy pomiędzy momentem popełnienia czynu karalnego a momentem orzekania doszło do takiej zmiany regulacji prawnej, która może mieć wpływ na wysokość grożącej kary. Zgodnie z nią sąd lub organ powinien w takiej sytuacji orzekać w oparciu o tę regulację, która dla sprawcy będzie najkorzystniejsza. W praktyce może to oznaczać wymierzenie kary łagodniejszej albo jej brak, jeżeli doszło do depenalizacji zachowania.

Jakie racje przemawiają za wprowadzeniem zasady lex mitior retro agit do porządku prawnego? Po pierwsze – można domniemywać, że nowe prawo jest prawem lepszym, bardziej dostosowanym do rzeczywistości. Zwraca się także uwagę, że brak zasady lex mitior mógłby naruszać zasadę równości wobec prawa. Łatwo sobie wyobrazić sytuację, w której sąd jednego dnia wydaje dwa diametralnie różne wyroki wobec dwóch osób, które dopuściły się dokładnie tego samego przewinienia, a jedynie w różnym czasie – jedna z nich popełniła go przed zmianą ustawy, a druga po. Taka sytuacja mogłaby nadwerężyć zaufanie części społeczeństwa do systemu prawnego i wymiaru sprawiedliwości. Podaje się także argument, który zyskuje na wadze i aktualności w kontekście drakońskich kar za nieprzestrzeganie obostrzeń związanych z pandemią – twierdzi się, że sprzeczne z zasadą sprawiedliwości materialnej byłoby stosowanie kar surowszych niż te, które są wystarczające dla zakładanego przez ustawodawcę celu W. Wróbel, Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Warszawa 2003, rozdz.VI, podrozdział 2. .

Zasada lex mitior retro agit nie została jednak wyrażona wprost w Konstytucji RP, a próba wywodzenia jej z zasady demokratycznego państwa prawa czy zasady równości nie jest raczej zasadna. Znajduje ona oparcie przede wszystkim w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności W. Wróbel, Zmiana normatywna… . Ta nie tylko wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, ale ma również zastosowanie do oceny zasadności trwania tego ograniczenia. Expressis verbis przewidują ją natomiast Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38 poz. 167), dalej MPPOiP. (art. 15) oraz Karta praw podstawowych Unii Europejskiej Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE. z 2007 r. C 303, s. 1 ze zm.), dalej KPP. (art. 49).

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.), dalej Konwencja). wyraża wprost jedynie zasadę nieretroaktywności (art. 7). W jej tekście nie znajdziemy przepisu podobnego do wyżej wymienionych regulacji MPPOiP czy KPP. Europejski Trybunał Praw Człowieka jeszcze na początku XXI wieku twierdził, że z art. 7 nie wynika prawo sprawcy przestępstwa do stosowania wobec niego korzystniejszych przepisów karnych M.A. Nowicki, Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (w:) Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2017, komentarz do art. 7; decyzja Le Petit v. Wielka Brytania z 5.12.2000 r., Izba (Sekcja III), skarga nr 35574/97; ECLI:CE:ECHR:2000:1205DEC003557497; Zaprianov v. Bułgaria z 6.03.2003 r., Izba (Sekcja I), skarga nr 41171/98; ECLI:CE:ECHR:2003:0306DEC004117198. . Z biegiem czasu Trybunał zmienił jednak pogląd na tę kwestię. W wyroku Scoppola v. Włochy Wyrok ETPCz z 17.09.2009 r. Scoppola v. Italy (no. 2), skarga nr 10249/03), ECLI ECLI:CE:ECHR:2009:0917JUD001024903: „In 1978 the European Commission of Human Rights expressed the opinion that, unlike Article 15 § 1 in fine of the United Nations Covenant on Civil and Political Rights, Article 7 of the Convention did not guarantee the right to a more lenient penalty provided for in a law subsequent to the offence. (...) The Court considers that a long time has elapsed since the Commission gave the above-mentioned X v. Germany decision and that during that time there have been important developments internationally. (...) The Court therefore concludes that since the X v. Germany decision a consensus has gradually emerged in Europe and internationally around the view that application of a criminal law providing for a more lenient penalty, even one enacted after the commission of the offence, has become a fundamental principle of criminal law. It is also significant that the legislation of the respondent State had recognised that principle since 1930. (...) In the light of the foregoing considerations, the Court takes the view that it is necessary to depart from the case-law established by the Commission in the case of X v. Germany and affirm that Article 7 § 1 of the Con-vention guarantees not only the principle of non-retrospectiveness of more stringent criminal laws but also, and implicitly, the principle of retrospectiveness of the more lenient criminal law”; zob. również Information Note on the Court’s case-law No. 160, https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22002-7424%22]} (dostęp: 3.03.2021 r.), dot. decyzji Previti v. Italy z 12.02.2013 r., Izba (Sekcja II), skarga nr 1845/08; ECLI:CE:ECHR:2013:0212DEC000184508: „Under the Convention, provisions defining offences and the penalties for them were governed by specific rules on retrospectiveness, including the principle that more favourable criminal legislation should be applied retrospectively” (decyzja dostępna w j. francuskim). przyznał, że od pierwszej decyzji Komisji w tej materii minęło wiele lat, a zasada przewidująca wsteczne stosowanie przepisów przewidujących karę łagodniejszą stała się fundamentalną zasadą prawa karnego. W uzasadnieniu nawiązał do zasady proporcjonalności, podnosząc, że wymierzenie kary wyższej dlatego, że była przewidziana w okresie popełnienia przestępstwa, oznaczałoby kontynuowanie praktyki, którą państwo i społeczeństwo zaczęło już uważać za nadmiernie surową M.A. Nowicki, Komentarz do Konwencji..., komentarz do art. 7. .

O ile konstytucyjny test proporcjonalności musi znaleźć zastosowanie przy wprowadzaniu administracyjnych kar pieniężnych i może uzasadniać wprowadzenie w odniesieniu do nich zasady lex mitior, o tyle w przypadku wymienionych przepisów aktów prawa międzynarodowego nie jest to oczywiste. Polskie tłumaczenie MPPOiP zasadę lex mitior odnosi do wymierzania kary za „popełnienie przestępstwa” (org. commission of the offence), KPP do „czynu zabronionego pod groźbą kary” (org. criminal offence), natomiast Konwencja do „czynu zagrożonego karą” (org. criminal offence). Do polskich tłumaczeń nie można przywiązywać większej wagi, a już zdecydowanie nie można ich znaczeniowo utożsamiać z tymi samymi pojęciami funkcjonującymi np. w Kodeksie karnym.

Na gruncie Konwencji pojęcie kary ma znaczenie autonomiczne Zob. np. wyrok ETPCz z 17.09.2009 r. Scoppola v. Italy (no. 2), skarga nr 10249/03, ECLI ECLI:CE:ECHR:2009:0917JUD001024903: „The notion of «penalty» in Article 7 § 1 of the Convention, like those of «civil rights and obligations» and «criminal charge» in Article 6 § 1, has an autonomous meaning”. . To, czy dany środek jest „karą” w rozumieniu Konwencji, zależy od tego, czy został zastosowany w związku z „czynem zagrożonym karą” (criminal offence), a także od jego rodzaju, celu, charakterystyki w prawie krajowym, procedury prowadzącej do jego wymierzenia i wykonania oraz stopnia surowości M.A. Nowicki, Komentarz do Konwencji... . Również pojęcie „sprawy karnej” ma, na gruncie Konwencji, autonomiczne znaczenie, niezależne od takiego czy innego rozumienia tego sformułowania w prawie krajowym P. Hofmański, A. Wróbel (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 1–18, red. L. Garlicki, Warszawa 2010, t. 1, komentarz do art. 6 EKPC. . W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, począwszy od wyroku w sprawie Engel i inni p. Niderlandom, sformułowano trzy zasadnicze kryteria pozwalające przyjąć, że mamy do czynienia ze sprawą karną w rozumieniu Konwencji. Są to: zakwalifikowanie sprawy według prawa krajowego, charakter czynu, którego dotyczy sprawa, rodzaj i rozmiar sankcji przewidzianej w ustawodawstwie krajowym P. Hofmański, A. Wróbel (w:) Konwencja…, komentarz do art. 6 EKPC; wyrok ETPCz z 23.10.1995 r. Gradinger v. Austria: „In order to determine whether an offence qualifies as «criminal» for the purposes of the Convention, it is first necessary to ascertain whether or not the provision (art. 6-1) defining the offence belongs, in the legal system of the respondent State, to criminal law; next the «very nature of the offence» and the degree of severity of the penalty risked must be considered”. . Wyjątkowo Trybunał brał pod uwagę inne kryteria, np. charakter generalny norm (adresatami których byli wszyscy np. podatnicy) czy charakter sankcji (w większej mierze represyjny niż kompensacyjny) Wyrok ETPCz z 24.02.1994 r. Bendenoun v. France (skarga nr 12547/86), ECLI:CE:ECHR:1994:0224JUD001254786: „In the first place, the offences with which Mr Bendenoun was charged came under Article 1729 para. 1 of the General Tax Code (...) That provision co-vers all citizens in their capacity as taxpayers, and not a given group with a particular status.(...) Secondly, the tax surcharges are intended not as pecuniary compensation for damage but essentially as a punishment to deter reoffending. Thirdly, they are imposed under a general rule, whose purpose is both deterrent and punitive. (...) Having weighed the various aspects of the case, the Court notes the predominance of those which have a criminal connotation. None of them is decisive on its own, but taken together and cumulatively they made the «charge» in issue a «criminal» one within the meaning of Article 6 para. 1 (art. 6-1), which was therefore applicable”. . Zastrzec należy, że sposób, w jaki daną sprawę kwalifikuje ustawodawca krajowy, jedynie zupełnie wyjątkowo okazywał się decydujący dla uznania, że sprawa nie ma charakteru karnego P. Hofmański, A. Wróbel (w:) Konwencja… . Na kryterium charakteru karnego czynu, którego dotyczy sprawa, składają się dwa elementy: krąg adresatów normy, której naruszenie stanowi czyn zabroniony (powinna być powszechnie wiążąca, a nie adresowana jedynie do określonych podmiotów), oraz retrybutywny cel normy, wiążący się zarówno z odstraszaniem, jak i represją P. Hofmański, A. Wróbel (w:) Konwencja…, art. 6 EKPC; wyrok ETPCz z 2.09.1998 r. Lauko v. Slovakia: „That provision regulates minor offences against civic propriety and is designed to keep the peace between neighbours (see paragraph 26 above). Accordingly, the legal rule infringed by the applicant is directed towards all citizens and not towards a given group possessing a special status. (...) Furthermore, Mr Lauko was sentenced by the local office to a fine and ordered to pay the costs of the proceedings (see paragraph 13 above). The fine imposed on the applicant was intended as a punishment to deter reoffending. It has a punitive character, which is the custo-mary distinguishing feature of criminal penalties”. . Nie mają znaczenia jednak takie kwestie jak waga czynu czy charakter toczącego się postępowania – Trybunał niejednokrotnie kwalifikował jako „sprawy karne” sprawy dotyczące czynów mniejszej wagi, zaliczanych do wykroczeń, za popełnienie których karę nakładano w drodze administracyjnej Zob. np. wyrok ETPCz z 23.10.1995 r. Gradinger v. Austria: „Like the Commission, the Court notes that, although the offences in issue and the procedures followed in the case fall within the administrative sphere, they are nevertheless criminal in nature. This is moreover reflected in the terminology employed. Thus Austrian law refers to administrative offences (Verwaltungsstraftaten) and administrative criminal procedure (Verwaltungsstrafverfahren). In addition, the fine imposed on the applicant was accompanied by an order for his committal to prison in the event of his defaulting on payment”. . Najważniejszym kryterium jest kryterium rodzaju i surowości grożącej (a nie efektywnie wymierzonej) kary. Niemniej jednak w tym zakresie orzecznictwo Trybunału jest niejednolite Zob np. sprawę Weber v. Szwajcaria (skarga nr 11034/84), A177, ECLI:CE:ECHR:1990:0522JUD001103484), w której Trybunał uznał, że kara odpowiadająca dzisiejszym 400 euro jest na tyle surowa, że pozwala na zakwalifikowanie sprawy jako karnej (§ 34), a w sprawie Putz (skarga nr 18892/91), Reports 1996-I, ECLI:CE:ECHR:1996:0222JUD001889291 kara przekraczająca równowartość dzisiejszych 1500 euro nie była wystarczająca, aby sprawę uznać za karną – tak P. Hofmański, A. Wróbel (w:) Konwencja…, art. 6 EKPC. .

Trybunał zasadniczo przyjmuje, że spełnienie jednego kryterium z trzech może wystarczyć do zakwalifikowania sprawy jako karnej Wyrok ETPCz z 23.03.1994 r. Ravnsborg v. Sweden (14220/88, A283-B), ECLI:CE:ECHR:1994:0323JUD001422088: „In order to determine whether Article 6 (art. 6) was applicable under its «criminal» head, the Court will have regard to the three alternative criteria laid down in its case-law”. . Wydaje się, że sprawy administracyjne, mające za przedmiot nałożenie administracyjnych kar pieniężnych za niestosowanie się do zakazów wydanych na podstawie u.z.z.z.ch.z., na gruncie Konwencji należałoby zakwalifikować jako sprawy karne. Przepisy, których naruszenie skutkuje wymierzeniem kary, adresowane są do wszystkich, a celem ich wprowadzenia jest przede wszystkim odstraszanie ludzi od podejmowania zachowań uznanych za groźne z epidemiologicznego punktu widzenia. Z kolei grożąca za popełnienie tych czynów kara może wynosić do 30 tysięcy złotych (a więc z całą pewnością przekracza 6 tysięcy euro), co nie tyle nie stanowi przeszkody do uznania sprawy za karną, ale może nawet, w świetle orzecznictwa Trybunału, taką kwalifikację uzasadniać.

W polskim systemie prawnym postępowaniem przed organem administracyjnym pierwszej instancji rządzi zasada aktualności orzekania, zgodnie z którą organ orzeka, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy administracyjnej istniejący na dzień wydania decyzji T. Woś, Postępowanie administracyjne…, s. 359. . Nie jest to jednak reguła absolutna, a wyjątki od niej może przewidzieć sam ustawodawca w nowo wprowadzanych przepisach, np. wyłączając stosowanie nowego prawa w postępowaniach, które zostały wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowej.

Zasada ta, w kontekście spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, znalazła wyraz w art. 189c k.p.a. Zgodnie z nim, jeżeli w czasie wydawania decyzji w takich sprawach obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, stosuje się ustawę nową. Jednakże przepis nakazuje stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Ten nakaz stosowania ustawy względniejszej będzie mógł być zastosowany przez organ, o ile w przepisach odrębnych dana kwestia nie została uregulowana inaczej. Ustawodawca zdecydował się więc wprowadzić, na wzór art. 4 k.k., zasadę lex mitior retro agit do postępowania administracyjnego.

Wątpliwości co do możliwości sięgnięcia po ten przepis powodują ustawy czasowe. W pierwszej kolejności należałoby rozstrzygnąć, czy regulacja, która z góry określa czas swojego obowiązywania, nie stanowi w tym zakresie lex specialis wobec art. 189c k.p.a. Twierdzi się tak często nie tylko na gruncie tego przepisu A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks…, komentarz do art. 189(c), s. 1230. , ale i bliźniaczego art. 4 Kodeksu karnego A. Zoll (w:) Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz do art. 1–52, Warszawa 2016, t. 1, cz. 1, s. 123, komentarz do art. 4. . W dyskusji toczącej się wokół sankcji przewidzianych w art. 54 i 116 § 1 Kodeksu wykroczeń (które do tych z art. 48a u.z.z.z.ch.z. wykazują daleko idące podobieństwo) pojawiały się twierdzenia prowadzące do różnych wniosków. Z jednej strony zaznaczano, że uchylenie zakazów i nakazów w rozporządzeniach powinno skutkować uniewinnieniem sprawców przez sąd karny orzekający w dacie przypadającej po uchyleniu stosownych przepisów wykonawczych M. Bielski, Ł. Duśko, M. Szurman, Uchylenie nakazów i zakazów a sprawy o wykroczenia, czyli (czy) czeka nas fala uniewinnień, „Dziennik Gazeta Prawna” 2020/95. , a to w związku z art. 2 § 1 Kodeksu wykroczeń (odpowiednik art. 4 k.k.). Z drugiej strony formułowano tezy przeciwne, powołując się właśnie na specyfikę regulacji czasowej i brak zastosowania art. 2 § 1 k.w. M. Małecki, P.M. Dudek, Uchylenie rozporządzeń epidemicznych nie zniosło karalności czynów, https://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/1482197,rozporzadzenia-epidemiczne-karalnosc.html (dostęp: 3.03.2021 r.).

Pogląd traktujący określenie z góry czasu obowiązywania ustawy jako lex specialis wobec wyrażonej w różnych regulacjach zasady lex mitior retro agit wydaje się być aksjologicznie uzasadniony. Jeżeli co do zasady za depenalizacją (czy inną modyfikacją normy sankcjonowanej) stoi refleksja ustawodawcy co do zasadności karania określonych czynów, to w tym braku zasadności można upatrywać sensu odstąpienia od wymierzenia kary sprawcom, którzy naruszyli uchylone później przepisy. W dużym uproszczeniu można uznać, że uchylając normy sankcjonujące, ustawodawca uznał, że w pewnych sytuacjach karanie nie było słuszne. Takie podejście kładzie jednak nacisk nie na sam fakt naruszenia obowiązującego prawa, a na wygenerowane zachowaniem sprawcy zagrożenie, choćby jeszcze abstrakcyjne, dla określonych dóbr prawnych.

Taki sposób patrzenia na zasadę lex mitior retro agit jest nie do pogodzenia ze specyfiką ustaw czasowych, które z góry zakładają, że pewne zachowania zasługują na reakcję karną, tylko jeżeli zostały podjęte w czasie jej obwiązywania, który jest z góry określony. Nie oceniając zasadności wprowadzenia pewnych ograniczeń, można wskazać prosty przykład – o ile poruszanie się bez zakrywania ust i nosa w normalnych warunkach nie jest zachowaniem zasługującym na karę (choć i w tym czasie niewątpliwie zwiększa możliwość rozprzestrzeniania się np. grypy sezonowej), o tyle w czasie epidemii wymaganie od ludzi ich zakładania może być przez pewien czas uzasadnione, aby choć w pewnym stopniu zahamować rozprzestrzenianie się choroby. Uchylenie nakazu zakrywania ust i nosa po ustaniu zagrożenia nie jest spowodowane zmianą oceny zasadności takiego nakazu, a zmianą warunków faktycznych. Wyjątek od zasady lex mitior mógłby zatem być uzasadniony tym, że wyrażone w ustawach czasowych oceny w stosunku do czynów popełnionych w okresie, do którego mają zastosowanie, pozostają aktualne W. Wróbel, Zmiana normatywna..., rozdz. VI, podrozdz. 9. .

Wśród ustaw czasowych można wyróżnić ustawy epizodyczne, czyli wydane z uwagi na szczególną sytuację faktyczną lub anormalną sytuację społeczną W. Wróbel, Zmiana normatywna..., rozdz. VI, podrozdz. 9. . Takimi bez wątpienia były regulacje wprowadzające kary za niestosowanie się do ograniczeń związanych z epidemią. Wśród nich były zarówno takie, które precyzyjnie określały dzień, w którym pewne ograniczenia przestaną obowiązywać (o ile nie zostaną przedłużone), inne natomiast daty końcowej nie zawierały. Mimo to można próbować zakwalifikować je jako ustawy czasowe, posługując się definicją materialną tego pojęcia. Tak rozumiana ustawa czasowa nie musi zawierać precyzyjnych terminów jej obowiązywania, ale z okoliczności, celu jej wprowadzenia i ujawnionych intencji ustawodawcy musi wynikać taki jej charakter. Nie trzeba nikogo przekonywać, że wprowadzone ograniczenia taki charakter miały, a okresem obowiązywania ustawy był czas epidemii. Problem polega na tym, że jeżeli przyjmiemy tę linię obrony wprowadzonych regulacji, to musimy dojść do wniosku, że okres, na jaki zostały wprowadzone ograniczenia, nadal trwa. Sytuacja epidemiologiczna w Polsce wygląda dziś dużo gorzej niż w chwili najdalej idących ograniczeń. Jeżeli natomiast przed końcem okresu obowiązywania ustawy została ona zmieniona, to otwiera się aksjologiczne pole do stosowania zasady lex mitior. Co bowiem kierowało ustawodawcą, który uchylał wprowadzone przepisy? Być może refleksja, że ograniczenia były nieproporcjonalne?

Zarysowując jedynie powyższy problem (aktualny nie tylko w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych, ale i wykroczeń oraz przestępstw), należy w dalszej części zwrócić uwagę, że art. 189c k.p.a. i zasada aktualności orzekania znajdzie zastosowanie nie tylko przed organem pierwszej instancji, ale także organem odwoławczym. Organy administracji zdają sobie z tego sprawę – nie brakuje decyzji, w których Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylał karę inspekcji powiatowej, ponieważ na moment orzekania nie istniał już zakaz stojący u podstaw zaskarżonej decyzji pierwszej instancji Serwis internetowy Rzeczypospolitej, https://www.rp.pl/W-sadzie-i-urzedzie/306169941-Koronawirus-uchylono-kare-12-tys-zl-dla-70-letniej-rencistki-za-wejscie-do-parku-z-psem-ktory-wczesniej-urwal-sieze-smyczy.html?fbclid=IwAR3d_T-6lmx8EYE-mywJ57Ob_W9BKV3jRg5TjIR7dx_JSG_pqXY5inYYIRA (dostęp: 3.03.2021 r.); Oficjalna strona Rzecznika Praw Obywatelskich, https://www.rpo.gov.pl/pl/content/rpo-kolejna-administracyjna-kara-pieniezna-uchylona-bo-zakaz-juz-nie-obowiazuje?fbclid=IwAR3KNzNlZ6T9rWdUSh9AG2AVU6AlrzyQo8HtdHmVDMuArCiSY0MkZ73dApk (dostęp: 3.03.2021 r.); decyzja administracyjna Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 24.06.2020 r. (niepubl.). . W ten sposób, po interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich, zapłaty kary uniknęła pani Iwona z naszego przykładu. Oznacza to przyjęcie przez organy Inspekcji Sanitarnej zapatrywania, wedle którego art. 189c k.p.a. znajdzie zastosowanie także w przypadku uchylenia rozporządzeń wydanych na czas określony. To niewątpliwie będzie premiowało tych, na których kary zostały co prawda przez organ (pierwszej czy drugiej instancji) nałożone, ale sama decyzja nie zdążyła nabyć przymiotu ostateczności Decyzja ostateczna to taka, od której stronie nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). .

Co jednak z tymi, którzy nie wnieśli odwołania od decyzji o ukaraniu albo wobec których organ drugiej instancji utrzymał tę decyzję w mocy? W najlepszej sytuacji niewątpliwie będą ci, którym karę wymierzono bądź w postępowaniu dotkniętym kwalifikowanymi wadami, bądź w formie decyzji dotkniętej wadą nieważności (art. 145 i 156 k.p.a.). Jeżeli bowiem postępowanie było dotknięte np. jedną z wad uzasadniających wznowienie postępowania (m.in. gdy decyzję wydał pracownik wyłączony z mocy ustawy), to właściwy do tego organ byłby zobowiązany wznowić takie postępowanie administracyjne, a następnie uchylić decyzję dotychczasową i rozpoznać sprawę administracyjną ponownie, zgodnie już z zasadą aktualności orzekania. To z kolei doprowadzi do umorzenia postępowania administracyjnego w całości wobec uchylenia zakazów (art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 189c k.p.a.). Nie ma jednak w Kodeksie postępowania administracyjnego odpowiednika art. 4 § 2–4 k.k. Postępowanie zostanie umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość (brak podstawy prawnej do nałożenia kary), ale tylko w sytuacji, gdy wcześniejsza decyzja (nakładająca karę administracyjną w okresie, gdy podstawa prawna do jej nałożenia jeszcze istniała) zostanie uchylona. Samo uchylenie przepisów będących podstawą prawną nałożenia kary administracyjnej nie może być de lege lata podstawą do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy uchylenia jej w inny sposób.

Ostatnią deską ratunku osoby, której wymierzono administracyjną karę pieniężną, zdaje się być skarga na decyzję do sądu administracyjnego. Należy w tym miejscu poczynić jednak dwie uwagi: droga do sądu administracyjnego nie jest wiecznie otwarta, gdyż możliwość wniesienia skargi ograniczona jest terminem (co do zasady jest to 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji – art. 53 § 1 p.p.s.a.). Ponadto droga ta nie zawsze się otwiera – wobec wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia skarga na decyzję o ukaraniu wydaną przez organ pierwszej instancji zasadniczo zostanie odrzucona jako niedopuszczalna (art. 52 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).

Należy się jednak zastanowić, jakie perspektywy ma sprawca deliktu administracyjnego, który wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję organu drugiej instancji z dochowaniem wszystkich wymogów. Jak wspomniałem na samym początku artykułu, w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajdziemy odpowiednika art. 4 k.k., art. 2 k.w. czy art. 189c k.p.a. Zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z tego unormowania w doktrynie wywodzi się obowiązek sądu brania pod uwagę stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

Także na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym w dużo lepszej pozycji znajdą się ci sprawcy deliktów, którzy zostali ukarani w wadliwej w pewien sposób procedurze. Jeżeli bowiem sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (w tym także ewentualne naruszenie art. 189c k.p.a. przez organ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, to ma obowiązek uchylić decyzję (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Może ponadto stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. W obu przypadkach decyzja zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego.

W tej sytuacji nie ma znaczenia, kiedy nastąpiło uchylenie przepisów stanowiących podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (np. rozporządzeń wydanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Niezależnie od tego, czy miało to miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji (a organ administracyjny, wydając decyzję, nie zastosował art. 189c k.p.a., co powinien był zrobić), czy po jej wydaniu, organ administracyjny ponownie rozpozna sprawę administracyjną zgodnie z zasadą aktualności orzekania i wyda decyzję umarzającą postępowanie. Sąd administracyjny nie może w takiej sytuacji wyrokiem umorzyć postępowania, ponieważ nie rozpatruje on okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonej decyzji T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 145. . To zrobić może tylko organ administracyjny.

Co natomiast w sytuacji, gdy ani decyzja administracyjna, ani postępowanie poprzedzające jej wydanie nie są dotknięte wadami uzasadniającymi jej wzruszenie przez sąd w trybie art. 145 p.p.s.a.? Samo uchylenie przepisów stanowiących podstawę wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej po dacie wydania decyzji nie uzasadnia de lege lata jej wzruszenia przez sąd. Stawia to zatem sprawców deliktów zakwalifikowanych do kategorii administracyjnych w sytuacji znacznie gorszej niż tych, którzy stają przed sądem karnym. Czy da się to uzasadnić?

Można próbować bronić takiego modelu w ten sposób, że wyposażenie sądu administracyjnego w możliwość brania pod uwagę przy wyrokowaniu kwestii zmian prawnych w zakresie norm sankcjonowanych mogłoby oznaczać wprowadzenie w pewnych sytuacjach niejako trzeciej instancji. Sprawa nałożenia sankcji na sprawcę została już bowiem dwa razy rozpoznana przez organy administracyjne. Prawo powinno gwarantować pewien proceduralny standard w wymierzaniu owych kar, a jego ewentualne naruszenie przez organ administracji byłoby następnie sanowane przez sąd. Jeżeli natomiast ten nie dopatrzy się wad uzasadniających eliminację z obrotu prawnego decyzji o ukaraniu, to potwierdza swoim autorytetem jej obowiązywanie – co być może zastępuje ukaranie sprawcy wyrokiem sądu.

Taka argumentacja ma jednak pewne luki. Po pierwsze, zakres kontroli sądu administracyjnego jest ograniczony wszędzie tam, gdzie mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. W doktrynie przyjmuje się, że z działaniem organu w ramach przyznanego mu uznania mamy do czynienia w przypadku administracyjnych kar pieniężnych względnie oznaczonych Tak m.in. A. Cebera, J.G. Firlus (w:) Kodeks..., komentarz do art. 189(d), s. 1233; P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Warszawa 2021, LEX/el., komentarz do art. 189(d), pkt 1. (a takie są przewidziane w art. 48a u.z.z.z.ch.z.). Sąd bada jedynie kryteria wyboru dokonanego przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji, ale pozostawia organowi swobodę w zakresie takiego wyboru T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne…, s. 92. . W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, że decyzje uznaniowe powinny podlegać kontroli pod względem zgodności z prawem procesowym i przepisami o właściwości. Mimo to sąd ten często te granice przekracza, wprowadzając jako kryterium sądowej kontroli decyzji uznaniowych zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) J. Tarno (w:) System prawa administracyjnego..., s. 212. .

Te wątpliwości mogą się pojawić choćby przy ustalaniu wysokości kary administracyjnej – czy sąd jest władny do kontroli tego, czy organ administracji publicznej zastosował się do dyrektyw z art. 189d k.p.a., a jeśli tak – to czy mógłby uchylić decyzję, jeśli uzna, że wymierzona kara jest za wysoka? Każde ograniczenie zakresu kontroli sądu w tym zakresie będzie oznaczało, że o rzeczywistej wysokości kary będzie decydował pracownik organu, który nie korzysta z przymiotów niezawisłości i niezależności, a także z innych cech właściwych sądom, a jego decyzja w tym zakresie będzie miała niewzruszalny charakter. Ma to tym większe znaczenie, że widełki, w jakich możliwe jest orzekanie niektórych administracyjnych kar pieniężnych, są szeroko rozpięte (np. od 5 do 30 tys. zł w przypadku ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Zdarzało się, że sądy uchylały decyzje administracyjne, uzasadniając to pominięciem przepisów dających organowi możliwość odstąpienia od wymierzenia kary bądź ustanawiających dyrektywy jej wymiaru Zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 28.02.2020 r. (VI SA/Wa 1494/19), LEX nr 3022364. . Sądy, kontrolując zastosowanie przez organy administracji art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (który zawiera dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu „dopalaczy”), co do zasady merytorycznie rozpoznawały zarzuty odnoszące się do niezastosowania przez organ wymienionych w przepisie dyrektyw. Akcentowały przy tym, że wysokość nałożonej kary nie może być dowolna, ale zasadniczo jej miarkowanie leży w zakresie uznania organu Wyrok WSA w Krakowie z 10.10.2019 r. (III SA/Kr 427/19): „Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie organ, pogarszając sytuację skarżącego, wskazał wyczerpująco uwarunkowania zewnętrzne wynikające z chronionych wartości zawartych w systemie prawa oraz uwarunkowania wynikające z wartości i zasad leżących u podstaw ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Nie można zatem uznać, że wysokość kary jest dowolna, a przez to narusza zasady przyznanej organowi uznaniowości co do wysokości kary administracyjnej”. . Przepisy ustanawiające dyrektywy wymiaru kary mają jednak na celu ograniczenie swobody organu, a nieustalenie, nieprawidłowa rekonstrukcja czy też nieuwzględnienie okoliczności wymienionych w owych dyrektywach należy kwalifikować jako naruszenie granic uznania A. Cebera, J.G. Firlus (w:) Kodeks..., art. 189(d), s. 1234. . W konsekwencji twierdzi się, że przepisy tego rodzaju „kreują płaszczyznę dla bardziej intensywnej ingerencji przez sąd administracyjny” A. Cebera, J.G. Firlus (w:) Kodeks..., art. 189(d), s. 1234 . W odniesieniu natomiast bezpośrednio do ograniczeń związanych z pandemią COVID-19 należy zwrócić uwagę m.in. na wyrok WSA w Opolu, który stwierdził, że „wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości państwowy powiatowy inspektor sanitarny, a w konsekwencji organ odwoławczy, naruszyły także art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, warunków osobistych strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej” Wyrok WSA w Opolu z 27.10.2020 r. (II SA/Op 219/20), LEX nr 3093916. . Należy jednak mieć na uwadze, że w tej konkretnej sprawie sąd dopatrzył się szeregu naruszeń, zwłaszcza związanych z wydaniem rozporządzenia, na podstawie którego wydana została zaskarżona decyzja. Samo to było wystarczające dla jej uchylenia – naruszenie art. 189d k.p.a. było zatem tylko jednym z wielu argumentów. I choć wydaje się, że sądy administracyjne są gotowe chronić obywateli przed decyzjami nakładającymi kary rażąco wygórowane lub określone w sposób zupełnie dowolny, to przy naruszeniach mniejszego kalibru ingerencja sądu jest utrudniona, a większość wszystkich tego typu zarzutów sąd uznaje za bezzasadne.

Trzeba także zaznaczyć, że nie wydaje się do końca zgodne z intuicją i racjonalne rozwiązanie, w którym wobec określonych rodzajów wadliwości decyzji lub postępowania administracyjnego skarżący może ostatecznie osiągnąć korzystny dla siebie cel, jakim jest uchylenie decyzji przez sąd, a następnie umorzenie postępowania przez organ administracji. Tak się stanie, gdy po wydaniu decyzji dojdzie do zmiany przepisów, a ona sama zostanie uchylona ze względu na wady zupełnie z samą karą niezwiązane. W efekcie adresat takiej decyzji kary pieniężnej nie zapłaci. W sytuacji przegranej znajdują się natomiast ci, którzy wad kwalifikowanych decyzji przed sądem nie są w stanie wykazać. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że sąd musi wtedy skargę oddalić, ponieważ wobec braku w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odpowiednika art. 189c k.p.a. czy art. 4 k.k. nie będzie miał w ustawie podstawy prawnej do jakiejkolwiek reakcji na późniejsze uchylenie przepisów stanowiących podstawę wymiaru kary administracyjnej.

To budzi wątpliwości z jeszcze jednego powodu. Artykuł 45 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Powstaje pytanie, co, szczególnie w kontekście sądowej kontroli administracji publicznej, oznacza „rozpatrzenie sprawy”. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola konkretyzacji norm prawa administracyjnego dokonanej przez organy administracji publicznej. Sąd nie rozpatruje sprawy merytorycznie. Sprawy administracyjne i sądowoadministracyjne różnią się od siebie znacząco, mimo że u podstaw jednej i drugiej są te same normy prawa administracyjnego materialnego. Można twierdzić, że w przypadku działalności represyjnej państwa, najgłębiej ingerującej w konstytucyjne prawa i wolności, „rozpatrzenie sprawy” w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP powinno być rozumiane jako jej merytoryczne rozpatrzenie, a nie jedynie kontrola tego, jak tę sprawę załatwił organ, który sądem nie jest. W innym wypadku może to oznaczać usankcjonowanie delegacji prawa karania na ręce władzy wykonawczej, co może budzić wątpliwości z punktu widzenia zgodności z art. 2 (zasada państwa prawnego) i art. 8 (zasada trójpodziału władzy) Konstytucji RP D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Kraków 2004, s. 217. . Podnosi się także zarzuty, że dostęp do sądu administracyjnego, działającego według modelu kasacyjnego, nie wypełnia (w przypadku administracyjnych kar pieniężnych) standardu wynikającego z art. 45 Konstytucji RP, a „sąd niemający pełnej jurysdykcji w zakresie faktów i prawa nie jest sądem właściwym do rozstrzygania spraw z istoty swej penalnych” W. Radecki, Problem konstytucyjności przepisów o karach pieniężnych (w:) Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, red. P. Kardas, T. Sroka, W. Wróbel, Warszawa 2012, t. 2. . Jako rozwiązanie problemu proponuje się procedowanie w sprawach nakładania tych sankcji na podstawie Kodeksu postępowania karnego lub regulacji hybrydowej, stworzonej specjalnie na potrzeby wymierzania takich sankcji M. Wincenciak (w:) Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania. Prawo do sądu, Warszawa 2008, rozdz. 6.2. .

De lege lata poszukiwanie zasady lex mitior retro agit w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest skazane na niepowodzenie. Jakkolwiek ten brak uzasadniony jest w kontekście typowego prawa administracyjnego, o tyle przy administracyjnych karach pieniężnych może budzić wątpliwości – tym bardziej jeśli zakwalifikujemy te sprawy jako sprawy karne w rozumieniu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, z której wynika przecież możliwość skorzystania przez sprawcę czynu zabronionego z łagodniejszych przepisów, które weszły w życie po popełnieniu przez niego deliktu.

Wobec powyższego powstaje pytanie – czy podstawą stosowania zasady lex mitior retro agit w postępowaniach sądowoadministracyjnych w sprawach kontroli (przynajmniej niektórych) decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej może być art. 7 Konwencji. Zagadnienie to wiąże się z kwestią bezpośredniego stosowania norm ratyfikowanych aktów prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 91 Konstytucji RP, aby umowa międzynarodowa mogła być bezpośrednio stosowana, musi być ratyfikowana, ogłoszona w Dzienniku Ustaw i nie może dla swego wykonania wymagać wydania ustawy (musi być to tzw. norma samowykonalna). Konwencja pomyślana jest jako akt znajdujący bezpośrednie lub pośrednie zastosowanie w sporach między jednostką a władzą publiczną, toczących się wewnątrz poszczególnych państw i rozstrzyganych przez sądy krajowe L. Garlicki (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 1–18, red. L. Garlicki, Warszawa 2010, t. 1, komentarz do art. 1 EKPC. . W Polsce Konwencja stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa, przysługuje jej przymiot bezpośredniego stosowania oraz pierwszeństwo przed ustawami zwykłymi i pozostałymi aktami normatywnymi niższego rzędu L. Garlicki (w:) Konwencja…, komentarz do art. 1 EKPC. . Wskazuje się, że sądy polskie bezpośrednio stosowały postanowienia Konwencji jeszcze za rządów ustawy zasadniczej z 1992 r., która nie regulowała miejsca i skuteczności umów międzynarodowych w prawie wewnętrznym M. Masternak-Kubiak, Przestrzeganie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w RP (w:) Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 2003. . Zasada wstecznego działania ustawy względniejszej wydaje się być normą samowykonalną – być może zatem sąd administracyjny mógłby ją zastosować właśnie na podstawie art. 7 Konwencji?

W innym wypadku – może należałoby rozważyć stosowanie przez sądy administracyjne, rozpatrujące skargi na decyzje nakładające administracyjne kary pieniężne, art. 4 k.k., w celu wyposażenia sądu administracyjnego w możliwość uchylenia decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną na osobę fizyczną w sytuacji, gdy decyzja taka nie jest dotknięta innymi wadami, a jej podstawa prawna została uchylona po dacie jej wydania. Podobny problem występuje przy stosowaniu części ogólnej Kodeksu karnego w postępowaniach dyscyplinarnych i lustracyjnych. Jednak już na tym gruncie niektórzy autorzy wykluczali stosowanie przepisów Kodeksu karnego, twierdząc, że art. 116 k.k. odnosi się do odpowiedzialności karnej rozumianej jako odpowiedzialność za przestępstwa powszechne i skarbowe, a nie jako odpowiedzialność represyjna w ogóle P. Czarnecki, Stosowanie kodeksu karnego w postępowaniach dyscyplinarnych, „Państwo i Prawo” 2017/10, s. 100–113. , część jednak dopuszczała stosowanie w postępowaniach lustracyjnych przepisów części ogólnej Kodeksu karnego w drodze analogii J. Raglewski (w:) Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz do art. 53–116, Warszawa 2016, t. 1, cz. 2, komentarz do art. 116; V. Konarska-Wrzosek (w:) Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2018, komentarz do art. 116; M. Mozgawa (w:) Kodeks karny. Komentarz aktualizowany, Warszawa 2020, LEX/el., komentarz do art. 116; postanowienie SN z 13.03.2013 r. (V KK 389/12), OSNKW 2013/7, poz. 56; wyrok SN z 23.01.2018 r. (IV KK 177/17), LEX nr 2439129: „Ustawy lustracyjne, zarówno poprzednia z 1997 r., jak i obecna z 2006 r., wprowadzają odpowiedzialność typu represyjnego, nie będącą odpowiedzialnością karną, o jakiej mowa w Kodeksie karnym, a tym samym nie są «inną ustawą karną» w rozumieniu art. 116 k.k. Przepisy Kodeksu karnego mogą być stosowane do tej odpowiedzialności jedynie wtedy, gdy sama ustawa lustracyjna wyraźnie się do nich odwołuje, ewentualnie w drodze analogii”. . W orzecznictwie pojawiały się także poglądy odmienne, dopuszczające stosowanie części ogólnej Kodeksu karnego w postępowaniach lustracyjnych z mocy art. 116 k.k. Orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 16.01.2002 r. (V AL 33/01), OSA 2002/9, poz. 74: „Postępowanie lustracyjne należy do tej kategorii postępowań represyjnych (sankcjonująco--dyscyplinarnych), dotyczących bezpośrednio sfery praw osobistych obywateli, do których odnoszą się bardziej surowe wymagania, ale i silniejsza ochrona konstytucyjna. Tym samym brak uzasadnienia dla poglądu, że w postępowaniu lustracyjnym nie mają zastosowania przepisy części ogólnej Kodeksu karnego, dotyczące m.in. błędu określonego w art. 30 k.k.”. , są one jednak odosobnione. Stosowanie art. 4 k.k. przez sądy administracyjne (w sprawach kontroli decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej) na mocy art. 116 k.k. należy wykluczyć, niemniej wydaje się, że w takich wypadkach – podobnie jak w postępowaniach lustracyjnych – należy w przyszłości rozważyć stosowanie go per analogiam.

Jak już wspominano, trudno znaleźć racjonalne podstawy do poddawania takich norm sankcjonowanych, jak te przewidziane w art. 48a u.z.z.z.ch.z., pod reżim administracyjny. Ich natura prawna nie odbiega od wielu typów czynów zabronionych znajdujących się w Kodeksie karnym i ustawach szczególnych. Ustawodawca nie może mieć zupełnej swobody w kwalifikowaniu sankcji jako karne lub administracyjne, ponieważ łatwo mógłby ominąć cały kompleks prawnokarnych gwarancji, które – choć zapewne wpływają na przedłużenie i utrudnienie postępowania – mają na celu ochronę obywateli przed nieuprawnioną i nieproporcjonalną ingerencją w ich prawa i wolności ze strony państwa. Ponadto może to budzić uzasadnione wątpliwości z perspektywy konstytucyjnego prawa do sądu. W przypadku prawa represyjnego (tym bardziej o znacznym stopniu dolegliwości) prawo obywatela do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd powinno być czymś więcej niż jedynie prawem do tego, aby sąd skontrolował działalność organu administracyjnego nakładającego karę. Tym bardziej jeżeli kontrola ta ma charakter ograniczony. Zapewne lepszym miejscem dla umieszczenia tego typu przepisów byłby Kodeks wykroczeń czy Kodeks karny.

0%

Bibliografia

załącznikowa Bielski Marek, Duśko Łukasz, Szurman MateuszUchylenie nakazów i zakazów a sprawy o wykroczenia, czyli (czy) czeka nas fala uniewinnień, „Dziennik Gazeta Prawna” 2020/95
Cebera Agata, Firlus Jakub(w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019
Czarnecki PawełStosowanie kodeksu karnego w postępowaniach dyscyplinarnych, „Państwo i Prawo” 2017/10 s. 100–113
Garlicki Lech(w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 1–18, red. L. Garlicki, Warszawa 2010
Hofmański Piotr, Wróbel Andrzej(w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 1–18, red. L. Garlicki, Warszawa 2010
Konarska-Wrzosek Violetta(w:) Kodeks karny. Komentarz, red. V. Konarska- Wrzosek, Warszawa 2018
Małecki Mikołaj, Dudek Paweł MarcinUchylenie rozporządzeń epidemicznych nie zniosło karalności czynów, https://prawo.gazetaprawna. pl/artykuly/1482197,rozporzadzenia-epidemiczne-karalnosc.html (dostęp: 3.03.2021)
Masternak-Kubiak MałgorzataPrzestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Kraków 2003
Mozgawa MarekKodeks karny. Komentarz aktualizowany, Warszawa 2020, LEX/el.
Nowicki Henryk(w:) System prawa administracyjnego, t. 7, Prawo administracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2017
Nowicki Marek AntoniWokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2017
Przybysz Piotr MarekKodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Warszawa 2021, LEX/el.
Radecki WojciechProblem konstytucyjności przepisów o karach pieniężnych (w:) Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, red. P. Kardas, T. Sroka, W. Wróbel, Warszawa 2012, t. 2
Raglewski Janusz(w:) Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz do art. 1–52, red. W. Wróbel, A. Zoll, Warszawa 2016
Starościak Jerzy, Iserzon EmanuelPrawo administracyjne, Warszawa 1966
Szafrańska WeronikaZasady wyrokowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Studium porównawcze prawa polskiego i niemieckiego, Warszawa 2018
Szumiło-Kulczycka DobrosławaPrawo administracyjno-karne, Kraków 2004
Szumiło-Kulczycka Dobrosława, Czarnecki Paweł, Balcer Patrycja, Leszczyńska AnetaAnaliza obrazu normatywnego deliktów administracyjnych, Warszawa 2016
Tarno Jan Paweł(w:) System prawa administracyjnego, t. 10, Sądowa kontrola administracji publicznej, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016
Wincenciak MirosławSankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008
Woś TadeuszPostępowanie administracyjne, Warszawa 2017
Woś TadeuszPostępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2017
Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz MartynaKodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Warszawa 2020, LEX/el.
Wróbel WłodzimierzZmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym, Warszawa 2003
Zoll Andrzej(w:) Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz do art. 1–52, red. W. Wróbel, A. Zoll, Warszawa 2016

In English

Administrative cash penalties and lex mitior retro agit principle in administrative and administrative court proceedings

The article concerns applying the lex mitior retro agit principle by administrative judiciary, in matters of administrative decisions imposing administrative cash penalties. Author seeks for solution that gives a possibility to administrative court to overrule such a decision, if its legal basis has been repealed. He also questions the compliance of such shaped model of judicial control over the administration with the Polish Constitution.

Informacja o plikach cookies

W ramach Strony stosujemy pliki cookies. Korzystanie ze Strony bez zmiany ustawień dotyczących cookies oznacza zgodę na ich zapis lub wykorzystanie. Możecie Państwo dokonać zmiany ustawień dotyczących cookies w przeglądarce internetowej w każdym czasie. Więcej szczegółów w "Polityce Prywatności".