1. Uwagi wstępne

D ziałalność przedsiębiorców telekomunikacyjnych przejawia się w wielu aspektach. Jednym z nich jest podejmowanie współpracy między operatorskiej w zakresie dostępu telekomunikacyjnego.Istota dostępu telekomunikacyjnego polega na umożliwieniu korzystania z zasobów, którymi dysponuje operator sieci (urządzeń, udogodnień towarzyszących i usług telekomunikacyjnych), innemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu, w celu umożliwienia mu świadczenia usług telekomunikacyjnych. Szerzej zob. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2013, s. 40. Warunki dostępu telekomunikacyjnego i związanej z tym współpracy przedsiębiorcy ustalają w umowach o dostępie telekomunikacyjnym .W zależności od rodzaju prowadzonej współpracy w zakresie dostępu telekomunikacyjnego zawierane są m.in.: umowy o połączeniu sieci, umowy dotyczące przenoszalności numerów, umowy dotyczące usług sieci inteligentnych lub umowy o dywersyfikacji ruchu międzyoperatorskiego.Celem umów jest ustalenie zasad współpracy gospodarczej, a w szczególności wzajemnych rozliczeń. Na gruncie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjneUstawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, Dz.U. z 2004 r. nr 171, poz.1088 ze zm.   (Pt.) współpraca ta doznaje jednak pewnych ograniczeń na skutek regulacyjnej roli Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE). W przypadku bowiem kiedy przedsiębiorcy telekomunikacyjni nie mogą osiągnąć porozumienia w drodze negocjacji, Prezes UKE, z urzędu lub na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy, przy zachowaniu wymagań szczegółowo określonych w Pt., może w drodze decyzji administracyjnej uregulować kwestie sporne i określić warunki współpracy między operatorskiej (art. 28 ust. 1 Pt.).

Decyzja administracyjna Prezesa UKE zastępuje wówczas umowę w zakresie objętym decyzją (art. 28 ust. 4 Pt.). Dochodzi więc do sytuacji, w której akt administracyjny wywołuje skutki cywilnoprawne poprzez doprowadzenie do ukształtowania wzajemnych praw i obowiązków przedsiębiorców jak w umowie cywilnoprawnej. Skutek prawny w następstwie wydania decyzji jest więc taki sam, jakby została zawarta umowa pomiędzy przedsiębiorcami.Działanie Prezesa UKE stanowi zastąpienie mechanizmów rynkowych środkami administracyjnymi, powodując ograniczenie należnej każdemu przedsiębiorcy swobody działalności gospodarczej. Jednakże uregulowania Pt. przewidują również mechanizm odwrotny. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 5 Pt. w przypadku zawarcia przez zainteresowane strony umowy o dostępie telekomunikacyjnym decyzja administracyjna wygasa z mocy samego prawa w części objętej umową. Oznacza to, że decyzja administracyjna zostanie zastąpiona umową w takiej części, w jakiej umowa ta będzie dotyczyć postanowień objętych decyzją. Ustawa przyznaje więc pierwszeństwo określeniu warunków wzajemnej współpracy na podstawie umowy.

Przedsiębiorca, którego interesy zostały naruszone poprzez wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 206 ust. 2 pkt 5 Pt. ma możliwość zaskarżenia takiej decyzji poprzez złożenie odwołania do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK).W sprawach określonych w art. 206 ust. 2 Pt. przysługuje odwołanie do SOKiK. Wszystkie inne decyzje zaskarżane są w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zawarcie umowy i w konsekwencji zastąpienie jej postanowieniami w odpowiednim zakresie postanowień decyzji administracyjnej może nastąpić w każdym czasie.M. Rogalski, Komentarz do art.28 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, (w:) M. Rogalski (red.), Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, LEX 2010. Często więc w trakcie toczącego się procesu sądowegoW postępowaniu przed SOKiK prawa strony przysługują przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu oraz Prezesowi UKE, który występuje jako pozwany. Prawa strony przysługują także zainteresowanemu, czyli przedsiębiorcy będącemu drugą stroną postępowania spornego prowadzonego przed Prezesem UKE, która nie wniosła odwołania. dochodzi do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która zastępuje decyzję administracyjną. Tym samym w trakcie postępowania w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa UKE często decyzje te wygasają na skutek zawarcia umów. Zasadniczy problem sprowadza się więc do pytania, czy z powodu wygaśnięcia decyzji Prezesa UKE z mocy prawa występują przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez sąd.

2. Wygaśnięcie decyzji rozstrzygającej spór międzyoperatorski

Decyzja Prezesa UKE wygasa w przypadku zawarcia przez zainteresowane strony umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Od tego momentu decyzja nie kształtuje już sytuacji podmiotu, do którego była skierowana. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że zazwyczaj główną przyczyną uniemożliwiającą dojście przedsiębiorcom do porozumienia w drodze negocjacji jest kwestia ustalenia wysokości wzajemnych rozliczeń. Najczęściej decyzja taka określa więc stawki za świadczone usługi, ale również nakłada obowiązek konkretnego działania na przyszłość. Tym samym decyzja taka wywierała określone skutki prawne i faktyczne, których konsekwencje mogą trwać nadal. Ten sposób eliminacji aktu administracyjnego z obrotu prawnego nie wpływa na skuteczność podjętych na jego podstawie czynności ani nie przesądza o ich legalności. Niezbędne jest więc zapewnienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu prawa do sądu w zakresie oceny decyzji zastępującej umowę stron.

Zakres oceny decyzji Prezesa UKE uzależniony jest jednak od tego, czy decyzja administracyjna zastępująca umowę przedsiębiorców ma charakter akcesoryjny, czy samoistny.Zob. K. J. Musiał, Skutki wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu w świetle uchwały NSA z dnia 24 października 2011 r., I FPS 1/11, „Studia Finansowoprawne”, Wrocław 2011, nr 2, s. 131.

Decyzja zastępująca umowę przedsiębiorców telekomunikacyjnych będzie miała charakter akcesoryjny, i tym samym jedynie tymczasowy, w przypadku uregulowania wszystkich kwestii dotyczących współpracy stron w umowie międzyoperatorskiej. Zajdzie to w sytuacji, gdy strony umowy uregulują w niej nie tylko kwestie współpracy i rozliczeń obowiązujących od chwili zawarcia umowy, ale przede wszystkim kwestie dotyczące współpracy, a zwłaszcza rozliczeń, od chwili wydania i obowiązywania decyzji (niejako wstecznie). Byt prawny takiej decyzji kończy się w przypadku zawarcia umowy zastępującej w całości dotychczasową decyzję. Dodatkowo strony umowy mogą zrzec się względem siebie dochodzenia jakichkolwiek roszczeń powstałych w trakcie obowiązywania zaskarżonej decyzji. W przeciwnym wypadku decyzja taka ma charakter samoistny, ponieważ sama w sobie kształtuje obowiązki adresatów w zakresie współpracy i zasady rozliczeń. Byt prawny decyzji, a w szczególności skutki, jakie wywołuje w okresie swego często wieloletniego obowiązywania, nie kończą się w przypadku zawarcia umowy. Wystąpi to w sytuacji zawarcia umowy, która jedynie w części zastąpi decyzję administracyjną, umowy, która reguluje współpracę jedynie od chwili jej zawarcia lub w przypadku, kiedy umowa w ogóle nie zostanie zawarta.

Merytoryczne rozstrzygnięcie o żądaniu odwołania służyć ma należytemu uregulowaniu wzajemnych stosunków i roszczeń między uczestnikami danej sprawy. Uznanie, że wygaśnięcie decyzji administracyjnej w toku postępowania odwoławczego uniemożliwia rozpoznanie sprawy, prowadziłoby do uznania, że prawo przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do odwołania się od takiej decyzji do sądu powszechnego jest w znacznym stopniu iluzoryczne, a rozmiar skutków funkcjonowania decyzji w obrocie uzależniony jest od czasu trwania postępowania odwoławczego.

Wygasła decyzja administracyjna rozstrzygająca o obowiązkach stron w określonym czasie nie traci żadnych aspektów decyzji administracyjnej, w tym podległości przewidzianemu trybowi weryfikacji przez sąd. Nie wymaga się bowiem, by decyzja znajdowała się w obrocie prawnym lub nadal wywierała w nim skutki. Wygasła decyzja w okresie jej obowiązywania wywoływała jednak skutki prawne, w tym skutki o charakterze majątkowym, i była podstawą działań powoda i jego kontrahentów,Por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 30 listopada 2011 r., VI Aca 550/11, niepubl.; wyrok z 10 listopada 2010 r., VI Aca 899/10, niepubl. wpływając na ich sytuację rynkową.Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 29 listopada 2011 r., VI ACa 553/11, LEX nr 1369428. Stwarza to podstawę, by uznać, że wydanie wyroku w sprawie z odwołania od takiej decyzji nie stało się zbędne. Wyrok wydany w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji ma zasadnicze znaczenie w zakresie możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych lub innych związanych z rozliczeniami międzyoperatorskimi. Nie zachodzi zatem sytuacja zbędności lub niedopuszczalności wyroku w rozumieniu art. 355 § 1 k.p.c.Wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2012 r., III SK 37/11, LEX nr 1211167. Oczywiste jest, że w sytuacji, w której przedsiębiorca telekomunikacyjny podnosi, że decyzja administracyjna zastępująca umowę stron wyrządziła mu szkodę, konieczna jest ocena zasadności decyzji, stanowiącej podstawę działania organu. Każda inna wykładnia prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji) i uzyskania wyroku sądowego, merytorycznie rozstrzygającego o prawidłowości działań administracji skierowanych do przedsiębiorcy i jego majątku.Por. K. J. Musiał, Skutki wygaśnięcia, s. 135.

Nie oznacza to jednak, że łącznie z zawarciem umowy zastępującej decyzję administracyjną nie mogą wystąpić przesłanki do umorzenia sądowego postępowania odwoławczego. Możliwość taka uzależniona jest od treści zawartej umowy lub umów międzyoperatorskich zastępujących decyzję administracyjną.

Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 października 2013 r.,Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 10 października 2013 r., VI ACa 575/12, LEX nr 1402993. jeżeli treść umowy wyczerpuje treść zaskarżonej decyzji, to okoliczność ta powoduje, że decyzja wygasa w całości (art. 28 ust. 5 Pt.). Jeśli zakres uregulowań z umowy i decyzji jest taki sam (pokrywają się one), to świadczy to o tym, że przedsiębiorcy, nie czekając na rozstrzygnięcie sądu, sami uregulowali zasady łączącej ich współpracy. Jeśli same strony zawieranych porozumień oświadczyły, że zastępują one decyzję Prezesa UKE, należy wówczas uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie w sprawie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Stanowisko to zostało potwierdzone i doprecyzowane w postanowieniu Sądu Najwyższego z 25 listopada 2014 r.Postanowienie Sądu Najwyższego z 25 listopada 2014 r., III SK 17/14, LEX nr 1616914. Zgodnie z nim, jeżeli z treści zawartej w sprawie umowy, której postanowienia zastępują decyzję Prezesa UKE, wynika jednoznacznie, że zainteresowane strony zrzekły się wobec siebie wszelkich roszczeń dotyczących okresu, w którym treść łączącego je stosunku prawnego była normowana decyzją Prezesa UKE, to okoliczność ta uzasadnia przyjęcie założenia, że strony uzgodniły, iż we wskazanym przedziale czasowym stosunek prawny między nimi był kształtowany decyzją Prezesa UKE. W rezultacie zasady rozliczeń  uzgodnione między przedsiębiorcami obowiązują od daty zawarcia umowy, do tego dnia zaś obowiązywały zasady rozliczeń ustalone przez Prezesa UKE. Następstwem tego jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego prowadzonego w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Prezesa UKE. Jak zaznaczył Sąd Najwyższy, odwołanie służy kwestionowaniu przed sądem zasad, według których Prezes UKE ustalił wzajemne prawa i obowiązki uczestników rynku telekomunikacyjnego, którzy w przewidzianym ustawowo terminie nie zawarli wymaganej umowy. Skoro zaś te zasady przestały być przez odwołującego negowane, czego dowodem jest zawarcie w trakcie procesu umowy o treści pokrywającej się z treścią decyzji, to ich merytoryczna analiza przez sąd staje się zbędna.

Dodatkowo z wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2016 r.Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2016 r., VI ACa 1653/15. wynika, że w przypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej w trakcie postępowania sądowego z odwołania od decyzji administracyjnej należy dokonać pogłębionej analizy zakresu uregulowań decyzji administracyjnej i umowy cywilnoprawnej zawartej między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Tym samym uznać należy, że dla właściwego określenia zakresu uregulowań z umowy i decyzji, określenia, czy dokumenty te faktycznie się pokrywają, czy umowa lub umowy wyczerpują treść zaskarżonej decyzji, czy regulują kwestie wsteczne, tj. związane z okresem od wydania decyzji do czasu jej wygaśnięcia, i czy są one faktycznie tożsame z uregulowaniami decyzji, konieczne jest dokonanie wykładni zawartych umów, jak się wydaje, przy uwzględnieniu reguł określonych w art. 65 § 2 k.c.

3. Podsumowanie

Decyzja zastępująca umowę stron jest przejawem władztwa administracyjnego, które jest nakierowane wprost na prawa i obowiązki stron, a pośrednio również na majątek przedsiębiorcy.K. J. Musiał, Skutki wygaśnięcia, s. 134. Zasadność i legalność takich działań nie powinny wymykać się spod kontroli sądowej, tym bardziej że niewłaściwa decyzja administracyjna może uruchomić mechanizmy odszkodowawcze. Wobec powyższego uznanie, że wygaśnięcie zaskarżonej decyzji skutkuje umorzeniem postępowania, doprowadziłoby do eliminacji sądowej kontroli działalności Prezesa UKE. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego poprzez jej wygaśnięcie nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. W przypadku zawarcia umowy decyzja administracyjna wygasa ex nunc, a więc nie znosi wcześniejszych skutków prawnych nią wywołanych. Przedmiotem sądowego postępowania odwoławczego jest decyzja, która była w obrocie prawnym od momentu, gdy została wydana, a więc do niego weszła, do chwili jej zastąpienia kolejną decyzją lub umową stron.

Z kolei w sytuacji, gdy strony umowy zrzekną się względem siebie dochodzenia jakichkolwiek roszczeń powstałych w trakcie obowiązywania zaskarżonej decyzji, to wygaśnięcie decyzji zastępującej umowę powoduje skutek w postaci niepodlegania badaniu merytorycznemu sądu powszechnego. Może więc dojść do sytuacji, w której decyzja administracyjna wydana z naruszeniem prawa, na skutek zawarcia umowy, wymyka się spod oceny legalności działań Prezesa UKE. Tym samym nie dojdzie do merytorycznej oceny przestrzegania przepisów prawa przy działaniu organów administracji.