Artykuł dotyczy możliwości objęcia skutkami ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów – również, wbrew tytułowi tej ustawy, gruntów niezabudowanych. Autor wskazuje i omawia trzy możliwości takiego działania. Pozostają one dostępne jednak tylko podmiotom, które były w stanie dokonać rozeznania prawnego i podjąć odpowiednie kroki przed 2019 r. albo mają wyjątkowy rodzaj nieruchomości mieszanej.

Ustawa z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntówUstawa z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.), dalej ustawa przekształceniowa.co do zasady ma charakter aktu o skutku jednorazowym. Pierwszy przepis tej ustawy wyznacza bowiem jednostkową datę 1.01.2019 r. jako moment realizacji przekształcenia z mocy prawa. To na ten dzień należy badać spełnienie warunków dla zakwalifikowania danej nieruchomości pod skutki ustawy.

Ustawa pozostawia jednak kilka wyjątków od powyższej regułyPor. H. Ciepła, Użytkowanie wieczyste.Skutki prawne wygaśnięcia. Przekształcenie w prawo własności i jego wpis do księgi wieczystej. Praktyka i orzecznictwo, Warszawa 2019, s. 168–172. . Przy spełnieniu określonych warunków pozwalają one na objęcie skutkami ustawy również nieruchomości niebędącej nieruchomością zabudowaną w dniu 1.01.2019 r.

Zarys problemu

Celem gospodarczym skorzystania z takiego zabiegu może być jak najbardziej opłacalne uwłaszczenie się użytkownika wieczystego na dysponowanych przez niego nieruchomościach, chociaż również dążenia bardziej uzasadnione. Trzeba pamiętać, że duże podmioty dysponujące wieloma nieruchomościami w użytkowaniu wieczystym, jak spółdzielnie mieszkaniowe, dokonywały często racjonalizacji granic nieruchomości w drodze odłączenia i połączenia ich w jedną księgę wieczystąSpółdzielnie mieszkaniowe dokonywały takich operacji przykładowo: a) w sytuacji gdy dla planowanego wyodrębnienia lokali należało wyrównać obszary nieruchomości w stosunku do budynku, likwidując sytuacje, gdy jeden z bloków ma granicę gruntu tuż przy ścianie, drugi zaś cały obszar zielony podchodzący pod ściany innych bloków; b) podobnie, by w razie wyodrębnienia na mieszkańców poszczególnych bloków przypadała w miarę równa wielkość udziału w powierzchni gruntu wokół bloku obejmująca parking, plac zabaw, dostęp do strefy na altanki śmietnikowe itp. w stopniu nie gorszym niż nieruchomość bloku sąsiedniego; c) w sytuacji gruntów warszawskich, kiedy budynek stał na kilku nieruchomościach jednocześnie, w tym obejmując skrawek nieruchomości w kształcie długiego pasa biegnącego daleko od budynku – w celu racjonalizacji obszaru nieruchomości w stosunku do aktualnego trwałego zagospodarowania gruntu. . Procedura odłączania i łączenia nieruchomości jest czasochłonna, poza czynnościami geodezyjnymi wymaga rozwiązania problemu zgody właścicielaW orzecznictwie Sądu Najwyższego reprezentowane są dwie przeciwne koncepcje. W oparciu o uchwałę z 7.04.2006 r. (III CZP 24/06), Legalis nr 73824, jak też o uchwałę z 13.03.2015 r. (III CZP 116/14), Legalis nr 1187024, zgodę właściciela można uznać za konieczną, gdyż Sąd uznaje w nich podział nieruchomości za wyłączną kompetencję właściciela. Z drugiej strony w postanowieniu z 23.01.2013 r. (I CSK 258/12), Legalis nr 644689, Sąd dopuścił możliwość wnioskowania o połączenie bez konieczności zgody właściciela. Zagadnienie to nie dotyczy bezpośrednio tematu niniejszego artykułu, stąd nie zabieram w tej kwestii głosu, przywołując tylko fakt, że za zgodą lub bez, dzielenie i łączenie nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym występuje w praktyce.i stosownych postępowań wieczystoksięgowych. Krótki okres wejścia w życie ustawy (uchwalenie ustawy – lipiec 2018 r., dzień przekształcenia – styczeń 2019 r.) w sposób oczywisty uniemożliwiał użytkownikom wieczystym odpowiednią reakcję na nagłą zmianę sytuacji gruntów. Jeśli od jednej nieruchomości zabudowanej została odłączona działka niezabudowana w celu późniejszego połączenia jej z drugą nieruchomością zabudowaną, połączenia zaś nie zdążono wpisać do księgi przed 2019 r., to będzie ona pozostawać niezabudowaną wyspą w użytkowaniu wieczystym wśród uwłaszczonych gruntów osiedlaAby dokończyć operację połączenia nieruchomości, jeśli spełnione są przesłanki z ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 oraz z 2015 r. poz. 373 i 524), dalej ustawa z 2005 r., można wpierw przekształcenia dokonać na wniosek zgodnie z tą ustawą, a potem połączyć dwie nieruchomości własne. Najczęściej z powodu przedłużania się postępowania administracyjnego, różnic w kwotach bonifikat i sposobu obliczania opłaty przekształceniowej może to oznaczać większy koszt niż w oparciu o ustawę przekształceniową. .

Granice przekształcenia

Prawo użytkowania wieczystego będące przedmiotem przekształcenia zawsze dotyczy konkretnej nieruchomości ujętej w pojedynczej księdze wieczystej. Pomimo braku wyraźnego wskazania w ustawie przekształceniowej, do której z funkcjonujących w prawie definicji nieruchomości ustawa się odnosi, stanowisko to wydaje się jedynym możliwym do przyjęcia. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem prawem rzeczowym ograniczonym, które powołuje ostatecznie do życia (choć z mocą wsteczną na chwilę złożenia wniosku o wpis) konstytutywny wpis do księgi wieczystejPor. E. Klat-Górska, Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne, Warszawa 2019, s. 32; uchwała SN z 21.05.2002 r. (III CZP 29/02), OSNC 2003/6, poz. 76. ..

Ustawa przekształceniowa niczego w tym względzie nie zmienia. Do księgi wieczystej odwołuje się w kwestii zaświadczeń, jako podstawy wpisu opłaty z tytułu przekształcenia. Najbardziej wyraźnie wskazuje również na to przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej, z którego w oparciu o rozumowanie a contrario można wywnioskować, że skoro z chwilą wyłączenia do odrębnej księgi wieczystej działki gruntu zabudowanej w sposób niepodlegający przekształceniu pozostała po wyłączeniu część nieruchomości jej podlega, to wyodrębnienie danej nieruchomości w pojedynczą księgę wieczystą jest kryterium granic gruntów objętych skutkami ustawy przekształceniowejTak samo E. Klat-Górska, Przekształcenie użytkowania…, s. 33–37. . Co za tym idzie, przynależność działki do jednej księgi wieczystej rozstrzyga o tym, czy działka ta jest częścią nieruchomości, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Oznacza to również, że wystarczy, by choć jedna z działek w ramach nieruchomości przynależnej do tej samej księgi wieczystej była zabudowana obiektem mieszkalnym, aby cała nieruchomość z wszystkimi zawierającymi się w niej działkami była objęta przekształceniem. Zasada niepodzielności skutku przekształcenia w stosunku do pojedynczej nieruchomości ujętej w księdze wieczystej obowiązuje również w starszej ustawie z 2005 r. E. Klat-Górska, Przekształcenie użytkowania…, s. 110–111.

Wyjątki ustanawiające moment przekształcenia na datę późniejszą niż 1.01.2019 r., jeżeli tylko zapewniają odpowiednią przestrzeń czasową, można wykorzystać dla zabiegu uprzedniego połączenia nieruchomości składających się z działek niezabudowanych z nieruchomością spełniającą kryteria ustawowego przekształcenia. Wówczas w chwili przekształcenia cała połączona nieruchomość stanie się własnością dotychczasowego użytkownika wieczystego.

Dołączyć w celu wspólnego przekształcenia z nieruchomością spełniającą kryteria ustawy można zarówno nieruchomości, dla których prawo użytkowania przysługiwało przed tą datą, jak i nieruchomości z prawem użytkowania nabytym lub nawet ustanowionym później. Z pewnością nie może być przeszkodą posługiwanie się w poniżej przytoczonych przepisach sformułowaniem „tego gruntu”, kierowanym do ujętego w początkowej części redakcji dyspozycji przepisu gruntu o określonych w nim warunkach. Połączenie bowiem dwóch nieruchomości objętych użytkowaniem wieczystym w jedną księgę stwarza jednolite prawo w ramach obowiązującej zasady niepodzielności przedmiotu praw ujętego w księdze.

Inne obiekty budowlane na nieruchomości

Pierwszy wyjątek daje już przepis art. 2 ust. 2 ustawy przekształceniowej. W przypadku, gdy na gruncie znajdują się budowle inne niż zabudowa związana z celem mieszkaniowym w rozumieniu art. 1 ustawy przekształceniowej, przekształcenie następuje dopiero z chwilą założenia dla wygrodzonych gruntów pod tymi budowlami osobnej księgi wieczystej. Od ostatniej nowelizacji ustawy przekształceniowej doszedł jeszcze jeden warunek wstrzymania przekształcenia na wskazanej podstawie. Budowle niespełniające kryterium z art. 1 muszą zajmować więcej niż 30% powierzchni użytkowej względem powierzchni użytkowej pozostałych budynków na gruncie danej nieruchomości.

Użytkownik, w przypadku dysponowania nieruchomością podlegającą przekształceniu, lecz zawierającą jednocześnie grunty z takimi obiektami, może zatem swobodnie zaczekać z ich wydzieleniem do czasu przyłączenia do niej nieruchomości niezabudowanych.

Mankamentem jest niepewność co do spełnienia powyższych kryteriów. Skutek bowiem już nastąpił (albo i nie) z mocy prawa w dniu 1.01., dopiero zaś z otrzymanego zaświadczenia, wydawanego po kilku miesiącach lub częściej po dłuższym okresie, użytkownik dowie się, czy organy władzy publicznej podzielają jego ocenę sytuacji prawnej. Zaświadczenie ma charakter deklaratoryjny i nie jest uważane za decyzję administracyjną, której zaskarżenie mogłoby zmienić sytuację prawną strony E. Klat-Górska, Przekształcenie użytkowania…, s. 76. . W przypadku odmiennego zdania niż wyrażone przez organ administracji użytkownik może co najwyżej skorzystać z powództwa o ustalenie, jednak oznacza to dalsze wydłużenie wyjaśnienia swojej sytuacji co do możliwych działań, jakie da się przeprowadzić z posiadaną nieruchomością.

Połączenie nieruchomości, zanim zostanie doręczone zaświadczenie, nie zapewni sukcesu, gdyż będzie obarczone nieważnością, jeśli okaże się, iż jedna z nieruchomości stała się uprzednio prawem własności strony, druga zaś wciąż pozostaje tylko w jej władaniu na zasadzie użytkowania wieczystego. Nabycie w drodze przekształcenia następuje z mocy samego prawa, dlatego nie może być czynnością prawną w rozumieniu art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipoteceUstawa z 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r. poz. 1916). .

Niedokończona budowa budynku mieszkalnego

Znacznie mniej problematyczny jest przepis art. 13 ustawy przekształceniowej. W przypadku rozpoczętej budowy budynków mieszkalnych przesuwa moment przekształcenia na dzień oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Ustawa nie nakłada określonego terminu dla zakończenia inwestycji, toteż jest wystarczająco dogodna przestrzeń czasowa dla przeprowadzenia operacji poszerzenia nieruchomości o sąsiednie działki niezabudowane.

Warunkiem koniecznym dla skorzystania z tego przepisu jest rozpoczęcie inwestycji budowlanej przed 2019 r. Tak przynajmniej przyjmuje się w drodze wykładni celowościowej w związku z zasadą racjonalnego ustawodawcy i w ten sposób w dotychczasowym piśmiennictwie przepis ten jest rozumianyP. Wancke, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019, s. 76. .

Nie sposób wyłowić, w jakim momencie inwestycja budowlana powinna się znajdować, z redakcji samego przepisu, gdyż jest on obarczony błędem logicznym idem per idem. Przepis wskazuje bowiem na „nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy” – czyli literalnie takie same, które i tak z mocy art. 1 podlegają przekształceniu. Skoro jednak na mocy tegoż przepisu mają podlegać przekształceniu dopiero w momencie oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, to nie mogą być takie same jak zabudowane na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Innymi słowy, mają być zabudowane, ale jednak nie zabudowane na tyle, by była już wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Dlatego, żeby przepis ten mógł mieć jakikolwiek sens praktyczny, uznaje się, że chodzi o nieruchomości z rozpoczętą budową. Pytanie o stopień zaawansowania budowy pozostaje otwarte.

Za warunki minimalne, w moim przekonaniu, trzeba wobec tego uznać wydane przed 2019 r. pozwolenie na budowę oraz gotowość wykazania, że budowa faktycznie przed tą datą się rozpoczęła. Stan zaawansowania budowy, spełniający dyspozycję przepisu, leży natomiast w polu skuteczności dowodowej działania użytkownika w indywidualnym przypadku.

Podtrzymanie wniosku ze starej ustawy

Chyba najłatwiejszym z dostępnych środków dla objęcia niezabudowanej działki skutkami ustawy przekształceniowej jest posłużenie się trwającym postępowaniem z dotychczasowej ustawy z 2005 r. Jedynym działaniem koniecznym do przewidzenia i przeprowadzenia przed 1.01.2019 r. było złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność w oparciu o ww. ustawę. Zgodnie z art. 26 ustawy przekształceniowej do 31.03.2019 r. użytkownik mógł złożyć oświadczenie o prowadzeniu dalszego postępowania. W przypadku złożenia oświadczenia, jeżeli do 31.12.2021 r. postępowanie nie zakończy się wydaniem decyzji o przekształceniu, przekształcenie w oparciu o ustawę przekształceniową nastąpi dopiero z dniem 1.01.2022 r.

Okres trzech lat wydaje się całkiem możliwy dla skutecznego połączenia nieruchomości. Przekształcenie w dniu 1.01.2022 r. nastąpi „zgodnie z zasadami” ustawy przekształceniowej, czyli dopiero na ten dzień poddany będzie ocenie stan nieruchomości. Przeszkodą może być szybsze rozpatrzenie do tego czasu złożonego wniosku przez starostę i wydanie decyzji administracyjnej o przekształceniu. Można jednak ryzyku temu zaradzić, składając wniosek o zawieszenie postępowania zgodnie z art. 98 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnegoUstawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 ze zm.), dalej k.p.a. . Jeżeli starosta postępowanie zawiesi, to wniosek o wszczęcie za wycofany zostanie uznany dopiero po trzech latach zgodnie z § 2 tego przepisu, czyli jeśli złożymy wniosek o zawieszenie po styczniu 2019 r., to 1.01.2022 r. postępowanie wciąż będzie wszczęte, jednak niezakończone decyzją o przekształceniu.

W przypadku odmowy zawieszenia, które na wniosek strony w postępowaniu administracyjnym jest wszak fakultatywne, zamierzony skutek powinniśmy otrzymać w drodze cofnięcia wniosku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem cofnięcie wniosku powinno skutkować umorzeniem postępowania w oparciu o art. 105 k.p.a. pomimo równie fakultatywnego sformułowania § 2 tego przepisuWyrok NSA z 27.02.2007 r. (II OSK 377/06), LEX nr 337479; por. wyrok NSA z 9.12.2015 r. (II OSK 929/14), LEX nr 1989283. . W moim przekonaniu umorzenie postępowania wskutek jego bezprzedmiotowości ze względu na cofnięty wniosek nie spowoduje utraty przesunięcia terminu przekształcenia na 2022 rok. Przesądza o tym wyraźnie przepis art. 26 ust. 3 ustawy przekształceniowej. W jego myśl przekształcenie ze skutkiem na dzień 1.01.2019 r. następuje w przypadku niezłożenia w terminie oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 tegoż przepisu. Norma w nim ujęta wydaje się oczywista już w oparciu o art. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Nie byłoby potrzeby zatem go dodawać, gdyby nie miał w ramach redakcji art. 26 pełnić funkcji dopełnienia ust. 2. Zgodnie z art. 26 ust. 2 przekształcenie przesunięte do dnia 1.01.2022 r. następuje w przypadku, gdy postępowanie nie zakończy się wydaniem decyzji o przekształceniu. To znaczy w każdej innej sytuacji niż wydanie decyzji o przekształceniu z wyjątkiem określonym w ust. 3. Umorzenie postępowania, tak samo jak trwanie do wyznaczonego terminu stanu zawieszenia, nie jest zakończeniem postępowania w drodze wydania decyzji o przekształceniu. Literalnie ust. 2 w zw. z ust. 3 art. 26 nie pozwalają wobec tego na poszukiwanie jakiejkolwiek analogii dla oceny skutku umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na bezprzedmiotowość spowodowaną cofnięciem wniosku, w stosunku do umorzenia spowodowanego brakiem złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Ustawa konkretnie i odrębnie reguluje skutki obu podstaw umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przekształcenie na podstawie ustawy z 2005 r.

Cofnięcie wniosku w postępowaniu administracyjnym nie oznacza przecież cofnięcia oświadczenia złożonego w oparciu o art. 26 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Są to dwie odmienne czynności proceduralne strony, oparte na osobnych podstawach prawnych.

Inne wyjątki

Pozostałe przypadkiPor. E. Klat-Górska, Przekształcenie użytkowania…, s. 67–69. odsunięcia terminu przekształcenia raczej nie dają dużego pola do przeprowadzenia manewru poszerzenia nieruchomości podlegającej przekształceniu, ze względu na zbyt krótki czas przesunięcia terminu przekształcenia lub konieczność posiadania dość wyjątkowego statusu podmiotowego – cudzoziemiec, niedotyczącego z reguły podmiotów dotkniętych problemem przerwania przez ustawę operacji racjonalizowania granic licznych nieruchomości dysponowanych w użytkowaniu wieczystym.

Podsumowanie

Biorąc pod uwagę dość skomplikowaną drogę, jaką ustawodawca zaprojektował dla zaskoczonych szybką ustawą podmiotów dokonujących porządkowania granic nieruchomości znajdujących się w ich użytkowaniu wieczystym, charakteryzującą się dużym stopniem przypadkowości (sąsiednia nieruchomość z określonymi obiektami, sąsiednia nieruchomość z rozpoczętą budową) lub koniecznością użycia środków nie wprost związanych z celem działania (składanie oświadczenia co do wyboru postępowania dla przekształcenia po to tylko, by je potem zawiesić albo doprowadzić do umorzenia), a także biorąc pod uwagę wprowadzenie wyjątków, które jednak pozwalają podłączyć pod przekształcenie nieruchomości niezabudowane, bez względu na obszar i cel takiego podłączenia, jako najbardziej prawdopodobna nasuwa się negatywna ocena zamysłu ustawodawcy. Mianowicie nie przewidział on zarówno problemu, jaki stwarza podmiotom będącym w trakcie procedur związanych z odłączeniem i przyłączeniem nieruchomości, jak i nie przewidział, że dopuszczając wyjątki od momentu przekształcenia, pozwala, pod hasłem uwłaszczenia mieszkaniowego, uwłaszczać na preferencyjnych warunkach nieruchomości niezabudowane.

Gdyby ustawodawca problem dostrzegł, wystarczyłby jeden przepis, np. o brzmieniu: „Nieruchomość odłączona od nieruchomości spełniającej warunki z art. 1 ustawy, w okresie X lat przed wejściem jej w życie, może zostać połączona z nieruchomością, względem której własność została nabyta na podstawie niniejszej ustawy, jeśli połączenie nastąpi najpóźniej do roku Y i nie zaistnieją okoliczności z art. 2 ust. 1. Wówczas przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność gruntu nieruchomości przyłączonej następuje z chwilą wpisu połączenia w księdze wieczystej”.

Wobec braku takiej normy prawnej konieczne jest korzystanie z wyżej wskazanych trzech możliwości poszerzenia nieruchomości przekształcanej. Niestety obecnie możliwości powyższe dostępne pozostają wyłącznie podmiotom, które umiały w porę dokonać odpowiedniego rozeznania prawnego i wyprzedzających czynności, jak złożenie wniosku o przekształcenie na podstawie starej ustawy z 2005 r. czy rozpoczęcie budowy, albo mają nieruchomość zabudowaną w warunkach art. 2 ust. 1 ustawy przekształceniowej.