1. Wprowadzenie

Skarga pauliańska należy do klasycznych instrumentów ochrony wierzycieli w razie niewypłacalności dłużnika. Choć została uregulowana w Kodeksie cywilnymUstawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2025 ze zm.), dalej: k.c., jej praktyczne zastosowanie nie ogranicza się jedynie do stosunków cywilnoprawnych. Zakres analogii actio pauliana ulega ciągłemu rozszerzaniu. Początkowo Sąd Najwyższy dopuszczał stosowanie skargi pauliańskiej jedynie do ochrony należności z tytułu składek na powszechne ubezpieczenia społecznePor. uchwała SN(7) z 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSN 2003, nr 10, poz. 129.. Następnie analogię z art. 527 k.c. rozszerzono na wszelkie zobowiązania podatkowe, w tym tzw. dług celnyPor. uchwała SN z 11 kwietnia 2003 r., III CZP 15/03, OSNC 2004, nr 3, poz. 32.. Ostatnimi czasy głos w toczącej się dyskusji zabrał Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że analogia legis art. 527 k.c. w zakresie, w jakim dotyczy ochrony należności publicznoprawnych, jest zgodna z art. 2 KonstytucjiPor. wyrok TK z 18 kwietnia 2018 r., K52/16..

Należy jednak zauważyć, że pojęcie „należności publicznoprawne” nie ogranicza się wszakże tylko do podatków i składek. Obok nich istnieją jeszcze kary administracyjne, wszelkiego rodzaju opłaty, np. adiacencka, planistyczna, w tym również opłata za wydanie określonego zaświadczenia. Czy zatem i te należności winny podlegać cywilnej ochronie w razie niewypłacalności dłużnika? Aby móc odpowiedzieć na powyższe pytanie, konieczne wydaje się holistyczne spojrzenie na sporną kwestię. W doktrynie nie brakuje bowiem zwolennikówTak m.in. M. Pyziak-Szafnicka, (w:) System Prawa Prywatnego, t. 6, Prawo zobowiązań – część ogólna, red. A. Olejniczak, Warszawa 2014, s. 1633; R. Kwaśnicki, Glosa do postanowienia SN z 24 czerwca 1999 r., II CKN 298/99, PB 2000, nr 4, s. 13 oraz K. Dziewulska, Skarga pauliańska w ochronie wierzytelności publicznoprawnych, SP 2006, nr 1, s. 198., jak i przeciwników stosowania analogiiPor. przykładowo M. Gutowski, Bezskuteczność czynności prawnej, Warszawa 2013, s. 82; M. Jasińska, Glosa do uchwały SN (7) z 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, MoP 2004, nr 17, s. 811; Z. Radwański, A. Olejniczak, Zobowiązania – część ogólna, Warszawa 2012, s. 30 oraz P. Machnikowski, (w:) P. Machnikowski, E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny – komentarz, Warszawa 2016, s. 1066.. Wątpliwości, oprócz samej wykładni językowej pojęcia „wierzytelność”Por. P. Machnikowski, Glosa do postanowienia SN z 16 kwietnia 2002 r., V CK 41/02, OSP 2003, nr 2, s. 90 oraz J. Szanciło, Istota skargi pauliańskiej na tle orzecznictwa sądowego, PS 2012, nr 9, s. 5–9., budzi także szereg innych argumentów, których nie sposób pominąć. Stąd w niniejszym artykule nie tylko porównam sytuacje wierzycieli cywilnoprawnych, jak i publicznoprawnych, ale omówię także niektóre praktyczne trudności w stosowaniu actio pauliana do zobowiązań publicznoprawnych.

2. Porównanie sytuacji wierzycieli i organów publicznych

Już na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że widoczna jest pewna odmienność położenia wierzycieli i organów władzy publicznej. W postępowaniu cywilnym istnieje, co do zasady, rozdzielenie organu egzekucyjnego od wierzyciela. Natomiast w postępowaniu egzekucyjnym w administracji omawiana sytuacja wygląda zgoła odmiennie. To organ egzekucyjny jest z reguły wierzycielem i sam wystawia tytuł wykonawczy, na podstawie wydanej przez siebie decyzjiPor. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2013, s. 100.. Stąd też podmioty publiczne dysponują niezwykle szerokim wachlarzem uprawnień do zabezpieczenia wykonania obowiązków publicznoprawnych. Ilość tychże narzędzi zależy od charakteru dochodzonej należności, ponieważ Ordynacja podatkowaUstawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), dalej: o.p. w sposób odrębny reguluje kwestie zabezpieczenia należności podatkowychPor. art. 33 o.p.. Organy podatkowe mogą stosować środki zabezpieczające w postaci zastawu skarbowego i hipoteki przymusowejPor. art. 34 o.p. i art. 41 o.p.. Przesłanki ustawowe określono niezwykle ogólnie, co zostawia duże pole do uznaniowości w stosowaniu powyższych instytucjiPor. H. Dzwonkowski i J. Kondratowska, (w:) Ordynacja podatkowa – komentarz, Warszawa 2018, s. 356 i 360 oraz R. Mastalski, (w:) Ordynacja podatkowa – komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, P. Borszowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Wrocław 2017, s. 295–297.. Natomiast w zakresie zabezpieczenia wykonania pozostałych należności publicznoprawnych zastosowanie znajdują ogólne zasady postępowania egzekucyjnego w administracjiUstawa z 14 czerwca 1966 r. – Postępowanie egzekucyjne w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a.. Niezależnie od powyższych ustawa przewiduje dodatkowo możliwość zabezpieczenia wykonania obowiązku przed ustalaniem wysokości ciężaru. Zgodnie z art. 155 u.p.e.a. można dokonać tego rodzaju zabezpieczenia, jeżeli jego brak skutkowałby utrudnieniem bądź udaremnieniem egzekucjiPor. uwagi R. Hausner, (w:) R. Hausner, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji – komentarz, Warszawa 2014, s. 592–593.. Należy przy tym zauważyć, że wszystkie organy publiczne dokonują wszelkich zabezpieczeń na podstawie własnych decyzji. Do ich ustanowienia nie jest bowiem wymagana zgoda sądu. Stronie przysługuje w tym zakresie jedynie odwołanie do organu wyższego rzędu.

Z kolei wierzyciele dochodzący należności w postępowaniu sądowym nie posiadają aż tak korzystnych regulacji. Oczywiście również władają kompetencją do złożenia wniosku o zabezpieczenie, ale do jego ustanowienia niezbędna jest zgoda sąduPor. art. 730 k.p.c. – ustawa z 17 listopada 1964 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm.).. Po drugie, roszczenie wierzyciela musi istnieć w chwili złożenia tegoż wniosku. Już na tym etapie widać odmienność w regulacji obu rodzajów postępowań. Poza tym w jego treści uprawniony musi wskazać konkretny sposób zabezpieczenia, co  niekiedy może być trudne w praktyceJak stwierdza T. Ereciński „Istnieją bowiem wątpliwości w jaki sposób uprawniony ma oznaczyć we wniosku przedmiot zabezpieczenia, gdy jest nim ruchomość, rachunek bankowy lub wierzytelność”. Por. T. Ereciński, (w:) T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego – komentarz, t. III, Warszawa 2012, s. 646. J. Jagieła uznaje za nieuzasadniony pogląd o konieczności szczegółowego określenia ruchomości, wierzytelności lub rachunku bankowego. Tak J. Jagieła, (w:) A. Marciniak, K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego – komentarz, t. III, Warszawa 2014, s. 35.. Dzieje się tak ze względu na ograniczony dostęp do poszczególnych rejestrów bądź z uwagi na tajemnicę bankową. Z kolei organy władzy publicznej dysponują znacznie szerszym wachlarzem środków ujawniania, co pozwala łatwiej ustalić poszczególne składniki majątku dłużnika. Dysproporcja, o której tutaj mowa, wynika przede wszystkim z chęci ograniczania przez ustawodawcę ryzyka niewypłacalności obowiązanego. Wierzyciele dochodzący roszczeń cywilnoprawnych muszą liczyć się z faktem, że majątek dłużnika nie wystarczy do ich całkowitego zaspokojenia. Stąd właśnie Kodeks cywilny umożliwia uznanie za bezskuteczną czynność prawną dłużnika dokonaną z pokrzywdzeniem wierzycieli. W ten sposób dopuszcza się skierowanie egzekucji na konkretny składnik majątku osoby trzeciej, który to został uprzednio zbyty przez dłużnika.

Należy zatem postawić pytanie, czy biorąc pod uwagę charakter należności publicznoprawnych i wachlarz środków, dostępny jedynie dla organów publicznych, powinniśmy przyznać im jeszcze dodatkowe narzędzie ochrony. M. Pyziak-Szafnicka powątpiewa w istnienie fundamentalnej różnicy w sytuacji wierzyciela i organu władzy publicznejPor. M. Pyziak-Szafnicka, Akcja pauliańska jako konstytucyjne umocowanie ograniczenia swobody umów, (w:) W. Robaczyński (red.), Czynić postęp w prawie – księga jubileuszowa dedykowana Profesor Birucie Lewaszkiewicz-Petrykowskiej, Łódź 2017, s. 497.. W ocenie Autorki współcześnie powinniśmy zmodyfikować tradycyjne spojrzenie, po pierwsze bowiem, odpowiedzialność deliktowa na zasadzie tzw. winy obiektywnej ma charakter represyjny, a po drugie, także same umowy zawierane są w trybie ofertowym, gdzie kontrahent nie ma wpływu na ich kształt, co miałoby sugerować podobieństwo między stosunkiem administracyjnymTamże. Na marginesie rozważań pozostawiam szczegółowe kwestie dotyczące represyjnego charakteru odpowiedzialności na zasadzie winy, w sytuacji gdy pojęcie to pozbawione jest elementu subiektywnego. Stąd też ograniczam się w tym miejscu jedynie do niewielkiej polemiki, trudno bowiem uznać ten pogląd za trafny. Wina obiektywna bywa różnie rozumiana w poszczególnych systemach prawnych. Jedyną cechą wspólną pozostaje poszukiwanie zarzutu w ramach powinnego zachowania się sprawcy, a nie w jego elemencie psychiczno-wolicjonalnym. Stąd tak rozumiana wina występuje jedynie w oczach sędziego, a nie osobie sprawcy szkody. Dla potrzeb opracowania wystarczy poprzestać na porównaniu norweskiego (wina oznacza zdolność do zawinienia) i francuskiego ujęcia (wina oznacza bezprawność). Por. G. Viney, P. Jourdain, S. Carval, Les conditions de la responsabilite, red. J. Ghestin, Paris 2013, s. 442 oraz B. Askeland, Basic questions of Tort Law from Norwegian perspective, (w:) H. Koziol (red.), Basic questions of Tort Law from comparative perspective, Wien 2015, s. 133.. Nie sądzę jednak, abym mógł uznać powyższe stanowisko za trafne. Przede wszystkim niezależnie od trybu, w jakim zawieramy umowy, elementem niezbędnym pozostaje oświadczenie woli kontrahenta. Czynności prawne rozpatrujemy zawsze w charakterze konwencjonalnym, czego nie sposób uczynić dla zobowiązań podatkowych. Są one „produktem ubocznym” funkcjonowania podmiotów w obrocie prawnym. Element w postaci oświadczenia woli w przypadku obowiązków publicznych w ogóle nie występuje. Podstawą opodatkowania nie bywa jedynie czynność prawna, ale także określone zdarzenie faktyczne (np. osiągnięcie dochodu, zysku).

3. Problemy praktyczne ze stosowaniem skargi pauliańskiej do zobowiązań publicznoprawnych

Po pierwsze, można powątpiewać co do zakresu zastosowania actio pauliana w praktyce. Przesłanki kodeksowe są bowiem zróżnicowane, w zależności od tego, czy czynność prawna dłużnika ma charakter odpłatny, czy nieodpłatny. Znajduje to wyraz w globalnej tendencji ustawodawcy przejawiającej się w słabszej ochronie praw nabytych pod tytułem darmymPor. Z. Radwański, A. Olejniczak, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 2011, s. 226. . Jeżeli osoba trzecia uzyskała korzyść odpłatnie, organowi władzy publicznej niezwykle trudno będzie udowodnić, że posiadała ona wiedzę o działaniu dłużnika nakierowanym na pokrzywdzenie wierzyciela. Stąd też właśnie duża liczba spraw w sądach dotyczy bezskuteczności umów darowizny, gdzie Kodeks cywilny wprowadza trudne do obalenia domniemaniePor. art. 529 k.c. oraz przykładowo wyrok SO we Wrocławiu z 12 czerwca 2015 r., I C 999/14..

Pamiętać również należy, że pokrzywdzenie wierzyciela ocenia się w chwili zaskarżania czynności, a nie w momencie jej dokonaniaTak przykładowo wyrok SN z 15 grudnia 2011 r., V CSK 183/11, niepubl.. To implikuje pewną trudność, ponieważ gdy dokonywano czynności prawnej, obowiązek publiczny mógł jeszcze nie istnieć. Mam tutaj pewne obiekcje, czy rzeczywiście skarga pauliańska uderza tylko w nieuczciwych zobowiązanych, chcących „upłynnić” swój majątek przed egzekucją. Biorąc pod uwagę ilość różnego rodzaju obowiązków, wielość danin i niejasność przepisów regulujących ciężary publiczne, wątpliwości nie ulegają rozwianiu. Bohaterami rozpraw staną się w głównej mierze osoby, które dokonały nieodpłatnych czynności prawnych przed doręczeniem decyzji ustalającej obowiązek podatkowy. Jeżeli mamy nowocześnie spojrzeć na istotę obowiązków publicznoprawnych, jak chce tego M. Pyziak-Szafnicka, nie powinniśmy tego czynić jednokierunkowoPor. analiza dokonana przez P. Kamińskiego, Egzekucja należności publicznoprawnych w kontekście uwzględnienia przez sąd powszechny skargi pauliańskiej (art. 527 k.c.) wniesionej przez wierzyciela publicznoprawnego. Rozważania na temat statusu prawnego dłużnika pauliańskiego w postępowaniu egzekucyjnym, „Palestra” 2018, nr 3, s. 22.. Skoro wierzycieli w prawie cywilnym zobligowano do ponoszenia ryzyka niewypłacalności dłużnika, to stosując instrumenty charakterystyczne dla tej gałęzi, powinniśmy tę samą zasadę ustanowić dla organu władzy publicznej. W innym wypadku dochodzi do instrumentalnego traktowania podmiotów prywatnych, które nie posiadają aż tylu uprawnień w zakresie zabezpieczenia swych roszczeń. W konsekwencji poprzez wnioskowanie per analogiam staramy się bardziej uzdrowić nieprawidłowe funkcjonowanie administracji niż wypełnić istniejącą lukę w prawie.

Poza tym, jak trafnie zauważa P. Kamiński, postępowania cywilne i administracyjne nie są do siebie przystosowane, przez co ewentualne egzekwowanie wyroku uwzględniającego actio pauliana do zobowiązań publicznoprawnych nastręcza wielu trudności praktycznychTamże, s. 22–24.. Autor słusznie zwraca uwagę, że po uwzględnieniu przez sąd powództwa pauliańskiego dochodzi do „podwójnego” badania przesłanekTamże, s. 22.. Choć egzekucja toczyć się będzie ze składnika majątku osoby trzeciej, to na etapie wydawania decyzji administracyjnej osoba trzecia nie posiada statusu strony. Zatem w chwili doręczenia zawiadomienia o wszczęciu egzekucji przez organ przysługuje jej wniosek z art. 39 § 1 u.p.e.a., czyli żądanie zwolnienia składnika objętego roszczeniem pauliańskim spod egzekucji. W razie nieuwzględnienia tegoż wniosku przez organ egzekucyjny osobie trzeciej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. art. 40 u.p.e.a.).

Niewątpliwie problematyczną staje się kwestia samego zakresu analogii kodeksowych przepisów o ochronie wierzyciela w razie niewypłacalności dłużnika. Osoba trzecia, przeciwko której uwzględniono powództwo pauliańskie, może, na podstawie art. 533 k.c., zwolnić się od zadośćuczynienia roszczeniu wierzyciela na dwa sposoby. Po pierwsze, wskazując konkretny składnik majątku nadający się do zaspokojenia organu władzy publicznej, co raczej trudno wyobrazić sobie w praktyce.  Interesująco zaś przedstawia się druga przesłanka, Kodeks cywilny zezwala bowiem także na uwolnienie się od bezskuteczności poprzez zapłatę należności wierzycielowi. P. Kamiński powątpiewa, jakoby byłoby to dopuszczalne w zakresie danin publicznych, a to ze względu na ich osobisty charakterP. Kamiński, Egzekucja, s. 24.. Jednakże opowiedzenie się za poglądem Autora nie prowadzi do satysfakcjonujących wniosków.

Przede wszystkim tak stosowana actio pauliana do zobowiązań publicznoprawnych przybrałaby postać środka egzekucyjnego, chyba jednak wbrew intencjom twórców Kodeksu cywilnego. Z drugiej jednak strony trudno uciec od faktu, że wszelkie obowiązki publicznoprawne mają charakter ściśle osobisty. W związku z tym powinien je spełniać ten, kogo one dotyczą. Zgoła odmiennie kwestia ta przedstawia się w prawie cywilnym, gdzie zasadniczo nie wymaga się osobistego spełnienia świadczenia przez dłużnikaPor. art. 356 k.c.. Jednakże przyznanie osobie trzeciej możliwości uiszczenia daniny publicznej powoduje powstanie istotnego problemu praktycznego. Dotyczy on ewentualnego zakresu wstąpienia osoby trzeciej w prawa zaspokojonego wierzyciela.

Aby przełamać pewien impas, w dalszych rozważaniach należy spojrzeć na sporne zagadnienie z nieco szerszej perspektywy. Skoro akceptujemy, że pewne różnice między zobowiązaniami prywatnoprawnymi a publicznoprawnymi nie przesądzają o niedopuszczalności stosowania skargi pauliańskiej, powinniśmy tym samym umożliwić spełnienie świadczenia osobie trzeciej. Jednakże wówczas problematyczną staje się sygnalizowana powyżej kwestia subrogacji ustawowej (art. 518 k.c.) i wynikających z niej uprawnień dla osoby trzeciej, która uiściła tę zaległość. Niewątpliwie nie można jej przyznać wprost wszystkich kompetencji „wierzyciela”, nim bowiem w omawianym przypadku jest organ władzy publicznej.

Problem zakresu wstąpienia w prawa zaspokojonego wierzyciela można rozwiązać poprzez uznanie, że zobowiązany z dłużnikiem pauliańskim zawarł umowę, o której stanowi art. 392 k.c. Jako że dla tzw. umowy gwarancyjnej nie przewidziano żadnego rygoru odnośnie do formy, można uznać, iż jej zawarcie nastąpiło per facta concludentia, tj. z chwilą zaspokojenia organu egzekucyjnego przez osobę trzecią. Natomiast oświadczenia woli zobowiązanego można upatrywać w fakcie tolerowania zapłaty długu. Dla organu władzy publicznej treść umowy nie ma znaczenia, bowiem formalnie zobowiązanym do zapłaty wciąż pozostaje podmiot wskazany w treści decyzji administracyjnej. Natomiast rozpatrywanie spełnienia świadczenia przez dłużnika pauliańskiego na podstawie art. 392 k.c. pozwala uznać dochodzone przezeń roszczenie za wierzytelność. Po zawarciu umowy źródłem obowiązku dla gwaranta pozostaje umowa cywilnoprawna, a nie jedynie realizowana treść decyzji administracyjnej. Unika się tym samym problemu zakresu kompetencji osoby spłacającej cudzy dług.

4. Podsumowanie

Porządkując nieco wcześniejsze rozważania, należy stwierdzić, że stosowanie actio pauliana do zobowiązań publicznoprawnych w obecnym kształcie nastręcza kilku trudności. Przede wszystkim wątpliwości wzbudza zakres analogii, instrument ochrony wierzycieli w przypadku niewypłacalności dłużnika nie jest bowiem dostosowany do wymagań prawa publicznego. Kluczową kwestią, jak się wydaje, pozostaje umożliwienie osobie trzeciej spełnienia świadczenia. Inaczej skarga pauliańska stanie się tak naprawdę środkiem egzekucyjnym z majątku osoby trzeciej. Nowoczesne spojrzenie na charakter wierzytelności publicznoprawnych wymaga holistycznej oceny  całokształtu regulacji. Przepisy Kodeksu cywilnego nie powinny być stosowane wybiórczo, tj. jedynie przez pryzmat ich korzystności dla organu egzekwującego. Dłużnik pauliański nie posiada bowiem przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, które to przesądza o zakresie ciężaru publicznoprawnego. W takiej sytuacji bardzo łatwo można pozbawić tenże podmiot ochrony praw podstawowych.

Ponadto krytycznych argumentów dostarcza także porównanie sytuacji organu władzy publicznej i wierzycieli cywilnoprawnych. Organy państwowe posiadają znacznie szersze uprawnienia do zabezpieczenia wykonania ustalonych przez nie należności, jak również do badania całokształtu majątku dłużnika. Trudno tutaj doszukać się rzeczywistej luki w obecnie obowiązujących przepisach, zwłaszcza gdy uwzględni się propozycje zmian legislacyjnych zmierzające do nieustannego rozszerzania kompetencji władzy publicznej.

Przeciwko zastosowaniu skargi pauliańskiej do zobowiązań publicznoprawnych przemawiają także zasady zaufania obywatela do państwa. Jeśli zrównujemy wierzytelności cywilnoprawne z pieniężnymi ciężarami publicznymi, powinniśmy pamiętać o ważnej odmienności. Wierzyciele każdorazowo ponoszą ryzyko niewypłacalności swego dłużnika. Jeśli więc organ nie dokonał uprzednio zabezpieczenia wykonania obowiązku, powinien liczyć się z tym, że majątek zobowiązanego może zostać w znacznej części zbyty i tym samym nie wystarczyć na pokrycie ustalonej należności. Istnienie obowiązków publicznoprawnych nie oznacza przecież konieczności ich egzekwowania „za wszelką cenę i wszystkimi sposobami”. Współcześnie ciężar odpowiedzialności za bezprawnie wyrządzoną szkodę przy wykonywaniu władzy publicznej ponoszą tak naprawdę wszyscy podatnicyPor. art. 417 k.c.. Wydaje się więc rozsądne rozciągnięcie ponoszenia konsekwencji także za swoiste niedopełnienia w zakresie jej wykonywania.