Wprowadzenie

Problematyka polskiego sektora mieszkaniowego dotyczy między innymi segmentu mieszkań na wynajem. W dokumencie przyjętym przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 4 marca 2011 r., uchwalonym w dniu 30 listopada 2010 r. przez Radę Ministrów, zatytułowanym „Główne problemy, cele i kierunki programu wspierania rozwoju budownictwa mieszkaniowego do 2020 roku”, jednym z zasadniczych celów polityki mieszkaniowej jest „wprowadzenie efektywnych form podaży mieszkań dostępnych cenowo w segmencie mieszkań na wynajem oraz budownictwie własnościowym”. Wymienia się w nim również kwestię eliminacji zakresu utrudnień niesprzyjających występowaniu inwestorów komercyjnych na rynku najmu. Koncepcje przedstawione w tym dokumencie pochłania projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który został przedstawiony, po uzgodnieniach międzyresortowych, Komitetowi Rady Ministrów. Część projektowanych zmian ujęta jest w treści rządowego projektu ustawy o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez ludzi młodychZob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez ludzi młodych, s. 1; druk nr 1421, wpłynął 27 maja 2013 r., Sejm VII kadencji.. Podjęte w niniejszym opracowaniu rozważania dotyczą wybranego problemu należącego do zakresu zagadnienia najmu okazjonalnego lokalu, z uwzględnieniem dokonanej zmiany stanu prawnego.

1. Kwalifikacja podmiotowa w wypadku strony wynajmującej

Kwestię wynajmującego lokal należy rozważać w kontekście miejsca normy w systemie polskiego prawa. Materia normatywna poświęcona wybranemu stosunkowi prawnemu jest rozmieszczona w obrębie wyższej jednostki systematyzacyjnej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, to jest w Rozdziale 2a, noszącym tytuł „Najem okazjonalny lokalu”Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.; w skrócie: OchrLokU.. W jego ramach dominuje zwrot „właściciel”, któremu ustawodawca nadaje swoiste rozumienie na gruncie powołanej ustawy. Stanowisko to wynika z zastosowania przez redaktora tekstu aktu prawnego techniki legislacyjnej polegającej na dyslokacji uregulowania – art. 2 ust. 1 pkt 2 OchrLokU – w miejscu jego systematyki obejmującym przepisy merytoryczne ogólne (Rozdziale 1), oraz z posłużenia się objaśnieniem określenia „właściciel”Definicja legalna słowa „właściciel” por. F. Zoll, M. Olczyk, M. Pecyna, (w:) Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie kodeksu cywilnego. Komentarz, Warszawa: Dom Wydawniczy ABC 2002, s. 36–37; A. Gola, L. Myczkowski, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2003, s. 17. Wybrane techniki redakcyjne § 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Zasad techniki prawodawczej – załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. nr 100, poz. 908). Por. M. Zieliński, (w:) Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 roku, wyd. drugie uzupełnione i poprawione, Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe 2012, s. 70; P. Bielski, (w:) Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, red. J. Warylewski, Warszawa: Dom Wydawniczy ABC 2003, s. 130. . Z poglądem tym  harmonizuje stwierdzenie, zgodnie z którym do najmu okazjonalnego lokalu ma zastosowanie w szczególności art. 2 OchrLokU, z zastrzeżeniem, że właściciel będący osobą fizyczną, nieprowadzący działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali, dokonał w terminie zgłoszenia zawarcia umowy najmu okazjonalnego lokalu właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego (art. 19e OchrLokU)Zob. A. Kaźmierczyk, Najem okazjonalny lokali mieszkalnych w świetle zasady swobody umów, (w:) Ustawowe ograniczenia swobody umów. Zagadnienia wybrane, red. B. Gnela, Warszawa: Oficyna a Wolters Kluwer business 2010, s. 503.. Sens pojęcia „właściciel” należy odnosić do podmiotu, którego wiąże z lokatorem stosunek prawny uprawniający go do używania lokalu, przy czym prawodawca wskazuje explicite „wynajmującego”W rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów właścicielem jest w szczególności podmiot, któremu przysługuje tytuł najmu do lokalu oddanego w podnajem; por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 stycznia 2006 r., IV CK336/2005, „Biuletyn Sądu Najwyższego” 2006, nr 4. Zob. J. Panowicz-Lipska (red.), System Prawa Prywatnego. Prawo zobowiązań – część szczegółowa, t. 8, wyd. 2, Warszawa: Wydawnictwo C. H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN 2011, s. 78. Z punktu widzenia charakteru stosunku najmu w okresie od 28 stycznia 2010 r. do 22 listopada 2013 r. kwestię problematyczną stanowi zakres kwalifikacji podmiotowej po stronie wynajmującej. Chodzi tu mianowicie o prawne ograniczenia możliwości bycia wynajmującymW odróżnieniu od najmu okazjonalnego lokalu, w przypadku najmu lokalu jako o wynajmującym można mówić zasadniczo o każdym podmiocie prawa cywilnego (zarówno osobie fizycznej, jak i osobie prawnej), por. J. Panowicz-Lipska (red.), System, s. 78 i 11; A. Doliwa, Prawo mieszkaniowe. Komentarz, wyd. 4, Warszawa: Wydawnictwo C. H. Beck 2012, s. 5, 150. . W stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 17 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustawDz.U. z 2010 r. nr 3, poz. 13. umowę najmu okazjonalnego lokalu może zawrzeć właściciel będący osobą fizyczną, który nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokaliPor. J. Górecki, G. Matusik, (w:) Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Zobowiązania, red. K. Osajda, Warszawa: Wydawnictwo C. H. Beck 2013, s. 1260; A. Kaźmierczyk, Najem, s. 502–504; R. Sztyk, Przywrócenie okazjonalnej umowy najmu lokalu, „Rejent” 2010, nr 5, s. 73..

Zakres ten ulega modyfikacji w związku z wejściem w życie w dniu 23 listopada 2013 r. nowelizacji, w wyniku której ust. 1 art. 19a OchrLokU uzyskuje brzmienie: „Umową najmu okazjonalnego lokalu jest umowa najmu lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, zawarta na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat”Art. 29 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi (Dz.U. z 2013 r. poz. 1304); w skrócie: MDM.. Należy zauważyć, że obecnie przepis prawny stanowiący definicję legalną (lex – ustawa) nie zawiera komponentu: „którego właściciel, będący osobą fizyczną, nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali”Brzmienie przepisu ust. 1 art. 19a OchrLokU ustalone w dniu rozpoczęcia obowiązywania normy prawnej: „Umową najmu okazjonalnego lokalu jest umowa najmu lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, którego właściciel, będący osobą fizyczną, nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali, zawarta na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat”. Definicja pojęcia prawnego zob. R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Wzory pozwów, wyd. 5, Warszawa: LexisNexis 2012, s. 142.. W ujęciu merytorycznym normodawca nie przewiduje dookreślonych cech podmiotu będącego właścicielem. Pozwala to wysunąć stwierdzenie, że w przypadku formuły najmu nie istnieje już podwójne kryterium wyznaczające zakres podmiotowy po stronie wynajmującej: występowanie człowieka w charakterze strony oraz nieprowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali. W związku z tym określenie podmiotów mogących wynająć lokal w przypadku najmu okazjonalnego po zmianie ustawy nie odbywa się ze względu na rodzaj podmiotu prawa cywilnego (osoba fizyczna), jak również z punktu widzenia aktywności gospodarczej na rynku najmu mieszkań. A zatem w zobowiązaniu może uczestniczyć między innymi właściciel będący osobą fizyczną, który nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali. Stanowisko to harmonizuje z uzasadnieniem do projektu nowelizacji, zgodnie z którym: „W związku ze zgłaszanymi wnioskami i postulatami proponuje się umożliwić korzystanie z instytucji najmu okazjonalnego lokali mieszkalnych również przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą”. Wprowadzona zmiana w prawie opiera się bowiem na założeniu „(…) rozszerzenia możliwości stosowania najmu okazjonalnego lokalu”Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o pomocy państwa, s. 31.. Zgodnie z paremią lege non distin­guente nec nostrum est distinguere wynająć lokal na podstawie umowy najmu okazjonalnego może obecnie zarówno podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wynajmowania lokali, jak również osoba fizyczna nieprowadząca tej działalności. W tym ostatnim wypadku prawodawca wskazuje expressis verbis w treści przepisów ust. 1 art. 19b i art. 19e OchrLokU (w brzmieniu nadanym omawianą nowelizacją) podmiot obciążony obowiązkiem zgłoszenia zawarcia umowy najmu okazjonalnego lokalu właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego.

2. Lokale niebędące przedmiotem umowy najmu okazjonalnego a podmiot wynajmujący

Umowa najmu okazjonalnego lokalu znajduje zastosowanie na rynku najmu lokali mieszkalnych. W stanie prawnym obowiązującym do 22 listopada 2013 r. przywołane stanowisko koreluje z możliwością zawarcia omawianej czynności prawnej przez właściciela będącego osobą fizyczną„Proponowana zmiana (…) w konsekwencji ma pobudzić rynek najmu nieruchomości prywatnych. Uprawnienie to przysługiwać miałoby jednak tylko osobom fizycznym, dla których nie stanowiłoby to działalności gospodarczej w zakresie najmu lokali mieszkalnych”; uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, s. 2; druk nr 2250 z 20 sierpnia 2009 r., Sejm VI kadencji.. Z dniem wejścia w życie nowelizacji konstatację tę determinuje, paralelny względem modyfikacji przepisu stanowiącego definicję legalną, zabieg legislacyjny polegający na dodaniu jednostki redakcyjnej oznaczonej „ust. 1a” do art. 19a OchrLokUTechnika legislacyjna polegająca na podziale artykułu na ustępy oraz wymóg zachowania w jego obrębie ciągłości numeracji jednostek redakcyjnych; § 57 ust. 2 oraz § 55 Zasad techniki prawodawczej. Por. P. Bielski, (w:) Zasady, s. 262–264 oraz 253–256. Odtwarzanie przez interpretatora sensu normy wysłowionej przez przepis ust. 1 art. 19a OchrLokU obecnie wymaga uwzględnienia nowego uregulowania – ust. 1a art. 19a OchrLokU, zgodnie z którym: „Przepis ust. 1 nie ma zastosowania do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego i lokali, o których mowa w art. 20 ust. 2a”. Właściciel nie może udostępnić do używania na podstawie tytułu najmu okazjonalnego lokali należących do publicznego zasobu mieszkaniowego, a także odrębnie wskazanych przez ustawodawcęSens pojęcia prawnego „publiczny zasób mieszkaniowy” ujęty jest w art. 2 ust. 1 pkt 11 OchrLokU.. W tym ostatnim przypadku ustalenie przedmiotu zobowiązania koncentruje się na dyslokacji w tekście aktu prawnego przepisu ust. 2a art. 20 OchrLokU. Uregulowanie to umiejscowione jest w ramach jednostki systematyzacyjnej ustawy – Rozdziale 3, zatytułowanym „Mieszkaniowy zasób gminy”. Posiadanie przez gminę zasobu mieszkaniowego pozostaje w związku z tworzeniem warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zgodnie z regulacją ustawy o ochronie praw lokatorów zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach służyć może zarówno ten zasób, jak również gmina może wynajmować w tym celu lokale od innych właścicieli i przeznaczać je na podnajem (art. 4 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 20 ust. 1 i 2a OchrLokU). Jednakże desygnatem pojęcia „mieszkaniowy zasób gminy” nie jest lokal, którego posiadaczem zależnym jest najemca, z uwagi na to, że najmowany przedmiot nie stanowi własności gminy ani też nie znajduje się on w jej samoistnym posiadaniuZnaczenie wyrażenia „mieszkaniowy zasób gminy” prawodawca objaśnia w art. 2 ust. 1 pkt 10 OchrLokU. Problem najemcy jako posiadacza zależnego por. S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. 8, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2007, s. 541–542. Zob. J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, wyd. 2 zmienione, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2006, s. 315–316. Odrębny aspekt towarzystw budownictwa społecznego por. A. Doliwa, Prawo, s. 202–204. Zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z dnia 4 kwietnia 2003 r., III CZP 7/03, OSNC 2004, nr 2, poz. 15.. Istniejący stan jest potwierdzeniem zasadności zastosowania adekwatnego rozwiązania prawnego. Wyłączenie in concreto przez ustawodawcę dopuszczalności zawarcia umowy najmu okazjonalnego lokalu związane jest z charakterem podmiotu, który realizuje wynikające ex lege zadaniaZwrot „W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 (…)” stanowi fragment wyrażenia zawartego w treści przepisów ust. 1 i 2a art. 20 OchrLokU. Por. A. Mączyński, Aktualne problemy legislacyjne prawa mieszkaniowego, (w:) Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa: Naczelny Sąd Administracyjny 2007, s. 177–179; A. Doliwa, Prawo, s. 259–261.. Przedstawione stanowisko jest zgodne z założeniem o wykorzystaniu formuły najmu na rynku najmu mieszkań„Nowe rozwiązania (…) będą również miały pozytywny wpływ na rozwój przedsiębiorców działających na komercyjnym rynku mieszkań na wynajem” – uzasadnienie rządowego projektu ustawy o pomocy państwa, s. 63..

3. Funkcja najmu okazjonalnego lokalu w ujęciu strony wynajmującej – uwagi wybrane

Zmiana ustawy o ochronie praw lokatorów dokonana z dniem 23 listopada 2013 r. ma znaczenie indyferentne z punktu widzenia właściciela będącego osobą fizyczną, który nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali. Za dopuszczalnością zawarcia umowy najmu okazjonalnego lokalu w tym wypadku ma przemawiać wzgląd na poprawę sytuacji prawnej wynajmującego. Kolejny argument w sprawie to niwelowanie zjawiska udostępniania do używania lokali bez dopełnienia obowiązku podatkowego. Prawodawca ustanawia instrumenty prawne sprzyjające legalnemu uzyskiwaniu dochodów z tytułu najmu. Stanowisko to potwierdza następujące sformułowanie: „W obecnej sytuacji, gdy obserwujemy zwiększony nacisk na segment mieszkań na wynajem, szczególnie istotne jest podjęcie działań mających na celu zlikwidowanie barier, jakie napotykają osoby fizyczne chcące w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami wynajmować lokale mieszkalne i uzyskiwać z tego tytułu dochody”Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, s. 1..

Dokonanie czynności prawnej wymaga zgłoszenia w terminie zawarcia umowy najmu okazjonalnego lokalu właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego. Wymieniony obowiązek prawodawca przywołuje w treści przepisu ust. 1 art. 19b OchrLokUPrzepis art. 19b ust. 1 w brzmieniu nadanym na mocy art. 29 pkt 2 MDM. Zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o pomocy państwa, s. 32..

Nowelizacja ustawy o ochronie praw lokatorów odgrywa istotną rolę dla podmiotów gospodarczych. Uzyskanie przez przedsiębiorców możliwości zawarcia umowy najmu okazjonalnego lokalu wiąże się ze stworzeniem odpowiednich warunków („ułatwień”), które  mają wpłynąć na ograniczenie ryzyka inwestycji na rynku najmu mieszkań. Podkreśla się, że: „W szczególności istotne jest ograniczenie ryzyka związanego ze skomplikowanymi procedurami eksmisji osób zalegających z czynszem”Tamże, s. 45..

Zmiana zakresu podmiotowego oddziałuje na sytuację na rynku mieszkań na wynajem w aspekcie rozszerzenia dostępu do lokali. Występowanie w charakterze strony wynajmującej nie tylko właściciela będącego osobą fizyczną nieprowadzącego działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali, lecz również podmiotu trudniącego się tą działalnością, pozostaje w zgodzie z przyjętą przez prawodawcę z dniem 28 stycznia 2010 r. konstrukcją prawną najmu okazjonalnego lokaluPotwierdza to następujące sformułowanie: „Formuła najmu okazjonalnego jest adresowana do określonego kręgu osób, których potrzeba najmu wynika z ich aktywności życiowej, a które posiadają możliwość wskazania lokalu, w którym będą mogły zamieszkać w przypadku opróżnienia lokalu zajmowanego na podstawie umowy o najem okazjonalny”, por. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, s. 2. Ad exemplum może tu chodzić o zmianę sytuacji egzystencjalnej wynikającej z podjęcia zatrudnienia poza miejscem zamieszkania przez osobę fizyczną będącą jednocześnie najemcą. Rozszerzenie zaś zakresu podmiotów mogących wynająć lokal jest: „Ważnym rozwiązaniem sprzyjającym zwiększeniu mobilności na rynku pracy (…)”; por uzasadnienie rządowego projektu ustawy o pomocy państwa, s. 62. Zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, s. 13. Na temat charakteru konstrukcji prawnej wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 281, poz. 2783) por. Z. Radwański, J. Panowicz-Lipska (red.), (w:) System, s. 122. Zob. M. Olczyk, Najem lokalu mieszkalnego, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2007, s. 169..

Zakończenie

Podsumowując przeprowadzone rozważania, należy wysunąć następujące wnioski:

1. w stanie prawnym ukształtowanym przed wejściem w życie nowelizacji istnieją prawne ograniczenia dopuszczalności zawarcia umowy najmu okazjonalnego w aspekcie podmiotu wynajmującego lokal;
2. przepis prawny art. 19a ust. 1 OchrLokU w aktualnym brzmieniu pozbawiony jest komponentu precyzującego wymagania niezbędne dla bycia wynajmującym w stosunku najmu okazjonalnego lokalu w postaci określenia rodzaju podmiotu prawa cywilnego, a także nieprowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali;
3. z dniem wejścia w życie zmiany prawa zakres podmiotowy w wypadku strony wynajmującej ulega rozszerzeniu w związku z uzyskaniem możliwości skorzystania z postaci najmu przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wynajmowania lokali;
4. obowiązek zgłoszenia zawarcia umowy najmu okazjonalnego lokalu właściwemu naczelnikowi urzędu skarbowego obciąża właściciela nieprowadzącego działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali oraz będącego osobą fizyczną;
5. przedmiotu umowy najmu okazjonalnego nie stanowią lokale należące do publicznego zasobu mieszkaniowego, a także lokale pozostające w dyspozycji gminy na podstawie tytułu najmu i przeznaczane na podnajem osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód.