W prawie ubezpieczeń społecznych jedną z możliwości objęcia systemem jest dobrowolne przystąpienie do ubezpieczeń. W takiej sytuacji opłacenie składki stanowi element warunkujący objęcie ubezpieczeniami. W konsekwencji niezwykle istotne jest terminowe opłacenie składki w należytej wysokości. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może co prawda wyrazić zgodę na opłacenie składki po terminie, jednakże ustawodawca pozostawia organowi rentowemu określony margines swobody decyzyjnej, stanowiąc, że ZUS w uzasadnionych przypadkach może wyrazić zgodę na opłacenie składki po terminie. Przedmiot analizy w niniejszym tekście stanowią właśnie granice uznaniowości ZUS oraz możliwe mechanizmy kontroli podejmowanych decyzji w przedmiocie zgody na opłacenie składki po terminie.

I. Istota objęcia ubezpieczeniami społecznymi w ubezpieczeniu dobrowolnym

Przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznychUstawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s. lub ustawa systemowa. przewidują możliwość dobrowolnego przystąpienia do ubezpieczeń rentowych, emerytalnych i chorobowych, co może mieć miejsce w sytuacjach przewidzianych w ustawie. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy objęcie dobrowolnie ubezpieczeniami emerytalnym, rentowymi i chorobowym następuje od dnia wskazanego we wniosku o objęcie tymi ubezpieczeniami, nie wcześniej jednak niż od dnia, w którym wniosek został zgłoszony. W sytuacji gdy zgłoszenie do ubezpieczeń emerytalnego i rentowych zostanie dokonane w terminie 7 dni od daty powstania obowiązku ubezpieczenia, objęcie dobrowolnie ubezpieczeniem chorobowym następuje od dnia wskazanego we wniosku. Ustęp 2 powołanego artykułu przewiduje natomiast okoliczności, w których ubezpieczenia ustają. Jeden z przypadków stanowi sytuacja, gdy nie opłacono składki należnej na ubezpieczenie. W takim przypadku, w odniesieniu do osób prowadzących pozarolniczą działalność i osób z nimi współpracujących, duchownych oraz osób wymienionych w art. 7 u.s.u.s., ubezpieczenie ustaje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, za który nie opłacono w terminie składki należnej na to ubezpieczeniePrzed nowelizacją art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonaną ustawą z dnia 23 grudnia 1999 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 110, poz. 1256), datą ustania dobrowolnego ubezpieczenia z powodu nieopłacenia składek za jeden pełny miesiąc był dzień, w którym upływał termin do zapłaty składek (wyrok Sądu Najwyższego z 17 maja 2001 r., II UKN 363/00, OSNP 2003, nr 3, poz. 72, OSNP – wkładka 2001, nr 15, poz. 3, M. Podat. 2001, nr 8, poz. 3, „Wokanda” 2002, nr 1, poz. 18).. Dla dalszych rozważań  punkt wyjścia stanowi natomiast art. 14 ust. 2 zd. 2 ustawy systemowej, przewidujący, że w uzasadnionych przypadkach Zakład, na wniosek ubezpieczonego, może wyrazić zgodę na opłacenie składki po terminie.

Kluczowe w opisanej instytucji prawnej są przesłanki wyrażenia zgody na opłacenie składki po terminie, odwołujące się do miękkich kategorii „uzasadnionego przypadku” oraz przyznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych „możliwości wyrażenia zgody” na opłacenie składki. Przesłanki te mają charakter nieostry, odwołują się do kategorii subiektywnych, stopniowalnych i ocennychUstawodawca używa pojęć, które są ostre, tylko wówczas, gdy posługuje się określeniami matematycznymi (np. 20%); E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń, Wydawnictwo Dom Organizatora TNOiK 2005, s. 197.. Jak zauważa doktryna, właśnie sformułowanie „nieopłacenie w terminie składki” jest pojęciem nieostrym. W praktyce przyjęto, że oznacza to nieopłacenie w terminie składki za dany miesiąc w ogóle, opłacenie składki, lecz w niepełnej wysokości, jak też opłacenie składki, nawet w pełnej wysokości, ale z przekroczeniem terminu na jej opłacenie. Opóźnienie może być przy tym nawet jednodnioweJ. Wantoch-Rekowski (red.), Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa–Toruń, Wydawnictwo Dom Organizatora TNOiK 2007, s. 111..

Przywrócenie terminu na opłacenie składek jest niezwykle istotne z punktu widzenia funkcji, wypełnianych zwłaszcza przez pion ubezpieczenia chorobowego. Jak zauważa się w literaturze, koszty ubezpieczenia chorobowego są wysokie (ponoszone przez ubezpieczonych), w tym wiele kosztuje jego administracja (wliczając w to obciążenie płatników oraz wydatki na zwalczanie nieuzasadnionej absencji chorobowej), ale w potocznej świadomości istnieje nadal stereotyp gwarantowanego przez Państwo świadczenia i trwa spór o utrzymanie wysokiego poziomu kompensacjiJ. Jończyk, Transformacja ubezpieczeń społecznych i ochrony zdrowia, (w:) H. Szurgacz (red.), Konstytucyjne problemy prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, Wrocław, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego 2005, s. 106..

II. Charakter prawny instytucji zgody na opłacenie składki po terminie

Z teoretycznoprawnego punktu widzenia charakter instytucji zgody na opłacenie składki po terminie stanowi sui generis uznanie administracyjne. Jak wskazuje J. Filipek, uznanie administracyjne stanowi ściśle określoną sferę, w której organ administracji może rozstrzygnąć sprawę w różny sposób przy tym samym stanie faktycznym. Jest ona częścią składową aktów woli podejmowanych w ramach stosunków łączących administrację z adresatem jej działań, gdy ustawa wnosi tylko upoważnienie na rzecz administracji do działania, szczególnie w przypadkach, w których chodzi o podejmowanie autorytatywnych czynności prawnych skierowanych do podmiotów i gwarancje ochrony tych podmiotów wobec tych autorytatywnych działań administracjiJ. Filipek, W sprawie uznania administracyjnego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego. Przegląd Prawa i Administracji 1997, t. XXXVIII s. 45, (za:) E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, wyd. IV, Warszawa: Wydawnictwo LexisNexis 2002, s. 84.. Decyzja stosowania prawa obejmuje stosowanie prawa materialnego oraz procesowego, a jest też wyznaczana w pewnym zakresie przez przepisy prawa ustrojowego i wobec tego można stwierdzić, że jako forma wykonywania orzecznictwa administracyjnego decyzja administracyjna stanowi instytucję prawną. Decyzja jest określoną czynnością procesową, bo musi zaistnieć w postępowaniu administracyjnym, aby wywrzeć skutki w sferze prawa materialnego, powodując przekształcenie tego, co było interesem prawnym lub obowiązkiem strony w postępowaniu, w prawo nabyte z decyzji lub w obowiązek prawnyB. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze PWN 1996, s. 162.. Prawidłowość decyzji jest rozumiana jako stan pełnej zgodności z wszystkimi przepisami składającymi się na szeroko rozumianą podstawę prawną decyzji, wśród których naczelne miejsce przypada podstawie materialnoprawnejM. Kamiński, Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Kraków: Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 50..

Należy jednakże zwrócić uwagę, że w judykaturze prezentowane jest także stanowisko, według którego decyzja organu rentowego o przywróceniu terminu do opłacania składek nie stanowi uznania administracyjnego, a podlega merytorycznej kontroli sąduWyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 4 września 2012 r., III AUa 409/12, LEX nr 1217662.. Powyższe zapatrywanie nie zmienia jednakże subiektywnego i ocennego charakteru analizowanej instytucji.

III. Opłacenie składki jako conditio sine qua non podlegania ubezpieczeniu

Warunkiem koniecznym objęcia ubezpieczonego dobrowolnymi ubezpieczeniami rentowymi i chorobowym jest terminowe opłacenie składki w należytej wysokości. W tym przypadku opłacenie składki nie stanowi następstwa nawiązania stosunku ubezpieczenia społecznego, ale ma charakter pierwotnego, konstytuującego warunku objęcia systemem ubezpieczeń społecznych. W 2012 r. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że określenie „składka należna” nie jest przypadkowe, gdyż odnoszący się do składki przymiotnik oznacza, że chodzi o należną składkę, czyli pełną składkę, a więc nie wystarcza jej część. Należna składka to ta, która powinna być zapłacona. Jeżeli składka nie jest należna, a więc mniejsza niż należna, to dobrowolne ubezpieczenie chorobowe ustaje z mocy ustawyWyrok Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 2012 r., II UK 188/11, LEX nr 1217208.. W świetle art. 14 ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. wygaśnięcie dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego następuje ex lege, niezależnie od woli ubezpieczonego i treści pierwotnie złożonego wniosku. Nieopłacenie składki w pełnej wysokości stanowi bowiem „nieopłacenie w terminie składki należnej na ubezpieczenie”. W pojęciu „nieopłacenie w terminie składki” mieszczą się bowiem trzy sytuacje: nieopłacenie w terminie składki w ogóle za dany miesiąc, opłacenie składki w niepełnej wysokości oraz opłacenie składki z przekroczeniem terminuWyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 4 września 2012 r., III AUa 409/12, LEX nr 1217662..

Można w tym miejscu polemizować, czy opłacenie składki w niepełnej wysokości mieści się w sferze zachowań objętych dyspozycją przesłanki nieopłacenia w terminie składki. Decydujące znaczenie winien mieć również zamiar (wola) osoby zamierzającej wstąpić w stosunek ubezpieczenia społecznego na zasadzie art. 14 ustawy systemowej. Nieopłacenie składki w należytej wysokości może wynikać z przyczyn obiektywnych i nie powinno w tym przypadku być interpretowane na niekorzyść ubezpieczonego, pozostawiając go poza systemem.

Podobnie sytuacja, w której płatnik opłacił składkę za część miesiąca przypadającą po ustaniu prawa do zasiłku chorobowego, z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 14 ust. 1 ustawy systemowej, nie wypełnia dyspozycji art. 14 ust. 2 pkt 2 tej ustawy i nie powoduje ustania ubezpieczeniaWyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 3 listopada 2000 r., III AUa 775/00, OSA 2001, nr 2, poz. 9..

Wziąwszy pod uwagę fakt, że należności składkowe mogą być regulowane w formie gotówkowej albo w formie bezgotówkowej, w drodze obciążenia rachunku bankowego płatnika składek, istotne jest należyte określenie momentu opłacenia składki. W związku z powyższym, jak zauważa J. Wantoch-RekowskiJ. Wantoch-Rekowski (red.), Ustawa o systemie, s. 111., przy stosowaniu odpowiednio art. 60 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa Tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.terminem opłacenia składki będzie:

• przy zapłacie gotówką – dzień wpłacenia kwoty podatku w kasie organu podatkowego lub na rachunek tego organu w banku, w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r.Dz.U. z 2012 r., poz. 1529. – Prawo pocztowe, w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, biurze usług płatniczych lub w instytucji płatniczej albo dzień pobrania podatku przez płatnika lub inkasenta,
• w obrocie bezgotówkowym – dzień obciążenia rachunku bankowego podatnika lub rachunku podatnika w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej lub rachunku płatniczego podatnika w instytucji płatniczej na podstawie polecenia przelewu.

W konsekwencji dla zachowania terminu opłacenia składki przy obrocie bezgotówkowym obciążenie rachunku bankowego płatnika musi więc nastąpić nie później niż w dniu terminu na opłacenie składkiJ. Wantoch-Rekowski (red.), Ustawa o systemie, s. 111..

Do uniknięcia skutku w postaci ustania ubezpieczenia nie wystarczy opłacenie składki po upływie terminu, lecz należy uzyskać decyzję o przywróceniu uchybionego terminuWyrok Sądu Najwyższego z 17 maja 2001 r., II UKN 363/00, OSNP 2003, nr 3, poz. 72, OSNP – wkładka 2001, nr 15, poz. 3, M. Podat. 2001, nr 8, poz. 3, „Wokanda” 2002, nr 1, poz. 18..

IV. Prawne gwarancje uznaniowości decyzji ZUS nie implikują dowolności rozstrzygnięcia

Organ rentowy został wyposażony w kompetencję wyrażenia zgody w uzasadnionych przypadkach na opłacenie składki po terminie, czyli uznania, że mimo nieopłacenia składki w terminie ubezpieczenie nie ustało. Ustawodawca określił więc ogólnie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wyrazić zgodę na opłacenie składki po terminie w uzasadnionych przypadkach, nie precyzując, o jakie sytuacje chodzi. Nie oznacza to jednak przyznania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych niczym nieskrępowanego uznania w uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniosku o wyrażenie zgody. Przyznana kompetencja winna być wykonywana według sprawdzalnych, sprawiedliwych kryteriów. Uznaniowość decyzji nie oznacza dowolności w ich podejmowaniu. Użyte w przepisie art. 14 ust. 2 pkt 2 określenie „może” nie oznacza pełnej dowolnościWyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 4 września 2012 r., III AUa 409/12, LEX nr 1217662.. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyposażony w uprawnienie wyrażania zgody na opłacenie składki po terminie winien ujawnić, jakimi przesłankami kierował się, odmawiając jej, a jego decyzja podlega merytorycznej ocenie sąduPostanowienie Sądu Najwyższego z 14 listopada 2007 r., II UK 65/07, LEX nr 863989..

W judykaturze podkreśla się, że użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów używających takich określeń do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji państwowej ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekroczyła dopuszczalnej granicy swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznegoWyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1981 r., SA 974/81..

Doktryna prawa administracyjnego podkreśla, że uznanie administracyjne nigdy nie oznacza dowolności organu administracji w decydowaniu. Może się ono przejawiać w różnym zakresie tylko na etapie oceniania, czy pewna forma prawna działania, uregulowana w prawie przedmiotowym, ma znajdować zastosowanie do pewnego stanu rzeczy, który ma stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnejJ. Filipek, W sprawie uznania administracyjnego, (za:) E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, s. 84.. Stosując przepis uznaniowy, organ nie może naruszać praw podmiotowych wynikających z innych przepisów czy rozstrzygnięć innych organów państwaE. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, s. 84..

V. Przyznanie kompetencji do wyrażenia zgody nie zwalnia ZUS z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego

Artykuł 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483. stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawaNa kanwie art. 7 Konstytucji RP, NSA wywiódł konstatację, że sytuacja, w której w identycznym stanie faktycznym w stosunku do różnych osób wydane zostaną odmienne interpretacje podatkowe, narusza zasady postępowania podatkowego określone w art. 120 i 121 o.p. oraz zasady określone w art. 7 i 32 Konstytucji RP. Jednakże w takiej sytuacji organom nie można postawić zarzutu, że nie powieliły interpretacji, która została wydana najwcześniej, gdyż organ ma prawo i obowiązek wydać odmienną interpretację, w sytuacji gdy uzna, że wcześniejsza interpretacja była nieprawidłowa (wyrok NSA z 16 lipca 2009 r., I FSK 1036/08, LEX nr 552127).. Przepis ten stwarza prawną podstawę i wyznacznik działania organów administracji publicznej, w tym również Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Jak podkreślono w doktrynie, ograniczeniu swobody działań administracji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego służą zasady prawa administracyjnego i administracji. Zasady te stanowią środek mający zapewnić realizację określonej polityki administrowania bez względu na formę prawną, w jakiej działalność jest podejmowanaE. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, s. 63..

Stosownie do art. 7 k.p.a.Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oczywiście z przepisu art. 7 k.p.a. nie da się wywieść domniemania załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, gdy decyzja oparta jest na uznaniu organu administracji publicznej. Przeczy to bowiem istocie uznania administracyjnego. Uznanie, stanowiąc pewną ściśle określoną sferę swobody pozostawionej przez ustawę, nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działaniaM. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 7 k.p.a., LEX/el., 2013..

Natomiast art. 77 § 1 k.p.a. wyznacza prawidłowy modus operandi organu administracji, stwierdzając, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzjiWyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 53/12, LEX nr 1164472.. Na skuteczność, efektywność i należytą jakość administracji wpływać może to, do jakiego stopnia urzędnicy respektują formalne i obowiązujące na mocy prawa reguły kooperacji, stosują się do procedur i w jakim stopniu istniejące procedury dopuszczają uznaniowość i swobodę decyzji w konkretnych przypadkachP. Poławski, Lokalna administracja i społeczeństwo obywatelskie, (w:) K. W. Frieske (red.), Utopie inkluzji. Sukcesy i porażki programów reintegracji społecznej, Warszawa: Wydawnictwo IPiSS 2004, s. 66..

Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Oczywiście uprawnienie organu administracji państwowej do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznymWyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 1981 r., SA 234/81.. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i innych przepisach k.p.a., jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadkuWyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 marca 2012 r., IV SA/Wr 767/11, LEX nr 1146157..

Co więcej, zauważono w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, LEX nr 47243. W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badaniaTamże.. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę. Gdy administracja działa na podstawie uznania, to wtedy jej szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, bo przecież miała możliwość rozstrzygnięcia i dlatego powinna wybrać rozstrzygnięcie optymalneE. Ochendowski, Prawo administracyjne, s. 201..

VI. Decyzja dotycząca zgody na opłacenie składki po terminie podlega kontroli sądu

Podział na akty związane i uznaniowe miał większe znaczenie kiedyś, albowiem akty wydawane w ramach uznania administracyjnego nie podlegały kontroli sądowej. Obecnie akty te, jak i związane, podlegają kontroli sądownictwa administracyjnego z punktu widzenia ich zgodności z prawemE. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, s. 84.. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2001 r.II UKN 577/00, OSNP 2003, nr 15, poz. 361., w którym wskazano, że „decyzja organu rentowego o odmowie przywrócenia terminu do opłacenia składek na dobrowolne ubezpieczenie społeczne [obecnie niewyrażenie zgody na opłacenie składki po terminie] podlega zaskarżeniu do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych”. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że brak jest podstaw do wyłączania z dopuszczalności zaskarżenia m.in. decyzji Zakładu dotyczących przywrócenia terminu do opłacenia składek na dobrowolne ubezpieczenie społeczne (w brzmieniu ustawy obowiązującym w 1999 r.), czy też obecnie wyrażenia zgody na opłacenie składki po terminie, są to bowiem sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych i jako takie mają charakter sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowegoWyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98..

Jak zauważono powyżej, określenie „może” nie oznacza pełnej dowolności. Nie ma przy tym znaczenia, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje odrębną decyzję, czy też rozstrzyga daną kwestię jako przesłankę wydania decyzji o określonej treści. W tym drugim przypadku, w razie poddania decyzji kontroli sądowej, badanie obejmuje wszystkie okoliczności, także te, które stanowiły przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyłączenie pewnych przesłanek spod kontroli sądowej – definitywne lub czasowe – jest możliwe, jednakże wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego. Wyłączenie takie nie może być natomiast domniemywane ani wywodzone w drodze wykładni. Taka wykładnia narażona byłaby na zarzut sprzeczności z gwarantowanym konstytucyjnie prawem każdego do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 Konstytucji). Rozpoznanie sprawy obejmuje, co do zasady, jej meritum, czyli rozstrzygnięcie wszystkich spornych okoliczności. W rozważanym przypadku sporne jest podleganie ubezpieczeniu chorobowemu. Dla ustalenia tej okoliczności istotne jest przesądzenie, czy ubezpieczenie nie wygasło z powodu nieopłacenia składki w terminie. Zatem sądowa kontrola decyzji o odmowie przyznania zasiłku nie może pomijać kwestii zachowania terminu ani zasadności odmowy wyrażenia zgody na opłacenie składki po terminie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyposażony w kompetencję wyrażania zgody na opłacenie składki po terminie winien jest ujawnić, jakimi przesłankami kierował się, odmawiając jej, a sąd podda je ocenie. Sąd Najwyższy nie znajduje żadnych racji, dla których miałyby być wyłączone spod kontroli sądowej przesłanki odmowy przyznania zasiłku chorobowego. Rację taką mógłby stanowić wyłącznie przepis ustawy mający dostateczne oparcie konstytucyjne.

W 2007 r. Sąd Najwyższy podkreślił, że sąd powszechny, rozpoznający odwołanie od decyzji organu rentowego odmawiającej wypłaty zasiłku chorobowego, bada zachowanie terminu do opłacenia składki na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe oraz zasadność odmowy wyrażenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgody na opłacenie składki po terminieUchwała Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2007 r., I UZP 6/06, OSNP 2007, nr 13–14, poz. 197..

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona. Obejmuje ona zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Za prawidłowo podjęte orzeczenie w ramach uznania administracyjnego może być zatem uznane tylko takie, w którym organ administracji szczegółowo zbadał stan faktyczny w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacji związania, mając na uwadze szczególną rolę decyzji uznaniowejPor. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98.. Ponadto kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawaTamże..

VII. Uznaniowość ZUS nie zwalnia z dochowania staranności przez ubezpieczonego

Osoba składająca wniosek o objęcie dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym i oczekująca świadczeń od organu rentowego zobowiązana jest do opłacania składki na to ubezpieczenie w terminie i we właściwej wysokości. Osoba, która oczekuje od organu rentowego świadczeń, zobowiązana jest opłacić składkę w ustawowym terminie i prawidłowej wysokości. Jeżeli prowadząc działalność pozarolniczą, nie jest w stanie wywiązać się z obowiązku terminowego opłacenia składek, to nie musi do tego ubezpieczenia przystąpićWyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4 października 2000 r., III AUa 1514/99, OSA 2001, nr 4, poz. 15, Pr. Pracy 2001, nr 7–8, poz. 87..

Jak podkreślił Sąd Najwyższy, nie można uznać, aby w przypadku dobrowolnego ubezpieczenia ustawodawca pozostawił do uznania osoby zgłaszającej się do takiego ubezpieczenia termin, w jakim będzie opłacała składki. Prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, w której osoba zgłoszona do ubezpieczenia chorobowego zalega ze składkami do czasu, gdy nastąpi zdarzenie uprawniające ją do świadczeń z tego ubezpieczenia i składając wniosek o świadczenia, ureguluje wszystkie zaległe składki. Ubezpieczenie istniałoby nadal i zachowane zostałoby prawo do świadczeń. Gdyby skutkiem dokonania zaległej wpłaty było nieprzerwane trwanie ubezpieczenia od daty zgłoszenia, nie można by było mówić o ustaniu ubezpieczenia, lecz o jego zawieszeniu do czasu uregulowania należności, czego konsekwencją byłaby niepewność co do stanu prawnego. Taka interpretacja jest również sprzeczna z brzmieniem przepisu, gdyż skutek w nim przewidziany następuje w przypadku nieopłacenia składek za jeden pełny miesiąc, a nie za okres przekraczający jeden miesiącWyrok Sądu Najwyższego z 17 maja 2001 r., II UKN 363/00, OSNP 2003, nr 3, poz. 72, OSNP – wkładka 2001, nr 15, poz. 3, M. Podat. 2001, nr 8, poz. 3, „Wokanda” 2002, nr 1, poz. 18..

Należy także zwrócić uwagę, że zlecenie osobie trzeciej zapłacenia składki na dobrowolne ubezpieczenie chorobowe nie usprawiedliwia spowodowanego przez tę osobę opóźnienia, tym bardziej że – jak już podniesiono – opłacanie składek obciąża ubezpieczonego i nie może on powoływać się na błąd w działaniu swojego biura rachunkowego, które tylko wylicza należną wysokość składkiWyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 7 lipca 2004 r., III AUa 547/03, OSA 2005, nr 12, poz. 32..

VIII. Następstwa prawne zgody ZUS na opłacenie składki po terminie

W razie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do opłacenia składki na dobrowolne ubezpieczenie społeczne pozytywna decyzja organu ubezpieczeń społecznych powoduje kontynuowanie dotychczasowego stosunku ubezpieczenia pod warunkiem opłacenia należnych składek, natomiast negatywna decyzja potwierdza ustanie z mocy prawa dobrowolnego tytułu ubezpieczenia społecznego i może być zaskarżona w sądowym postępowaniu odwoławczymWyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2001 r., II UK 518/00, OSNP 2003, nr 10, poz. 257.. Wyrażenie takiej zgody sprawia, że pomimo iż składka nie została opłacona w terminie, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe nie ustaje. Wniosek o wyrażenie zgody na opłacenie składki kieruje się do właściwego dla ubezpieczonego dyrektora oddziału ZUSP. Kostrzewa, System ubezpieczeń społecznych, (w:) Ubezpieczenia społeczne 2008, Warszawa: Wolters Kluwer 2008, s. 109..

Moment objęcia dobrowolnym ubezpieczeniem chorobowym i następnie jego kontynuacja jest szczególnie ważny dla uzyskania uprawnień do zasiłku chorobowegoJ. Wantoch-Rekowski (red.), Ustawa o systemie, s. 110..

IX. Złożona istota instytucji zgody na opłacenie składki po terminie – podsumowanie

Analiza omawianej instytucji wskazuje, że chociaż ustawodawca posłużył się nieostrymi pojęciami, co w naturalny sposób pozostawia luz decyzyjny organowi rentowemu, to jednakże powyższe nie implikuje dowolności ZUS-u w ocenie stanu faktycznego i treści wydawanych decyzji odnośnie do wyrażenia zgody na opłacenie składki po terminie. Należy mieć na uwadze fakt, że już na etapie postępowania dowodowego i dokonywania oceny stanu faktycznego organ rentowy powinien w dogłębny sposób zbadać przesłanki zaistnienia szczególnej sytuacji oraz mieć na uwadze słuszny interes ubezpieczonego. Nie można tracić z pola widzenia również elementu sądowej kontroli wydawanych decyzji, w trakcie której sąd nie jest związany dokonanymi ustaleniami organu rentowego, a w sposób całkowicie niezależny dokonuje ustaleń stanu faktycznego oraz ocenia zasadność wniosku złożonego przez ubezpieczonego.

Oczywiście fakt pozostawionej możliwości złożenia wniosku o wyrażenie zgody na opłacenie składki po terminie nie może być przez ubezpieczonego traktowany jako swoista alternatywa, która pozwala mu na objęcie systemem ubezpieczeń. Niezwykle istotna jest postawa ubezpieczonego i w konsekwencji tak bierność, jak też zaniechanie z jego strony będą stanowiły okoliczności wykluczające możliwość skorzystania z omawianej instytucji.