Abstrakt

W niniejszym opracowaniu przedmiot analizy stanowi wprowadzona na mocy ustawy z 26.01.2023 r. o zmianie ustaw w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnych modyfikacja zakresu realizacji zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym. Zasadniczym celem opracowania był opis procesowy i teoretyczny mechanizmu o podstawie z art. 127 § 1a k.p.a. W toku rozważań pozytywnie zostały zweryfikowane dwie tezy. Z jednej strony to, że polski ustawodawca od 2017 r. wdraża nową „filozofię” administracyjnego toku instancji oraz preferuje środki prawne znamienne użytecznością. Z drugiej strony to, że obowiązujące od 12.05.2023 r. rozwiązanie daje asumpt to wywiedzenia nowej kategorii procesowej, a mianowicie selektywnej redukcji administracyjnego toku instancji.

I.  Uwagi wprowadzające

Odwołania administracyjneW niniejszym opracowaniu przyjmuje się konwencję terminologiczną, w świetle której przez „odwołania administracyjne” rozumieć będziemy zarówno odwołanie sensu stricto, jak również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nawiązujemy do badań Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011. stanowią formę pomostuZob. np. D.C. Dragos, D. Marrani, Administrative Appeals in Comparative European Administrative Law: What Effectiveness? (w:) Alternative Dispute Resolution in European Administrative Law, red. D.C. Dragos, B. Neamtu, Berlin–Heidelberg 2014, s. 553–556. pomiędzy jurysdykcją administracyjną a sądowoadministracyjnąOwa relacyjność znajduje oparcie w przepisach prawa. Wszak wyczerpanie hierarchicznego toku instancji stanowi warunek sine qua non dostępu do sądu administracyjnego, o ile stronie służy odwołanie (zob. także pkt 4.2). W tym ujęciu uchylenie podstaw do wniesienia odwołania powoduje, że droga sądowa jest od razu dostępna. Związek ten jest aktualny także w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania niehierarchicznego). Po pierwsze, strona nadal może preferować środki administracyjne, a jej wybór (preferencja) jest respektowany przez ustawodawcę. Po drugie, w przypadkach prawem przepisanych uprzednie zwrócenie się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi przesłankę dopuszczalności skargi na decyzję.. Początki współczesnego dyskursu dotyczącego styku obu dróg ochrony prawnej datujemy na rok 198Zob. T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Warszawa–Kraków 1989. Do zagadnienia powracano także w nowej rzeczywistości procesowej; zob. Z. Kmieciak, Związki instytucji postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego – aspekt funkcjonalny, „Przegląd Prawa Publicznego” 2019/1, s. 53–62.. Rok ten jest szczególny, a to z tej przyczyny, że wówczas w Polsce reaktywowano powszechną sądową kontrolę administracji publicznej, a nowelizacjaUstawa z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4 poz. 8 z późn. zm.). Kodeksu postępowania administracyjnegoUstawa z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej: k.p.a. przyniosła istotną zmianę w zakresie ochrony prawnej adresatów decyzji. Otóż ustawodawca rozpoznał potrzebę wprowadzenia obok klasycznego odwołania także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Środek ten po dziś dzień stanowi element systemu kontroli administracji, choć obecnie jego praktyczne znaczenie jest ograniczoneCo do praktycznych motywów przydania wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy fakultatywnego charakteru zob. A. Ciesielska, Możliwość zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnej bez skorzystania z przysługującego od niej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2019/3, s. 72–73..

W minionych 44 latach kwestia optymalnego kształtu administracyjnego toku instancji wielokrotnie stawała na kartach opracowań doktrynalnych i teoretycznych za sprawą kolejnych interwencji ustawodawcy z 199Ustawa z 24.05.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 34 poz. 201) w zakresie, w jakim wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służył także od decyzji kolegiów odwoławczych przy sejmikach w sprawach należących do zadań własnych gmin, a nie tylko od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez naczelne organy administracji państwowej., 1998Ustawa z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162 poz. 1126 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ochronie podlegała samodzielność decyzyjna organów jednostek samorządu terytorialnego., 2004Ustawa z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) w zakresie, w jakim została przywrócona w pełni jurysdykcja organu odwoławczego w sprawach decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a to poprzez uchylenie § 3 w art. 138 k.p.a., 2011Ustawa z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18 z późn. zm.) w zakresie, w jakim ujednolicono charakterystykę odwołania klasycznego i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako zwyczajnych środków zaskarżenia (tu: których przedmiot stanowi decyzja nieostateczna) oraz modyfikacji uległy przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. oraz 2017 r.Co symptomatyczne, nowelizacje przepisów k.p.a. częstokroć powodują, że konieczna jest także modyfikacja instytucji uregulowanych w ustawie z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Powyższa właściwość także świadczy o ścisłym związku pomiędzy instytucją odwołania administracyjnego a drogą sądowoadministracyjną. W rozwoju historycznymW momencie składania niniejszego opracowania do druku toczyły się prace nad kolejną ustawą nowelizującą k.p.a. (projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego, 5.04.2024 r., dostęp: https://legislacja.rcl.gov.pl/docs//2/12383815/13050496/13050497/dokument662652.pdf). Co charakterystyczne, także i tym razem zakresem modyfikacji objęta została instytucja odwołania administracyjnego. Obok rozwiązań o stricte porządkującym charakterze (dot. proponowanej treści art. 132–133 k.p.a. na mocy art. 2 pkt 8–9 projektu ustawy nowelizującej) szczególną uwagę należy zwrócić na treść projektowanego art. 139a k.p.a. (art. 2 pkt 10 projektu ustawy nowelizującej) w zakresie, w jakim proponuje się wzmocnienie stosunku kontroli łączącego organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, oraz organ odwoławczy, a także przewiduje się gwarancje wykonania „wytycznych” zamieszczanych w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Regulacja ta nie pozostaje bez wpływu na charakterystykę administracyjnego toku instancji. Niemniej jednak ze względu na ograniczone ramy opracowania oraz brak bezpośredniego związku z tytułową problematyką należało poprzestać na zreferowaniu propozycji zmian bez roztrząsania ich aspektu merytorycznego. analizowanej instytucji szczególne miejsce przypisać należy ustawie z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustawDz.U. poz. 935, dalej: nowela kwietniowa.. Nowela kwietniowa otworzyła zupełnie nowy rozdział w dyskusji nad kształtem odwołania, o czym świadczą nie tyle punktowo wprowadzone nowe lub zmodyfikowane instytucje kodeksowe (art. 15, art. 127a, art. 136 § 2–4 k.p.a.), co ich sumaPodzielam pogląd, w świetle którego przydanie wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy fakultatywnego charakteru jest swego rodzaju pilotażem „możliwości i zasadności szerszego wprowadzenia do polskiego systemu prawa zasady jednoinstancyjności postępowania administracyjnego” – tak W. Chróścielewski, Zmiany w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w świetle projektu nowelizacji k.p.a. z dnia 29 grudnia 2016 r. (w:) O prawie administracyjnym i administracji refleksje. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Małgorzacie Stahl, red. B. Jaworska-Dębska, Łódź 2017, s. 85.. Ustawodawca – najpewniej inspirowany wzorcami austriackimiTakże w tym przypadku odejście od wstępnych postępowań przedsądowych było zakresowe pomimo zasadniczego zarzucenia zasady wyczerpania drogi administracyjnej; zob. co do tzw. wstępnej decyzji odwoławczej P. Chvosta, „Reforma stulecia” sądownictwa administracyjnego w Austrii – „Nowa era” także dla sądownictwa administracyjnego w państwach młodej demokracji w Europie, „Acta Universitatis Lodziensis” 2022/98, s. 44–45. – zapowiada atypowy rozwój analizowanej instytucji. Owa atypowość przejawia się w ograniczaniu sytuacyjnego zakresu zastosowania odwołania administracyjnegoDziałania te bywają także określane jako zmierzające „nie do zniszczenia instytucji odwołania administracyjnego, ale w każdym razie do zmniejszenia jego roli albo do dewaluacji procesowej tego środka prawnego”; tak J. Zimmermann, Czy schyłek odwołania administracyjnego, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2020/2 (46), s. 134.. Głębokość przebudowy systemu uzależniona została od przeglądu case-by-case ustawodawstwa krajowego. Nowelizacji towarzyszyło więc pytanie, czy w XXI w. odwołanie oraz administracyjny tok instancji są użyteczne.

Pierwotnie zakreślony ustawowy termin załatwienia sprawy „zasadności odstąpienia od dwuinstancyjności postępowań administracyjnych” upłynął 1.06.2019 r. Interwencji w system środków prawnych należało jednak wyczekiwać do 2022 r. Przyjęte zostały dwie metody porządkowania nadmiaru odwołań. Z jednej strony, przy wykorzystaniu typowej dla zabiegów dekodyfikacyjnych formuły punktowej modyfikacji standardu w poszczególnych kategoriach spraw administracyjnychW tym kontekście należy odnotować, że w Sejmie IX kadencji dwukrotnie podjęto próbę ograniczenia sytuacji, w których odwołanie jest dopuszczalne. Po pierwsze, na mocy ustawy z 7.10.2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. poz. 2185). Po drugie, na mocy rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców (druk nr 3635). Skądinąd słusznie podnosił RPO, że niezwykle krótki czas dzielący obie inicjatywy ustawodawcze musi budzić wątpliwości; zob. Opinia RPO do projektu zmian w przepisach w celu ulepszenia środowiska prawnego i instytucjonalnego dla przedsiębiorców, 22.05.2023 r. (dostęp: https://bip.brpo.gov.pl/sites/default/files/2023-05/Do_MRiT_opinia_ulepszenie_srodowiska_prawnego_przedsiebiorcow_10.05.2023.pdf, s. 4): „Uzasadnienie aktualnie procedowanego projektu nie wskazuje, dlaczego po upływie zaledwie kilku miesięcy od uchwalenia przywołanej ustawy z dnia 7 października 2022 r. zasadne jest – w zakresie rezygnacji z zasady dwuinstancyjności postępowania – wyjście poza rekomendacje eksperckie, jakie leżały u podstaw jej przyjęcia”.. Z drugiej strony, poprzez generalne uchylenie prawa do wniesienia odwołania z poziomu regulacji kodeksowej. W niniejszym opracowaniu analizowane będzie przyjęte w 2023 r. rozwiązanie ze szczególnym uwzględnieniem aspektu procesowego. Obok tego celu weryfikowane będą dwie tezy. Po pierwsze to, że polski ustawodawca preferuje środki prawne charakteryzujące się utylitarnością (użytkowością)Nawiązujemy w tym miejscu bardziej do słownikowego niż filozoficznego rozumienia tego terminu. W leksykalnym ujęciu naświetlona zostaje wyższość praktycznego zastosowania (zob. „utylitarność”, Słownik PWN, dostęp: https://sjp.pwn.pl/szukaj/utylitarność.html) obiektu nad jego walorami estetycznymi (zob. „utilitarian” Oxford Learner’s Dictionaries, dostęp: https://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/english/utilitarian?q=utilitarian). Z tej perspektywy administracyjny tok instancji jawi się wprawdzie jako elegancka i spójna instytucja, ale niekoniecznie przynosząca korzyść dla ogółu. Z kolei w ujęciu filozoficznym można by argumentować, że dobre są tylko takie instytucje, które mają na celu promocję szczęścia (zob. J.S. Mill, Utilitarianism (w:) John Stuart Mill On Liberty, Utilitarianism and Other Essays, red. M. Philip, F. Rosen, Oxford 2015, s. 121–122). Przy czym ów cel wymagałby przekładu na język prawniczy, gdzie przez szczęście można rozumieć zdatność urządzenia procesowego do zmiany sytuacji prawnej osoby. Oczywiście jednostkowo samo wniesienie odwołania może nieść za sobą „szczęście”, ale będzie ono miało oczywiście niższą rangę niż wartości kolektywne. Natomiast skuteczność środka prawnego jako wskaźnik pomiaru nie w pełni oddaje istotę omawianego zagadnienia, a to z tej przyczyny, że nie stawia w centrum grupy oraz nie naświetla elementu ewolucji instytucji w czasie. – teza nr 1. Po drugie to, że zmodyfikowana treść art. 127 k.p.a. może stanowić podstawę dla zarysu nowej koncepcji (tu: selektywnej redukcji toku instancji) – teza nr 2.

W opracowaniu wykorzystano najważniejsze pozycje literatury dotyczące administracyjnego toku instancji oraz instytucji odwołania. W ocenie autora kompleksowe opracowania traktujące o analizowanych instytucjach wprawdzie zostały opublikowane przed wielu latyW latach 80-tych XX (dot. prac J. Zimmermanna, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986 oraz B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980) obok tych co nowszych, ale sprzed dekady (dot. monografii Z. Kmieciaka, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011)., jednak nie tylko nie utraciły po dziś dzień aktualności, ale przede wszystkim nie sposób przecenić ich wkładu w rozwój teorii postępowania administracyjnego. Pomimo kolejnych interwencji ustawodawcy w analizach musimy powracać do ustalonego, a przy tym zastanego, rozumienia pewnych mechanizmów. Zakłada się przy tym intersubiektywną komunikowalność tekstu, co powoduje, że zbędne było przytaczanie de novo znaczeń pojęć i instytucji utrwalonych w doktrynie prawa administracyjnego. Natomiast w zakresie dotyczącym analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego konieczne było odwołanie się do judykatów traktujących o przepisach warunkujących należyte odtworzenie zakresu i praktycznego zastosowania art. 127 § 1a k.p.a. Siła autorytetuZob. D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010, s. 711–712: „Dzięki szerokiej publikacji orzeczeń sądowych oraz ich autorytetowi oddziałują one nie tylko na inne sądy i administrację, ale znacznie szerzej: kształtują świadomość i kulturę prawną społeczeństwa”. wykładni sądowoadministracyjnej nie pozostaje bez znaczenia w procesie ustalania znaczenia nowych lub zmodyfikowanych instytucji postępowania. Z uwagi na obszar poznania reprezentowany przez autora ocena zgodności analizowanego mechanizmu z normami wyższego rzędu została pozostawiona poza zakresem analizyChoć dla porządku należy odnotować, że w piśmiennictwie podnoszone są w tym aspekcie wątpliwości; zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 127, nb. 3: „Prawo do wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej jest prawem konstytucyjnym osoby (art. 78), a jego generalne ograniczenie, jak w komentowanym przepisie, nie przechodzi pozytywnie testu proporcjonalności (…) co prowadzi do wniosku, że przepis art. 127 § 1a jest niekonstytucyjny”.. 

II.  Charakterystyka mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a.

Na mocy ustawy z 26.01.2023 r. o zmianie ustawy w celu likwidowania zbędnych barier administracyjnych i prawnychDz.U. poz. 803, dalej: nowelizacja z 2023 r. treść art. 127 k.p.a. została uzupełniona o § 1a. Przepis ten stanowi, że decyzja wydana w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest ostateczna. Tym samym od 12.05.2023 r. na gruncie ogólnego postępowania jurysdykcyjnego obowiązuje normaPrzepis art. 127 § 1a k.p.a. należy stosować wespół z art. 16 § 1 k.p.a., mocą której przedmiotu zaskarżenia odwołaniem lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może stanowić zdefiniowana na poziomie kodeksowym kategoria decyzji niezależnie od typu organu, który załatwił sprawę, jak również charakterystyki sprawy. Przyjęta metoda rekonstrukcji przesłanek warunkujących dopuszczalność administracyjnego toku instancji jawi się jako osobliwa. W dotychczasowym stanie prawnym modyfikacja lub uchylenie prawa do wniesienia odwołania powodowane były – co najmniej deklarowanymi – racjami merytorycznymi lub ustrojowo-organizacyjnymiTak w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego proponowana proliferacja miała wynikać z uwarunkowań ustrojowo-organizacyjnych, jak również konieczności ochrony takich wartości jak autonomia; zob. Z. Kmieciak, O potrzebie nowelizacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie odwoławcze, „Europejski Przegląd Sądowy” 2012/12.. Co istotne, interwencje w byt i kształt administracyjnego toku instancji miały charakter generalny i trwały.

Tymczasem na gruncie art. 127 § 1a k.p.a. wyłączenie administracyjnego toku instancji jest zrelatywizowane do okoliczności konkretnego postępowania administracyjnego, jego przebiegu, a nawet wyborów podjętych przez podmioty zaangażowane w proces. Aktualizacja mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. następuje ex legeZob. także P.M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 127, nb. 3. jako wypadkowa następujących przesłanek:

• na mocy przepisu szczególnego nie zostało uchylone stosowanie art. 127 § 1a k.p.a.;
• postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony;
• organ wydał decyzję po raz pierwszy załatwiającą sprawę administracyjną w danym cyklu procesowym;
• decyzja organu w całości uwzględnia żądanie strony, a jednocześnie nie rozstrzyga o spornych interesach stron;
• organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia decyzji.

Obowiązywanie art. 127 § 1a k.p.a. nie oznacza, że w każdym przypadku klasyczny przebieg postępowania ulegnie modyfikacji. Publiczne prawo podmiotoweWszak prawo do wniesienia odwołania jest publicznym prawem podmiotowym; zob. J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 201; Z. Kmieciak, Odwołania…, s. 13. do uruchomienia administracyjnego toku instancji jest aktywne od momentu wszczęcia postępowania do czasu kumulatywnego ziszczenia się okoliczności wskazanych powyżej. Również teoretyczny zapis sprawy administracyjnej nie ulega modyfikacji. Nadal bowiem możliwy będzie rozpad tejże na dwa stadia, obejmujące kolejno pierwszą oraz drugą instancjęWypowiedź inspirowana ustaleniami T. Kiełkowski (w:) System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. 2, cz. 1, Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2018, s. 49: „[p]oza nielicznymi wyjątkami norma uprawniająca do konkretyzacji prawa wskazuje dwa organy administracji publicznej właściwe do orzekania w sprawie, jednakże właściwość drugiego z nich jest zrazu potencjalna, a jej aktualizacja zależy od wystąpienia dodatkowych przesłanek: uprzedniego wydania rozstrzygnięcia w pierwszej instancji oraz skutecznego wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot”.. Wraz ze wszczęciem postępowania strona nabywa kompetencję procesową do uruchomienia toku instancji pod warunkiem braku ziszczenia się przesłanek aktualizacji skutku z art. 127 § 1a k.p.a. Stosunek procesowy zawiązany pomiędzy stroną a organem obejmujeW tym ujęciu uprawnienie do wniesienia odwołania stanowiłoby element łączącego stronę i organ stosunku procesowego – wypowiedź inspirowana analizą F. Longchampsa, O pojęciu stosunku procesowego między organem a jednostką (w:) F. Longchamps de Bérier. Pisma wybrane z lat 1934–1970, wybór i wstęp Z. Kmieciak, Warszawa 2019, s. 227, 228–229. do czasu skonsumowania przez organ upoważnienia z art. 107 § 4 k.p.a. także możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji. W dacie wszczęcia postępowania nie jest więc wiadome, czy sprawa zostanie definitywnie załatwiona. De lege lata każdy organ, w którego kompetencji leży załatwianie spraw wnioskowych, realizuje funkcję organu pierwszej lub ostatniej instancji administracyjnej w zależności od przebiegu postępowania. W tym momencie ujawniona zostaje różnica pomiędzy generalnym wyłączeniem administracyjnego toku instancji a instytucją analizowaną na kartach niniejszego opracowania. Otóż przykładowo strona postępowania przed właściwym organem ZUS już z momentem wszczęcia postępowania, a więc zawiązania stosunku procesowego, nie dysponuje prawem zaskarżenia decyzji odwołaniem administracyjnym, choćby nie miała tego świadomości.

Wprowadzona na mocy art. 127 § 1a k.p.a. zakresowa modyfikacja realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga pogłębionej analizy w dwóch płaszczyznach.

Z jednej strony należy uwzględnić bezpośrednie konsekwencje wejścia w życie nowelizacji z 2023 r. (płaszczyzna generalna). W tym ujęciu wyróżniamy skutek polityczny oraz prewencyjny. Uzupełnienie art. 127 o § 1a k.p.a. stanowi konsekwencję podjętego rozstrzygnięcia politycznego co do rozwoju instytucji. Zgodnie z ustaleniami powyżej, poczynionymi przed blisko ośmioma laty, ustawodawca sformułował nakaz przeprowadzenia przez ministrów przeglądu przepisów pod kątem zasadności zachowania klasycznego toku instancji administracyjnej. Przepis art. 127 § 1a k.p.a. stanowi narzędzie realizacji normy dekodowanej z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 15 noweli kwietniowej, wprowadzając wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnegoZob. także A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks…, LEX/el. 2024, art. 127, nb. 3.. Tym samym punktowa (tu: powiązana z nazwanymi, konkretnymi kategoriami spraw administracyjnych) modyfikacja toku instancji nie jest ekskluzywnym sposobem wykonania zapowiedzi poczynionej w 2017 r.

W płaszczyźnie generalnej nie sposób pominąć także kwestii związanej z funkcją prewencyjną, która zawsze towarzyszy środkom prawnym. Aktualizacja mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. oznacza skrócenie drogi jednostki do sądu administracyjnegoZob. Uzasadnienie projektu nowelizacji k.p.a. z 2023 r., Sejm IX kadencji, druk nr 2628, s. 18, dalej: druk nr 2628 (dostęp: https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/0/684DD198D054FBB9C12588CA00371F60/%24File/2628.pdf): „Jednocześnie – co istotne – strona nadal będzie miała możliwość doprowadzenia do uchylenia takiej decyzji na drodze sądowoadministracyjnej”. Skoro w dotychczasowym stanie prawnym warunkiem uruchomienia drogi sądowoadministracyjnej było wyczerpanie odwołania, to też konwersja decyzji wydanej w pierwszej instancji z nieostatecznej w ostateczną przy jednoczesnym utrzymaniu dostępu do sądu administracyjnego powoduje, że ulega skróceniu droga jednostki do sądu. Rzeczone skrócenie obejmuje czas trwania postępowania odwoławczego.. Uchylenie podstaw do wniesienia odwołania usuwa bowiem barierę w dostępie do sądu administracyjnego. Wraz z doręczeniem decyzji prawo strony do wniesienia skargi staje się aktywne. Jakkolwiek organ będzie prowadził postępowanie ze świadomością, że jego decyzja może nie podlegać kontroli przez organ odwoławczy, to perspektywa uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia konieczność dbałości o to, aby przebieg postępowania oraz sama decyzja były zgodne z prawem.

Z drugiej strony uwzględnienia wymagają skutki aktualizacji mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. na gruncie sprawy administracyjnej zawisłej przed organem (płaszczyzna konkretna). Jak zostało wykazane powyżej, odjęcie stronie prawa do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji następuje ex lege po ziszczeniu się szeregu okoliczności. Słowem – na dzień wszczęcia postępowania nie możemy przesądzić tego, że organ uwzględni w całości żądanie strony oraz z tej przyczyny odstąpi od sporządzenia uzasadnienia decyzji. Uwzględniwszy dynamikę postępowania, jak również teorię stosunku administracyjnoprawnegoSkoro przez stosunek potencjalny rozumie się stosunek, który nie jest „do końca zindywidualizowany i występuje w fazie oczekiwania na decyzję, nawet przed wszczęciem postępowania w danej sprawie” (tak J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2022, s. 373), to można argumentować, że ze względu na treść art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. strona w toku postępowania potencjalnie dysponuje prawem do wniesienia odwołania, a jego wygaśnięcie (tu: niemożność zrealizowania czy skonsumowania) stanowi skutek wydania przez organ decyzji o określonych cechach., należy przyjąć, że prawo do wniesienia odwołania ma charakter potencjalny i stan ten utrzymuje się do czasu doręczenia lub ogłoszenia decyzji, od uzasadnienia której organ odstąpił w warunkach przepisanych w art. 107 § 4 k.p.a. Z kolei wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma charakter indywidualno-konkretny – co do osoby, sprawy oraz w określonym momencie czasowym. Oczywiście prawdopodobieństwo uruchomienia administracyjnego toku instancji będzie fluktuować – rosnąć lub maleć. Każda czynność organu podjęta w etapie wyjaśniającym jurysdykcji administracyjnej będzie nas przybliżać  do nastąpienia skutku z art. 127 § 1a k.p.a. lub od niego oddalać. W tym ujęciu wyłączenie dostępu do instancji administracyjnej ma charakter wtórny względem aktu kończącego postępowanie.

II.I.  Charakterystyka przedmiotu zaskarżenia w warunkach zastosowania art. 127 § 1a k.p.a. oraz systemowo podobne rozwiązania

De lege lata przedmiotu zaskarżenia odwołaniem administracyjnym nie może stanowić decyzja, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony. Decyzja ta jest ostateczna, ergo podlega wykonaniu, jeżeli zaistnieje po temu potrzeba. W ujęciu systemowym uwzględnienie przez organ w całości żądania strony stanowi konsekwencję albo działania (wydanie decyzji lub zawiadomienie strony o braku sprzeciwuZob. art. 122c § 1 zd. 2 k.p.a. W celu zachowania przejrzystości wywodu w dalszej analizie uwzględniono dwupodział decyzja/milczące załatwienie sprawy.), albo zaniechania (legalne milczenie organu). Prima facie zachodzi więc podobieństwoNa zakresową zbieżność obu instytucji zwraca się uwagę także w piśmiennictwie; zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2024, art. 127, nb. 13: „Jednoinstancyjność postępowania przy milczącym załatwieniu sprawy ma pełne oparcie w regulacji art. 127 § 1a KPA, nadającej przymiot ostateczności decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony” pomiędzy decyzją, o której mowa w art. 127 § 1a k.p.a., a milczącym załatwieniem sprawy. W obu przypadkach nie jest sporządzane uzasadnienie rozstrzygnięcia administracyjnego, a możliwość uruchomienia kontroli instancyjnej nie jest dopuszczalnaZob. Z. Kmieciak, Milczące załatwienie sprawy a prawo do odwołania i skargi do sądu administracyjnego, „Państwo i Prawo” 2018/9, s. 64.. Nadto co wspólne dla obu sytuacji, to fakt, iż na dzień wszczęcia postępowania prawo do wniesienia odwołania administracyjnego ma charakter potencjalny i warunkowy. Otóż strona będzie mogła wnieść odwołanie administracyjne tylko wtedy, gdy sprawa, która stosownie do treści art. 122a § 1 k.p.a. mogła być milcząco załatwiona, została in concreto załatwiona przez wydanie decyzji. Tym samym prawo do wniesienia odwołania ma charakter zawieszony przez okres, w którym organ może dokonać wyboru zachowania kompetencyjnego. Natomiast o odmienności obu przedmiotów (zachowań kompetencyjnych organów) świadczy to, że o ile decyzję ostateczną, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, można zaskarżyć do sądu administracyjnego, to już skutków milczącego załatwienia sprawy nieZob. W. Piątek, Weryfikacja milczącego załatwienia sprawy (w:) System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. 2, cz. 5, Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019, s. 849.. Nadto odmiennie został ukształtowany mechanizm stosowania prawa administracyjnego, co w sposób czytelny ilustruje instytucja milczącej zgody. Otóż w przypadku formy legalnego milczenia, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., wniosek strony inicjuje postępowanie kontrolneZob. M. Kamiński (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 450.. Organ de facto jest gwarantem nienastąpienia określonego skutku. Natomiast w przypadku decyzji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, sytuacja kształtuje się zgoła odmiennie. Otóż wniosek strony inicjuje postępowanie, które może zakończyć się na wiele sposobów. Spektrum dostępnych rozstrzygnięć obejmuje od decyzji uwzględniającej żądanie w części po decyzję odmowną lub umorzenie postępowania administracyjnego.

Wniosek stąd, że jakkolwiek oba rozwiązania wiele różni, to w zakresie dopuszczalności uruchomienia administracyjnego toku instancji można wskazać istotne podobieństwa. W szczególności o konstrukcyjnej zbieżności obu instytucji świadczy to, że odjęcie stronie prawa do uruchomienia administracyjnego toku instancji stanowi wypadkową konkretnego zachowania (wyboru) organu oraz obowiązywania przepisu prawa statuującego negatywną przesłankę dopuszczalności środka prawnego. Jak była już o tym mowa, samo obowiązywanie art. 127 § 1a k.p.a. per se nie oznacza, że strona X w postępowaniu w sprawie Y nie będzie mogła wnieść odwołania administracyjnego. Analogicznie ustawowe upoważnienie organu do milczącego załatwienia sprawy bezpośrednio nie wpływa na zakres uprawnieńZ zastrzeżeniem jednak treści art. 122d § 1 k.p.a., jakimi strona będzie dysponowała w toku postępowania.

Dotychczasowe rozważania należy uzupełnić o kwestie związane z racjami, które legły u podstaw uchylenia prawa do wniesienia odwołania w omawianej kategorii spraw. Otóż zarówno na gruncie art. 127 § 1a k.p.a.Zob. druk 2628, s. 18: „Należy mieć jednak na uwadze, że w sytuacji, w której organ wydając decyzję w całości uwzględnia żądanie strony, nie jest ona zainteresowana, by wnosić od takiej decyzji odwołanie”., jak również w przypadku konstrukcji milczącego załatwienia sprawyW. Piątek, Weryfikacja…, s. 852: „Nie ma racjonalnych powodów ku temu, ażeby niezbędne było stworzenie dla podmiotu, którego żądanie zostało w całości uwzględnione, prawa do wniesienia odwołania”. przypisuje się stronie brak zainteresowania określonym środkiem, a to ma czynić niecelowym kreowanie ram do uruchomienia administracyjnego toku instancji. Niewątpliwie zachodzi tu związek z „pokrzywdzeniem” decyzją jako przesłanką warunkującą dopuszczalność odwołania. Dotychczas analiza relewantnych przepisów uzasadniała wniosek o tym, że strona jest uprawniona do zaskarżenia nawet korzystnej decyzjiZob. A. Kuleszyńska, Zaskarżanie rozstrzygnięć korzystnych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym – interes prawny oraz gravamen, „Przegląd Sądowy” 2019/4, s. 96, 100–101; B. Adamiak, Odwołanie w polskim…, s. 55–56; J. Zimmermann, Administracyjny tok…, s. 49., przy czym musi się liczyć z tym, że przy tożsamości okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jej sytuacja na mocy rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie ulegnie zmianie. Słowem gravamen funkcjonował, ale nie tyle jako przesłanka dopuszczalności odwołania, co raczej jego skutecznościOdwołanie jest skuteczne wówczas, gdy doprowadzi do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, niż miało to miejsce w pierwszej instancji.. W tym kontekście ustalenia wymaga, czy aby ze względu na treść art. 127 § 1a k.p.a. uległ modyfikacji także zakres i kształt legitymacji odwoławczej.

Treść analizowanej regulacji stanowi konsekwencję nazbyt zredukowanego myślenia o sytuacji strony w dniu doręczenia decyzji w całości uwzględniającej jej żądanie. Otóż zakłada się, że decyzja ta nie może powodować niezadowolenia, a już z pewnością nie niezadowolenia tego rodzaju, którego zaspokojenie na drodze administracyjnej byłoby możliwe. Zadowolenie i jego korelat w postaci uwzględnienia w całości żądania strony są kategoriami przynależnymi pozytywnemu porządkowi prawnemu. Decyzja, od której uzasadnienia na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ odstąpił, może nie odpowiadać w pełni oczekiwaniom strony, czyli jej subiektywnemu przekonaniu o tym, jak powinna kształtować się jej sytuacja wskutek przeprowadzenia jurysdykcji administracyjnejZob. także Z. Kmieciak, Odwołania…, s. 15: „Ustalenie, że orzeczenie lub decyzja są dla niej niekorzystne, wyłamuje się spod rygorów zobiektywizowanych ocen”.. Skutkiem wprowadzenia § 1a do treści art. 127 k.p.a. jest więc nie tylko zmiana zakresu przedmiotowego prawa do wniesienia odwołania, ale częściowo także kręgu podmiotów uprawnionych. Otóż decyzji wydanej w omawianych warunkach strona nie możne zaskarżyć na drodze administracyjnej, bowiem nie byłaby w stanie (wszak nie dysponuje uzasadnieniem) tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym okazać niezadowolenia, ergo trwale pozbawiona zostaje legitymacji odwoławczej. Nadto słusznie podnosi się, że przyjęte rozwiązanie petryfikuje stan ewentualnego pominięcia strony w toku postępowania administracyjnego. Otóż strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nigdy nie będzie mogła wnieść odwołania od decyzji wydanej w warunkach z art. 127 § 1a k.p.a.Zob. Opinia Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych do druku nr 2628, s. 3, dalej: Opinia KRSKO (dostęp: https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/0/4FDB5D77AB0FC999C1258904004BF4CE/%24File/2628-005.pdf).

Co więcej, aktualizacja mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. skutkuje odjęciem legitymacji odwoławczej podmiotom reprezentującym interesy ponadindywidualne, np. prokuratorowi. W tym momencie zdaje się ujawniać pierwszeństwo dla racji organizacyjnych (tu: interes aparatu administracyjnego) oraz subiektywnych (tu: interes konkretnej osoby) przed wartościami istotnymi dla zbiorowości, jak w szczególności praworządność. Usuwanie przez ustawodawcę verba legis barier, do których zalicza się odwołanie administracyjneWniosek ten wywodzimy w oparciu o tytuł ustawy nowelizującej k.p.a. Wszak sam ustawodawca kwalifikuje odwołanie w warunkach zastosowania art. 127 § 1a k.p.a. jako „zbędną barierę administracyjną i prawną”., nie może jednak odbywać się kosztem podstawowych zasad funkcjonowania państwa prawnego. Rozważenia więc wymaga to, czy pomimo aktualizacji mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. dostępne są skuteczne środki chroniące zbiorowość przed choćby jednostkowym negatywnym konfliktem pomiędzy z jednej strony interesem aparatu administracyjnego oraz konkretnej strony oraz z drugiej strony uzasadnionymi oczekiwaniami wspólnoty, aby sprawy administracyjne były załatwiane zgodnie z prawem. Jak się wydaje, co do zasady zachowanie organu skutkujące aktualizacją mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. pomimo braku realizacji przesłanek jego zastosowania ma charakter bezprawny, ergo uzasadnione jest skorzystanie z nadzwyczajnych środków weryfikacji. Z kolei stosownie do treści art. 184 k.p.a. oraz art. 8 § 1 p.p.s.a. prokuratorowi służy prawo zaskarżenia decyzji ostatecznej czy to na drodze administracyjnej, czy też sądowej. Jak się wydaje, w przypadku rażącego naruszenia art. 107 § 4 k.p.a. relatywnie sprawną opcję restytucji stanu zgodnego z prawem oferuje postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

II.II.  Ostateczność decyzji jako konsekwencja podjętego przez podmiot kompetencji wyboru

Jednym ze skutków wejścia w życie noweli kwietniowej k.p.a. było rozszerzenie przestrzeni do podejmowania przez stronę świadomych wyborów procesowych w toku kontroli decyzji, o czym świadczą takie rozwiązania jak możliwość zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania (art. 127a k.p.a.), wyrażenie zgody na częściowe odstępstwo od realizacji zasady dwuinstancyjności (art. 136 § 2–3 k.p.a.), zasadniczo fakultatywny charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a.) oraz możliwość przerwania ciągłości postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na preferencję dla środków prawnych wewnątrzadministracyjnych (art. 54a p.p.s.a.). W ujęciu idealnym dysponentW piśmiennictwie wyrażane są poglądy, że „wyzbycie się” publicznego prawa podmiotowego nie jest dopuszczalne; zob. W. Jakimowicz, O normatywnej konstrukcji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, „Przegląd Prawa Publicznego” 2018/9, s. 38: „Charakter «prawa do wniesienia odwołania» jako publicznego prawa podmiotowego wyklucza dopuszczalność wyzbycia się tego prawa przez jego podmiot z trwałym skutkiem w sferze prawnej tego podmiotu”. Odmiennie zob. P. Grzegorczyk, K. Weitz, Komentarz do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Legalis, nb. 12: „Przyjąć także należy, że komentowana regulacja nie stoi na przeszkodzie rozwiązaniom ustawowym, pozwalającym na zrzeczenie się prawa do wniesienia środka zaskarżenia przez osoby uprawnione do jego wniesienia w celu skrócenia toku instancji i uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia w krótszym czasie”. Jak się wydaje, w warunkach funkcjonowania realnego systemu kontroli podmioty kompetencji wybory takie podejmują, a co więcej – ustawodawca z podjętymi zachowaniami łączy określony skutek na niwie procesowej oraz materialnoprawnej. prawa podejmuje świadomy wybór, kierując się przy tym istotnymi dlań wartościami. W dniu doręczenia decyzji to, czy kontrola zostanie uruchomiona, a jeśli tak, to na której drodze ochrony prawnej, stanowi niewiadomą. Granicę czasową stanu prowizorycznego ukształtowania wzajemnych (tu: organu i adresata decyzji) praw i obowiązków wyznacza termin uruchomienia administracyjnego toku instancji. Można wręcz – czerpiąc inspirację z konstrukcji klauzul dodatkowych aktu administracyjnegoZob. T. Woś (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 394–401. – argumentować, że decyzja nieostateczna zaopatrzona jest w warunek, bowiem jej trwałość uzależniona jest od zdarzenia przyszłego i z perspektywy organu niepewnego. To aktywność (zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania) lub zaniechanie (niewniesienie odwołania) stronyWszak zaskarżenie jest czynnością dyspozytywną, ergo warunkowaną wolą strony; zob. A. Wiktorowska, Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), „Samorząd Terytorialny” 1995/6, s. 82. warunkuje transformację urzędowej propozycji w wiążące erga omnes rozstrzygnięcie. W tym ujęciu przydanie w 2017 r. wnioskowi o ponowne sprawy opcjonalnego charakteru stanowi egzemplifikację tego, że w istocie fakultatywność nieodłącznie towarzyszy okresowi od dnia uzewnętrznienia decyzji do nabycia przez tę przymiotu ostateczności.

De facto na mocy noweli kwietniowej mechanika właściwa odwołaniu została jedynie uszczegółowiona, wszak uprawnienie do zainicjowania administracyjnego toku instancji jest w wariancie domyślnym aktywne od dnia wszczęcia postępowania do czasu albo jego skonsumowania, albo co najmniej niesformalizowanej rezygnacji. Logikę tę burzy jednak treść art. 127 § 1a k.p.a., a to ze względu na paradoksalną zmianę dysponenta. Otóż można argumentować, że na mocy nowelizacji k.p.a. z 2023 r. to organ, który wydał decyzję, ma wpływ na to, czy tok instancji będzie dostępny. O ile więc w ramach klasycznego mechanizmu strona podejmowała wybór co do realizacji istniejącego i bezwarunkowego prawa, o tyle w warunkach zastosowania art. 127 § 1a k.p.a. to organ decyduje o bycie tego prawa ze skutkiem dla innych podmiotów.

Kompetencja organu do decydowania in concreto o prawie strony do uruchomienia administracyjnego toku instancji wynika z metody regulacyjnej przyjętej na gruncie art. 127 § 1a k.p.a., a znamiennej tym, że wprawdzie wprowadzony zostaje wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania, ale nie generalny (tu: względem każdej decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony), lecz ograniczony li tylko do takich decyzji, od których uzasadnienia organ z określonych przyczyn odstąpił. Tym samym nabycie przez decyzję wydaną w pierwszej instancji przymiotu ostateczności stanowi wynik kumulatywnego ziszczenia się dwóch okoliczności, a mianowicie wejścia do obrotu rozstrzygnięcia administracyjnego o określonej treści oraz zastosowania przez organ art. 107 § 4 k.p.a. Przy czym odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia jest fakultatywneZob. W. Piątek, Uproszczenia w postępowaniu administracyjnym z perspektywy 60-lecia kodeksu postępowania administracyjnego, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2020/2 (46), s. 103; także Opinia KRSKO, s. 3–4. i warunkowane wyborem organuNależy podzielić pogląd, zgodnie z którym odstąpienie od zawarcia w treści decyzji uzasadnienia zależy od „«wyczucia» orga�nu”; zob. R. Sawuła, Instytucja uzasadnienia decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym – z perspektywy 60-lecia uchwalenia kodeksu postępowania administracyjnego, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2020/2 (46), s. 127.. Kategoria „decyzja zawierająca uzasadnienie i uwzględniająca w całości żądanie strony” nie jest więc pusta. Wniosek ten znajduje także potwierdzenie w fakcie dalszego obowiązywania art. 130 § 4 k.p.a., mocą którego nieostateczna decyzja zgodna z żądaniem wszystkich stron podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołaniaCo symptomatyczne na gruncie art. 130 § 4 k.p.a., formułowane są poglądy, że „[z]godność decyzji z żądaniem wszystkich stron uzasadnia przekonanie, że strona nie będzie z takiej decyzji niezadowolona (art. 128 k.p.a.) i dlatego nie wniesie odwołania, stąd przewidziana w przepisie możliwość wykonania decyzji w sensie czynienia użytku z przyznanych nią uprawnień (…)”; tak A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 195. W tym ujęciu pomiędzy treścią art. 127 § 1a oraz art. 130 § 4 k.p.a. zachodzi zbieżność. Przy czym na gruncie nowelizacji k.p.a. z 2023 r. domniemanie zadowolenia strony z treści decyzji uzasadnia uwolnienie w pełni potencjału aktu poprzez przydanie temu nie tylko warunkowej wykonalności, ale także ostateczności.. Tym samym zaistnienie przesłanek nabycia przez decyzję przymiotu ostateczności jest de lege lata warunkowane wyborami podjętymi przez organ.

W tym stanie rzeczy odstąpienie przez organ od sporządzenia uzasadnienia istotnie ingeruje w zakres uprawnień procesowych strony, prowadząc do uchylenia na gruncie konkretnego postępowania prawa strony do wniesienia odwołania. Zastosowanie art. 127 § 1a k.p.a. oznacza, że już na etapie wydawania i ekspediowania decyzji administracyjnejStoimy na stanowisku, że nie w każdym przypadku data wydania decyzji będzie równa dacie nabycia przez tę decyzję przymiotu ostateczności; nieco odmiennie T. Góra, Ostateczność decyzji i modyfikacja instytucji zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania po nowelizacji k.p.a., LEX/el. 2023. organ podjął ze skutkiem dla strony wybór co do możliwości uruchamiania administracyjnego toku instancji. Stan niepewności, o którym była mowa powyżej, zostaje zamknięty w dacie wydania decyzji, choć strona o skutkach podjętego przez organ wyboru pozyska wiedzę w momencie określonym treścią art. 110 § 1 k.p.a. Decyzja wydana w tych warunkach nie stanowi li tylko urzędowej propozycji wzajemnego ułożenia praw i obowiązków, a jej potencjał zostaje w pełni uwolnionyNa mocy nowelizacji k.p.a. z 2023 r. organ nabył kompetencję do kształtowania in concreto katalogu uprawnień strony postępowania. Mamy więc do czynienia z właściwym prawu administracyjnemu stosunkiem podległości kompetencyjnej (co do tego zob. S. Wronkowska (w:) Zarys teorii państwa i prawa, red. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Warszawa 1994, s. 159–160). Przyjęte rozwiązanie stanowi więc przedłużenie jednostronnego i władczego charakteru zachowań organów w toku jurysdykcji administracyjnej. Redukcja zaś równolegle z wydaniem decyzji jest aktem finalizującym jurysdykcję..

III.  Selektywna redukcja administracyjnego toku instancji

Dotychczasowa analiza ukazuje, że obowiązywanie art. 127 § 1a k.p.a. nie powoduje generalnego wyłomu w zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przyjęte rozwiązanie jakkolwiek wykazuje podobieństwa względem zastanych instytucji postępowania administracyjnego, to ze względu na skalę odrębności celowe wydaje się poszukiwanie nowego terminu eksponującego istotne własności analizowanego mechanizmu. Zastrzec należy, że opis regulacji art. 127 § 1a k.p.a. w kategoriach spłaszczenia czy rozgałęzieńRozumianego jako zbiór instytucji stanowiących przedłużenie, modyfikacje lub przekształcenia biegu toku instancji; zob. J. Zimmermann, Administracyjny…, s. 99. toku instancji byłby nieadekwatny, a to już tylko z tej przyczyny, że na mocy nowelizacji k.p.a. z 2023 r. ustawodawca nie ingeruje bezpośrednio w konstrukcję odwołania, a jedynie wprowadza opcję jego wyłączenia na gruncie konkretnego postępowania administracyjnego. Słowem – modyfikacji ulega nie tyle sam administracyjny tok instancji, co jeden z elementów warunkujących jego byt. Na gruncie art. 127 § 1a k.p.a. trudno też jest mówić o opcjonalności (fakultatywności) odwołania, wszak konstrukcja ta stawia w centrum stronę, a na gruncie mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. wybór poruczony zostaje de facto organowi.

Mając powyższe na uwadze, proponujemy wprowadzenie terminu „redukcji administracyjnego toku instancji”. Według słownikowego znaczenia redukcja oznacza „zmniejszenie rozmiarów, liczby lub ilości czegoś”Zob. Słownik Języka Polskiego PWN, dostęp: https://sjp.pwn.pl/szukaj/redukcja.html (1.12.2023 r.).. Na gruncie art. 127 § 1a k.p.a. zasięg toku instancji ulega ograniczeniu, ale z pewnością nie wyłączeniu. Redukcja ta ma zarazem charakter selektywny, bowiem jest uzależniona od wyborów podjętych przez organ administracji publicznej, a warunkowanych przebiegiem postępowania w sprawie. Selektywny charakter mechanizmu zdefiniowanego na poziomie art. 127 § 1a k.p.a. ma ilustrować to, że skutek ten jest indywidualno-konkretny i stanowi jedynie wycinek z całościWedług słownikowego rozumienia „selektywny” jest to „obejmujący niektóre elementy z całości”, Słownik Języka Polskiego PWN, dostęp: https://sjp.pl/selektywny (1.12.2023 r.). Przy czym przez całość rozumieć będziemy zasadę dwuinstancyjności zdefiniowaną w art. 15 k.p.a. Przepis ten dopuszcza odstępstwa od jej realizacji stanowiące element całości. De lege lata skutkiem obowiązywania przepisu „stanowiącego inaczej” może być absolutne (trwałe) wyłączenie administracyjnego toku instancji, ale także selektywny mechanizm z art. 127 § 1a k.p.a.. Rzeczonej selekcji spraw, w których powinna nastąpić redukcja, dokonuje organ, a przepis art. 127 § 1a k.p.a. nadaje sankcję podjętemu wyborowi. Natomiast z perspektywy adresata decyzji redukcja jest równoznaczna z utratą możliwości wniesienia odwołania administracyjnego.

IV.  Procesowe konsekwencje redukcji administracyjnego toku instancji

Opis teoretyczny zastosowania art. 127 § 1a k.p.a. zapewnia dość czytelny obraz. Wydana decyzja wskutek aktualizacji omawianego mechanizmu nabywa przymiot ostateczności i nie może podlegać zaskarżeniu odwołaniem. Natomiast bardziej pogłębiona analiza ukazuje, że stosowanie tego mechanizmu w wielu przypadkach może napotykać trudności. Stąd też należy uwzględnić procesowy aspekt redukcji administracyjnego toku instancji. Jako że nowelizacja k.p.a. z 2023 r. oddziałuje na obie drogi ochrony prawnej, uwzględnione zostały instytucje postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

IV.I.  Redukcja toku instancji a postępowanie administracyjne

W świetle art. 127 § 1a k.p.a. decyzja nabywa ex lege przymiot ostateczności wówczas, gdy organ pierwszej instancji odstąpił od jej uzasadnienia z powodu uwzględnienia w całości żądania strony. Powyższe ma miejsce w momencie wyekspediowania decyzji do jej adresatów, czyli w tym punkcie w przebiegu postępowania, w którym wydane w sprawie rozstrzygnięcie zaczyna wiązać organ.

Wątpliwe jest jednak to, czy skutek zdefiniowany w art. 127 § 1a k.p.a. nastąpi jedynie wówczas, gdy odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia decyzji było prawnie dopuszczalne, czy też w każdym przypadku, gdy decyzja nawet z naruszeniem przepisów prawa uzasadnienia nie zawiera. Celowe wydaje się wyodrębnienie płaszczyzny powinnościowej obok płaszczyzny praktycystycznej. Ta ostatnia stanowi konieczny element analizy ze względu na antycypowane bariery we wdrożeniu rozwiązania wzorcowego.

W świetle art. 127 § 1a k.p.a warunki, w jakich odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia miało miejsce, są prawnie istotne. Otóż decyzja jest ostateczna tylko wtedy, gdy organ uwzględnił w całości żądanie strony oraz prawidłowo zastosował w sprawie art. 107 § 4 k.p.a. Prima facie więc decyzja niezawierająca uzasadnienia raz byłaby aktem ostatecznym, a raz nieostatecznym, w zależności od tego, czy zostały zrealizowane przesłanki upoważniające organ do odstąpienia od uzasadnienia decyzji. Powyższe ustalenia znajdują oparcie w treści art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a.Można wręcz argumentować, że komponent zasady dekodowanej z art. 15 k.p.a. stanowi prawo strony do dwukrotnego zapoznania się z motywami organów rozstrzygających jej sprawę; zob. wyrok NSA we Wrocławiu z 3.10.2002 r. (II SA/Wr 328/00), LEX nr 1693567: „Z ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika nie tylko prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji ale także prawo do zapoznania się z motywami rozstrzygnięcia sprawy zawartego w sentencji decyzji”. oraz wyjątkowym charakterze redukcji administracyjnego toku instancji. W tym stanie rzeczy podstawowe znaczenie dla procesowej charakterystyki mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. mają warunki legalnego odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia decyzji.

Kwestię tę normuje art. 107 § 4–5 k.p.a. Przy czym na gruncie analizowanego mechanizmu znaczenie ma wyłącznie § 4 tegoż przepisu. Ustawodawca upoważnia organ do odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia decyzji, przy czym odmiennie, niż wynikałoby to z treści art. 127 § 1a k.p.a. uwzględnienie w całości żądania strony nie stanowi dostatecznej podstawy po temu. Decyzja nie może dodatkowo rozstrzygać spornych interesów stronZob. co do tego R. Sawuła, Instytucja…, s. 127.. Przepisy Kodeksu nie przewidują więc explicite przypadku, do którego ustawodawca odsyła na gruncie art. 127 § 1a k.p.a. Zidentyfikowaną nieścisłość można objaśniać na dwa sposoby.

Po pierwsze, można argumentować, że redukcja toku instancji jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy w postępowaniu brała udział jedna stronaAnaliza inspirowana dyskusją wokół struktury podmiotowej postępowań w sprawach, które mogą być milcząco załatwione; zob. Z. Kmieciak, Milczące załatwienie…, s. 64. (wariant mono-podmiotowy). Istotnie wtenczas odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia byłoby legalne, ilekroć organ faktycznie uwzględniłby w całości żądanie jedynej strony. Węższe podmiotowo ujęcie redukcji toku instancji wprawdzie uchylałoby gros wątpliwości interpretacyjnych, jednak nie jest oczywiste, czy aby znajduje oparcie w przepisach prawa. Z jednej strony wola ustawodawcy w przedmiocie ograniczenia udziału w postępowaniu większej ilości stron jest explicite manifestowana (art. 163b § 2 zd. 1 k.p.a.). Z drugiej strony prawo rozpoznaje sytuacje, w których w postępowaniu odwoławczym nie tylko bierze udział większa liczba stron, ale także konieczne jest zapewnienie tymże podmiotom przestrzeni dla aktywnego oddziaływania na przebieg postępowania (np. art. 127a § 2, art. 130 § 4, art. 131, art. 132 § 2, art. 136 § 3 k.p.a.). Odnotować należy, że wariant interpretacyjny mono-podmiotowy w większym stopniu wpisuje się w filozofię toku instancji kształtującą się od 2017 r. Otóż konieczność zapewnienia dostępu do drugiej instancji warunkowana jest wyborami podmiotów jurysdykcji mierzonymi ich subiektywną oceną osiągnięcia określonego celu w postępowaniu. Skutki podjętych wyborów oddziałują w układzie bipolarnym (strona–organ) i nie mogą kształtować sytuacji prawnej innych podmiotów bez ich wyraźnej akceptacji. Tymczasem zastosowanie art. 107 § 4 k.p.a. wiąże się z ryzykiem nieuwzględnienia interesów innych stron niźli wnioskodawca. Co istotne, de lege lata ryzyko to materializuje się w postaci wygaszenia prawa do wniesienia odwołania.  

Po drugie, można argumentować, że ustawodawca w sposób nieprecyzyjny nawiązuje do przesłanek zastosowania art. 107 § 4 k.p.a.Zob. także A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks…, LEX/el. 2024, art. 127, nb. 3. Odsyła więc do sytuacji, w której prawnie dopuszczalne jest odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia niezależnie od tego, ile stron brało udział w sprawiePor. wyrok WSA w Rzeszowie z 23.12.2019 r. (II SA/Rz 1048/19), LEX nr 2771420: „Sam fakt, iż w konkretnym postępowaniu występuje duża liczba stron, nie może przekreślać możliwości odstąpienia przez organ od uzasadnienia jego decyzji, a konieczne jest uwzględnienie jeszcze innych okoliczności sprawy”.. Wówczas dla weryfikacji nastąpienia skutku przepisanego w treści art. 127 § 1a k.p.a. konieczne jest zbadanie, czy decyzja uwzględnia żądania wszystkich stron, których interesy są wspólne i niesprzeczneZob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 597; wyrok SN z 5.02.1987 r. (III ARN 33/86), LEX nr 685810.. Jak się wydaje, mechanizm selektywnej redukcji administracyjnego toku instancji zakłada stosowanie art. 107 § 4 k.p.a. jako warunku koniecznego nastąpienia skutku przepisanego w art. 127 § 1a k.p.a. W przypadkach wątpliwych organ powinien sporządzić uzasadnienie decyzji. Rozwiązania wyjątkowegoWszak uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralny (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2010/5–6, s. 515, 523) i od czasu nowelizacji z 1980 r. w wariancie domyślnym obligatoryjny element każdej decyzji administracyjnej (zob. R. Sawuła, Instytucja…, s. 119). nie można bowiem interpretować w sposób rozszerzający. Wobec zmiany otoczenia normatywnego art. 107 § 4 k.p.a. dyrektywa ta nabiera szczególnego znaczenia.

Natomiast w ujęciu praktycystycznym każda decyzja, która nie zawiera uzasadnienia, byłaby ostateczna niezależnie od tego, czy przesłanki zastosowania art. 107 § 4 k.p.a. zostały zrealizowane. W dotychczasowym stanie prawnym nielegalne odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia uzasadniało ingerencję – czy to w drodze decyzjiZob. wyrok WSA w Warszawie z 15.04.2009 r. (II SA/Wa 125/09), LEX nr 558719; zob. J. Zimmermann, Znaczenie…, s. 516., czy wyroku sądowegoZob. wyrok NSA w Warszawie z 19.06.2001 r. (V SA 103/00), LEX nr 53956: „Odstępując od uzasadnienia decyzji, Minister uniemożliwił skarżącej zapoznanie się z przesłankami rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy”. Także wyrok NSA z 24.04.2008 r. (II OSK 481/07), LEX nr 469366. – w moc wiążącą w czasie decyzji. Tymczasem de lege lata sytuacja ulega zakresowej modyfikacji. Otóż wniesienie do sądu administracyjnego dopuszczalnej skargi aktualizuje obowiązek organu uzupełnienia decyzji co do uzasadnieniaZob. pkt 4.2.. W tym ujęciu paradoksalnym skutkiem obowiązywania w systemie art. 127 § 1a k.p.a. byłaby kwalifikacja każdej decyzji organu pierwszej instancji, która nie zawiera uzasadnienia, jako wprawdzie wadliwej, ale poddającej się procedurze sui generis rektyfikacji na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Oczywiście pewną resztę sytuacji stanowią przypadki obowiązywania nielegalnej (tu: wydajnej z naruszeniem art. 107 § 4 k.p.a.) ostatecznej i prawomocnej decyzji. W tym przypadku ewentualnie można by rozważyć zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2Zob. J. Zimmermann, Znaczenie…, s. 516: „(…) bardzo istotny charakter uzasadnienia nakazuje przyjąć, że całkowity brak uzasadnienia decyzji, jeśli jest ono obligatoryjne, jest rażącym naruszeniem prawa procesowego i powinno stanowić przesłankę dla stwierdzenia nieważności decyzji”..

Analiza normy dekodowanej z art. 127 § 1a w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. uzasadnia twierdzenie, że ostateczną powinna być tylko taka decyzja uwzględniająca w całości żądanie strony, od której uzasadnienia organ odstąpił w prawem przepisanym trybie. Przy czym stosowalność wzorcowego rozwiązania może napotykać trudności. Celowe wydaje się wyodrębnienie faktycznej redukcji toku instancji obok redukcji toku instancji w sensie idealnymW przyjętej konwencji element „idealnościowy” wiązać należy z procedurą modelowania, gdzie wyróżnia się etap idealizacji obok konkretyzacji; zob. L. Nowak, Wstęp do idealizacyjnej teorii nauki, Warszawa 1977. (powinnościowym)W przyjętej konwencji element „powinnościowy” wiązać należy z teorią norm prawnych; zob. B. Janik (w:) Teoria i filozofia prawa, red. A. Dyrda, Warszawa 2021, s. 45. Organ jest adresatem normy, której fragment stanowi art. 127 § 1a k.p.a. Norma ta wyznacza obszar powinnych zachowań. W tym ujęciu redukcja powinna nastąpić tylko wówczas, gdy zostaną zrealizowane określone przesłanki. Natomiast organ jest gwarantem nienastąpienia niezgodnego z treścią normy skutku.. Faktyczna redukcja służy opisowi realnego skutku w postaci ograniczania katalogu uprawnień strony ze względu na brak w decyzji elementu treściowego, jakim jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast wariant idealny zakłada, że ostateczność decyzji stanowi konsekwencję zgodnych z prawem czynności organu, w tym prawidłowego zastosowania art. 107 § 4 k.p.a.

W tym kontekście jako konieczne jawi się ustalenie, czy aby system prawny przewiduje instrumentarium zapewniające możliwość urzędowej weryfikacji nastąpienia skutku przepisanego w treści art. 127 § 1a k.p.a. W przeciwnym razie rekomendowane byłoby przyjęcie wariantu praktycystycznego i zaadaptowanie koncepcji faktycznej redukcji toku instancji administracyjnej.

IV.I.II.Weryfikacja nastąpienia skutku z art. 127 § 1a k.p.a. na drodze administracyjnej

Stan prawny sprzed nowelizacji k.p.a. z 2023 r. charakteryzowało to, że kompetencja do oceny, czy stronie służy odwołanie, została przypisana organom państwa, przed którymi toczyć się miała sprawa weryfikacji ostatecznej decyzji. Po pierwsze, był to organ odwoławczy, do którego wyłącznej kompetencji przynależy stwierdzanie na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania. Dodatkowo obowiązek ten aktualizuje się w każdym przypadku, gdy przedmiot weryfikacji ma stanowić ostateczny akt np. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Po drugie, uprawnionym jest sąd administracyjny, który stosując art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., odrzuca skargę wobec niewyczerpania wewnątrzadministracyjnych środków zaskarżenia. W tym kontekście rozważenia wymaga to, czy aby na mocy nowelizacji k.p.a. z 2023 r. sytuacja nie uległa zmianie.

Jak się wydaje, strona może chcieć wnieść odwołanie w celu weryfikacji legalności twierdzeń organu co do nastąpienia skutku zdefiniowanego w treści art. 127 § 1a k.p.a. Czynność zaskarżenia mogłaby podjąć zarówno strona, której decyzję doręczono, jak również strona, którą organ w toku postępowania „pominął”. Wniosek zaskarżenia stanowiłoby żądanie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W braku uzasadnienia faktycznego i prawnego ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy bez naruszenia art. 15 k.p.a. nie byłoby możliwe.

Przebieg postępowania po wniesieniu przez stronę podania zatytułowanego „odwołanie” nie jest klarowny. Przyjmuje się wstępne założenie, że strona została w sposób prawidłowy pouczona o dostępnych środkach zaskarżenia oraz skutkach uruchomienia wybranego trybu kontrolnego. Organ, którego decyzja została zaskarżona, powinien odtworzyć rzeczywistą wolę osoby odwołującej się, stosując art. 64 § 2 k.p.a.Zob. A. Cebera (w:) Pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2020, s. 99, 115. Warto też odwołać się do kontekstu fakultatywnych środków zaskarżenia, gdzie WSA w Rzeszowie w wyroku z 15.02.2022 r. (I SA/Rz 947/21), LEX nr 3317924 przyjął, że „[w] sytuacji możliwości skorzystania z alternatywnych środków zaskarżenia, obliguje to organ do zwrócenia się do strony – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o usunięcie braków formalnych pisma przez sprecyzowanie, z którego środka chce ona skorzystać. Organ powinien przy tym poinformować stronę o skutkach procesowych złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu”. Wezwanie do doprecyzowania treści żądania mieści się w zakresie uprawnień organu, bowiem determinuje to zakres jego obowiązków. Celowe wydaje się wyróżnienie następujących wariantów:

1. strona wnosi pismo zatytułowane „odwołanie”, choć de facto jej intencję stanowi uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego;
2. strona wnosi odwołanie z intencją uruchomienia administracyjnego toku instancji pomimo faktycznego zredukowania administracyjnego toku instancjiZe względu na ograniczone ramy opracowania pominięto wariant znamienny jednoczesnym uruchomieniem dwóch dróg ochrony prawnej. Wskazać jednak należy, że w tym przypadku rekomendowane będzie zaaplikowanie wniosków właściwych dla wariantu z lit. b)..

Ad 1. Strona wnosi pismo zatytułowane „odwołanie”, choć de facto jej intencję stanowi uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego.

W sytuacji, gdy „odwołanie” jest substancjalnie skargą do sądu administracyjnego, pismo strony inicjuje etap wstępny postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym organ, który wydał decyzję w warunkach z art. 127 § 1a k.p.a., występuje w nowej roli i jest obowiązany po podjęcia szeregu czynności, w tym przede wszystkim uzupełniającego sporządzenia uzasadnienia. Do zagadnienia powracamy w pkt. 4.2.

Ad 2. Strona wnosi odwołanie z intencją uruchomienia administracyjnego toku instancji pomimo faktycznego zredukowania administracyjnego toku instancji.

Prima facie organ byłby obowiązany przesłać na podstawie art. 133 k.p.a. odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, który to stosując art. 134 k.p.a., miałby weryfikować dopuszczalność odwołania. Wynik tego sprawdzianu warunkowałby dalsze stadia postępowania. W przypadku ustalenia, że decyzja

– wskutek ziszczenia się okoliczności przepisanych w treści art. 127 § 1a k.p.a. – jest ostateczna, organ odwoławczy stwierdzałby w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Natomiast wynik negatywny (tu: decyzja niezawierająca uzasadnienia nie jest ostateczna) obligowałby organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W tym ujęciu art. 134 k.p.a. stanowiłby środek weryfikacji nastąpienia skutku zdefiniowanego w art. 127 § 1a k.p.a.

Zaproponowane rozwiązanie jawi się jednak jako wątpliwe, a jego stosowanie w praktyce nie byłoby rekomendowane. Przede wszystkim zdefiniowania wymaga relacja pomiędzy stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania a dostępem do sądu administracyjnego. Otóż z jednej strony można twierdzić, że postanowienie z art. 134 k.p.a. miałoby moc „konwersji” odwołania w skargę, a z drugiej strony – co wydaje się poprawne – należałoby przyjąć, że skutkiem konsekwentnie podejmowanych na drodze administracyjnej czynności byłby upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego – o czym należałoby wnoszącego niedopuszczalne odwołanie pouczyć. Wszak mamy tu do czynienia ze stykiem szczególnego rodzaju. W warunkach zbiegu drogi sądowej i administracyjnej zawsze należy przypisać pierwszeństwo jednemu z trybów wymuszających zastosowanie. Jak się wydaje, odmiennie, niż ma to miejsce na gruncie zastanych norm kolizjiPierwszeństwo drogi sądowej (tu: kontynuacji postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej) zostało wprost zastrzeżone wyłącznie na gruncie normy kolizji wywiedzionej przez NSA w uchwale z 5.06.2017 r. (II GPS 1/17), ONSAiWSA 2017/5, poz. 73., należałoby przydać pierwszeństwo drodze sądowoadministracyjnej. Wówczas każde pismo kwestionujące decyzję z art. 127 § 1a k.p.a. wniesione za pośrednictwem organu, który ją wydał, należałoby kwalifikować jako skargę do sądu, chyba że należycie poinformowana strona oświadczy, że wyłącznym celem podjętej przez nią czynności jest uruchomienie kontroli instancyjnejInspirację dla powyższego wariantu stanowi sprawa stwierdzenia nieważności nieostatecznej decyzji. Otóż jest to dopuszczalne na wniosek strony, która wyraźnie oświadczy, że tryb nadzwyczajny ma skonsumować prawo do wniesienia odwołania; zob. co do tego M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156, nb. 4; wyrok NSA z 11.05.2022 r. (I GSK 3070/18), LEX nr 3460189..

Dotychczasowa analiza ukazuje, że organem państwa domyślnie uprawnionym do oceny legalności redukcji toku instancji jest sąd administracyjny. Na gruncie analizowanego mechanizmu strona nie dysponuje wyborem. Aktualizacja art. 127 § 1a k.p.a. powoduje redukcję toku instancji. Architektura systemu kontroli zakłada, że ocena legalności czy też kwestionowanie oceny organu co do nastąpienia tego skutku ma mieć miejsce na drodze sądowej. Z tych też przyczyn koncepcja faktycznej redukcji toku instancji wydaje się być bardziej przystająca do wprowadzonego na mocy nowelizacji k.p.a. z 2023 r. mechanizmu.

IV.I.II. Kwestia pouczeń

Na gruncie omawianej instytucji treść pouczenia zawartego w decyzji ma szczególnie doniosłe znaczenie. Strona ma mieć świadomość tego, że od wydanej decyzji nie przysługuje odwołanie, natomiast istnieje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nadto zaleca się zilustrowanie skutków uruchomienia niedostępnego toku instancji w miejsce dopuszczalnej skargi.

Należy także uwzględnić skutki niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania art. 107 § 1 pkt 7 i 9 k.p.a.Ze względu na ograniczone ramy niniejszego opracowania z analizy wyłączona została kwestia rektyfikacji pouczenia w trybie art. 111 k.p.a. Analizie poddany zostanie wariant znamienny tym, że organ w treści decyzji wydanej w warunkach zastosowania art. 127 § 1a k.p.a. pouczył stronę jedynie o tym, że przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania, nie wskazując jednocześnie, że stronie służy skarga do sądu administracyjnegoNa gruncie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wariant ten wymagałby modyfikacji w ten sposób, że organ w miejsce pouczenia o przysługującej stronie skardze do sądu wskazałby na możliwość przemiennego – wedle wyboru strony – uruchomienia drogi sądowej lub spłaszczonego toku instancji..

Po pierwsze, należy wskazać, że treść pouczenia nie ma mocy prawotwórczej. Nie powoduje zmiany katalogu przesłanek uruchomienia administracyjnego toku instancji. Słowem ani organ za pośrednictwem adresowanych do stron pouczeń nie kreuje środków prawnych, ani też strona nie może z treści wadliwego pouczenia wywodzić prawa do wniesienia środka prawnego, którego ustawa nie przewiduje. Brak skutku kreacyjnego pouczenia znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnymZob. wyrok WSA w Warszawie z 8.01.2021 r. (VI SA/Wa 1790/20), LEX nr 3161822; wyrok NSA z 7.10.2020 r. (II OSK 1640/18), LEX nr 3280506; wyrok WSA w Gdańsku z 3.06.2020 r. (II SA/Gd 688/19), LEX nr 3020653; wyrok WSA w Gdańsku z 4.12.2019 r. (II SA/Gd 562/19), LEX nr 2755791; W. Piątek, Glosa do postanowienia NSA z dnia 26 października 2017 r., II OZ 1206/17, „Orzecznictwo Sądów Powszechnych” 2018/4, s. 147..

Po drugie, brak pouczenia lub błędne pouczenie co do uruchomienia drogi sądowej należy oceniać z perspektywy przesłanek dopuszczalności skargi. Panuje zgodność poglądów co do tego, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędu popełnionego przez organ. Wszak wynika to wprost z treści art. 112 k.p.a. Natomiast nie jest oczywiste, jakimi środkami ów stan nieszkodzenia należy osiągnąć. Brak pouczenia strony o możliwości wniesienia skargi mógłby prowadzić do wstrzymania biegu terminuZob. wyrok WSA w Łodzi z 26.05.2021 r. (II SA/Łd 220/21), LEX nr 3199468, choć należy zaznaczyć, że sąd przyjął skutek suspensywny błędnego pouczenia strony z uwagi na szczególne okoliczności (tu: pandemia)., do automatycznego jego przywrócenia czy też stanowić okoliczność uzasadniającą zastosowanie instytucji przywrócenia terminuZob. M. Wojtuń (w:) Z. Kmieciak, J. Wegner, A. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 684–685.. Jak się wydaje, wzgląd na pewność obrotu nakazuje przyjęcie ostatniej opcji. Do wyłącznej kompetencji sądu przynależy ocena przesłanek przywrócenia terminuAnalogiczne zagrożenia identyfikuje W. Piątek, prezentując przy tym odmienny wariant interpretacyjny prowadzący do odmiennego rezultatu; zob. W. Piątek, Glosa…, s. 147–148.. Wola ustawodawcy w tym przypadku nie budzi wątpliwości. De lege lata dopuszczalność samodzielnej (tu: bez odrębnego wniosku skarżącego) oceny przez sąd przyczyn uchybienia terminowi zaskarżenia została przewidziana w treści art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Brak jest podstaw do przyjęcia analogicznego rozwiązania na gruncie redukcji toku instancji. Podkreślenia wymaga to, że w warunkach redukcji toku instancji upływ terminu zaskarżenia decyzji na drodze sądowej może stanowić skutek zachowań różnych podmiotów. Jedynie w przypadku, gdy to błąd organu spowodował niedopuszczalność skargi, możemy argumentować, że strona nie ponosi winy w uchybieniu terminowi (np. błędne przekazanie na podstawie art. 133 k.p.a. skargi jako odwołania). Natomiast w sytuacji, gdy należycie poinformowana strona konsekwentnie podejmuje działania mające na celu uruchomienie ex lege niedostępnego toku instancji – w myśl paremii volenti non fit iniuria – nie byłoby podstaw do zastosowania art. 86 p.p.s.a.

IV.II.  Redukcja toku instancji a postępowanie sądowoadministracyjne

Bezpośrednim skutkiem redukcji toku instancji jest skrócenie drogi jednostki do sądu administracyjnegoZob. także druk nr 2628, s. 18 wraz z objaśnieniami danymi w przypisie nr 31 powyżej.. Ze względu na treść art. 127 § 1a k.p.a. decyzja wydana przez organ pierwszej instancji może stanowić przedmiot zaskarżenia skargą. Przepisu art. 52 p.p.s.a. nie stosuje się. W tym też momencie ujawnia się wzmiankowana we wstępie opracowania kwestia związku (relacji, pomostu), jaki tworzy odwołanie na drodze jednostki do sądu administracyjnego. W warunkach redukcji toku instancji skarżącemu nie służy więc żaden środek zaskarżenia taki jak odwołanie, który miałby stosownie do treści art. 52 § 1–2 p.p.s.a. uprzednio wyczerpać.

Przyjęte na mocy nowelizacji k.p.a. z 2023 r. modyfikacje w przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego stanowią konsekwencję szczególnego charakteru aktu, który ma podlegać kontroli sądowej. Otóż zachowania kompetencyjnego, które nie zawiera uzasadnienia, nie sposób w pełni skontrolowaćZob. J. Zimmermann, Znaczenie…, s. 512–513, 515, 516.. Ustawodawca – o czym była już mowa – presuponuje, że decyzja wydana w warunkach przepisanych treścią  art. 127 § 1 k.p.a. nie może powodować niezadowolenia, ergo prawa do wniesienia odwołania. Natomiast w kontekście drogi sądowej – już tylko ze względu na treść ustawy zasadniczej oraz wiążącego RP standardu ponadnarodowego – nie można apriorycznie wyłączyć prawa do jej uruchomienia. Jednostka dysponuje więc roszczeniem o to, aby sąd ocenił, czy decyzja wydana przez organ jest zgodna z prawem w stopniu wyznaczonym normą odniesienia, a pośrednio także i zweryfikował, czy wyłączenie in concreto prawa do wniesienia odwołania było legalne.

Z tych też przyczyn na podstawie art. 54 § 2a p.p.s.a. wprowadzony został nowy obowiązek organu, którego decyzja jest przedmiotem skargi. De lege lata w fazie wstępnej postępowania sądowoadministracyjnego, w warunkach post-redukcji administracyjnego toku instancji, organ w terminie trzydziestu lub sześćdziesięciu dniW treści art. 54 § 2 p.p.s.a. wprowadzono dwa warianty, a mianowicie podstawowy (30 dni od dnia otrzymania skargi) oraz szczególny (60 dni od otrzymania skargi) w przypadku, gdy skargę wniesiono za pośrednictwem konsula lub skargą zaskarżono decyzję wydaną przez ministra właściwego do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach. Dla porządku należy odnotować, że ustawodawca w treści art. 54 § 2a p.p.s.a. uwzględnił oba warianty. od dnia otrzymania skargi jest obowiązany do sporządzenia uzasadnienia. Co warte podkreślenia, instytucja następczego sporządzenia uzasadnienia była znana polskiemu systemowi prawa także w okresie poprzedzającym nowelizację k.p.a. z 2023 r. Przy czym rozwiązanie to było wprowadzane punktowo i w założeniu służyło realizacji określonych celów wyznaczonych specyfiką sprawy administracyjnejSzerzej na ten temat zob. P. Mroczkowski, Następcze sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej, „Przegląd Prawa Publicznego” 2022/11.. Natomiast ratio art. 54 § 2a p.p.s.a. jest ściśle praktyczne. Otóż w braku tego rozwiązania każdoczesny spór prawny pomiędzy skarżącym a organem dotyczyłby de facto legalności odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia. Z tych przyczyn ustawodawca rozszerza zakres skutków, jakie wywołuje wniesienie skargi. De lege lata skarga od decyzji wydanej w pierwszej instancji, od której uzasadnienia organ odstąpił z powodu uwzględnienia w całości żądania strony, jest nie tylko aktem zaskarżenia, ale także sui generis „wnioskiem”Jest to „wniosek” szczególnego rodzaju, bowiem na gruncie art. 54 § 2a p.p.s.a. – odmiennie, niż ma to miejsce w przepisach szczególnych – samo zdarzenie, jakim jest wniesienie skargi, obliguje organ do określonego zachowania. o sporządzenie brakującego uzasadnienia.

W ujęciu formalnym tym, co różni uzasadnienie, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., oraz uzasadnienie dodane w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a., jest tylko czas realizacji przez organ obowiązku. Natomiast w ujęciu materialno-treściowym wątpliwości budzi to, czy następczo sporządzane uzasadnienie wykazuje zdolność do realizacji celów stawianych temu elementowi decyzji administracyjnejPodzielam pogląd o tym, że o rzetelności pracy autora rozstrzygnięcia świadczy rzeczowość uzasadnienia aktu stosowania prawa; zob. R. Sawuła, Instytucja…, s. 116. W przypadku następczego sporządzenia uzasadnienia takiej oceny nie sposób dokonać.. W szczególności nie sposób mówić tu o niezakłóconym przebiegu procesu składającego się na sporządzenie uzasadnienia. Wszak uzupełniane uzasadnienie może być „skarżone” ogłoszonym i wiążącym organ rozstrzygnięciem sprawyZob. co do niebezpieczeństw związanych z tą instytucją P. Mroczkowski, Następcze…, s. 75–76, 83..

 Przystępując do charakterystyki przyjętego rozwiązania, należy podkreślić, że przepis art. 54 § 2a p.p.s.a. statuuje odrębne od kompetencji autokontrolnych upoważnienie organu, którego decyzja jest przedmiotem skargi, do ingerencji w treść zaskarżonego aktu. Analizowana regulacja uchyla zakaz uzupełniania decyzji co do uzasadniania faktycznego i prawnego, stanowiąc lex specialis względem art. 111 k.p.a.Wszak w tym trybie nie można uzupełnić decyzji co do uzasadnienia; zob. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa–Poznań 1992, s. 285. Dopuszczalne jest uzupełniające sporządzenie uzasadnienia jedynie w warunkach zastosowania art. 127 § 1a k.p.a. Przy czym w świetle koncepcji faktycznej redukcji toku instancji we wstępnej fazie postępowania sądowoadministracyjnego znaczenie ma jedynie to, czy obowiązuje decyzja, która nie zawiera uzasadnienia. Odrębną kwestię stanowi sądowa ocena legalności zastosowania art. 107 § 4 k.p.a. jako przesłanki zredukowania toku instancji – do zagadnienia powracamy w kolejnych passusach opracowania.

Instytucja następczego sporządzenia uzasadnienia stanowi nowy oraz nietypowy tryb sui generis rektyfikacji decyzji. Otóż braku uzasadnienia decyzji, o której mowa w art. 127 § 1a k.p.a., nie można per se kwalifikować jako istotnejTryby rektyfikacji służą usuwaniu wad nieistotnych, których ujawnienie nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżenia decyzji. Korygowaniu tych ostatnich wad służą środki zaskarżenia; zob. B. Adamiak, J. Borkowski (w:) Kodeks…, s. 615. wadliwości aktu, bowiem organ stosownie do treści art. 107 § 4 k.p.a. nigdy tego elementu w treści decyzji nie musiał zamieszczać – o ile przesłanki przedmiotowego upoważnienia w konkretnej sprawie doznały aktualizacji. Tym, co różni klasyczne tryby rektyfikacji oraz instytucję z art. 54 § 2a p.p.s.a., jest to, że w przypadku redukcji toku instancji uzupełnienie braku następuje wskutek wniesienia środka zaskarżenia i jest niezależne od woli stron postępowania sądowoadministracyjnego.

Nie jest oczywista forma, w jakiej uzupełnienie decyzji powinno nastąpić. Wątpliwy jest także byt uzupełnienia decyzji przez organ na podstawie art. 54 § 2a p.p.s.a. po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Z pewnością brak jest w tym przypadku podstaw do wydania postanowienia, a to już tylko z tej przyczyny, że art. 111 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Nadto organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego może podejmować czynności orzecznicze tylko w przypadkach i formach wprost przez ustawodawcę przepisanych (zob. art. 54 § 3, art. 61 § 1 p.p.s.a.).

Z jednej strony można argumentować, że aktualizacja art. 54 § 2a p.p.s.a. oznacza – analogicznie jak w przypadku odpowiedzi na skargę – sporządzenie przez organ pismaZob. na gruncie odpowiedzi na skargę A. Golęba (w:) Postępowanie sądowoadministracyjne, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, s. 296., które będzie stanowić jedynie element materiału dowodowego w postępowaniu przed sądem. W tym ujęciu znaczenie pisma uzupełniającego wyczerpywałoby się w granicach konkretnego postępowania. Uzasadnienie pełniłoby funkcję służebną wobec zaktualizowanej kompetencji sądu do weryfikacji decyzji. Stronie zaś jedynie refleksowo byłyby komunikowane motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Z drugiej strony uwzględnić należy to, że instytucja uzupełnienia decyzji co do uzasadnienia ma nie tylko wymiar techniczny i procesowy, ale powodując częściową ingerencję w treść decyzji, wykazuje znaczenie także w sferze materialnej. Skoro w normalnym toku spraw uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralny element samej decyzjiZob. J. Zimmermann, Znaczenie…, s. 515., to też brak jest dostatecznych racji po temu, aby zastosowanie art. 54 § 2a p.p.s.a. miało prowadzić do diametralnie różnych rezultatów. Stąd też należałoby przyjąć, że zaskarżona decyzja wraz z pismem uzupełniającym funkcjonuje w obrocie jako całośćAnalogicznie jak ugoda administracyjna oraz postanowienie organu o zatwierdzeniu tejże; zob. co do tego M. Kamiński (w:) Postępowanie…, s. 565. do czasu stwierdzenia nieważności lub uchylenia tejże na mocy wyroku sądu względnie na mocy decyzji wydanej w sprawie weryfikacyjnejZob. na gruncie uprzednio obowiązujących rozwiązań P. Mroczkowski, Następcze…, s. 75: „[n]astępczo sporządzane uzasadnienie decyzji administracyjnej nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego, lecz jest elementem pierwotnej decyzji”.. Co do aspektu technicznego należy przyjąć, że pismo uzupełniające stanowiłoby integralną część akt sprawy, wszak norma dekodowana z art. 54 § 2–2a p.p.s.a. statuuje obowiązek równoczesnego przekazania akt sprawy razem z uzupełnionym uzasadnieniem. Jak się wydaje, pismo uzupełniające należy także doręczyć stronomZob. także na gruncie uprzednio obowiązujących rozwiązań P. Mroczkowski, Następcze…, s. 75.. Treść uzasadnienia może mieć wpływ na wynik sprawyZe względu na ograniczone ramy opracowania w analizie została pominięta kwestia oceny legalności samego uzasadnienia., a strony mają prawo wypowiedzenia się w tym przedmiocie.

Warunku zastosowania art. 54 § 2a p.p.s.a. nie stanowi dopuszczalność skargiUstalenie inspirowane m.in. treścią oraz uzasadnieniem uchwały NSA z 16.04.2024 r. (III OPS 1/23), ONSAiWSA 2024/4, poz. 41: „Dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna”. Słowem – obowiązki organu na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego mają charakter autonomiczny (samodzielny) względem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.. Jak się wydaje, czynności uzupełniające należy podjąć lege non distinguente także w warunkach, gdy skarga z jakiejkolwiek przyczyny byłaby niedopuszczalna – co może jednak budzić wątpliwości natury prakseologicznej. Otóż nie można per se wykluczyć sytuacji, gdy organ będzie obowiązany do uzupełnienia decyzji mimo tego, że sądowa kontrola nie zostanie przeprowadzonaAnalogiczna sytuacja będzie miała miejsce np. wobec skutecznego cofnięcia skargi czy – szerzej – konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.. Jedynie z perspektywy skarżącego sytuacja ulegnie zmianie w ten sposób, że decyzja będzie funkcjonować w obrocie łącznie z następczo uzupełnionym uzasadnieniem. Do skuteczności postanowienia wydanego na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. nie przynależy wszakże zniesienie skutków czynności podjętych przez organ w fazie wstępnej postępowania sądowoadministracyjnego. Słowem – odrzucenie skargi nie wywołuje skutku retroaktywnego polegającego na powrocie do stanu treściowej zawartości decyzji z momentu sprzed wniesienia skargi.

W kwestiach procesowych uwagi wymaga także to, czy ustawodawca przewidział środki zabezpieczenia należytego wykonania obowiązku następczego sporządzenia uzasadnienia. Analiza relewantnych przepisów nie daje w tym względzie jednoznacznej odpowiedzi. Otóż wprowadzeniu do systemu art. 54 § 2a p.p.s.a. nie towarzyszyła zmiana treści art. 55 § 1 p.p.s.a. Ten ostatni przepis statuuje kompetencję sądu do dyscyplinowania organu w przypadku nieterminowego wykonywania obowiązków we wstępnej fazie postępowania, ale jedynie w ściśle przez ustawodawcę określonych przypadkach (tu: co do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a.). W rezultacie sąd może wymierzać grzywnę organowi jedynie za nieprzekazanie skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie prawem przepisanym. Tym samym a contrario nieuzupełnienie uzasadnienia nie może prowadzić do zastosowania sankcji finansowej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Powyższe nie oznacza jednak, że art. 54 § 2a p.p.s.a. wprowadza lex imperfecta. W gestii sędziego sprawozdawcy leży wydawanie zarządzeń niezbędnych do sprawnego rozpoznania sprawyZob. § 37 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.08.2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177 z późn. zm.).. Z kolei przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodówArt. 62 pkt 1 p.p.s.a.. Nie budzi wszelako wątpliwości to, że w warunkach redukcji toku instancjiWniosek ten daje się wywieść już z treści art. 54 § 2a p.p.s.a., w świetle którego organ ma obowiązek uzupełnić decyzję, „jeżeli odstąpił od jej uzasadnienia z powodu uwzględnienia w całości żądania strony”. Ta sama okoliczność, a dokładniej rzecz ujmując – poniechanie przez organ podejmowania czynności (tu: sporządzenia uzasadnienia), z jednej strony stanowi przesłankę nabycia przez decyzję waloru ostateczności, a z drugiej strony, w razie zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego, aktualizuje obowiązek organu we wstępnej fazie postępowania sądowoadministracyjnego. ustawodawca przerwał automatyczny związekW stanie prawnym poprzedzającym nowelizację k.p.a. z 2023 r. niesporządzenie uzasadnienia należało każdorazowo kwalifikować w kategoriach naruszenia prawa w stopniu wyznaczonym treścią normy odniesienia, zob. co do tego T. Woś (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, s. 847. Podzielić należy pogląd, wyrażony wprawdzie na gruncie uprzedniego stanu prawnego, acz po dziś aktualny, w świetle którego „[b]rak uzasadnienia obligatoryjnego lub wada takiego uzasadnienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym sensie, że bez uzasadnienia wynik sprawy nie jest pełny”; tak J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, „Orzecznictwo Sądów Polskich” 1998/2, teza 4, LEX/el. pomiędzy brakiem uzasadnienia a obowiązkiem wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji administracyjnej. Słowem – de lege lata nie zawsze zaskarżenie decyzji pierwotnie niezawierającej uzasadnienia będzie skutkowało zastosowaniem przez sąd administracyjny jednej z sankcji przepisanych treścią art. 145–145a p.p.s.a. Tym samym wobec ustalenia, że uzasadnienie w warunkach przepisanych w art. 54 § 2a p.p.s.a. nie zostało sporządzone czy też nie dołączono pisma komplementującego decyzję, przewodniczący powinien zarządzić uzupełnienie akt sprawy. Podstawę dla orzeczenia odnajdujemy w art. 62 pkt 1 p.p.s.a.A. Bińczyk, M. Kopacz, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2013/3, s. 132: „Wskazany przepis stanowi zatem podstawę prawną do zarządzenia wezwania organu administracji publicznej do uzupełnienia także akt administracyjnych sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że uzupełnienie to może dotyczyć wyłącznie dokumentów, które stanowiły składnik tych akt i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie”. Powyższy pogląd jest wciąż aktualny, przy czym ze względu na zmianę normatywną należałoby przyjąć, że uzupełnienie akt może obejmować także dokument (pismo) sporządzony w warunkach przepisanych treścią art. 54 § 2a p.p.s.a. Natomiast zabezpieczeniu wykonania obowiązku służyłby tryb z art. 112 p.p.s.a.Zob. co do zakresu stosowania tegoż trybu B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2020, s. 262. Podkreślenia wymaga, że wydane w omawianych warunkach zarządzenie nie miałoby na celu przeprowadzenia postępowania dowodowego, a jedynie wyjaśnienie przyczyn, z powodu których akta sprawy są obarczone brakiemZob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018, s. 296: „Artykuł 62 pkt 1 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Przepis ten określa uprawnienia przewodniczącego wydziału, które mają charakter stricte organizacyjno-formalny”..

IV.II.I. Postępowanie przed sądem administracyjnym w warunkach post-redukcji toku instancji

Sąd nie jest związany oceną organu w przedmiocie nastąpienia skutku w postaci redukcji toku instancji. W nawiązaniu do ustaleń powyżej poczynionych w wariancie domyślnym zasadniczo każdy akt zaskarżenia od decyzji wydanej w warunkach z art. 127 § 1a k.p.a. należy kwalifikować jako żądanie przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej. Nie sposób zaakceptować stanu, w którym organ pierwszej instancji byłby realnym dysponentem środków zaskarżenia. To sąd administracyjny dokona oceny legalności podjętego przez organ wyboru.

Centralne znaczenie przypisać należy rodzajowi sankcji, jaką sąd zastosuje wobec ustalenia, że skutek w postaci redukcji toku instancji nie jest zgodny z prawem. Jakkolwiek sąd nie jest związany deklaracją organu co do ziszczenia się przesłanek redukcji toku instancji, to już jest związany faktem obowiązywaniaPodzielam pogląd, zgodnie z którym akt administracyjny „musi wiązać zarówno ten aparat, jak i w koniecznym zakresie inne organy państwa, w tym i sądy” – tak T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 84. W tym ujęciu koniecznym elementem do przeprowadzenia kontroli sądowej jest istnienie przedmiotu zaskarżenia, ergo sąd jest związany faktem obowiązywania tego aktu, ale już nie jego zawartością merytoryczną. w obrocie decyzji ostatecznej. Nie będzie więc dopuszczalne odrzucenie skargi z powodu nielegalnego zredukowania toku instancji. Istotnie nielegalna redukcja oznacza, że stronie powinno było służyć prawo do wniesienia odwołania administracyjnego, niemniej jednak upływ czasu oraz wybory organu spowodowały nieodwracalne dla przebiegu postępowania skutki. Co warte odnotowania, zastosowanie przez sąd art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi pochodną naruszenia przez skarżącego warunków zaskarżenia. Natomiast redukcja toku instancji – choćby wadliwa – jest skutkiem wyborów podjętych przez organ. Skuteczność postanowienia wydanego na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. nie obejmuje powrotu sprawy do etapu postępowania administracyjnego. Przeszkodę po temu stanowi przecież dalsze obowiązywanie aktu załatwiającego sprawę. Nadto odrzucenie skargi prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji niezgodnej z prawem.

Warunkiem przystąpienia przez sąd do rozpoznania sprawy jest więc zbadanie dopuszczalności skargi z pominięciem zastosowania art. 52 p.p.s.a. Ocena legalności redukcjiZałożenie o sądowej ocenie redukcji, a więc skutku przepisanego w treści art. 127 § 1a k.p.a., stanowi wyraz uproszczenia. Otóż jak zostało wykazane w poprzednich częściach opracowania, redukcja stanowi rezultat podejmowanych przez organ kolejnych zachowań. Sąd nie może ocenić redukcji, czyli skutku, w oderwaniu od przyczyn jego nastąpienia., analogicznie jak innych postaci niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przynależy więc do etapu rozpoznawczego postępowania sądowego. Dla celów opracowania przyjmuje się, że redukcja toku instancji może być niezgodna z prawem w ścisłym tego słowa znaczeniu lub stanowić pośredni skutek naruszenia przepisów prawa materialnego lub/i przepisów postępowania.

Niezgodność z prawem sensu stricto redukcji miałaby miejsce w warunkach niewłaściwego zastosowania art. 107 § 4 k.p.a., czyli stanu, w którym organ odstąpił od sporządzenia uzasadnienia, pomimo że nie uwzględnił w całości żądania strony względnie rozstrzygał o spornych interesach stronZob. także P.M. Przybysz (w:) Kodeks…, LEX/el. 2024, art. 127, nb. 3: „Strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na taką decyzję, kwestionując ocenę organu, że żądanie strony zostało uwzględnione w całości”.. Jak się wydaje, wadliwość ta może nawet uzasadniać stwierdzenie nieważności przez sąd w całości decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a to z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedzione zostały przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do których zaliczamy „oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo”Zob. np. wyrok WSA w Kielcach z 16.05.2024 r. (II SA/Ke 177/24), LEX nr 3723238.. W omawianym przypadku warunki te są spełnione, bowiem organ, nie sporządzając uzasadnienia, nie tylko nie wykonuje obowiązku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ale także błędnie stosuje art. 107 § 4 k.p.a., a w rezultacie prowadzi do naruszenia art. 15 k.p.a., czyli zasady dwuinstancyjności. Przenosząc analizę na poziom norm wyższego rzędu, należy stwierdzić, że nielegalna redukcja toku instancji godzi w przepisane w Konstytucji RP prawo do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przy czym wtórne znaczenie ma to, czy organ uzupełnił w trybie art. 54 § 2a p.p.s.a. uzasadnienie. Zgodnie bowiem z ustaleniami powyżej poczynionymi uzasadnienie – nawet następczo uzupełnione – stanowi integralny element decyzji, ergo dzieli losy weryfikowanego aktu. Co więcej, w tej sytuacji sąd w ogóle nie powinien przystępować do oceny in merito ani rozstrzygnięcia, ani uzasadnienia. Wszak uzupełnienie decyzji co do uzasadnienia ma przede wszystkim wymiar praktyczny i nie sanuje defektu w postaci odjęcia stronie prawa do wniesienia odwołania. Słowem – zastosowanie art. 54 § 2a p.p.s.a. z perspektywy legalnościowych ocen (co do zgodności z prawem) zachowań organu, które skutkowały aktywacją mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a., nie wykazuje samodzielnego znaczenia, bowiem następcze (tu: wskutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego) uzupełnienie decyzji co do uzasadnienia, które uprzednio nielegalnie nie zostało zawarte w decyzji, nie uwalnia organu od odpowiedzialności, w tym nie stanowi negatywnej przesłanki zastosowania przez sąd sankcji z art. 145 p.p.s.a.  

Z kolei pozytywna weryfikacja przez sąd redukcji toku instancji w tym aspekcie nie oznacza per se, że skarga zostanie oddalona. Należy mieć na uwadze to, że legitymacja skargowa przysługuje także podmiotom reprezentującym interesy ponadindywidualne (np. prokuratorowi). Decyzja uwzględniająca w całości żądanie strony, od której uzasadnienia odstąpiono, może przecież stanowić rezultat choćby naruszenia przepisów prawa materialnego. Co istotne, obowiązywanie art. 127 § 1a k.p.a. nie powoduje wzmocnionej mocy wiążącej w czasie decyzji. Przeciwnie – w okresie do 6 miesięcy decyzja ta jest nieprawomocnaJak się wydaje, zasadę trwałości z art. 16 § 3 k.p.a. należy oceniać przez pryzmat ogółu przesłanek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a więc także z uwzględnieniem treści art. 53 § 3 p.p.s.a. Z uwagi więc na legitymację formalną (np. prokuratora) każdą decyzję ostateczną każdy z podmiotów, o których mowa w art. 8 p.p.s.a., może zaskarżyć do sądu w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, ergo w tym okresie akt ten nie jest prawomocny., a więc i ocena jej legalności pozostaje otwarta. Kwalifikacja redukcji toku instancji jako skutku formalnie zgodnego z prawem nie musi oznaczać, że decyzja w pozostałych zakresach jest legalna.

Z jednej strony można wskazać na sytuację, gdy redukcja toku instancji wynika z naruszenia przepisów prawa materialnego lub/i postępowania, ale innych niż art. 107 § 4 k.p.a. Wówczas wadliwości aktu należy upatrywać w niezastosowaniu lub niewłaściwym zastosowaniu przez organ przepisów prawa materialnego oraz wtórnie przepisów postępowania (tzw. efekt domina). Skoro organ wadliwie przyjął istnienie przesłanki pozytywnej lub nieistnienie przesłanki negatywnej wydania decyzji o określonej treści, to też uwzględnił w całości żądanie strony oraz stosując art. 107 § 4 k.p.a., odstąpił od sporządzenia uzasadnienia. W tym ujęciu wadliwość redukcji ma charakter wtórny. Sąd uchyli decyzję, ale z przyczyn bezpośrednio niezwiązanych ze skutkiem przepisanym w art. 127 § 1a k.p.a. Redukcja toku instancji schodzi tu na dalszy plan, bowiem decydujące znaczenie dla zastosowania sankcji miałaby ocena legalności rozstrzygnięcia oraz postępowania w sprawie.

Z drugiej strony można wskazać sytuacje, w których tok instancji został zredukowany legalnie, a wadliwość zaskarżonej decyzji spowodowana była naruszeniem przez organ prawa w innym aspekcie, np. decyzję wydał organ niewłaściwy. Wówczas uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji pozostaje bez związku z treścią art. 127 § 1a k.p.a. Analogicznie jak na gruncie poprzedzającego wariantu, wady tkwiące w treści aktu lub postępowaniu poprzedzającym jego podjęcie konsumują oceny w zakresie dotyczącym redukcji toku instancji. 

Powyższa analiza ukazuje, że faktyczny skutek redukcji obejmuje nie tylko postępowanie administracyjne, ale rozciąga się także na wstępny oraz rozpoznawczy etap postępowania sądowoadministracyjnego. Słowem – sąd administracyjny ma obowiązek ocenić zgodność z prawem decyzji, choćby wybory organu poprzedzające nastąpienie skutku z art. 127 § 1a k.p.a. były oczywiście niezgodne z prawem. W tym stanie rzeczy znaczenie powinnościowej koncepcji redukcji ujawnia się dopiero na etapie orzeczniczym postępowania. Naruszenie przepisów prawa, które spowodowały, że skutek przepisany w treści art. 127 § 1a k.p.a. jest niezgodny z prawem, musi spotkać się z reakcją sądu. De lege lata zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji aktualizuje wyjątek od konstytucyjnego prawa jednostki do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nielegalna redukcja równa jest nielegalnemu wkroczeniu w katalog publiczny praw podmiotowych.

Podkreślenia jednak wymaga to, że zastosowanie przez sąd art. 145–145a p.p.s.a. nie spowoduje per se restytucji prawa strony do wniesienia odwołania. Mechanika postępowania sądowoadministracyjnego zakłada powrót sprawy do właściwego organu w celu jej ponownego załatwienia (tu: przez wydanie decyzji). W zależności od przebiegu postępowania albo strona będzie mogła zaskarżyć wydaną decyzję w administracyjnym toku instancji, albo po raz wtóry nastąpi skutek zdefiniowany w art. 127 § 1a k.p.a. Tym samym z perspektywy strony prawomocny wyrok sądowoadministracyjny oznacza powrót do stanu „warunkowości” („potencjonalności”) w zakresie dysponowania uprawnieniem do uruchomienia administracyjnego toku instancji. Przy czym z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. rzeczona sytuacja jest taka sama, a nie ta sama. O ile wyrok sądowoadministracyjny ekspektatywy w zakresie prawa do zaskarżenia przyszłej decyzji nie kreuje, to już prawdopodobieństwo nastąpienia skutku z art. 127 § 1a k.p.a. będzie inne niż w momencie uruchomienia po raz pierwszy postępowania. Wszak granice sprawy ulegają zawężeniuZob. wyrok NSA z 10.09.2024 r. (III OSK 3266/23), LEX nr 3754063: „W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji, «granice sprawy» podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznano skargę poprzednio i wydano orze�czenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen”., a organ w braku istotnej zmiany okoliczności faktycznych lub przepisów prawa, podejmując odmienne niż sąd administracyjny wybory interpretacyjne (np. na gruncie prawa materialnego czy art. 107 § 4 k.p.a.), musi liczyć się z tym, że w razie zaskarżenia wydanej decyzji do sądu administracyjnego po raz kolejny zostanie zastosowana sankcja.

V.  Uwagi końcowe

Analiza ukazała, że ustawodawca od 2017 r. konsekwentnie buduje nową filozofię środków zaskarżenia decyzji. Centralny i obligatoryjny punkt stanowi droga sądowaPodkreślenia wymaga, że czym innym jest brak „równości” obu typów środków prawnych oraz możliwości zaskarżenia decyzji (zob. J. Zimmermann, Czy…, s. 138–139), a czym innym przypisanie sądowej kontroli administracji przymiotu obowiązkowego elementu systemu., natomiast pozostałe elementy stają się mniej lub bardziej fakultatywne. Promowane są rozwiązania użyteczne, tj. dozwalające na realizację „szczęścia” jednostki oraz interesu aparatu administracyjnego przy jednoczesnym godzeniu się na incydentalne uszczerbki w realizacji wartości wspólnych dla zbiorowościZob. pkt 2.1. oraz kwestia legitymacji odwoławczej prokuratora jako rzecznika interesu ponadindywidualnego.. Skoro ustawodawca uznał, że odwołanie w warunkach zastosowania art. 107 § 4 k.p.a. jest nieużyteczne, to też jako celowe jawiło się zredukowanie toku instancji na podstawie art. 127 § 1a k.p.a. Ze względu na limity ochrony prawnej udzielanej na drodze administracyjnej zaspokojenie jednostki może mieć miejsce tylko przed sądem administracyjnym (pozytywna weryfikacja tezy nr 1). Redukcja toku instancji powoduje ambiwalentne oceny. Z perspektywy jednostki (tu: strony X w sprawie Y) może wszak stanowić zagrożenie dla realizacji praw procesowych. Natomiast z perspektywy interesów ponadindywidualnych masowe stosowanie art. 127 § 1a k.p.a. może prowadzić do uszczerbku dla realizacji wartości istotnych z punktu widzenia państwa prawnego. Prognozowane zagrożenia wykazują podobieństwo z tymi ujawnionymi na gruncie instytucji milczącego załatwienia sprawy (tu: intencjonalne podejmowanie przez pracowników organu zachowań sprzecznych z prawem, choć trudnych do wykazania w kategoriach wolicjonalnych, tzw. „działania metodą faktów dokonanych”).

Na mocy nowelizacji k.p.a. z 2023 r. zaszła istotna zmiana co do podmiotu, który o doborze środków w systemie będzie decydował. Obserwujemy ewolucję od monopolu ustawodawcy (do 2017 r.), poprzez rozpoznanie roli strony i formalizację podejmowanych przez nią wyborów, do włączenia organu w ten proces. Analiza instytucji z art. 127 § 1a k.p.a. uzasadnia wniosek, że mamy do czynienia z nową jakością, która wymaga nowej siatki pojęciowej. Selektywna redukcja toku instancji stanowi propozycję zapisu nowego elementu postępowania administracyjnego oraz jego konsekwencji dla przebiegu sądowoadministracyjnej kontroli decyzji (pozytywna weryfikacja tezy nr 2).

Cel opracowania stanowiła także charakterystyka mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. w kategoriach procesowych. Analiza ukazuje, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie jest wolne od wad. Wątpliwości budzi przede wszystkim kwestia weryfikacji nastąpienia skutku, jakim jest redukcja toku instancji. Nadto instytucja następczego uzupełnienia uzasadnienia decyzji jawi się jako wysoce kontrowersyjna. Paradoksalnie operatywność mechanizmu redukcji zapewniona zostaje tylko wówczas, gdy adresat decyzji nie zaskarży. Słowem – deklarowany uproszczający cel mechanizmu z art. 127 § 1a k.p.a. z pewnością nie zostanie zrealizowany z momentem wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez skarżącego, czy to legitymowanego materialnoprawnie, czy też formalnie.