P rawa autorskie nie stanowią podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Natomiast prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego zostało częściowo ograniczone ze względu na prawa autorskie. Zastosowanie w przedmiotowym zakresie różnych rozwiązań nie jest przypadkowe i wynika z odmiennych podstaw aksjologicznych prawa do dostępu do informacji publicznej oraz prawa do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego.

Zagadnienia dotyczące praw autorskich w kontekście informacji publicznej mają istotne znaczenie dla nauki prawa, jak również praktyki stosowania obowiązujących regulacji.Kwestia praw autorskich pojawia się w zakresie rozważania problemu dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Ustawodawca w zakresie regulacji przedmiotowych zagadnień przyjął różne rozwiązania, w przypadku prawa do dostępu do informacji publicznej prawa autorskie nie stanowią podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, pomimo że materiały, które stanowią informację publiczną, są objęte ochroną prawnoautorską. Natomiast prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego zostało częściowo ograniczone ze względu na prawa autorskie, które przysługują do materiałów stanowiących informację sektora publicznego.

Pytania, jakie należałoby w tym miejscu postawić, są następujące: czy zastosowanie w przedmiotowym zakresie różnych rozwiązań jest przypadkowe, a jeżeli nie, to co jest podstawą zastosowania odmiennej regulacji oraz czy jest możliwe zapewnienie pełnego dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego bez uszczerbku dla praw autorskich do materiałów, które stanowią informację publiczną albo informację sektora publicznego. Odpowiedź na pierwsze z zadanych pytań jest negatywna, zastosowanie w przedmiotowym zakresie różnych rozwiązań nie jest przypadkowe i wynika z odmiennych podstaw aksjologicznych prawa do dostępu do informacji publicznej oraz prawa do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Odnosząc się do ostatniego pytania, należałoby również udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ trudno sobie wyobrazić taką sytuację, kiedy z jednej strony zostałyby zapewnione pełny, niczym nieograniczony dostęp do informacji publicznej oraz prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznegoa z drugiej udałoby się zapewnić nienaruszalność praw autorskich. Jeżeli założyć przyjęcie koncepcji objęcia większą ochroną dóbr polegających na prawie do dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, aniżeli wynikających z ochrony, którą zapewnia prawo autorskie, to takie rozwiązanie nieuchronnie prowadziłoby do pokrzywdzenia podmiotów, którym przysługują prawa autorskie do danych materiałów. Natomiast przyjęcie koncepcji odwrotnej musi skutkować ograniczeniem dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego ze względu na ochronę prawnoautorską.

Jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistniałego problemu z zasady jest niemożliwe, ponieważ mamy do czynienia z dobrami prawnie chronionymi, które ze względu na swój charakter powinny zasługiwać na zbliżony stopień ochrony, gwarantowany im przez obowiązujące przepisy, tak prawa krajowego, jak i międzynarodowego.

W myśl art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej Konstytucja. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. „Konstytucja RP w komentowanym przepisie wyraża trzy odrębne zasady konstytucyjne: państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwości społecznej. Zasady te są ze sobą ściśle powiązane funkcjonalnie oraz treściowo. Powiązanie to polega przede wszystkim na tym, że zasady te treściowo nie mają w pełni rozłącznego charakteru. W ujęciu art. 2 Konstytucji RP warunkiem koniecznym funkcjonowania państwa prawnego jest jego demokratyczny charakter oraz realizacja zasad sprawiedliwości społecznej. Zasada państwa prawnego mieści w sobie ponadto wiele zasad szczegółowych, które mają wpływ na rozumienie zasady państwa demokratycznego i sprawiedliwości społecznej” Konstytucja RP. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, t. 1, Legalis/el., komentarz do art. 2. .

Przepis art. 2 Konstytucji wprowadza do porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego, która stanowi fundament jego działalności na płaszczyźnie organy państwa a obywatel. „W demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności” W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, LEX/el., komentarz do art. 2. . Zasada demokratycznego państwa prawnego wyznacza podstawy prawidłowego funkcjonowania państwa, poprzez wyrażenie w niej woli, „aby państwem zarządzano zgodnie z prawem, by prawo stało ponad państwem, było wytyczną działania dla niego i dla społeczeństwa. Z zasady tej wynika najwyższa ranga Konstytucji w systemie źródeł prawa i rola ustawy uchwalanej przez parlament, jej priorytet w tworzeniu porządku prawnego w państwie” W. Skrzydło, Konstytucja... .

Z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, wywodzi się, że „Konstytucja stwierdza, że ma to być demokratyczne państwo prawne, a więc ma ono zabezpieczać wpływ obywateli na władzę publiczną i ich udział w podejmowaniu decyzji państwowych” W. Skrzydło, Konstytucja... , jednocześnie „wynika stąd także zasada poszanowania wolności i praw jednostki” W. Skrzydło, Konstytucja... . „W nauce prawa oraz w orzecznictwie sądowym z zasadą demokratycznego państwa prawnego łączona jest koncepcja społeczeństwa obywatelskiego (por. np. wyrok SN z 1.06.2000 r., III RN 64/00, OSNAPiUS 2001/6, poz. 183)” B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, Legalis/el., komentarz do art. 2. . „Współcześnie w wielu państwach demokratycznych obserwujemy rozwój różnych form tzw. społeczeństwa obywatelskiego, partycypacji społeczeństwa w rządzeniu państwem oraz związanej z nimi koncepcji tzw. otwartego rządu” B. Banaszak, Konstytucja... „Komitet Ministrów Rady Europy w swej Rekomendacji Nr R (81) 19 z 25.11.1981 r. w sprawie dostępu do informacji będących w posiadaniu administracji publicznej stwierdził, że każdy znajdujący się pod władzą państw członkowskich powinien mieć dostęp do informacji posiadanych przez władze publiczne inne niż ciała ustawodawcze i organy władzy sądowniczej”. , „Zasada otwartego rządu ma więc swych beneficjentów w postaci poinformowanych obywateli, którzy są świadomi swego znaczenia i wpływu na wykonywanie władzy publicznej. Jak stwierdził TK «powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie – urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym» (wyrok TK z 15.10.2009 r., K 26/08, OTK-A 2009/9, poz. 135)” B. Banaszak, Konstytucja... .

Jednocześnie „Zasada państwa prawnego zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, ta zaś łączy się na zasadzie związków instrumentalnych z zasadą ochrony praw nabytych (...). Zakresem (jej – przyp. aut.) objęte są prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte” (orzeczenie TK z 11.02.1992 r., K 14/91, OTK 1992/1, poz. 7, s. 127). „Zasada ochrony praw nabytych zapewnia ochronę praw podmiotowych – zarówno publicznych, jak i prywatnych. Poza zakresem stosowania tej zasady znajdują się natomiast sytuacje prawne, które nie mają charakteru praw podmiotowych ani ekspektatyw tych praw (wyrok TK z 22.06.1999 r., K 5/99, OTK 1999/5, poz. 100). Trybunał dostrzegł przy tym, że w pewnych przypadkach należy liczyć się z koniecznością dostosowania rozwiązań prawnych do zmieniających się stosunków społecznych i ekonomicznych, co może uzasadniać odejście od tej zasady (orzeczenie K 14/91). Nie powinno ono jednak prowadzić do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej (orzeczenie TK z 14.03.1995 r., K 13/94, OTK 1995/1, poz. 6, s. 73). Trybunał uznał (wyrok TK z 10.07.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5, poz. 144), że zasada ochrony praw nabytych ma charakter zasady przedmiotowej i wyznacza granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. Naruszenie jej może stanowić niedopuszczalne wkroczenie przez tę władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności jednostki” B. Banaszak, Konstytucja... .

Zważywszy na powyższe rozważania, już na tym etapie należałoby przyjąć, że Konstytucja zarówno gwarantuje ochronę prawu do dostępu do informacji publicznej, które zapewnia realny wpływ obywateli na władzę publiczną oraz świadomy udział w podejmowaniu decyzji państwowych, choćby poprzez świadome oddanie głosu na określonych kandydatów w wyborach do władz, jak również zapewnia ochronę praw jednostki, do których należy również zaliczyć prawa autorskie.

Powszechnie uznaje się, że „jednym z fundamentów ustroju demokratycznego jest instytucja prawna dostępu do informacji publicznej” M. Maciejewski, Prawo dostępu do informacji publicznej a ochrona prawnoautorska utworów, Warszawa, 2015 r., s. 1, http://www.academia.edu/11889615/Prawo_dost%C4%99pu_do_informacji_publicznej_a_ochrona_prawnoautorska_utwor%C3%B3w_Right_of_access_to_public_sector_information_and_its_relation_to_copyright_ (dostęp: 19.09.2020 r.). . „Dostęp do informacji publicznej, stanowiąc pochodną zasady jawności działalności administracji publicznej, jest niewątpliwie jednym z fundamentów ustrojowych współczesnego państwa prawnego. Podstawowa dla ustroju demokratycznego idea nadzoru społecznego nad działaniami organów władzy publicznej nie mogłaby zostać w pełni urzeczywistniona, gdyby informacje tworzone, gromadzone oraz przetwarzane przez te organy, a stanowiące częstokroć podstawę ich późniejszych rozstrzygnięć, pozostawały nieosiągalną dla społeczeństwa tajemnicą” T. Koellner, Prawo autorskie a dostęp do informacji publicznej, „Kwartalnik Prawa Prywatnego” 2012/3, s. 741. .

Należy zgodzić się, że „z perspektywy obywatela, wspomaganego w coraz większym stopniu przez środki masowego przekazu, szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi efektywny instrument oceny działań administracji” T. Koellner, Prawo...., s. 741. . „Dostęp do informacji publicznej jest uznawany za konsekwencję przyjęcia zasady zwierzchności narodu wyrażonej w art. 4 ust. 1 Konstytucji” P. Winczorek, Prawo obywatela do informacji, „Rzeczpospolita” z 24.02.2000 r., nr 46, cytat za M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2003, komentarz do art. 1. .

Prawo obywateli do uzyskania dostępu do materiałów stanowiących informację publiczną, ze względu na jego zasadniczy wpływ na urzeczywistnienie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zwierzchności narodu, zostało zapewnione już w ramach samej Konstytucji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie przedmiotowego prawa zostało określone w art. 61 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że może ono nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. „Należy przy tym mieć na uwadze, że dla rekonstrukcji kompletnej normy prawnej, wyznaczającej zakres dopuszczalnych ograniczeń, konieczne jest jednoczesne odwołanie się do zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji nie stanowi bowiem w tym względzie regulacji szczególnej” T. Koellner, Prawo..., s. 742. .

„Należy dalej zauważyć, że prawo do informacji publicznej wiąże się w szczególny sposób z wolnością wypowiedzi, zapisaną w konstytucji jako wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 14, art. 54 ust. 1, art. 213 ust. 1). Między omawianymi prawami zachodzą jednak zasadnicze różnice. Po pierwsze, zakres przedmiotowy wolności informacji jest oczywiście szerszy od zakresu prawa do informacji (zob. K. Tarnacka, Prawo do informacji w Polsce, «Państwo i Prawo» 2003/5, s. 70; bardziej krytyczny sąd na ten temat wyraziła T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej: orzecznictwo Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 1999, s. 93). Konstytucyjny zakres ochrony wolności pozyskiwania informacji obejmuje wszelkie informacje, natomiast art. 61 gwarantuje dostęp tylko do określonych informacji. Jak podkreśla TK, «nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji» (wyrok z 20.03.2006 r., K 17/05)” Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, t. 2, LEX/el., stan prawny: 1.01.2016 r., komentarz do art. 61. .

Jednocześnie „dostęp do informacji publicznej musi być skorelowany z ochroną prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) oraz ochroną danych (informacji) osobowych, która obejmuje ochronę przed nieuzasadnionym pozyskiwaniem przez władze publiczne danych osobowych (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP) oraz ochronę względem osób trzecich. Wiąże się z tym prawo dostępu do danych dotyczących zainteresowanej osoby (wnioskodawcy), a znajdujących się w posiadaniu władz publicznych (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP )” Konstytucja..., red. L. Garlicki, M. Zubik, komentarz do art. 61. . Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20.03.2016 r. (K 17/05) stwierdził, „że art. 61 Konstytucji, ze względu na treść gwarantowanego prawa, jego naturę i zakres, tworzy per se wyłom w sferze prawa do prywatności chronionego w art. 47 Konstytucji. Przedmiotem ingerencji dopuszczalnej na tle art. 61 ust. 3 Konstytucji jest prawo zawierające w sobie komponent w postaci prywatności osób pełniących funkcje publiczne i w takiej postaci istnieje ono na tle art. 61 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca może (a nawet powinien w określonych sytuacjach) podjąć interwencję zmierzającą do ograniczenia tak zakreślonego prawa, ale to dopiero od analizy konkretnych uwarunkowań może zależeć, w jakim stopniu pewne elementy prawa do informacji o działalności instytucji publicznych zostaną ograniczone i zawężone. Nie może też budzić wątpliwości, że samo prawo do informacji (obejmujące także pewną sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne) znajduje swoje wyraźne, bezpośrednie oparcie w normie konstytucyjnej art. 61 ust. 1 i – inaczej niż przyjmuje to wnioskodawca – tak właśnie ujęta treść tego prawa nie potrzebuje swojego dodatkowego uzasadnienia w innej normie konstytucyjnej. Podstawa konstytucyjna jest natomiast w tej sytuacji niezbędna dla wprowadzenia regulacji ustawowej zmierzającej do ograniczenia prawa do informacji. W takim wypadku muszą być spełnione wymagania proporcjonalności określone w art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji. Wynika z tych rozważań wniosek, że art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji, przez dopuszczenie dostępności – w pewnym zakresie – informacji o życiu prywatnym osób pełniących funkcje publiczne, czerpie podstawę i moc bezpośrednio z samej normy konstytucyjnej. Przepis ten potwierdza jedynie istnienie prawa konstytucyjnego”.

Odwołując się do orzecznictwa TK, należy również zwrócić uwagę na wyrok z 9.04.2015 r. (K 14/13), który wskazuje na zasadność wyłączenia z zakresu przedmiotowego informacji publicznej dokumentów wewnętrznych o charakterze roboczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego „z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od «dokumentów urzędowych» w rozumieniu art. 6 ust. 2 o dostępie do informacji publicznej Ustawa z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 695 ze zm.), dalej u.d.i.p. odróżnia się zatem «dokumenty wewnętrzne» służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej” Zob. cytowany wyrok z 9.04.2015 r. (K 14/13), http://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20150000532/T/D20150532TK.pdf (dostęp: 2.10.2020 r.). Podobnie zob. m.in. wyrok NSA z 17.10.2013 r. (I OSK 1105/13), LEX nr 1556928; wyrok NSA z 15.07.2010 r. (I OSK 707/10), LEX nr 672928; wyrok NSA z 27.01.2012 r. (I OSK 2130/11), LEX nr 1126276; wyrok NSA z 21.06.2012 r. (I OSK 666/12), LEX nr 1264898; wyrok NSA z 14.09.2012 r. (I OSK 1203/12), LEX nr 1242950; wyrok NSA z 11.03.2014 r. (I OSK 118/14), LEX nr 1463417; wyrok NSA z 23.07.2014 r. (I OSK 3007/13), LEX nr 1518066”, za Konstytucja..., red. L. Garlicki, M. Zubik, komentarz do art. 61. .

„Prawo dostępu jest uzupełnione wyrażoną w art. 54 Konstytucji wolnością rozpowszechniania informacji” M. Maciejewski, Prawo..., s. 1. . Zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. „W dziedzinie wolności ważne miejsce zajmuje swoboda wyrażania poglądów, a także pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Uprawnienie to określane było kiedyś jako wolność słowa i druku, jednakże przyjęte w Konstytucji sformułowanie jest pojemniejsze i bardziej odpowiadające rozwojowi środków masowego przekazu. Konstytucja wolność tę pojmuje szeroko (...)” W. Skrzydło, Konstytucja..., komentarz do art. 54. . „Należy przy tym podkreślić, że «nie każda (...) informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji» (wyrok TK z 20.03.2006 r., K 17/05)” Konstytucja..., red. L. Garlicki, M. Zubik, komentarz do art. 61. . „Pomimo pewnego pokrewieństwa, należy wyraźnie oddzielić prawo proklamowane przez art. 61 oraz gwarancje zawarte w art. 54 ust. 1, zgodnie z którymi każdemu zapewnia się wolność «pozyskiwania i rozpowszechniania informacji». Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie, nie każda informacja, która zgodnie z art. 54 może być pozyskana i rozpowszechniona, może być również uznana za informację, co do której istnieje obowiązek jej udostępnienia” Konstytucja..., red. M. Safjan, L. Bosek, komentarz do art. 61. Jak wskazuje A. Biłgorajski, „Uniwersalne pod względem przedmiotowym (bo odnoszące się do wszelkich form wypowiedzi) oraz podmiotowym (bo przysługujące «każdemu») wolności: wyrażania swoich poglądów, a także pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o których mowa w art. 54 Konstytucji RP, konkretyzują się m.in. w – traktowanej jako konstytucyjna zasada ustrojowa – wolności środków społecznego przekazu z prasą na czele (art. 14) oraz w stanowiącej z kolei konkretyzację tej zasady instytucjonalnej zasadzie wolności słowa w radiofonii i telewizji, na której straży ma stać Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji” – tak A. Biłgorajski, Granice wolności wypowiedzi. Studium konstytucyjne, Warszawa 2013, s. 37. .

Prawo do otrzymywania i przekazywania informacji zostało również zagwarantowane na gruncie prawa międzynarodowego. W myśl art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.), dalej Konwencja, https://sip.lex.pl/akty-prawne/dzu-dziennik-ustaw/konwencja-o-ochronie-praw-czlowieka-i-podstawowych-wolnosci-rzym-1950-16795332 (dostęp: 2.10.2020 r.). każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych Jak wskazuje T. Koellner, prawo dostępu do informacji „obejmuje zatem również Karta praw podstawowych Unii Europejskiej. Artykuł 52 ust. 3 stanowi bowiem, że «w zakresie, w jakim niniejsza Karta zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez tę konwencję (...)». Tymczasem art. 11 Karty w pełni odpowiada w omawianym zakresie («otrzymywanie i przekazywanie informacji») art. 10 ust. 1 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności” – tak T. Koellner, Prawo..., s. 743. . Jednocześnie art. 10 ust. 2 Konwencji stanowi, że korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej.

Należy zauważyć, że art. 10 Konwencji zakłada możliwość ograniczenia prawa do otrzymywania i przekazywania informacji z uwagi na ochronę dobrego imienia i praw innych osób. Jednocześnie „orzecznictwo organów Konwencji daje podstawę do wniosku, że ochrona wynikająca z art. 10 Konwencji rozciąga się na wszystkie rodzaje wypowiedzi wyrażających opinie, idee lub informacje niezależnie od ich treści oraz sposobu komunikowania się, w szczególności o charakterze politycznym lub dotyczące spraw publicznej troski” M.A. Nowicki, Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (w:) Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2013, LEX/el., komentarz do art. 10. . Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) wielokrotnie zajmował się kwestią otrzymywania i przekazywania informacji na podstawie art. 10 Konwencji. „Trybunał zwrócił w tym kontekście ostatnio również uwagę na internet – ze względu na jego dostępność oraz możliwości przechowywania i przekazywania wielkich ilości informacji oraz ważną rolę w rozszerzaniu dostępu społeczeństwa do nowych wiadomości, jak również generalnie w ułatwianiu rozpowszechniania informacji. Ważnym aspektem tej roli internetu są również archiwa, które w rezultacie uznał za objęte ochroną przewidzianą w art. 10. Podkreślił przy tym, że muszą istnieć szczególnie poważne względy, które usprawiedliwiałyby ograniczenia dostępu do informacji, jakie społeczeństwo ma prawo otrzymywać przy pomocy internetu lub w inny podobny sposób” M.A. Nowicki, Komentarz... W ramach cytowanego fragmentu zostały wskazane przez jego autora odesłania do wyroku Times Newspapers Ltd v. Wielka Brytania (nr 1 i 2) z 10.03.2009 r., Izba (Sekcja IV), skargi nr 3002/03 i 23676/03, § 27, jak również wyroku Timpul Info-Magazin i Anghel v. Mołdowa z 27.11.2007 r., Izba (Sekcja IV), skarga nr 42864/05, § 31. .

Zaznaczenia wymaga również ewolucja poglądów prezentowanych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w ramach wydawanych orzeczeń na gruncie art. 10 Konwencji, który „pierwotnie (...) zajmował stanowisko, że art. 10 Konwencji nie obejmuje prawa dostępu do dokumentów znajdujących się w dyspozycji administracji publicznej (szerzej: prawa do uzyskiwania informacji)” T. Koellner, Prawo..., s. 742. . W wyroku w sprawie Leander przeciw Szwecji z 26.03.1987 r. uznano, że „artykuł 10, w okolicznościach takich, jak w przedmiotowej sprawie, nie przyznaje jednostce prawa dostępu do rejestrów zawierających informacje dotyczące jej sytuacji osobistej ani też nie zobowiązuje rządu do udzielenia jednostce tych informacji”. Współczesne orzecznictwo wskazuje na rewizję przytoczonego wyżej stanowiska – obecnie trudno już przypuszczać, by Trybunał opowiedział się za ograniczeniem dostępu do informacji znajdującej się w dyspozycji organów administracji publicznej. Jako przykład posłużyć może wyrok w sprawie Tarsasag przeciw Węgrom. W uzasadnieniu stwierdzono, że: „od niedawna pojęcie «prawa do otrzymywania informacji» zyskało w orzecznictwie Trybunału szerszą interpretację (por. Sdružení Jihočeské Matky przeciwko Republice Czeskiej, 19101/03, 10.07.2006 r.), jako obejmujące swym zakresem również prawo dostępu do informacji” T. Koellner, Prawo..., s. 742–743. W ramach cytowanego fragmentu zostało wskazane przez jego autora odesłanie m.in. do W. Hins, D. Voorhoof, Access to State-held Information as Fundamental Right Under the European Convention of Human Rights, „European Constitutional Law Review” 2007/3, s. 114–126, za E. Herr, The Right to Receive Information under Article 10 of the ECHR: An Investigation from a Copyright Perspective, „Juridiska Föreningen i Finland” 2011/2, s. 208. .

Na gruncie polskiego ustawodawstwa dostęp do informacji publicznej regulują przepisy ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej Ustawa z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 695 ze zm.), dalej u.d.i.p. , zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania zostały uregulowane w ustawie z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego Ustawa z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1446 ze zm.). . Przedmiotowe ustawy, w zakresie swoich regulacji, stanowią ustawową konkretyzację art. 61 Konstytucji. Natomiast ochrona prawnoautorska została uregulowana przepisami ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych Ustawa z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 288 ze zm.), dalej pr. aut. .

Prawo autorskie a dostęp do informacji publicznej

Ustawa o dostępie do informacji publicznej weszła w życie 1.01.2002 r. Od czasu wejścia w życie była parokrotnie nowelizowana. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. „W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zastrzeżono, że w rozumieniu ustawy informację publiczną stanowi «każda informacja o sprawach publicznych». Mamy tu do czynienia z błędem logicznym popełnionym podczas definiowania. Polega on na wyjaśnianiu definiowanego terminu w sposób niedostosowany do kompetencji odbiorcy komunikatu. Oznacza to, że nieznana nazwa (definiendum) wyjaśniana jest za pośrednictwem innej nieznanej nazwy (łac. ignotum per ignotum – nieznane przez nieznane). Taki błąd jest niezgodny z pragmatycznym postulatem poprawności definicji ustawowej, która w tym przypadku niczego de facto nie wyjaśnia i wymaga doprecyzowania w praktyce orzeczniczej” M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018, Legalis/el., komentarz do art. 1. . „Dla ustalenia treści pojęcia «informacji publicznej» należy najpierw określić znaczenie «sprawy publicznej». Pewną pomocą może służyć katalog zawarty w art. 6 u.d.i.p., w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną” M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp..., komentarz do art. 1. . W ramach niniejszego opracowania nie zostanie przeprowadzona wnikliwa analiza przedmiotowego zagadnienia, niemniej na jego potrzeby zostanie przyjęte stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który odniósł się do definicji informacji publicznej „stwierdzając, że należy za taką uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone – por. wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20.10.2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30.10.2002 r., II SA 2036-2037/02, za M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28” M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp..., komentarz do art. 1. , „informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej” Wyrok NSA z 25.09.2018 r. (I OSK 971/18), Legalis nr 1824452. .

W myśl art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej prawem do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Ograniczenia dostępu do informacji publicznej zostały wskazane w art. 5 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a u.d.i.p.). Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji (art. 5 ust. 3 u.d.i.p.). Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (art. 5 ust. 4 u.d.i.p.).

Należy zauważyć, że przepis art. 5 u.d.i.p. nie dopuszcza ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prawa wynikające z przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Dalsza analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej również nie dostarcza w tym zakresie podstawy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prawnoautorską materiałów stanowiących informację publiczną. Niemniej jednak w takim stanie rzeczy wielokrotnie dochodziło do odmowy dostępu do materiałów stanowiących informację publiczną przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia z powołaniem się na przysługujące do przedmiotowych materiałów prawa autorskie oraz prawa pokrewne. „W wielu przypadkach organy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej odmawiały tego (przy czym odmowa nie następowała w formie decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz czynności materialno-technicznej), argumentując, że z uwagi na fakt, iż objęte wnioskiem materiały podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych, nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.” T. Koellner, Prawo..., s. 747. Takie stanowisko niewątpliwie było błędne, ponieważ nie znajdowało umocowania w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ochrona wynikająca z przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

„Obecnie za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, że ochrona autorskoprawna informacji publicznej nie wyłącza jej udostępnienia” Cytat za M. Maciejewski, Prawo..., s. 3, oryginalnie K. Felchner, Re-use utworu (bazy danych), „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace z prawa własności intelektualnej” 2013/119, s. 1. . Brak możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na przysługujące do niej prawa autorskie i prawa pokrewne został potwierdzony również w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 22.10.2015 r. (IV SAB/Po 114/15) wskazał, „że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o rozporządzanie prawami autorskimi, ale o dostęp do treści informacji publicznej zawartej w dokumentach, którymi posłużył się organ przy wykonywaniu zadań publicznych. Ustalenie, że na gruncie rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z ochroną praw autorskich wiązać się może np. z koniecznością ustalenia odrębnych zasad dostępu do żądanej informacji w kontekście jej ponownego wykorzystania (zob. art. 23a i nast. u.d.i.p.), co nie zmienia jednak charakteru żądanej informacji, która jest informacją publiczną i nie uwalnia organu od obowiązku rozpatrzenia wniosku. Okoliczność obejmowania ochroną praw autorskich nie zmienia charakteru żądanej informacji, która – jak wykazano – stanowi informację publiczną. Informacja może mieć charakter publiczny, ale nie podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, czy prawo do prywatności. Jak wspomniano, odmowa udostępnienia informacji publicznej, której przyczyną jest ochrona tajemnic powinna nastąpić w formie decyzji” Wyrok WSA w Poznaniu z 22.10.2015 r. (IV SAB/Po 114/15) został wydany przed uchwaleniem ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1446 ze zm.), dalej u.p.w.i.s.p., z tego względu odwołuje się do art. 23a i n. u.d.i.p., które zostały uchylone wraz z wejściem w życie ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Niemniej jednak wymieniony wyżej wyrok zachowuje swoją aktualność w zakresie możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prawa wynikające z ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. .

„Orzecznictwo NSA przesądza, że w hierarchii wartości prawo do informacji publicznej ma pierwszeństwo przed prawami własności intelektualnej” M. Maciejewski, Prawo..., s. 3. . Niemniej należałoby się zastanowić, czy przyjęcie przez ustawodawcę takiego modelu, który daje prymat prawu do dostępu do informacji publicznej nad prawami autorskimi oraz prawami pokrewnymi, jest zasadny i czy nie powinno się w tym zakresie jednak zapewnić ochrony podmiotom, którym przysługują prawa autorskie i prawa pokrewne do materiałów, które stanowią informację publiczną.

W doktrynie podnosi się zasadność wprowadzenia w omawianym zakresie licencji ustawowej albo umownej Zob. T. Koellner, Prawo... oraz M. Maciejewski, Prawo... . Jednakże takie rozwiązania wymagałyby zmiany obowiązujących przepisów o dostępie do informacji publicznej, jak również mogłoby się okazać konieczne dokonanie w tym zakresie nowelizacji Prawa autorskiego. Z drugiej strony podnoszona jest zasadność aktualnie przyjętego rozwiązania ze względu na ochronę demokracji, która może być realizowana jedynie w oparciu o nieograniczony dostęp obywateli do informacji publicznej.

Prawo autorskie a ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego

W dniu 16.06.2016 r. weszła w życie ustawa z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego Ustawą z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1446) zmieniono następujące ustawy: ustawę z 14.07.1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.); ustawę z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 1086 ze zm.); ustawę z 29.06.1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1486 ze zm.); ustawę z 21.11.1996 r. o muzeach (Dz.U. z 2020 r. poz. 902 ze zm.); ustawę z 20.06.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1517 ze zm.); ustawę z 18.07.2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121); ustawę z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej; ustawę z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 398 ze zm.); ustawę z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 1517 ze zm.); ustawę z 16.02.2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 411 ze zm.); ustawę z 24.09.2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2020 r. poz. 695 ze zm.); ustawę z 24.07.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 957). . Przedmiotowa ustawa dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenia postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17.11.2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego zmienionej dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.06.2013 r. zmieniającą dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17.11.2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L 345, s. 90) zmieniona dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.06.2013 r. zmieniającą dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L 175/1). . „Dokumentem mającym służyć pomocą państwom członkowskim we wdrażaniu tych przepisów, przewidzianym w dyrektywie 2013/37/UE, są wydane przez Komisję Europejską w dniu 24.07.2014 r. w formie obwieszczenia «Wytyczne w sprawie zalecanych licencji standardowych, zbiorów danych i opłat za ponowne wykorzystywanie (2014/C 240/01)»” G. Sibiga, Nowe zasady ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego w jednostkach samorządu terytorialnego (w:) Przedsiębiorczość i zarządzanie. Zarządzanie publiczne. Funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie wielowymiarowym, red. A. Kołodziejska, A. Korzeniowska-Polak, Łódź–Warszawa 2017, s. 193. .

Ustawa o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego określa zasady i tryb udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, podmioty, które udostępniają lub przekazują te informacje, warunki ponownego wykorzystywania oraz zasady ustalania opłat za ponowne wykorzystywanie (art. 1 u.p.w.i.s.p.).

Przed wejściem w życie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej regulowały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 29.12.2011 r. weszła w życie ustawa z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw Ustawą z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 473 ze zm.) zmieniono następujące ustawy: ustawę z 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650 ze zm.); ustawę z 29.06.1995 r. o statystyce publicznej; ustawę z 20.06.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym; ustawę z 18.07.2001 r. – Prawo wodne; ustawę z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; ustawę z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne; ustawę z 24.09.2010 r. o ewidencji ludności. . Ustawa z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw dokonała w zakresie swojej regulacji wdrożenia postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17.11.2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17.11.2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L 345, s. 90). .

Zgodnie z art. 2a u.d.i.p., uchylonym wraz z wejściem w życie ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1), zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2). Zasady ponownego wykorzystania informacji publicznej zostały uregulowane w ramach przepisów Rozdziału 2a Ponowne wykorzystanie informacji publicznej, który w całości został uchylony wraz z wejściem w życie ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego W dniu 16.06.2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1243, 1669) zostały uchylone m.in. art. 23a–23i ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, 1669). .

Zarówno pod rządami ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak również aktualnie obowiązującej, w zakresie regulacji zasad i trybu udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, aktualna pozostaje kwestia ochrony praw autorskich utworów, które miałyby zostać udostępnione i przekazane, a następnie ponownie wykorzystane w ramach dostępu do informacji publicznej, oraz kwestia możliwości ograniczenia udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, która de facto jest utworem w rozumieniu prawa autorskiego.

W myśl art. 23b ust. 3 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, uchylonym wraz z wejściem w życie ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, podmiot zobowiązany określał sposób korzystania z informacji publicznych spełniających cechy utworu w rozumieniu ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zapewniający możliwość dowolnego wykorzystywania utworu, do celów komercyjnych i niekomercyjnych, tworzenia i rozpowszechniania kopii utworu, w całości lub we fragmentach, oraz wprowadzania zmian i rozpowszechniania utworów zależnych. W myśl również uchylonego art. 23g ust. 8 pkt 2 podmiot zobowiązany odmawiał ponownego wykorzystywania informacji publicznej, w przypadku gdy ponowne wykorzystywanie informacji publicznej naruszało prawa własności intelektualnej przysługujące podmiotom trzecim. Ponadto uzasadnienie decyzji o odmowie ponownego wykorzystywania informacji publicznej na podstawie ust. 8 pkt 2 musiało zawierać wskazanie osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która posiada prawa autorskie, jeżeli jest znana, albo licencjodawcy, od którego podmiot zobowiązany uzyskał dany utwór (art. 23g ust. 11 pkt 2 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej – uchylony).

Regulacje ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dotyczące korzystania z informacji publicznych spełniających cechy utworu w rozumieniu ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, nie zapewniały pełnej możliwości wykorzystania informacji publicznych spełniających cechy utworu w rozumieniu ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych.

Kwestia ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, ze względu na jej ekonomiczną wartość, stanowiła przedmiot ożywionego zainteresowania organów Unii Europejskiej, którym przyświecało zapewnienie możliwie szerokiego dostępu do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, przy uwzględnieniu poszanowania praw autorskich. Niewątpliwie dostrzegano ogromny potencjał ekonomiczny w wykorzystaniu informacji sektora publicznego, czego wyrazem jest dyrektywa 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.06.2013 r. zmieniająca dyrektywę 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17.11.2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, jednocześnie niemożliwe było wyłączenie w tym zakresie ochrony prawnoautorskiej, która uniemożliwia nieograniczone ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, stanowiącej przedmiot praw autorskich. Należy zauważyć, że „potrzeba regulacji w zakresie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego wynika z odmiennych podstaw aksjologicznych. Ogólnie uznać można, że o ile dostęp do informacji publicznej w ogólności ma znaczenie przede wszystkim polityczne, to istotą ponownego jej wykorzystywania jest przede wszystkim realizacja celów ekonomicznych” T. Koellner, Prawo..., s. 743. .

Przedmiotowe rozróżnienie, oparte na odmiennych postawach aksjologicznych, zostało również potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26.06.2013 r. (I OSK 605/13) Wyrok NSA z 26.06.2013 r. (I OSK 605/13), Legalis nr 1330793. stwierdził, że „należy uznać, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy. Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 u.d.i.p.). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i wykonywania zadań publicznych, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z 29.01.2004 r. o zamówieniach publicznych Ustawa z 29.01.2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1086 ze zm.). – art. 3 u.d.i.p. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw UE do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy” Wyrok NSA z 26.06.2013 r. (I OSK 520/13), Legalis nr 1330791. .

Poglądy przedstawione w powyższych wyrokach w zasadzie zachowują swoją aktualność również po wejściu w życie powoływanej już wcześniej ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego W przedmiotowym zakresie należy wskazać wyrok WSA w Krakowie z 17.11.2016 r. (II SAB/Kr 140/16), Legalis nr 1538720 oraz wyrok WSA w Warszawie z 23.05.2017 r. (II SA/Wa 2096/16), Legalis nr 1649765. .

Zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego Druk sejmowy nr 141, http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=141 (dostęp: 19.09.2020 r.). „Celami projektu ustawy są implementacja dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.06.2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17.11.2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz. UE L 175/1) oraz nowy sposób wdrożenia zmienianej dyrektywy w polskim porządku prawnym, który zapewni bardziej przejrzyste i łatwiejsze w stosowaniu rozwiązania dotyczące ponownego wykorzystywania. Dyrektywa 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.06.2013 r. stanowi wykonanie celów, o których mowa w Komunikacie (2011) 882 Otwarte dane – siła napędowa innowacji, wzrostu gospodarczego oraz przejrzystego zarządzania. Dokument ten jest jednym z trzech opublikowanych przez Komisję Europejską w ramach pakietu Open Data Package, który zakłada lepsze wykorzystanie potencjału informacji sektora publicznego dla wzrostu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki europejskiej. Projekt ustawy uwzględnia podstawową zmianę dyrektywy 2003/98/WE, którą jest rozszerzenie jej zakresu podmiotowego o biblioteki, muzea i archiwa, bowiem treści będące w posiadaniu tych podmiotów do tej pory, na gruncie dyrektywy 2003/98/WE, podlegały wyłączeniu z ponownego wykorzystywania. Dyrektywa 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.06.2013 r. poszerza zakres podmiotowy o archiwa, biblioteki oraz muzea. Posługuje się przy tym sformułowaniem «biblioteka uniwersytecka» (art. 1 ust. 2 lit. e) oraz ogólnym pojęciem «biblioteka» (art. 1 ust. 2 lit. f). Systematyka wyłączeń sformułowana w dyrektywie wskazuje, że chodzi o biblioteki naukowe oraz biblioteki publiczne. Natomiast do zakresu podmiotowego nie wchodzą biblioteki szkolne i pedagogiczne oraz inne, o których mowa w ustawie z 27.06.1997 r. o bibliotekach Ustawa z 27.06.1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.). ” Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=141 (dostęp: 19.09.2020 r.). . Jednocześnie w uzasadnieniu projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego wskazano, że „podkreślenia przy tym wymaga, że ponowne wykorzystywanie powinno odbywać się z pełnym poszanowaniem praw własności intelektualnej. Założenie to stanowi podstawę projektu – informacje sektora publicznego będące przedmiotem praw własności intelektualnej osób trzecich są wyłączone z ponownego wykorzystywania” Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego.... .

Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego zaznaczono, że „kolejną kluczową zmianą dyrektywy 2003/98/WE uwzględnioną w projekcie ustawy jest zasada, zgodnie z którą wszystkie dokumenty udostępniane przez organy sektora publicznego mogą być ponownie wykorzystywane do dowolnych celów: komercyjnych lub niekomercyjnych, chyba, że są one zabezpieczone prawami własności intelektualnej osób trzecich. Należy podkreślić, że ta zasada już obecnie funkcjonuje w ustawie z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Została ona wprowadzona nowelizacją ustawy o dostępie do informacji publicznej z 16.09.2011 r., która stanowiła implementację dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17.11.2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Natomiast dyrektywa 2003/98/WE nie wprowadzała takiego prawa” Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego.... .

W myśl art. 6 ust. 4 u.p.w.i.s.p. prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane (pkt 3), jak również będących w posiadaniu muzeów państwowych, muzeów samorządowych, bibliotek publicznych, bibliotek naukowych lub archiwów, w przypadku gdy pierwotnym właścicielem autorskich praw majątkowych lub praw pokrewnych były podmioty inne niż podmioty zobowiązane, a czas trwania tych praw nie wygasł (pkt 4).

Obowiązujące przepisy ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego ograniczają prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane. Przedmiotową regulację należy uznać za uzasadnioną ze względu na potrzebę ochrony podmiotów, którym przysługują prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jak również spójną z przywołaną ustawą. Przyjęcie odmiennego rozwiązania przez ustawodawcę, które nie zapewniałoby ochrony podmiotom, którym przysługują prawa autorskie i prawa pokrewne, należałoby uznać za sprzeczne z przepisami ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jak również godzące w podstawową wartość, jaką jest ochrona praw nabytych.

Należy zauważyć, że „ponowne wykorzystywanie nie dotyczy używania informacji przez pierwotnego wytwórcę dla realizacji zadań publicznych oraz udostępniania (przekazywania) informacji innym podmiotom wykonującym zadania publiczne wyłącznie w celu realizacji tychże zadań. Ponowne wykorzystywanie – z punktu widzenia administracyjnego – następować będzie więc w sferze zewnętrznej” G. Sibiga, Nowe..., s. 190. .

Niewątpliwie podstawową kwestią jest ustalenie, czy dana informacja sektora publicznego w ogóle stanowi przedmiot ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W ramach niniejszego opracowania zostaną przedstawione podstawowe regulacje prawa autorskiego, w kontekście omawianych instytucji prawa administracyjnego, poza zakresem opracowania pozostają kwestie związane z prawami pokrewnymi. Jednocześnie należy zauważyć, że wyczerpująca analiza przepisów dotyczących praw autorskich nie jest uzasadniona ze względu na zakres niniejszego opracowania. W celu pogłębionej analizy należałoby odesłać do bogatej literatury przedmiotu oraz orzecznictwa.

„Przedmiotem prawa autorskiego jest utwór. Jest to niematerialne dobro prawne, które powinno być odróżniane od przedmiotu materialnego (materialnego nośnika – określanego też jako corpus mechanicum), na którym zazwyczaj jest ono utrwalone (...). Należy wyraźnie podkreślić, iż o tym, czy dane dzieło jest utworem w rozumieniu prawa autorskiego, nie decyduje wola stron, lecz ustalenie faktyczne. Nie jest w tej mierze relewantny zamiar poddania danego rezultatu pracy autorskoprawnej ochronie Por. orzeczenie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 3.08.2006 r. (VI ACa 151/06), LEX nr 558383. . Służące temu zamiarowi postanowienia umów nie wywołują skutków prawnych” Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Komentarz, red. J. Barta, R. Markiewicz, Warszawa 2011, LEX/el., komentarz do art. 1. .

Nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego:

1. akty normatywne lub ich urzędowe projekty;
2. urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole;
3. opublikowane opisy patentowe lub ochronne;
4. proste informacje prasowe (art. 4 pr. aut.).

„Ratio legis postawienia poza zakresem przedmiotu prawa autorskiego trzech pierwszych kategorii wymienionych w art. 4 związane jest z interesem publicznym, wyrażającym się w swobodzie dostępu i korzystania z tego rodzaju materiałów, mimo że w wielu przypadkach można by je uznać za rezultaty pracy twórczej zasługujące na autorskoprawną ochronę. Nie ma przy tym znaczenia ranga i charakter aktów normatywnych (zaliczyć więc do nich trzeba też np. umowy międzynarodowe, porozumienia normatywne, takie jak zbiorowe układy pracy, instrukcje), terytorialny zakres ich stosowania (ogólnopolski lub lokalny), fakt urzędowej promulgacji. Wyłączenie spod ochrony nie jest uzależnione również od publikacji aktu prawnego czy jego projektu. Projekty aktów normatywnych przygotowane przez prezydenta, grupy posłów lub partie polityczne objęte są postanowieniem art. 4 pkt 1 od chwili przyjęcia ich przez odpowiednie organy Sejmu RP do rozpatrywania. Późniejsze ewentualne wycofanie tych projektów (np. przez partię polityczną składającą projekt) nie powoduje przywrócenia ochrony autorskiej” Ustawa..., red. J. Barta, R. Markiewicz, komentarz do art. 4. .

Należy również zauważyć, że w myśl art. 5 pr. aut. przepisy ustawy stosuje się do utworów:

• których twórca lub współtwórca jest obywatelem polskim (ust. 1) lub
• których twórca jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (ust. 1¹), lub
• które zostały opublikowane po raz pierwszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo równocześnie na tym terytorium i za granicą (ust. 2), lub
• które zostały opublikowane po raz pierwszy w języku polskim (ust. 3), lub
• które są chronione na podstawie umów międzynarodowych, w zakresie, w jakim ich ochrona wynika z tych umów (ust. 4).

Prawo do ponownego wykorzystania nie będzie podlegało ograniczeniu, jeżeli prawa autorskie i prawa pokrewne do informacji sektora publicznego będą przysługiwały podmiotowi zobowiązanemu.

Prawo autorskie przysługuje twórcy, o ile ustawa nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 1 pr. aut.). „W przepisie art. 8 ust. 1 sformułowana została podstawowa zasada (określana niekiedy w literaturze jako zasada twórczości lub zasada prawdy), w myśl której prawo autorskie powstaje w sposób pierwotny na rzecz twórcy; tak rozumieć trzeba zwrot «prawo autorskie przysługuje». Odejście od tej zasady wymaga szczególnego przepisu ustawy. Na gruncie obowiązującej ustawy za przepisy takie można uznać art. 11, art. 70 ust. 1 i art. 74 ust. 3, które statuują pierwotne nabycie majątkowych praw autorskich przez podmiot inny niż twórca; natomiast nabycie praw przez pracodawcę na podstawie art. 12 ma właściwie charakter pochodny (cessio legis) i odnosi się tylko do części tych praw” Ustawa..., red. J. Barta, R. Markiewicz, komentarz do art. 8. .

W myśl art. 11 pr. aut. autorskie prawa majątkowe do utworu zbiorowego, w szczególności do encyklopedii lub publikacji periodycznej, przysługują producentowi lub wydawcy, a do poszczególnych części mających samodzielne znaczenie – ich twórcom. Domniemywa się, że producentowi lub wydawcy przysługuje prawo do tytułu. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ww. ustawy domniemywa się, że producent utworu audiowizualnego nabywa na mocy umowy o stworzenie utworu albo umowy o wykorzystanie już istniejącego utworu wyłączne prawa majątkowe do eksploatacji tych utworów w ramach utworu audiowizualnego jako całości. Natomiast regulacja art. 74 ust. 3 ww. ustawy zakłada, że prawa majątkowe do programu komputerowego stworzonego przez pracownika w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy przysługują pracodawcy, o ile umowa nie stanowi inaczej.

Kluczowe znaczenie w zakresie ustalenia podmiotu, któremu przysługują prawa autorskie i prawa pokrewne, ma regulacja art. 12 ust. 1 pr. aut., zgodnie z którym jeżeli ustawa lub umowa o pracę nie stanowią inaczej, pracodawca, którego pracownik stworzył utwór w wyniku wykonywania obowiązków ze stosunku pracy, nabywa z chwilą przyjęcia utworu autorskie prawa majątkowe w granicach wynikających z celu umowy o pracę i zgodnego zamiaru stron. „Przepis art. 12 jest przepisem o charakterze względnie obowiązującym, a zatem jego dyspozycja znajduje zastosowanie tylko wówczas, jeżeli strony (pracownik i pracodawca) nie ukształtują w umowie w inny sposób autorskoprawnych aspektów dotyczących korzystania z «utworów pracowniczych». A zatem: «Jeżeli wykonywanie obowiązków ze stosunków pracy ma polegać na działalności twórczej pracownika, od woli stron zależy, do kogo należeć będą autorskie prawa majątkowe. Nieokreślenie w umowie o pracę właściciela tych praw powoduje, że w granicach wynikających z umowy o pracę i zgodnego zamiaru stron autorskie prawa majątkowe do tych utworów nabywa pracodawca z chwilą ich przyjęcia (art. 12 ust. 1 pr. aut.)»; tezę tę znajdujemy w wyroku SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 26.06.1998 r., I PKN 196/98, OSP 1999, z. 11, poz. 207, s. 577, z glosą T. Kuczyńskiego)” Ustawa..., red. J. Barta, R. Markiewicz, komentarz do art. 12. .

Prawa autorskie mogą również zostać nabyte przez podmiot zobowiązany w wyniku ich przeniesienia na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pr. aut., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej:

• autorskie prawa majątkowe mogą przejść na inne osoby w drodze dziedziczenia lub na podstawie umowy (pkt 1),
• nabywca autorskich praw majątkowych może przenieść je na inne osoby, chyba że umowa stanowi inaczej (pkt 2).

Umowa o przeniesienie autorskich praw majątkowych lub umowa o korzystanie z utworu, zwana dalej licencją, obejmuje pola eksploatacji wyraźnie w niej wymienione (art. 41 ust. 2 pr. aut.). Nieważna jest umowa w części dotyczącej wszystkich utworów lub wszystkich utworów określonego rodzaju tego samego twórcy mających powstać w przyszłości (art. 41 ust. 3 pr. aut.). Umowa może dotyczyć tylko pól eksploatacji, które są znane w chwili jej zawarcia (art. 41 ust. 4 pr. aut.). Twórca utworu wykorzystanego lub włączonego do utworu audiowizualnego oraz utworu wchodzącego w skład utworu zbiorowego, po powstaniu nowych sposobów eksploatacji utworów, nie może bez ważnego powodu odmówić udzielenia zezwolenia na korzystanie z tego utworu w ramach utworu audiowizualnego lub utworu zbiorowego na polach eksploatacji nieznanych w chwili zawarcia umowy (art. 41 ust. 5 pr. aut.). „Jak się powszechnie przyjmuje, przedmiotem przeniesienia mogą być też autorskie prawa majątkowe do utworów przyszłych. Ten punkt widzenia podziela orzecznictwo. W wyroku Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 4.04.2001 r., I ACa 72/01, OSA 2002/2, s. 20, znajdujemy jednoznaczne stwierdzenie, że ustawa nie wyłącza możliwości przeniesienia autorskich praw majątkowych do utworów mających powstać w przyszłości, w drodze stosowania art. 155 § 2 Kodeksu cywilnego Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.). w związku z art. 555 k.c. Niedopuszczalna byłaby tylko taka umowa, która obejmowałaby prawa do całego przyszłego dorobku danego autora” Ustawa..., red. J. Barta, R. Markiewicz, komentarz do art. 41. .

Prawo do ponownego wykorzystywania będzie podlegało również ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego będących w posiadaniu muzeów państwowych, muzeów samorządowych, bibliotek publicznych, bibliotek naukowych lub archiwów, w przypadku gdy pierwotnym właścicielem autorskich praw majątkowych lub praw pokrewnych były podmioty inne niż podmioty zobowiązane, a czas trwania tych praw nie wygasł (art. 6 ust. 4 pkt 4 u.p.w.i.s.p.). Zgodnie z art. 36 pr. aut. z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, autorskie prawa majątkowe gasną z upływem lat siedemdziesięciu:

1. od śmierci twórcy, a do utworów współautorskich – od śmierci współtwórcy, który przeżył pozostałych;
2. w odniesieniu do utworu, którego twórca nie jest znany – od daty pierwszego rozpowszechnienia, chyba że pseudonim nie pozostawia wątpliwości co do tożsamości autora lub jeżeli autor ujawnił swoją tożsamość;
3. w odniesieniu do utworu, do którego autorskie prawa majątkowe przysługują z mocy ustawy innej osobie niż twórca – od daty rozpowszechnienia utworu, a gdy utwór nie został rozpowszechniony – od daty jego ustalenia;
4. w odniesieniu do utworu audiowizualnego – od śmierci najpóźniej zmarłej z wymienionych osób: głównego reżysera, autora scenariusza, autora dialogów, kompozytora muzyki skomponowanej do utworu audiowizualnego;
5. w odniesieniu do utworu słowno-muzycznego, jeżeli utwór słowny i utwór muzyczny zostały stworzone specjalnie dla danego utworu słowno-muzycznego – od śmierci później zmarłej z wymienionych osób: autora utworu słownego albo kompozytora utworu muzycznego.

„Autorskie prawa majątkowe we wszystkich ustawach autorskich skonstruowane są jako prawa ograniczone w czasie. Po upływie okresu ochrony każdy może korzystać z dzieła bez konieczności uzyskiwania zezwolenia i bez obowiązku zapłaty wynagrodzenia. Jedynym ograniczeniem jest konieczność poszanowania autorskich praw osobistych, o ile w danym systemie, tak jak w ustawie polskiej, są to prawa niepodlegające wygaśnięciu” Prawo autorskie. System prawa prywatnego, red. J. Barta, Warszawa 2017, t. 13, Legalis/el., komentarz do art. 36. .

W myśl przepisów u.p.w.i.s.p. podmiot zobowiązany określa warunki ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, mających cechy utworu lub przedmiotu praw pokrewnych w rozumieniu przepisów ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, do których przysługują mu autorskie prawa majątkowe lub prawa pokrewne. W szczególności podmiot zobowiązany określa warunek dotyczący obowiązku poinformowania o nazwisku, imieniu lub pseudonimie twórcy lub artysty wykonawcy, jeżeli jest znany (art. 13 ust. 2 u.p.w.i.s.p.).

W przypadku odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego ze względu na prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, przysługujące podmiotom innym niż podmioty zobowiązane, podmiot zobowiązany wskazuje osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która posiada prawa własności intelektualnej, jeżeli jest znana, albo licencjodawcę, od którego podmiot zobowiązany uzyskał dany przedmiot praw własności intelektualnej. Przepisu nie stosuje się do muzeów państwowych, muzeów samorządowych, bibliotek publicznych, bibliotek naukowych oraz archiwów (art. 23 ust. 6 u.p.w.i.s.p.).

Dostęp do informacji publicznej oraz ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego a RODO

Omawiając zagadnienia związane z ograniczeniami wynikającymi z praw autorskich w dostępnie do informacji publicznej oraz ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, należy również zwrócić uwagę na problem wynikający z wejścia w życie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) z 27.04.2016 r. (Dz.Urz. UE. L 119/1), dalej RODO. .

Jak zostało to już wskazane powyżej, prawa autorskie nie stanowią podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, pomimo że materiały, które stanowią informację publiczną, są objęte ochroną prawnoautorską. Jednoczenie materiały, które stanowią informację publiczną oraz są objęte ochroną prawnoautorską, mogą zawierać dane osobowe osób fizycznych, które będą podlegały ochronie na zasadach wynikających z przepisów RODO.

Zgodnie z art. 86 RODO dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. „Komentowany przepis określa relacje między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do dokumentów urzędowych (prawem dostępu do informacji publicznej). Prawodawca unijny potwierdza możliwość ujawniania (udostępniania) danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych w oparciu o przepisy unijne lub przepisy obowiązujące w krajach członkow-skich” P. Fajgielski, Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (w:) Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, Warszawa 2018, LEX/el., komentarz do art. 86. . „Przepis art. 86 rozporządzenia stanowi nowość w europejskiej regulacji prawnej ochrony danych osobowych i nie ma swojego odpowiednika w dyrektywie 95/46/WE. Wprowadzenie tego przepisu do komentowanego rozporządzenia można postrzegać jako dowód wzrastającego znaczenia prawa dostępu do dokumentów publicznych, które w ustawodawstwie polskim przybrało postać prawa dostępu do informacji publicznej” P. Fajgielski, Komentarz..., komentarz do art. 86. .

Przywołany przepis należy omawiać w kontekście zasad generalnych wyrażonych w pkt 4 preambuły RODO, w myśl którego przetwarzanie danych osobowych należy zorganizować w taki sposób, aby służyło ludzkości. Prawo do ochrony danych osobowych nie jest prawem bezwzględnym; należy je postrzegać w kontekście jego funkcji społecznej i wyważyć względem innych praw podstawowych w myśl zasady proporcjonalności. Niniejsze rozporządzenie nie narusza praw podstawowych, wolności i zasad uznanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (2012/C 326/02) (Dz.Urz. UE. C 326/391), dalej KPP. – zapisanych w Traktatach – w szczególności prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domu oraz komunikowania się, ochrony danych osobowych, wolności myśli, sumienia i religii, wolności wypowiedzi i informacji, wolności prowadzenia działalności gospodarczej, prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu oraz różnorodności kulturowej, religijnej i językowej. W myśl art. 11 ust. 1 KPP każdy ma prawo do wolności wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Ponadto art. 42 KPP stanowi, że każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy.

Na gruncie przepisów krajowych kwestie związane z dostępem do informacji publicznej reguluje ustawa z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W treści przepisów przywołanej ustawy nie znajdziemy regulacji odwołującej się wprost do danych osobowych. Kwestie związane z ochroną danych osobowych musimy rozpatrywać w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. „W prawie polskim podstawowym aktem regulującym publiczny dostęp do dokumentów urzędowych jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wskazuje ona prywatność osoby fizycznej jako jedno z ograniczeń prawa do informacji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), nie określa jednak wprost relacji między prawem do ochrony danych osobowych oraz prawem do informacji. Nie oznacza to jednak, że relacje między dostępem do informacji a ochroną danych osobowych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie występują; należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych” RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz, red. E. Bielak-Jomaa, D. Lubasz, Warszawa 2018, LEX/el., komentarz do art. 86. .

W świetle powyższych regulacji należy uznać, że materiały, które stanowią informację publiczną i jednocześnie zawierają dane osób fizycznych, powinny zostać udostępnione w taki sposób, aby odbyło się to bez naruszania przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. W praktyce sprowadza się to do anonimizacji udostępnianych materiałów, polegającej na usunięciu danych osobowych osób fizycznych z udostępnianych treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27.07.2018 r. (II SAB/Kr 99/18) stwierdził, że „anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane nie podlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem sugerować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek” Wyrok WSA w Krakowie z 27.07.2018 r. (II SAB/Kr 99/18), Legalis nr 1814990. . Wydaje się, że przedmiotowe rozwiązanie praktyczne zapewnia ochronę danych osobowych osób fizycznych wynikającą z przepisów RODO z jednoczesnym zapewnieniem możliwie najszerszego dostępu do informacji publicznej, realizuje również zasadę proporcjonalności wyrażoną w pkt 4 preambuły RODO.

Należy jednak zauważyć, że na gruncie przepisów RODO nie powstała jeszcze utrwalona linia orzecznicza, w tym miejscu można odwołać się np. do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7.11.2018 r. (IV SAB/Wr 131/18), który w uzasadnieniu prawnym swojego rozstrzygnięcia nie dokonał analizy zgodności działań podjętych przez podmiot zobowiązany z przepisami RODO, wskazując, że nie zadziałał on we właściwej formie, a mianowicie nie udzielił żądanych informacji zgodnie z wnioskiem (czynność materialno-techniczna), bądź uznając, że informacja nie może być udzielona (np. z powodu konieczności ochrony danych osobowych) – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie może zostać uznane za rozstrzygające przedmiotowe zagadnienie w jakikolwiek sposób, ponieważ jego uzasadnienie nie zostało oparte na analizie problemu pogodzenia prawa do dostępu do informacji publicznej z ochroną danych osobowych wynikającą z RODO, a na kwestiach formalnych dotyczących formy reakcji podmiotu zobowiązanego na wniosek o udzielenie informacji publicznej Wyrok WSA we Wrocławiu z 7.11.2018 r. (IV SAB/Wr 131/18), LEX nr 2591303. .

Nie można również uznać, że orzecznictwo sądów administracyjnych sprzed wejścia w życie przepisów RODO w pełni zachowuje swoją aktualność. Należy uznać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11.04.2018 r. (II SAB/Sz 46/18) za aktualny po wejściu w życie w dniu 25.05.2018 r. przepisów RODO, w zakresie, w jakim stwierdza, że „ograniczenie prawa dostępu, o którym stanowi art. 5 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej, może przybrać formę inną niż wyłącznie odmowa udostępnienia. Żaden z przepisów wskazanej ustawy nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja – jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione – wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym. W związku z tym konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe” Wyrok WSA w Szczecinie z 11.04.2018 r. (II SAB/Sz 46/18), Legalis nr 1767929. .

W orzecznictwie, które utrwaliło się przed wejściem w życie przepisów RODO, „co do zasady nie jest kwestionowana jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego – por. wyroki NSA z 19.12.2016 r., I OSK 2060/16; z 22.03.2016 r., I OSK 2317/14; z 13.04.2016 r., I OSK 2563/14; z 15.06.2016 r., I OSK 3217/14; z 25.11.2016 r., I OSK 2153/14; z 4.02.2015 r., I OSK 531/14; z 9.10.2014 r., I OSK 267/14 i I OSK 546/14”. „Podkreśla się bowiem, iż przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Zważywszy, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności – por. wyroki: SN z 8.11.2012 r., I CSK 190/12; NSA z 11.12.2014 r., I OSK 213/14; z 4.02.2015 r., I OSK 531/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19.05.2016 r., II SAB/Go 33/16; WSA w Gdańsku z 4.09.2013 r., II SA/Gd 447/13; WSA we Wrocławiu z 9.11.2016 r., IV SAB/Wr 183/16; WSA w Łodzi z 20.04.2017 r., II SA/Łd 100/17; WSA w Poznaniu z 6.04.2017 r., IV SA/Po 47/17” Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.02.2018 r. (II SAB/Go 142/17), Legalis nr 1728361. . Przywołana linia orzecznicza nie została zrewidowana przez sądy administracyjne od czasu wejścia w życie przepisów RODO. Niewątpliwie przedmiotowe zagadnienie w najbliższym czasie będzie obiektem zainteresowania sądownictwa administracyjnego.

Odnosząc regulacje dotyczące ochrony danych osobowych, wynikające z przepisów RODO, do kwestii ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego, należy zauważyć, że „w przepisach ustawy z 25.02.2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego prawodawca ograniczył się jedynie do stwierdzenia, w art. 7 ust. 2, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów o ochronie danych osobowych” P. Fajgielski, Komentarz..., komentarz do art. 86. . Słusznie zostało zauważone, że „Wydaje się, że przepis ten nie spełnia wymogu pogodzenia publicznego dostępu do informacji i ochrony danych osobowych” RODO. Ogólne..., red. E. Bielak-Jomaa, D. Lubasz, komentarz do art. 86. .

Konieczność uspójnienia regulacji dotyczących ochrony danych osobowych oraz ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego została dostrzeżona przez organy unijne. Aktualnie trwa proces legislacyjny związany z przyjęciem nowej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego Zob. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/DOC/?uri=CELEX:52018PC0234&from=EN (dostęp: 12.09.2020 r.). , która jest w pełni zgodna z ogólnym rozporządzeniem UE o ochronie danych (RODO) Zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-525_pl.htm (dostęp: 12.09.2020 r.). . Zgodnie z założeniami „Wszelkie ponowne wykorzystywanie danych osobowych w ramach dyrektywy w sprawie otwartych danych i informacji sektora publicznego musi odbywać się z pełnym poszanowaniem praw i obowiązków zawartych w ogólnym rozporządzeniu UE o ochronie danych (RODO)” Zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-525_pl.htm (dostęp: 12.09.2020 r.). .

Dyrektywa w sprawie prawa autorskiego i praw pokrewnych na jednolitym rynku cyfrowym

Poruszając kwestie związane z ograniczeniami wynikającymi z praw autorskich w dostępie do informacji publicznej oraz z ponownym wykorzystaniem informacji sektora publicznego, nie można pominąć problematyki wynikającej z rozwijającego się rynku cyfrowego, który z jednej strony stanowi platformę do rozpowszechniania informacji, danych oraz materiałów objętych ochroną prawa autorskiego, a z drugiej strony jest źródłem pozyskiwania informacji, danych oraz materiałów objętych ochroną prawa autorskiego, również w celu ich ponownego wykorzystania.

Należy zauważyć, że „rzeczywistość zdaje się jednak wyznaczać nowe tendencje w dopuszczalności przetwarzania treści zdigitalizowanych i wykorzystywania fragmentów cudzych utworów. Najpoważniejsze kontrowersje dotyczące kształtu i zakresu praw autorskich chronionych na gruncie systemów prawa państwowego oraz międzynarodowego budzą zjawiska towarzyszące rewolucyjnemu wręcz wzrostowi dostępności do dóbr kultury, związanemu przede wszystkim z digitalizacją treści kulturowych, stworzeniem cyfrowego środowiska (digital environment)” A. Młynarska-Sobaczewska, Prawo do kultury, Warszawa 2018, s. 146–147. .

Problematykę tę zauważyły organy Unii Europejskiej, co skutkowało podjęciem prac nad dyrektywą w sprawie prawa autorskiego i praw pokrewnych na jednolitym rynku cyfrowym. Parlament Europejski w dniu 26.03.2019 r. przyjął dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie prawa autorskiego i praw pokrewnych na jednolitym rynku cyfrowym oraz zmiany dyrektyw 96/9/WE i 2001/29/WE Zob. http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0231_PL.html (dostęp: 12.09.2020 r.). .

Parlament Europejski w opublikowanym w dniu 26.03.2019 r. komunikacie prasowym poinformował, że „posłowie przyjęli dyrektywę 348 głosami do 274, przy 36 wstrzymujących się od głosu. Oznacza to, dla Parlamentu Europejskiego, koniec procesu legislacyjnego, który rozpoczął się w 2016 r. Teraz do państw członkowskich należeć będzie zatwierdzenie decyzji Parlamentu w nadchodzących tygodniach. Jeśli zaakceptują one tekst przyjęty przez Parlament Europejski, wejdzie on w życie po opublikowaniu w dzienniku urzędowym, a następnie państwa członkowskie będą miały 2 lata na jego wdrożenie” Zob. http://www.europarl.europa.eu/news/pl/headlines/priorities/prawa-autorskie/20190321IPR32110/parlament-przyjal-nowe-przepisy-dotyczace-praw-autorskich-w-internecie (dostęp: 12.09.2020 r.). .

W dniu 15.04.2019 r. przedmiotowy akt prawny został przyjęty przez Radę Unii Europejskiej po pierwszym czytaniu w Parlamencie, następnie w dniu 17.04.2019 r. finalny dokument aktu został podpisany Zob. https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2016/0280(COD)&l=en (dostęp: 12.09.2020 r.). .

„Nowe przepisy mają na celu zapewnienie, że prawa i obowiązki wynikające z prawa autorskiego będą miały zastosowanie również w sieci” Zob. http://www.europarl.europa.eu/news/pl/headlines/priorities/prawa-autorskie/20190321IPR32110/parlament-przyjal-nowe-przepisy-dotyczace-praw-autorskich-w-internecie (dostęp: 12.09.2020 r.). . Wprowadzenie do porządku prawnego przez państwa członkowskie, w tym Polskę, nowych przepisów regulujących problematykę prawa autorskiego i praw pokrewnych na jednolitym rynku cyfrowym będzie miało wpływ na zagadnienia związane z dostępem do informacji publicznej oraz ponownym wykorzystaniem informacji sektora publicznego. Na obecnym etapie, przed wdrożeniem przez państwa członkowskie nowych przepisów, nie jest możliwe określenie ich wpływu na dotychczasową praktykę, orzecznictwo oraz judykaturę.

Podsumowanie

Problem praw autorskich w zakresie dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego został potraktowany w różny sposób przez ustawodawcę. W przypadku prawa do dostępu do informacji publicznej prawa autorskie nie stanowią podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, pomimo że materiały, które stanowią informację publiczną, są objęte ochroną prawnoautorską. Natomiast prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego zostało częściowo ograniczone ze względu na prawa autorskie, które przysługują do materiałów stanowiących informację sektora publicznego.

Zastosowanie w przedmiotowym zakresie różnych rozwiązań nie jest przypadkowe i wynika z odmiennych podstaw aksjologicznych prawa do dostępu do informacji publicznej oraz prawa do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego.

Przyjmuje się, że dostęp do informacji publicznej ma na celu zapewnienie kontroli życia publicznego przez obywateli, a tym samym stanowi narzędzie pozwalające na rzeczywistą realizację zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, jak również zasady zwierzchności narodu, wyrażonej w art. 4 ust. 1 Konstytucji. Uznaje się, że „powszechny dostęp do informacji publicznej ma znaczenie podstawowe dla nowoczesnego państwa demokratycznego” T. Koellner, Prawo..., s. 780. . Przyjęcie takiego stanowiska prowadzi do objęcia ochroną dostępu do informacji publicznej, z jednoczesnym ograniczeniem ochrony prawa autorskiego materiałów, które stanowią informację publiczną.

Natomiast prawo do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego,co do zasady, ma służyć realizacji celów ekonomicznych, z tego powodu niezasadna byłaby odmowa ograniczenia tego prawa ze względu na ochronę praw autorskich.Przyjęcie odmiennego rozwiązania należałoby uznać za niezasadne i nieproporcjonalne, wszakże niezasadne byłoby przyznanie większej ochrony prawu do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego mającemu przede wszystkim zapewnić realizację celów rynkowych i gospodarczych z jednoczesnym ograniczeniem albo wręcz wyłączeniem ochrony prawnoautorskiej. Niewątpliwie nie można przyjąć, że prawo, którego celem jest zapewnienie rozwoju ekonomicznego, z tego tylko tytułu ma prymat nad ochroną praw podmiotowych, wynikających z ochrony prawa autorskiego. Przyjęte w tym zakresie rozwiązanie należy uznać, co do samej zasady, za słuszne i racjonalne.

Niemniej nie można uznać, że kwestia praw autorskich w kontekście dostępu do informacji publicznej oraz ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego nie wymaga dalszej analizy, jak również poddania jej szerszej debacie społecznej,w celu wypracowania rozwiązania, które będzie uwzględniało ochronę wynikającą z praw autorskich w możliwie najszerszym zakresie, bez pokrzywdzenia innych wartości, stanowiących fundament ustroju oraz rozwoju Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych krajów Unii Europejskiej.