W okresie od stycznia do czerwca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny wydał 35 orzeczeń, w tym 17 wyroków. W omawianym okresie orzekał w sprawach dotyczących kwestii ustrojowych (wybór sędziów Krajowej Rady Sądownictwa), wolności i praw osobistych (odmowa świadczenia usługi ze względu na wolność sumienia i religii usługodawcy) oraz prawa karnego materialnego (dwa wyroki w sprawie kary łącznej).

Większość orzeczeń zapadło w wyniku skarg konstytucyjnych oraz wniosków Prokuratora Generalnego. W kilku z nich zgłoszono zdania odrębne. Prezentujemy – w naszej opinii – najważniejsze z nich.

Wybór sędziów-członków Krajowej Rady Sądownictwa

W pierwszej kolejności – niezależnie od chronologii, w jakiej zapadły omawiane wyroki Trybunału – należy wskazać istotny z punktu widzenia ustrojowego wyrok w sprawie K 12/18, wydany z inicjatywy Krajowej Rady Sądownictwa i grupy senatorów, w którym Trybunał orzekł, że „1) art. 9a ustawy z 12.05.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 389 ze zm.) jest zgodny z art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji RP oraz z art. 186 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 44 ust. 1a ustawy przywołanej powyżej jest niezgodny z art. 184 Konstytucji RP”.

Wnioskodawcy zwrócili uwagę na wątpliwości poruszone w doktrynie i judykaturze, w ramach których kwestionowana jest zgodność ustawy o KRS z Konstytucją w zakresie, w jakim sędziowie-członkowie KRS wybierani są przez Sejm, a nie gremia sędziowskie.

Zasadniczą kwestią, która podlegała badaniu przez Trybunał, była odpowiedź na pytanie, czy zgodnie z Konstytucją sędziowie-członkowie Krajowej Rady Sądownictwa powinni być wybierani jedynie przez gremia sędziowskie, czy też mogą być wybierani również przez inne instytucje (Sejm) w świetle art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Konstytucji.

Drugi problem konstytucyjny dotyczył dopuszczalności wniesienia odwołania w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego i kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trybunał stwierdził, że zgodne z Konstytucją jest określenie w ustawie o KRS podmiotów uprawnionych do wyboru członków KRS, albowiem ustrojodawca nie określił, kto ma wybierać sędziów-członków KRS, a jedynie kto może być wybrany członkiem KRS. W konsekwencji określenie tego trybu w ustawie stanowi doprecyzowanie postanowień Konstytucji.

Dokonując oceny zgodności z Konstytucją, Trybunał powołał się na dotychczasowe orzeczenia, w których TK różnie zapatrywał się na kwestię gremium uprawnionego do wyboru sędziów-członków KRS:

• w wyroku z 18.07.2007 r. (K 25/07) Trybunał stwierdził, że członkami KRS mogą być sędziowie wybierani przez sędziów, jednakże ustrojodawca nie wskazuje żadnych dodatkowych cech warunkujących członkostwo,
• natomiast w wyroku z 20.06.2017 r. (K 5/17) Trybunał stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem zajętym w sprawie o sygn. akt K 25/07.

Ostatecznie Trybunał doszedł do przekonania, że konstytucyjna regulacja KRS ukształtowana w obecnym kształcie (nieprzewidującym gremium uprawnionego do wyboru sędziów-członków KRS) stanowi zaniechanie, a nie pominięcie konstytucyjne ustrojodawcy. W konsekwencji doprecyzowanie postanowień ustawy zasadniczej w ustawie o KRS jest zgodne z Konstytucją, a sędziowie-członkowie KRS mogą być wybierani również przez Sejm, a nie przez samych sędziów.

W zakresie drugiej kwestii rozważanej przez TK (odwołanie do NSA w sprawach indywidualnych) Trybunał orzekł o niezgodności tych przepisów ustawy o KRS, doszedł bowiem do przekonania, że „charakterystyka ustrojowa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie predestynuje go do rozpatrywania spraw dotyczących uchwał Krajowej Rady Sądownictwa, a «rodzaj» lub «charakter» uchwały KRS w sprawach indywidualnych, nie oddaje jej we właściwość rzeczową sądów administracyjnych”.

W związku z zapadłym wyrokiem art. 44 ust. 1a ustawy o KRS utracił moc obowiązującą. W następstwie wyroku Trybunału doszło do nowelizacji ustawy o KRS, zgodnie z którą obecnie nie przysługuje odwołanie w sprawach indywidualnych dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego.

Odmowa świadczenia usługi ze względu na wolność sumienia i religii usługodawcy

Omawiany wyrok zapadł w związku z wnioskiem Prokuratora Generalnego. Problem konstytucyjny dotyczył tego, czy osoba zajmująca się zawodowo świadczeniem usług popełnia wykroczenie w sytuacji, gdy umyślnie i bez uzasadnionej przyczyny odmawia świadczenia (np. sprzedaży rzeczy codziennego użytku w ramach umów bagatelnych), do którego jest obowiązana.

Rzecznik Praw Obywatelskich sprzeciwił się wnioskowi Prokuratora Generalnego, wnosząc o stwierdzenie zgodności z Konstytucją omawianej regulacji. W ocenie RPO jedynym skutecznym środkiem ochrony przed niezgodną z prawem dyskryminacją w dostępie do usług (poprzez odmowę świadczenia usługi/sprzedaży rzeczy ze względu na cechę osobistą klienta) jest art. 138 Kodeksu wykroczeń (dalej k.w.).

Prokurator Generalny wskazał w treści wniosku, że regulacja art. 138 k.w. ma charakter archaiczny, nielicujący ze standardami gospodarki wolnorynkowej. Prokurator Generalny wskazał, że zaskarżony przepis Kodeksu wykroczeń ma zbliżoną treść do art. 3 dekretu z 4.03.1953 r. o ochronie nabywców w obrocie handlowym. W realiach gospodarki centralnie planowanej przymus spełnienia świadczenia usługi był uzasadniony potrzebą przeciwdziałania spekulacji deficytowymi towarami i usługami (w ten sposób zapewniano równy dostęp do towarów i usług po cenach sztywnych). Prokurator Generalny wskazał, że ww. przyczyny uzasadniające przymus świadczenia uległy dezaktualizacji.

Orzekając zgodnie z wnioskiem Prokuratora Generalnego, Trybunał stwierdził, że penalizacja odmowy świadczenia usług (nawet umyślna i bez uzasadnionej przyczyny) jest nieadekwatna do celu legislacyjnego, jaki ma spełniać zaskarżony przepis.

Do wyroku sędziowie Leon Kieres oraz Wojciech Sych zgłosili zdania odrębne.

Do dnia sporządzenia tego przeglądu nie zostało opublikowane uzasadnienie wyroku ani treść zdań odrębnych, zatem autorzy opierają się wyłącznie na treści komunikatów prasowych Trybunału. Budzą one wątpliwość. Warto podkreślić, że Trybunał stwierdził niezgodność ww. regulacji na podstawie jednego wzorca kontroli wywiedzionego z art. 2 Konstytucji, nie precyzując normy konstytucyjnej, którą zastosował. Tak ekstensywne jak w zaprezentowanym orzeczeniu rozumienie klauzuli sumienia może rodzić, jak trafnie wskazywał Rzecznik Praw Obywatelskich, ryzyko dyskryminacji i naruszania praw i wartości konstytucyjnie chronionych. Z pewnością w uzasadnieniu orzeczenia Trybunał powinien te kwestie szczegółowo zbadać.

Dopuszczalność stosowania środków przymusu w postępowaniu wykroczeniowym. Dopuszczalność udziału w posiedzeniu zażaleniowym

W omawianym wyroku TK orzekł, że „1) art. 45 § 1 pkt 1 w zw. z art. 90 § 2 ustawy z 24.08.2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w zakresie, w jakim dopuszcza zatrzymanie osoby przebywającej jedynie czasowo na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, której tożsamość została ustalona, a której zarzuca się popełnienie wykroczenia zagrożonego wyłącznie grzywną przewidzianą w art. 18 pkt 3 ustawy z 20.05.1971 r. – Kodeks wykroczeń, jest niezgodny z art. 41 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 47 § 2 w związku z art. 33 i art. 109 § 2 ustawy – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia w zakresie, w jakim nie gwarantuje osobie zatrzymanej prawa do udziału w posiedzeniu sądu rozpatrującego zażalenie na zatrzymanie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 42 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP”. Wyrok Trybunału zapadł na podstawie skargi konstytucyjnej wniesionej przez obywatela Holandii, który został zatrzymany przez Policję z uwagi na znaczne przekroczenie prędkości w ruchu drogowym. Skarżący podnosił, że niezgodne z Konstytucją jest stosowanie zatrzymania w sprawach o wykroczenia, zagrożone karą grzywny. Podnosił również, że niekonstytucyjna jest sytuacja, w której w razie zaskarżenia zażaleniem zatrzymania nie ma prawa wziąć udziału w posiedzeniu zażaleniowym.

Do skargi konstytucyjnej przychylił się Rzecznik Praw Obywatelskich, natomiast Prokurator Generalny oraz Marszałek Sejmu podnosili, że zgodne z Konstytucją jest samo stosowanie zatrzymania w sprawach o wykroczenia, jednakże niezgodne z Konstytucją jest pozbawienie skarżącego udziału w posiedzeniu zażaleniowym.

W ramach pierwszego z rozpoznawanych problemów konstytucyjnych (zasadność stosowania zatrzymania w sprawach o wykroczenia zagrożone grzywną) Trybunał stwierdził niezgodność kwestionowanej regulacji z Konstytucją (gwarancją nietykalności osobistej i dopuszczalnością jej ograniczenia ustawą). W tym zakresie Trybunał podtrzymał swoją dotychczasową linię orzeczniczą wyrażoną już w wielu poprzednich orzeczeniach, np.:

• w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt K 34/06, SK 58/03, SK 29/04, Trybunał podkreślił, że pozbawienie wolności winno być interpretowane in extenso, tj. jako kara za popełnienie przestępstwa, ale również jako izolacyjne środki przymusu (tymczasowe aresztowanie, zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie),
• w sprawie prowadzonej pod sygn. akt P 124/15 Trybunał zwrócił uwagę, że wszelkie ograniczenia wolności i praw konstytucyjnych winny być uzasadnione wartościami konstytucyjnymi,
• w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt SK 22/01 Trybunał wskazał, że przedmiotem zaskarżenia mogą być przepisy powszechnie obowiązujące jak i tzw. luka legislacyjna.

Trybunał wskazał, że zatrzymanie było nieproporcjonalną ingerencją w konstytucyjnie chronioną sferę wolności osobistej. Nie było ani uzasadnione dostatecznie ważkimi względami, służącymi realizacji celów konstytucyjnie legitymowanych, ani proporcjonalne. Trybunał zaznaczył, że brak jest powodów dla stosowania przez organy niesądowe środka przymusu, który w konfrontacji z grożącą karą (kara grzywny wymierzona kwotowo) jest znacznie bardziej dolegliwa. Trybunał podkreślił, że zastosowanie zatrzymania w postępowaniu przyspieszonym nie jest zasadne z punktu widzenia celów postępowania w sprawach o wykroczenia.

Odnosząc się do drugiego problemu konstytucyjnego (prawo do udziału obwinionego w posiedzeniu zażaleniowym), Trybunał także zakwestionował zaskarżone przepisy. Wskazał, że niezagwarantowanie zatrzymanemu prawa do udziału w posiedzeniu sądu, na którym rozpatrywane jest zażalenie na zatrzymanie, narusza konstytucyjne standardy jawnego i sprawiedliwego postępowania sądowego, a także prawa do obrony.

Wyrok Trybunału w zakresie wyżej wskazanym stanowi konsekwencję jednolitej linii orzeczniczej w zakresie konieczności zagwarantowania podsądnemu prawa do udziału w posiedzeniach, na których rozstrzygany jest środek prawny ograniczający jego prawa i wolności (por. wyroki w sprawach SK 5/02, SK 29/04, K 5/14, SK 13/14).

Trybunał dokonał syntezy swojego dorobku orzeczniczego, formułując kryteria ustalające zakres udziału strony w posiedzeniach sądowych. I tak:

a) Trybunał za zasadę przyjął prawo do osobistego udział w posiedzeniu strony, o której prawach lub obowiązkach orzeka sąd,

b) prawo do udziału w ww. posiedzeniu (o ile nie jest nadużywane w celu uniemożliwienia wydania orzeczenia w sprawie) nie może być upatrywane jako zagrożenie sprawności działania sądów,

c) prawo do osobistego udziału w ww. posiedzeniu ma szczególne znaczenie w sprawach, w których przedsądowo rozstrzyga się o środkach prawnych oddziałujących na wolności i prawa.

Wyrok trybunalski należy ocenić jednoznacznie pozytywnie, w szczególności w związku zasadą ponoszenia odpowiedzialności za wykroczenia z wolnej stopy. Ponadto, mimo że wyrok zapadł w stanie faktycznym dotyczącym cudzoziemca, wydaje się, że ma on pełne zastosowanie do obywateli Polski.

Kara łączna

„Artykuł 86 § 4 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1600 ze zm.) w zakresie, w jakim różnicuje sytuacje osób, wobec których zastosowanie miała już wcześniej instytucja kary łącznej, i osób, co do których ta instytucja zastosowania nie miała, w ten sposób, że umożliwia w stosunku do tej pierwszej kategorii osób podwyższenie dolnej granicy kary łącznej, a także orzeczenie kary rodzajowo surowszej, tj. kary 25 lat pozbawienia wolności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP”.

„Artykuł 87 § 1 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1600 ze zm.) w zakresie, w jakim nakłada na sąd obowiązek połączenia kar pozbawienia wolności i ograniczenia wolności oraz wymierzenia kary łącznej pozbawienia wolności po dokonaniu zamiany kary ograniczenia wolności na karę pozbawienia wolności, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP”.

W analizowanym okresie Trybunał dwukrotnie orzekał w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisów dotyczących kary łącznej.

W sprawie K 14/17 z wnioskiem do Trybunału wystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich. RPO zwrócił uwagę na to, że zgodnie z treścią art. 86 § 4 k.k. istnieje możliwość wymierzenia kary 25 lat pozbawienia wolności dla osoby, która nie została skazana na jednostkową karę 10 lat pozbawienia wolności lub karę wyższą (taka sytuacja może wystąpić, jeśli wcześniej wobec tej osoby orzeczono karę łączną co najmniej 10 lat pozbawienia wolności). W takiej sytuacji sąd karny może orzec nową karę łączną 25 lat pozbawienia wolności.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w poprzednim stanie prawnym (przed dniem 1.07.2015 r.), zgodnie z ówcześnie obowiązującym Kodeksem karnym, taka sytuacja nie mogła wystąpić. Sytuacja prawna osób, wobec których następuje wymierzanie kary łącznej, uległa zmianie, bowiem po nowelizacji Kodeksu karnego jako kary jednostkowe traktowane są również wcześniej wymierzone kary łączne.

Stwierdzając niezgodność z Konstytucją art. 86 § 4 k.k., Trybunał wskazał, że obecna regulacja rodzi permanentny stan niepewności co do sankcji, z którą muszą się liczyć wielokrotni przestępcy.

Należy zgodzić się z Trybunałem, że takie ukształtowanie instytucji kary łącznej zaostrza odpowiedzialność karną w sposób przypadkowy, i to z przyczyn niezależnych od samych sprawców. Orzekając o niezgodności z Konstytucją, Trybunał słusznie zmierzał do wyeliminowania przypadków arbitralnego karania oraz zapewnienia realizacji zasady równości.

W drugiej ze spraw, wywołanych pytaniem prawnym sądów rejonowych w Gorzowie Wielkopolskim i Dąbrowie Górniczej, TK analizował zgodność z Konstytucją RP art.87 §1 k.k. Sądy pytające wskazały, że Kodeks karny w obecnym brzmieniu pozbawia sądy karne możliwości sprawowania wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 Konstytucji, bowiem automatyzuje rozpoznanie sprawy w przedmiocie kary łącznej (obowiązek zamiany kary ograniczenia wolności na karę pozbawienia wolności w przypadku wymierzania kary łącznej). Sądy pytające wskazały, że z art. 87 § 1 k.k. wynika, że zarówno zamiana kary nieizolacyjnej na karę izolacyjną, jak i wymierzenie kary łącznej pozbawienia wolności w miejsce prawomocnie orzeczonych kar różnorodzajowych, są obligatoryjne.

Analizując swoją kompetencję orzeczniczą w niniejszej sprawie, Trybunał wskazał, że brak jednolitego stanowiska doktryny i orzecznictwa w zakresie znaczenia określonego przepisu może powodować niezbędność samodzielnej interpretacji pojęć prawnych przez TrybunałZob. wyroki TK z: 8.05.2000 r. (SK 22/99), OTK ZU 2000/4, poz. 107; 15.12.2008 r. (P 57/07), OTK-A ZU 2008/10, poz. 178; 21.07.2010 r. (SK 21/08), OTK-A ZU 2010/6, poz. 62; 22.11.2016 r. (SK 2/16), OTK-A ZU 2016, poz. 92..

Trybunał stwierdził, że art. 87 § 1 k.k. jest niezgodny z Konstytucją RP, narusza bowiem prawo do sądu oraz zasadę wyłącznej kompetencji sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Trybunał wskazał, że zgodnie ze standardem wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji sąd, który orzeka o pozbawieniu wolności, musi mieć zapewniony pewien zakres możliwości oceny okoliczności indywidualnej sprawy i ich uwzględnienia w ramach wymiaru kary (takiego warunku nie spełnia oceniany art. 87 § 1 k.k.). Z tego samego powodu Trybunał uznał, że art. 87 § 1 k.k. jest również niezgodny z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, który zastrzega wyłączność kompetencji sądów w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Trybunał uzasadnił swoje orzeczenie, odwołując się do swojej bogatej linii orzeczniczej, a w szczególności do:

• wyroku z 17.07.2013 r. (SK 9/10), wydanego w pełnym składzie, w którym Trybunał stwierdził, że sąd karny winien mieć możliwość oceny, czy wobec skazanego należy zarządzić wykonanie kary warunkowo zawieszonej w razie ponownego skazania w okresie próby,  i to w sytuacji, gdy art. 75 ust. 1 k.k. obliguje sąd do zarządzenia wykonania kary (w tym zakresie Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 75 ust. 1 k.k.),
• wyroku z 22.09.2015 r. (P 37/14), w którym Trybunał stwierdził, że art. 89 § 1 k.k. w zakresie, w jakim pomijał możliwość warunkowego zawieszenia wykonania kary łącznej w wypadku orzekania przez sąd o łączeniu warunkowo zawieszonej kary pozbawienia wolności w wymiarze wyższym niż 2 lata z karą pozbawienia wolności bez warunkowego zawieszenia jej wykonania, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Należy w pełni podzielić stanowisko Trybunału, który przyjął, że niedopuszczalne jest pozbawienie sądów sfery uznania i sprowadzenie do roli organu tylko odczytującego normy w formie wyroków.

Niedopuszczalność kasacji od postanowienia sądu umarzającego postępowanie w związku z ułaskawieniem

Trybunał rozpoznał sprawę wywołaną wnioskiem Prokuratora Generalnego, której przedmiotem było rozstrzygnięcie o kompetencjach władzy sądowniczej i wykonawczej w aspekcie wpływu aktu łaski Prezydenta RP na możliwość zaskarżenia postanowienia sądu karnego o umorzeniu postępowania (z uwagi na wykonanie aktu abolicji indywidualnej) i orzekł, że „1) art. 523 § 3 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1987 ze zm.) w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość wniesienia kasacji na niekorzyść oskarżonego w razie umorzenia postępowania z powodu zastosowania aktu łaski przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 521 § 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza możliwość wniesienia kasacji na niekorzyść oskarżonego od każdego prawomocnego orzeczenia sądu w sytuacji, gdy w kasacji zakwestionowano prawidłowość zastosowania aktu łaski przez Prezydenta Rzeczypospolitej; 3) art. 529 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza wniesienie i rozpoznanie kasacji na niekorzyść oskarżonego w sytuacji, gdy w kasacji zakwestionowano prawidłowość zastosowania aktu łaski przez Prezydenta Rzeczypospolitej,

– są niezgodne z art. 139 zdanie pierwsze w związku z art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że dopuszczalność kasacji od postanowienia sądu o umorzeniu postępowania w wyniku ułaskawienia oskarżonego powodowałaby przełamanie zasady trójpodziału władzy, albowiem pozwalałoby Sądowi Najwyższemu na ocenę, czy Prezydent RP zasadnie wykonał prawo łaski. Prokurator Generalny wskazał, że prerogatywy Prezydenta RP w postaci prawa łaski nie może kontrolować żaden organ władzy publicznej, w tym organ władzy sądowniczej.

Trybunał przychylił się do stanowiska Prokuratora Generalnego i stwierdził niezgodność z Konstytucją kwestionowanych przepisów dotyczących kasacji. Trybunał wskazał, że niezgodna z Konstytucją jest norma, która dopuszcza weryfikację postanowienia sądu karnego w przedmiocie umorzenia postępowania w kontekście zastosowania aktu abolicji indywidualnej. W ocenie Trybunału akt podkonstytucyjny nie może uprawniać innego organu do kształtowania treści prerogatywy Prezydenta RP określonej w Konstytucji.

Trybunał powołał się na kilka swoich orzeczeń, które były kluczowe do rozpoznania niniejszej sprawy. Trybunał odwołał się do:

• wyroku z 17.07.2018 r. (SK 9/17), w którym stwierdził, że wszelkie przepisy proceduralne niweczące skutek aktu łaski, tj. powodujące dalsze rozpoznawanie sprawy, są niezgodne z Konstytucją (art. 139),
• wyroku z 11.09.2017 r. (K 10/17), w którym wskazał, że akty wydawane w ramach prerogatyw Prezydenta mają charakter władczy,
• postanowienia z 23.06.2008 r. (Kpt 1/08), w którym podkreślił ustrojową rolę Prezydenta, wskazując, że „nie można sprowadzać pozycji Prezydenta Rzeczypospolitej tylko do roli „notariusza” potwierdzającego podejmowane gdzie indziej decyzje”.

Jednocześnie Trybunał potwierdził swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące zakresu konstytucyjnego prawa łaski i wyjaśnił, że akt abolicji indywidualnej nie jest nieuzasadnionym wkroczeniem w sferę zastrzeżoną dla władzy sądowniczej. Prezydent RP nie jest „najwyższym sędzią” i co ważne, nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości (nie zmienia orzeczeń, nie czyni ustaleń faktycznych, nie rozstrzyga o winie, nie dokonuje kwalifikacji prawnej czynów).

Wyrok Trybunału stanowi potwierdzenie stanowiska prawnego, zgodnie z którym akt abolicji indywidualnej może być stosowany w toku procesu karnego, a nie wyłącznie po prawomocnym zakończeniu. Ma istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania normy konstytucyjnej o prawie łaski Prezydenta. Trybunał próbuje przesądzić, że to organ, któremu przyznana jest określona prerogatywa konstytucyjna, samodzielnie ją definiuje, dookreślając jej zakres. To Prezydent kształtuje prawo łaski, bez jakiejkolwiek kontroli innych organów władzy sądowniczej. Zdaniem autorów tego opracowania po kilku orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie oraz odmiennym stanowisku Sądu Najwyższego czeka nas dyskusja, jak daleko może sięgać autonomia organu konstytucyjnego w kształtowaniu jego prerogatyw.

Odszkodowanie z tytułu uszkodzonych upraw lub płodów rolnych oraz zasady wydzierżawiania obwodów łowieckich

Trybunał rozpoznał sprawę z wniosku Krajowej Rady Izb Rolniczych i orzekł, że „1) art. 29 ust. 1 ustawy z 13.10.1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2018 r. poz. 2033 ze zm.) jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 23, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP; 2) art. 48 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przewiduje – jako skutek odmowy zgody na budowę urządzeń lub wykonywanie zabiegów zapobiegających szkodom – zwolnienie dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego z odpowiedzialności za szkody łowieckie niepozostające w związku przyczynowym z taką odmową zgody, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP”. Problematyka konstytucyjna dotyczyła przede wszystkich zagadnienia odpowiedzialności zarządcy bądź dzierżawcy obwodu łowieckiego za tzw. szkody łowieckie wyrządzone na nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego, i to w sytuacji, gdy właściciel (posiadacz) tej nieruchomości (najczęściej rolnik indywidualny) nie wyraził zgody na posadowienie urządzeń bądź podjęcie zachowań, które w przyszłości miałyby zapobiec szkodom (art. 48 pkt 3 ww. ustawy).

Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 48 pkt 3 Prawa łowieckiego z tego powodu, że przepis ten nie zapewnia właścicielowi (posiadaczowi) uszkodzonych upraw lub plonów rolnych należytej ochrony własności. Uzasadniając wyrok, wskazał, że regulacja tego przepisu narusza zaufanie do prawa wskutek niespójności pomiędzy założeniami prawa łowieckiego (ustawodawca zobowiązuje właściciela gruntu tylko do współdziałania z dzierżawcą czy zarządcą obwodu łowieckiego przy zabezpieczaniu nieruchomości) a jego treścią (prawo sankcjonuje właściciela utratą odszkodowania za sam fakt odmowy zgody na jakiekolwiek proponowane przez nich działanie).

Trybunał zwrócił szczególną uwagę na kwestię adekwatnego związku przyczynowo- -skutkowego pomiędzy zdarzeniem a samą szkodą łowiecką. Wskazał, że dzierżawca (zarządca) obwodu łowieckiego ponosi odpowiedzialność cywilną (na podstawie ustawy – Prawo łowieckie), jeśli szkoda po stronie właściciela (posiadacza) nieruchomości powstałaby niezależnie od tego, czy na jego nieruchomości posadowiono urządzenia bądź podjęto zachowania indemnifikujące. Zdaniem TK a contrario – jeśli brak zgody właściciela (posiadacza) nieruchomości był jedyną przyczyną powstania szkody, to możliwość dochodzenia odszkodowania jest wyłączona.

Trybunał przełamał tym samym utrwaloną linię orzeczniczą sądów powszechnychPor. uchwała SN z 7.12.2007 r. (III CZP 120/07), OSNC 2008/12, poz. 136., zgodnie z którą w stosunku do szkód łowieckich sensu largo (szkód powstałych w związku z polowaniem, jak również szkód powstałych z odmową zabezpieczenia nieruchomości w drodze np. posadowienia urządzeń) wyłączona jest odpowiedzialności dzierżawcy (zarządcy) obwodu łowieckiego na podstawie ustawy – Prawo łowieckie, jak również na zasadach ogólnych, wynikających z Kodeksu cywilnego.

Ponadto (w zakresie kwestionowanego art. 29 ust. 1 ww. ustawy) Trybunał orzekł, że zgodne z Konstytucją RP są przepisy przewidujące możliwość wydzierżawiania obwodów łowieckich przez organy wskazane w ustawie z całkowitym pominięciem uprawnień rolników będących właścicielami gruntów znajdujących się w obrębie obwodów łowieckich. Trybunał podtrzymał zatem swoje stanowisko wyrażone w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt P 19/13, podkreślając jednocześnie, że umowa dzierżawy obwodu łowieckiego jest umową administracyjnoprawną.

Obniżenie wartości nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej

Artykuł 37 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), rozumiany w ten sposób, że pozwala na ustalenie mniej korzystnego przeznaczenia nieruchomości niż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1.01.1995 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP”.

Trybunał rozpoznał sprawę ze skargi konstytucyjnej dotyczącej kwestii ustalania przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po okresie tzw. luki planistycznej (przerwy w obowiązywaniu miejscowego planu) i wynikającego z tego odszkodowania.

Skarżąca była właścicielem nieruchomości, która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego leżała na terenie przeznaczonym do zabudowy o charakterze jednorodzinnym. Plan obowiązywał przez pewien okres, po którym to okresie wystąpiła tzw. luka planistyczna (na terenie ww. miasta nie obowiązywał plan miejscowy). W tym okresie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu: strefa zainteresowania miejskiego o funkcjach mieszanych. W czasie tej luki planistycznej skarżąca nie korzystała z nieruchomości, w szczególności nie posadowiła na niej żadnego budynku. Następnie gmina uchwaliła nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określając przeznaczenie nieruchomości skarżącej jako: droga powiatowa główna, biorąc pod uwagę faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości. W związku z powyższym nieruchomość skarżącej znacznie straciła na wartości. Ostatecznie skarżąca sprzedała nieruchomość i wystąpiła z powództwem przeciwko gminie o zapłatę odszkodowania w związku z obniżeniem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego (kwota odszkodowania wynikała z różnicy wartości zbytej nieruchomości przed ogłoszeniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego ogłoszeniu). Sądy powszechne prawomocnie oddaliły powództwo.

Trybunał przychylił się do skargi konstytucyjnej, wskazując, że art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezgodny z konstytucyjną ochroną praw majątkowych (art. 64 ust. 2), bowiem:

a) prawa własności nieruchomości objętych zmianami przeznaczenia w wyniku tzw. luki planistycznej oraz zmianami wynikającymi z przyjmowania zmian lub uchwalania nowych planów należą do tej samej kategorii praw podmiotowych,

b) zaskarżony przepis różnicuje sytuację prawną i faktyczną właścicieli ww. nieruchomości, premiując właścicieli nieruchomości położonych w gminach, w których zachowano ciągłość planistyczną,

c) ww. zróżnicowanie jest pozbawione racjonalnego celu i nie uzasadnia w żaden sposób różnicowania podmiotów o cesze podobnej (relewantnej).

Trybunał trafnie zwrócił uwagę, że przepisy pozwalają na przyznanie odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości w gminach, w których zachowano ciągłość planistyczną, a wyłączyły, w sposób dyskryminujący, takie uprawnienie w przypadku wystąpienia luki planistycznej, a więc zaniedbania organów państwa.

Dopuszczalność zaskarżania aktów normatywnych i decyzji procesowych

„Artykuł 173 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, 1467 i 1629 oraz z 2019 r. poz. 11) w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia skargą kasacyjną postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym ten sąd, orzekając po raz pierwszy o tej sprawie, odrzuca skargę o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP”.

„Artykuł 330 § 2 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1987 ze zm.) w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zażalenia na ponowne postanowienie organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze o umorzeniu tego postępowania, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

W omawianym okresie Trybunał kilkakrotnie orzekał w sprawie dopuszczalności zaskarżania aktów normatywnych oraz aktów indywidualnych i konkretnych, przyjmując wzorzec kontroli wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (prawo do sądu).

W wyroku wydanym w sprawie SK 26/17 Trybunał stwierdził, że dostęp do sądu w rozumieniu konstytucyjnym w zakresie procedury sądowoadministracyjnej jest zapewniony w sytuacji, gdy na postanowienie NSA o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania nie przysługuje skarga kasacyjna.

Trybunał zwrócił uwagę, że we wcześniejszych orzeczeniach opowiadał się za możliwie najszerszą realizacją prawa dostępu do sądu, również w zakresie postępowania wznowieniowegoPor. wyroki TK wydane w sprawach o sygn. akt SK 32/01, K 7/09, K 10/15.. Postępowanie w sprawie skargi o wznowienie postępowania ma jednak charakter akcesoryjny w stosunku do postępowania głównego i sąd administracyjny, rozstrzygając o wznowieniu, nie rozstrzyga odrębnej sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny jest najwyższym sądem w strukturze sądów administracyjnych i nie jest podporządkowany żadnemu innemu sądowi. W konsekwencji bezzasadne jest zatem przyjęcie, że powtórne rozpoznanie przez NSA – na tych samych podstawach – kwestii wznowienia postępowania stanowi element procedury niezbędny do zapewnienia praworządności ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W drugiej ze spraw Trybunał zajął się kwestią zgodności z Konstytucją instytucji subsydiarnego aktu oskarżenia oraz dopuszczalności zaskarżenia zażaleniem ponownego postanowienia organu postępowania przygotowawczego o umorzeniu postępowania przygotowawczego (odmowie wszczęcia).

Trybunał stwierdził zgodność z konstytucyjną zasadą prawa do sądu regulacji dotyczącej skargi wymuszającej (subsydiarnej). Trybunał przywołał w tej mierze swoje jednolite orzecznictwoWyrok z 2.04.2001 r. (SK 10/00); wyrok z 15.06.2004 r. (SK 43/03); wyrok z 25.09.2012 r. (SK 28/10); wyrok z 25.09.2012 r. (SK 28/10); wyrok z 19.05.2015 r. (SK 1/14); wyrok z 12.05.2003 r. (SK 38/02). . Trybunał przypomniał, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji nie wynika prawo pokrzywdzonego do wszczęcia postępowania karnego. Trybunał zwrócił uwagę, że pokrzywdzony tylko w ograniczonym zakresie objęty jest gwarancjami wynikającymi z art. 45 ust. 1 Konstytucji, albowiem postępowanie przygotowawcze nie jest postępowaniem sądowym.

W trzecim orzeczeniu dotyczącym dopuszczalności zaskarżenia skargą konstytucyjną rozporządzenia w sprawie ustalania i zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego, w postanowieniu z 12.06.2019 r. (U 1/19) Trybunał, utrzymując swoją linię orzecznicząPor. wyrok TK z 8.04.2009 r. (K 37/06); wyrok TK z 25.03.2003 r. (U 10/01)., wskazał, że z uwagi na „techniczny” charakter takich rozporządzeń nie jest powołany do oceny merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozwiązań czy też do oceny zasadności polityki rządu w dziedzinie zmian w podziale terytorialnym. Tym samym Trybunał podzielił rozporządzenia na klasyczne (te, o których mowa w art. 87 i 92 Konstytucji) oraz techniczne, wskazując, że jedynie w zakresie tych pierwszych jest właściwy do orzekania o zgodności z aktami wyższego rzędu. Takie samoograniczenie Trybunału budzi wątpliwość autorów. Nawet normy o charakterze czysto technicznym mogą bowiem kreować kontekst normatywny istotny z punktu widzenia ochrony praw i wolności jednostki.