C elem artykułu jest wyznaczenie konstytucyjnych granic odpowiedzialności za władanie nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego i zrekonstruowanie konstytucyjnego standardu ochrony przysługującego podmiotom władającym nieruchomością rolną bez tego tytułu (z uwzględnieniem sytuacji prawnej zarówno posiadaczy w dobrej, jak i w złej wierze). Wyznaczenie konstytucyjnego standardu ochrony w zakresie powyżej wskazanym umożliwi podjęcie się oceny zgodności z polską Konstytucją przepisów ustawowych, statuujących zakres odpowiedzialności za władanie nieruchomością rolną bez tytułu prawnego. Wywód zostanie w szczególności skoncentrowany na kwestii znaczącego i wielokrotnego (z pięciokrotności do trzydziestokrotności wywoławczej wysokości czynszu) zwiększenia w 2019 r. przez ustawodawcę zwykłego wysokości wynagrodzenia, do którego zapłaty na rzecz KOWR jest zobowiązany podmiot władający nieruchomością rolną bez tytułu prawnego.

Problem prawny zasygnalizowany w artykule jest o tyle znaczący i zasługujący na analizę prawnokonstytucyjną, że kwestia zakresu odpowiedzialności za władanie nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego stanowiła już w poprzednim stanie prawnym przedmiot zainteresowania Trybunału KonstytucyjnegoWyrok TK z 18.10.2016 r. (P 123/15), Legalis nr 1508596., jak również była przedmiotem głosów krytycznych przedstawicieli różnych środowisk partycypujących w procesie legislacyjnym, prowadzącym do uchwalenia w 2019 r. nowelizacji art. 39b ust. 1 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

1. WPROWADZENIE

 Prezentowany artykuł koncentruje się na wyznaczeniu konstytucyjnych granic odpowiedzialności za władanie nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa Na potrzeby dalszych rozważań nieruchomość wchodząca w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa będzie także w uproszczeniu określana mianem „nieruchomości rolnej”.bez tytułu prawnego, które wynikają z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r.Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.).

Rozważania w istocie zmierzać będą w pierwszej części artykułu do zrekonstruowania konstytucyjnego standardu ochrony przysługującego różnym podmiotom, władającym nieruchomością rolną bez tytułu prawnego (z uwzględnieniem sytuacji prawnej zarówno posiadaczy w dobrej, jak i w złej wierze). Wywód zostanie oparty na założeniu, że standard ten wymaga wyważenia całokształtu wartości i zasad ustrojowych, które okazują się być znamienne dla polskiego porządku prawnego i składają się na jego tożsamość konstytucyjnąPoprzez „tożsamość konstytucyjną państwa” należy rozumieć sumę zasad i wartości ustrojowych, rozstrzygających o charakterze ustrojowym państwa i określających panujący w nim system władzy. Zob. na ten temat m.in. M. Pisz, Uwagi wprowadzające [do rozdziału Aksjologiczne fundamenty Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej] (w:) Prawo konstytucyjne. Kompendium, red. M. Pisz, P. Ochmann, R. Piotrowski, Warszawa 2018, s. 2; R. Piotrowski, Demokratyczna tożsamość Konstytucji RP (w:) Zmierzch demokracji liberalnej?, red. P. Stawarz, J. Wiśniewska-Grzelak, K.A. Wojtaszczyk, Warszawa 2018, s. 440., jak również wymaga uwzględnienia katalogu praw oraz wolności człowieka i obywatela, które zostały zagwarantowane na gruncie Konstytucji RP.

Wyznaczenie konstytucyjnego standardu ochrony w zakresie powyżej wskazanym umożliwi w dalszej części artykułu podjęcie oceny zgodności z Konstytucją z 1997 r. przepisów ustawowych, statuujących zakres odpowiedzialności za władanie bez tytułu prawnego nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i wynikających z ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu PaństwaUstawa z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 817 ze zm.), dalej ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi. w najnowszym brzmieniu, ustalonym przez ustawę z 26.04.2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustawUstawa z 26.04.2019 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1080), dalej ustawa nowelizująca z 2019 r..

Prowadzony w artykule wywód zostanie skoncentrowany na:

1) kwestii petryfikacji szczególnego – i odrębnego względem ogólnych regulacji w tym zakresie przewidzianych w przepisach Kodeksu cywilnegoUstawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.). – reżimu ochronnego w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu PaństwaW stosunku do takich nieruchomości prawa właścicielskie wykonuje obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (KOWR). KOWR powstał w dniu 1.09.2017 r., przejmując w znacznej części zadania Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych. Organizację i zadania KOWR określa ustawa z 10.02.2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 1154 ze zm.). (opartego na odrębnym usankcjonowaniu władania takimi nieruchomościami bez tytułu prawnego);

2)   kwestii znaczącego i wielokrotnego zwiększenia w 2019 r. wysokości wynagrodzenia, do którego zapłaty na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa jest zobowiązany podmiot władający nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego – z pięciokrotności do trzydziestokrotności wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu (co nastąpiło na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy nowelizującej z 2019 r., ustalającej nowe brzmienie art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi).

Problem prawny zasygnalizowany w niniejszym artykule – i związany z wprowadzeniem w 2019 r. do porządku prawnego art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w nowym brzmieniu (zakładającego istnienie stawki na poziomie trzydziestokrotności) – jest o tyle znaczący i zasługujący na analizę prawnokonstytucyjną, że kwestia zakresu odpowiedzialności za władanie nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego stanowiła przedmiot zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego już w poprzednim stanie prawnym (obowiązującym w latach 2011–2019).

Wówczas bowiem został po raz pierwszy uregulowany w polskim porządku prawnym specjalny reżim ochronny w zakresie władania nieruchomościami rolnymi wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, opierający się na odrębnym usankcjonowaniu władania takimi nieruchomościami bez tytułu prawnego (przy wykorzystaniu stawki na poziomie pięciokrotności wywoławczej wysokości czynszu) i przyznaniu expressis verbis publicznoprawnego roszczenia o wynagrodzenie za korzystanie z tych nieruchomości bez tytułu prawnego (w art. 39b ust. 1 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w ówczesnym brzmieniu). Należy zarazem podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18.10.2016 r. (P 123/15) wypowiedział się o konstytucyjności art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w ówczesnym brzmieniu (przewidującym stawkę ukształtowaną na poziomie pięciokrotności), wskazując przy tym jednak, iż nie jest wykluczone, że iloczyn stawki podstawowej – wynoszący jej pięciokrotność – sięgnął już wysokości maksymalnie konstytucyjnie dopuszczalnejTrybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku wyraził w tym zakresie następujący pogląd: „W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie sposób także uznać, by zastosowany iloczyn stawki podstawowej – wynoszący jej pięciokrotność – był nadmierny, chociaż nie jest wykluczone, że sięgnął już wysokości maksymalnie konstytucyjnie dopuszczalnej”..

Warto ponadto odnotować, że już w ówczesnym stanie prawnym kwestia zakresu odpowiedzialności za władanie nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego (i ustalenie stawki na poziomie pięciokrotności wywoławczej wysokości czynszu) – stanowiła przedmiot licznych wypowiedzi instytucjii podmiotów zaangażowanych w proces legislacyjny, wyrażanych zarówno w trakcie prowadzonych przez parlament prac nad nowelizacją ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi (tj. ustawą z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustawUstawa z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 233 poz. 1382).), jak i już po jej wejściu w życie (w toku postępowań prowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny). W przypadku kilku instytucji i podmiotów regulacja wprowadzająca stawkę na poziomie pięciokrotności wywoławczej wysokości czynszu stała się wręcz przedmiotem szczególnej krytyki, o czym może świadczyć m.in. stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażone dwukrotnie w sprawach prowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny – na podstawie pytania prawnego Sądu Okręgowego w Elblągu (P 123/15)  oraz na podstawie pytania prawnego Sądu Rejonowego w Grudziądzu (P 5/16)Zob. pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich z 6.11.2015 r. skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 123/15 oraz pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich z 6.05.2016 r. skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 5/16.  – czy też stanowisko Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu, zwracającego uwagę na zasadność rozważenia skreślenia w całości art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w ówczesnym brzmieniuOpinia Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu z 12.09.2011 r. do ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1368)..

Mając na względzie wszystkie powyżej przedstawione okoliczności, należy uznać, że – po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 2019 r. – na gruncie polskiego porządku prawnego „powrócił” problem dopuszczalnego zakresu odpowiedzialności za władanie nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego. Co więcej, z uwagi na szczególną specyfikę art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w nowym brzmieniu – która to regulacja znacząco rozszerzyła (względem poprzednio obowiązującej) wysokość należnego wynagrodzenia za władanie nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego – kwestia ta stała się jeszcze bardziej problematyczna. Tym samym nowa regulacja ustawowa w tym zakresie (art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w nowym brzmieniu) zasługuje na ocenę pod kątem jej zgodności z Konstytucją RP.

Warto zarazem zauważyć, że już na etapie prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą z 2019 r. przedmiotem głosów krytycznych przedstawicieli różnych środowisk partycypujących w procesie legislacyjnym stał się przepis art. 3 pkt 14 tej ustawy (za pomocą którego zostało zmienione brzmienie art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi) – w zakresie, w jakim przewidywał zwiększenie wysokości wynagrodzenia, do którego zapłaty na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa zobowiązany jest podmiot władający nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego (z pięciokrotności do trzydziestokrotności wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu). Należyzarazem odnotować, że w toku procesu legislacyjnego poważne wątpliwości co do zgodności znowelizowanego art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi z Konstytucją RP sformułowały m.in. Biuro Legislacyjne Kancelarii SenatuOpinia Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu z 6.05.2019 r. do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1168). oraz Komisja Legislacyjna Naczelnej Rady AdwokackiejOpinia Komisji Legislacyjnej Naczelnej Rady Adwokackiej z 29.03.2019 r. do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw; opinia dostępna na stronie: http://www.adwokatura.pl/admin/wgrane_pliki/file-20190329-sejm-o-ksztlatowaniu-ustroju-rolnego-kl-19-19-27047.pdf (dostęp: 20.01.2020 r.)..

2. KONSTYTUCYJNY STANDARD OCHRONY PRZYSŁUGUJĄCY PODMIOTOM WŁADAJĄCYM NIERUCHOMOŚCIĄ ROLNĄ BEZ TYTUŁU PRAWNEGO

Konstytucyjny standard ochrony przysługujący podmiotom władającym nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego (zarówno względem posiadaczy w dobrej, jak i w złej wierze) można zrekonstruować w szczególności w oparciu o – przynależne takim podmiotom – gwarancje ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji)Na temat konstytucyjnych gwarancji prawa własności i innych praw majątkowych zob. szerzej m.in. M. Pisz, Ograniczenia własności i gwarancje jej ochrony w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2016; B. Banaszkiewicz, Konstytucyjne prawo do własności (w:) Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski Warszawa 2001., rozpatrywane w powiązaniu z zasadą proporcjonalności oraz z całokształtem przesłanek dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i obejmującego m.in. zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji), zasadę społecznej gospodarki rynkowej, przyznającej własności prywatnej podstawowe znaczenie w ustroju gospodarczym RP (art. 20 Konstytucji)Por. np. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2019, s. 94., paradygmat racjonalności (odnoszony zarówno do zmian w prawie, jak i do działania samych instytucji władzy publicznej oraz obejmujący możliwy do osiągnięcia w warunkach istniejącej kultury prawnej poziom ochrony praw człowiekaNależy przy tym zaaprobować pogląd R. Piotrowskiego, że w obszarze prawa konstytucyjnego racjonalne jest jedynie to, co my godzimy się uznać za racjonalne ze względu na stan naszej wiedzy i nasze wartości, wedle kryterium prawdy obiektywnej, nie zaś prawdy politycznej – zob. R. Piotrowski, O potrzebie rozporządzeń z mocą ustawy w polskim systemie stanowienia prawa (w:) Zasady naczelne w Konstytucji RP z 2.04.1997 r., red. A. Bałaban, P. Mijal, Szczecin 2011, s. 260.) czy też – wynikający z preambuły do Konstytucji – postulat zapewnienia „rzetelności” w działaniu instytucji publicznychPostulat taki można wyinterpretować z następującego sformułowania zawartego w tekście preambuły do Konstytucji: „my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej (…) pragnąc na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność”. W tym zakresie m.in. M. Pisz, Zarządzanie sprawami wspólnymi dla dużych miast i ich zurbanizowanego otoczenia. Zintegrowane inwestycje terytorialne na tle konstytucyjnej koncepcji samorządu terytorialnego, Warszawa 2018, s. 52; M. Kisała, Zasada sprawności w wykonywaniu zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, „Roczniki Nauk Prawnych” 2015/1, s. 153.. Powyższa konkluzja, co oczywiste, nie przeczy jednak potrzebie równoczesnego uwzględnienia – przy dokonywaniu rekonstrukcji standardu ochrony przysługującego podmiotom władającym nieruchomością rolną bez tytułu prawnego – wszystkich pozostałych zasad i wartości ustrojowych, jak również wszystkich pozostałych praw oraz wolności człowieka i obywatela, gwarantowanych przez polskiego ustrojodawcę.

Uwzględniając całokształt wartości i zasad ustrojowych, składających się na tożsamość konstytucyjną państwa polskiego i wyznaczających swoiste „ramy aksjologiczne” odpowiedzialności za władanie bez tytułu prawnego nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jak również mając na względzie konstytucyjny katalog praw oraz wolności człowieka i obywatela, należy uznać, że w polskim porządku prawnym nie jest zupełnie wykluczona możliwość stanowienia przez ustawodawcę zwykłego jakiegokolwiek szczególnego reżimu ochronnego w odniesieniu do nieruchomości rolnych. Tym samym za konstytucyjnie dopuszczalne należy również uznać istnienie reżimu tego typu, opartego na odrębnym usankcjonowaniu władania bez tytułu prawnego nieruchomościami wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i stanowiącego lex specialis względem ogólnych regulacji w tym zakresie wynikających z przepisów Kodeksu cywilnegoTak jak ma to miejsce we współczesnym polskim porządku prawnym, gdyż art 39b ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi wskazuje wprost, że: „do roszczenia o wynagrodzenie za korzystanie bez tytułu prawnego z nieruchomości Zasobu nie stosuje się przepisów art. 224–231 Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 229”..

Powyższe wymaga jednak równocześnie – kluczowego dla wywodu prezentowanego w tym artykule – zastrzeżenia, że w razie ustanowienia przez ustawodawcę zwykłego osobnego reżimu prawnego odnoszącego się do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ustawodawca ten powinien mieć nieustannie na względzie istnienie konstytucyjnych granic, wyznaczających możliwość istnienia takiego reżimu. W tym przypadku konstytucyjne granice sprowadzają się w szczególności do maksymalnego dopuszczalnego zakresu odpowiedzialności za władanie nieruchomością rolną bez tytułu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, należy zarazem zaznaczyć, że ustawodawca zwykły – ustanawiając osobny reżim ochronny w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – powinien być przede wszystkim świadomy konieczności poszanowania chronionej konstytucyjnie zasady proporcjonalności, stanowiącej szczególnie istotny wyznacznik maksymalnego zakresu odpowiedzialności za władanie nieruchomością rolną bez tytułu prawnego. Jednocześnie ustawodawca ten powinien być świadomy potrzeby należytego wyważenia z zasadą proporcjonalności szeregu innych wartości i zasad ustrojowych oraz chronionych konstytucyjnie praw i wolności człowieka oraz obywatela, ze szczególnym uwzględnieniem zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, jak również gwarancji ochrony prawa własności i innych praw majątkowych podmiotów władających nieruchomością rolną (nawet w przypadku władania przeztakie podmioty nieruchomością rolną bez tytułu prawnego czy też w razie pojawiających się wątpliwości w zakresie istnienia takiego tytułu).

Wyrażenie przeciwstawnego poglądu skutkowałoby bowiem przyjęciem – niemożliwej do zaaprobowania – tezy, że ochrona własności wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ma stanowić wartość konstytucyjną bezwzględnie najwyższą i przeważającą nad wszystkimi innymi standardami konstytucyjnymi. Pogląd taki – prowadzący do rażącego i skrajnie nieproporcjonalnego uprzywilejowania w obrocie cywilnoprawnym Skarbu Państwa – byłby sprzeczny z konstytucyjnym paradygmatem racjonalności, któremu powinny odpowiadać wszelkie zmiany dokonywane w poszczególnych dziedzinach prawa (również w zakresie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa), oraz nie stanowiłby należytego odzwierciedlenia potrzeby zapewnienia należytej i równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (w tym ochrony praw majątkowych podmiotów władających nieruchomościami rolnymi), wyinterpretowanej z treści art. 64 ust. 1 i ust 2 w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 w związku z art. 20 Konstytucji RP, wskazując wręcz na rażąco nieproporcjonalne ograniczenie zakresu tej ochrony. Ponadto pogląd taki – o ile odnosiłby się do sytuacji prawnej gospodarstw rodzinnych (stanowiących podstawę ustroju rolnego państwa i otoczonych szczególną ochroną konstytucyjną przez polskiego ustrojodawcę) – rodziłby dodatkowe wątpliwości w zakresie jego zgodności z gwarancjami ochrony gospodarstw rodzinnych, przewidzianymi na gruncie art. 23 Konstytucji RP.

Co więcej, wyrażenie przeciwstawnego poglądu mogłoby wręcz – wbrew utrwalonemu orzecznictwu Trybunału KonstytucyjnegoZob. w tym zakresie np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31.01.2001 r. (P 4/99). – doprowadzić do nieuzasadnionego i arbitralnego zróżnicowania poziomu ochrony prawnej podmiotów prywatnych i publicznych oraz przyznać państwu i podmiotom publicznym pozycję nadmiernie uprzywilejowaną w stosunku do osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego.

Rekonstruując konstytucyjny standard ochrony przysługujący podmiotom władającym nieruchomością rolną bez tytułu prawnego, trzeba zarazem zauważyć, że z Konstytucji RP wynikają szerokie gwarancje ochrony własności oraz innych praw majątkowych podmiotów prywatnychTak np. M. Pisz, Ograniczenia własności…; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014; M. Bidziński, M. Chmaj, B. Uljasz, Ustawa wstrzymująca sprzedaż nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – aspekt konstytucyjnoprawny, Toruń 2017.. Polski ustrojodawca przyznaje również gwarancje ochrony praw majątkowych dzierżawcom i wszelkim innym podmiotom władającym nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu PaństwaO istnieniu konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa dzierżawy jako „innego prawa majątkowego”, wynikającego z cywilnoprawnej umowy dzierżawy i chronionego na gruncie art. 64 Konstytucji RP, przesądził jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny i doktryna [por. m.in. S. Jarosz-Żukowska, Gwarancja ochrony własności i innych praw majątkowych (w:) Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014]. TK wskazał w tym kontekście m.in., że „art. 64 Konstytucji poddaje pod ochronę zarówno prawo własności w rozumieniu prawa cywilnego jak i inne prawa majątkowe. Należą do nich w szczególności prawa majątkowe wynikające z zawartych umów cywilnoprawnych” – zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24.02.2009 r. (SK 34/07); wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2.10.2002 r. (K 48/01) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.01.2000 r. (P 11/98).. Ochrona prawna w zakresie powyżej wskazanym nie mogłaby, jak należy uznać, ulec zupełnemu wyłączeniu nawet w przypadku nieistnienia czy też w razie pojawiających się wątpliwości w zakresie istnienia tytułu prawnego, w oparciu o jaki te podmioty władają tego typu nieruchomościami.

O powyższym przesądzają zresztą utrwalone poglądy orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego dowodzące istnienia konstytucyjnej ochrony zobowiązania bezumownego posiadacza do zapłaty określonej kwoty pieniężnej (w tym wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.06.2015 r. (SK 32/14). Poglądy takie w sposób wyraźny wskazują również na istnienie konstytucyjnej ochrony zobowiązania podmiotu władającego nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego.

Powyższe twierdzenia nie stwarzają jednakże – co oczywiste – dostatecznych podstaw do formułowania tezy na temat zupełnego wyłączenia możliwości domagania się przez właściwe organy władzy publicznej zapłaty wynagrodzenia od osoby władającej nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego. Byłoby to bowiem działanie irracjonalne, przeczące paradygmatowi racjonalności oraz rzetelności w działaniu instytucji publicznych, jak również przeczące konstytucyjnemu obowiązkowi przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej i naruszające konstytucyjne gwarancje ochrony własności Skarbu Państwa.

W tym kontekście nie chodzi zatem o to, że normy konstytucyjne sankcjonują możliwość naruszania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (a contrario, w art. 83 Konstytucji RP ustrojodawca w sposób jasny i stanowczy wyłączył zupełnie taką możliwość), lecz chodzi o to, że normy konstytucyjne limitują możliwość ingerencji w sytuację majątkową podmiotu naruszającego prawo. W nawiązaniu do tego zagadnienia Trybunał Konstytucyjny wyraził w ostatnich latach expressis verbis m.in. pogląd dowodzący tego, że „ingerencja w sytuację majątkową (podmiotu) naruszającego (prawo) jest również limitowana konstytucyjnie”Zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23.06.2015 r. (SK 32/14).. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na podnoszoną w orzecznictwie i w doktrynie okoliczność, że zakres zobowiązania bezumownego posiadacza podlega konstytucyjnym gwarancjom: równości, proporcjonalności nakładanych ograniczeń, zachowania zasady sprawiedliwości społecznej – przy czym wzorcem podstawowym pozostają tu oczywiście przepisy Konstytucji RP odnoszące się do ochrony własności i praw majątkowych, a zatem art. 64 ust. 1 i ust. 2.

W konsekwencji, w drodze uporządkowania i podsumowania tej części rozważań, należy wyraźnie wskazać, że konstytucyjnym gwarancjom ochrony podlegają nie tylko uprawnienia właścicieli i dysponentów innych praw majątkowych (w sytuacji, w której ich tytuł prawny nie budzi najmniejszych wątpliwości), ale także zobowiązania podmiotów nieposiadających określonego tytułu prawnego (i takie zobowiązania też powinny być limitowane konstytucyjnie). Tym samym polski ustrojodawca nie wyłączył zupełnie spod konstytucyjnej ochrony również zobowiązań takich podmiotów, względem których formułuje się roszczenia o wynagrodzenie za korzystanie z nieruchomości rolnych beztytułu prawnego w trybie art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi.

Należy w tym miejscu dodatkowo – jedynie na marginesie – zwrócić uwagę, że o ile (jak zresztą wskazano w tym artykule) nie można zupełnie wykluczyć samej możliwości stanowienia przez ustawodawcę zwykłego osobnego reżimu ochronnego w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, opartego na odrębnym usankcjonowaniu władania takimi nieruchomościami bez tytułu prawnego, o tyle rozwiązanie takie należy przy tym ocenić jako nie do końca pożądane z punktu widzenia konstytucyjnego standardu ochrony podmiotów publicznych. W przypadku wprowadzania tego typu rozstrzygnięć legislacyjnych istnieje bowiem dodatkowe – niemożliwe do zupełnego wykluczenia – ryzyko zróżnicowania poziomu ochrony prawnej podmiotów publicznych z uwagi na rodzaj nieruchomości. Szczególnie należy mieć w tym kontekście na względzie bezsporny fakt, że kwestia gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, innymi niż rolne, uregulowana jest w zupełnie odmienny sposób, niż ma to miejsce w przypadku nieruchomości rolnychJest ona uregulowana m.in. w ustawie z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), przy czym – w zakresie zasad płatności oraz wysokości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości – mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego..

Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem wyrażonym już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku o sygn. akt P 123/15, dowodzącym, że „z punktu widzenia Konstytucji nie jest wykluczone istnienie mechanizmów odpowiedzialności cywilnoprawnej w stosunkach horyzontalnych opartej na konstrukcji kompensacji ryczałtowej, a zatem oderwanej od rzeczywistego rozmiaru szkody (zob. wyrok TK z 23.06.2015 r. (SK 32/14); por. również wyrok TK z 21.10.2014 r. (P 50/1), OTK-A 2014/9, poz. 103)”. Aprobując pogląd trybunalski zawarty w ww. wyroku, należy ponadto zgodzić się z twierdzeniem, że „tym bardziej dopuszczalne jest stosowanie takiego modelu rozliczeń z tytułu bezumownego posiadania nieruchomości publicznej, a więc w relacji państwo – jednostka. O ile w stosunkach horyzontalnych nie jest, co do zasady, konstytucyjnie dopuszczalne ustanawianie jakichś form odszkodowania sankcyjnego mającego na celu represję sprawcy szkody i indemnizację przekraczającą rozmiar uszczerbku, o tyle w stosunkach cywilnoprawnych między podmiotami publicznymi a jednostkami ustawodawca ma większy margines swobody regulacyjnej”.

Aprobata dla powyższego poglądu trybunalskiego może być wszakże dokonana jedynie pod warunkiem poczynienia równoczesnego zastrzeżenia, że zmiany legislacyjne zmierzające do ustanowienia osobnego reżimu ochronnego w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (opartego na odrębnym usankcjonowaniu władania takimi nieruchomościami bez tytułu prawnego) nie powinny w żadnym zakresie prowadzić do sytuacji, w której odpowiedzialność posiadacza za korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego byłaby zupełnie oderwana od faktycznego uszczerbku Skarbu Państwa i stanowiłaby de facto karę za korzystanie z gruntu bez tytułu prawnego. Sytuacja taka wykraczałaby bowiem w znaczącym zakresie poza „margines swobody regulacyjnej ustawodawcy”, o którym wspomniał TrybunałKonstytucyjny w wyroku P 123/15, i pozostawałaby w sprzeczności z całokształtem standardów konstytucyjnych wynikających z Konstytucji RP, w tym przede wszystkim z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wyznaczającą wyraźną granicę dla zakresu odpowiedzialności posiadacza za korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego.

3. OCENA ZGODNOŚCI Z KONSTYTUCJĄ RP PRZEPISÓW USTAWOWYCH, STATUUJĄCYCH ZAKRES ODPOWIEDZIALNOŚCI ZA WŁADANIE NIERUCHOMOŚCIĄ ROLNĄ BEZ TYTUŁU PRAWNEGO (W KONTEKŚCIE ART. 39B UST. 1 USTAWY O GOSPODAROWANIU NIERUCHOMOŚCIAMI ROLNYMI W NOWYM BRZMIENIU)

Podejmując się oceny zgodności z Konstytucją RP regulacji statuujących zakres odpowiedzialności za władanie nieruchomością rolną bez tytułu prawnego (i ukierunkowując dalszy wywód w tym zakresie na art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w brzmieniu ustanowionym przez art. 3 pkt 14 ustawy nowelizującej z 2019 r.), należy w pierwszej kolejności przywołać treść analizowanego przepisu. Mianowicie przepis ten stanowi w obecnym brzmieniu, że „osoba władająca nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu bez tytułu prawnego jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Krajowego Ośrodka wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości w wysokości stanowiącej trzydziestokrotność wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu”Przed nowelizacją z 2019 r. art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi brzmiał: „Osoba władająca nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu bez tytułu prawnego jest zobowiązana do zapłaty na rzecz Krajowego Ośrodka wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości w wysokości stanowiącej pięciokrotność wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu”..

Przy uwzględnieniu całokształtu rozważań prowadzonych dotychczas w tym artykule, ukazujących standard ochrony przysługujący podmiotom władającym nieruchomością rolną bez tytułu prawnego, można wyrazić pogląd, że istnieją poważne wątpliwości co do zgodności art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w obecnym brzmieniu z Konstytucją RP. Aprobując w tym zakresie stanowisko Komisji Legislacyjnej Naczelnej Rady Adwokackiej wyrażone w opinii z 29.03.2019 r. oraz stanowisko Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu z 6.05.2019 r. wyrażone w opinii do ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1168), należy w szczególności podać w wątpliwość zgodność analizowanego przepisu z gwarantowanym konstytucyjnie prawem własności i innymi prawami majątkowymi (art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego, rozpatrywanych w powiązaniu z zasadą proporcjonalności oraz z innymi wartościami oraz zasadami ustrojowymi, w szczególności z tymi wynikającymi z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2, art. 7 oraz z preambuły do Konstytucji RP.

Szczególnewątpliwości pod kątem zgodności z Konstytucją RP budzi niewątpliwie, poddana szerszej analizie konstytucyjnej w tej części artykułu, okoliczność znaczącego i wielokrotnego zwiększenia wysokości wynagrodzenia, do zapłaty którego na rzecz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa jest zobowiązany podmiot władający nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego – z pięciokrotności do trzydziestokrotności wywoławczej wysokości czynszu, który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu. Istnienie szczególnych wątpliwości w zakresie zgodności zaaprobowanego rozwiązania legislacyjnego z polską ustawą zasadniczą jednoznacznie potwierdza pogląd orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w przywołanym już wyroku z 18.10.2016 r. (P 123/15).

Konieczne jest równocześnie ponowne odnotowanie w tym miejscu okoliczności dostrzeżonej przez TK w ww. wyroku, iż nie jest wykluczone, że już iloczyn stawki podstawowej zaaprobowany w poprzednim stanie prawnym – i ustalony na poziomie pięciokrotności – sięgnął wysokości maksymalnie konstytucyjnie dopuszczalnej. W konsekwencji, wnioskując a minori ad maius, należy podać w szczególną wątpliwość konstytucyjną dopuszczalność ustalenia iloczynu stawki podstawowej na poziomie aż sześciokrotnie wyższym niż poprzednio obowiązujący (i wynoszącym trzydziestokrotność wywoławczej wysokości czynszu). Można wręcz w tym kontekście dowodzić, że ustalenie wysokości wynagrodzenia za władanie nieruchomością rolną bez tytułu prawnego na tego typu – skrajnie wysokim i rażąco wyższym niż poprzednio przyjęty – poziomie stanowi już znaczące przekroczenie wysokości maksymalnie konstytucyjnie dopuszczalnej (i to zupełnie niezależnie od – nieprzesądzonej jednoznacznie przez Trybunał Konstytucyjny – okoliczności, czy byłoby konstytucyjnie dopuszczalne – czy też nie – relatywnie niewielkie podwyższenie wysokości tego wynagrodzenia ponad pięciokrotność wywoławczej wysokości czynszu).

Należy zarazem zwrócić szczególną uwagę na fakt, że – pomimo wydania wyroku TK z 18.10.2016 r. (P 123/15) – ustawodawca zwykły nie tylko nie odwołał się do ustaleń z niego płynących (i w ogóle nie odniósł się do okoliczności, że iloczyn stawki podstawowej i ustalony na poziomie pięciokrotności mógł już sięgnąć wysokości maksymalnie konstytucyjnie dopuszczalnej), lecz ukształtował on wręcz w 2019 r. wysokość wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości rolnej bez tytułu prawnego na poziomie wielokrotnie wyższym niż wysokość wynagrodzenia oceniana w 2016 r. przez Trybunał Konstytucyjny.

Wprowadzone w 2019 r. rozwiązanie legislacyjne – pomimo rażącego i aż sześciokrotnego zwiększenia wysokości wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości rolnej bez tytułu prawnego – nie zostało należycie uzasadnione. Dodatkowe wątpliwości budzi brak jakiejkolwiek możliwości miarkowania tego wynagrodzenia, niezależnie choćby od jakichkolwiek indywidualnych okoliczności sprawy czy też od istnienia dobrej albo złej wiary posiadaczy nieruchomości rolnych.

W praktyce stosowania prawa rozwiązanie takie może w skrajnym przypadku doprowadzić do zakończenia działalności przez wiele podmiotów władających nieruchomościami wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (w tym również przezrolników prowadzących gospodarstwa rodzinne, objęte szczególną ochroną na gruncie art. 23 Konstytucji RP). Z uwagi bowiem na radykalny wzrost wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości rolnej bez tytułu prawnego istnieje poważne ryzyko, że duża grupa osób władających nieruchomościami rolnymi (w szczególności prowadzących małe gospodarstwa rodzinne) nie będzie w stanie płacić kwot wynagrodzenia ustalonych na poziomie trzydziestokrotności wywoławczej wysokości czynszu, co może przynieść szczególnie dotkliwe skutki dla tych rolników, którzy dowodzą swoich praw przed sądami (w szczególności w zakresie ustalenia tytułu prawnego do pozostających pod ich władaniem nieruchomości rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa).

Istotny jest w tym kontekście ponadto fakt, że bez względu na cel prewencyjny, jaki ma realizować analizowane rozwiązanie legislacyjne, zaaprobowana w 2019 r. przez ustawodawcę zwykłego wysokość wynagrodzenia wynikająca z nowego brzmienia art. 39b ust. 1 
ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi wydaje się znacznie wykraczać poza uszczerbek majątkowy poniesiony przez Skarb Państwa wskutek bezumownego korzystania z nieruchomości państwowych. Przeczy to podejściu utrwalonemu w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wyraźnie zastrzegł, że „ryczałtowa stawka wynagrodzenia ma (…) rekompensować uszczerbek majątkowy poniesiony przez Skarb Państwa wskutek bezumownego korzystania z nieruchomości państwowych”Tak TK z 18.10.2016 r. (P 123/15), Legalis nr 1508596.. Jednocześnie rozwiązanie zawarte w art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w nowym brzmieniu stanowi rażące wypaczenie funkcji oraz samej istoty instytucji odszkodowania za korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego.

Artykuł 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w obecnym brzmieniu, wbrew konstytucyjnemu standardowi ochrony przysługującemu podmiotom władającym nieruchomością rolną bez tytułu prawnego, wydaje się wręcz prowadzić do skrajnie niepożądanej sytuacji, w której odpowiedzialność posiadacza za korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego jest zupełnie oderwana od faktycznego uszczerbku Skarbu Państwa i może stanowić de facto karę za korzystanie z gruntu bez tytułu prawnego. Rozwiązanie takie w sposób rażący i znacząco nieproporcjonalny wykracza zatem poza „margines swobody regulacyjnej ustawodawcy” w odniesieniu do modelu rozliczeń z tytułu bezumownego posiadania nieruchomości publicznej, o którym wspomniał Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt P 123/15.

Podsumowując wszystkie przywołane powyżej okoliczności, należy uznać, że istnieją stanowcze podstawy do stwierdzenia, iż art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w obecnym brzmieniu stanowi nieproporcjonalne rozstrzygnięcie legislacyjne, które nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie stanowi należytego wyważenia – zapewnionej w szerokim zakresie przez polskiego ustrojodawcę – ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa. W tym kontekście pojawiać się mogą poważne wątpliwości konstytucyjne, szczególnie w zakresie tego, czy przepis ten może być uznany za zgodny z – gwarantowaną przez polskiego ustawodawcęw art. 31 ust. 3. ust. Konstytucji RP – zasadą proporcjonalności, rozpatrywaną w powiązaniu z gwarancjami ochrony własności i innych praw majątkowych władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, z zasadą równości wobec prawa (przewidzianą w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz z – wyprowadzaną z treści art. 2 Konstytucji RP – zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Jest to kwestia znacząca tym bardziej, że – jak już wykazano w tym artykule – okoliczność nieposiadania tytułu prawnego do nieruchomości rolnej (czy tym bardziej pojawiające się wątpliwości prawne w zakresie istnienia takiego tytułu) nie prowadzą per se do zupełnego wyłączenia konstytucyjnej ochrony względem podmiotów władających nieruchomościami wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Mając na względzie konstytucyjny standard ochrony przysługujący podmiotom władającym nieruchomością rolną bez tytułu prawnego, należy wręcz wyraźnie podkreślić, że ochrona prawna zobowiązań podmiotów, względem których formułuje się roszczenia w trybie art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi, również jest limitowana konstytucyjnie i – tym samym – powinna znaleźć odzwierciedlenie przez ustawodawcę zwykłego w przyjmowanych przezeń rozstrzygnięciach legislacyjnych (w tym również w treści art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi).

Wyrażam pogląd, że zaaprobowane rozwiązanie legislacyjne wydaje się być rażąco nieproporcjonalne, gdyż wprowadza nadmierną – zauważalnie nieproporcjonalną – sankcję za korzystanie z cudzej nieruchomości, ingerując bezpośrednio w zakres odpowiedzialności cywilnej w trakcie trwania określonego stanu faktycznego (polegającego na korzystaniu z cudzej własności). Pozostawia ono wątpliwości co do jego zgodności z przesłanką „konieczności ograniczenia w demokratycznym państwie” oraz immanentnie powiązanej z tą przesłanką zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Co więcej, rozwiązanie to wydaje się nie stanowić należytego wyważenia ochrony własności i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych (osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa) z ochroną interesów majątkowych Skarbu Państwa. Warto jednocześnie zwrócić uwagę na okoliczność, że o ile państwo może dążyć do zapewnienia ochrony swojego prawa własności (w tym również ochrony własności wchodzącej w skład ww. Zasobu), o tyle jednak nie może czynić tego w sposób nadmierny i rażąco nieproporcjonalny, tak jak wydaje się to mieć miejsce w przypadku wskazanym w art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w nowym brzmieniu.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie wydaje się ponadto naruszać konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i godzić w zasadę równego traktowania podmiotów prywatnych i publicznych w zakresie przysługującego im prawa własności i innych praw majątkowychWarto zarazem zwrócić w tym kontekście uwagę na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, w myśl którego „ochrona własności i innych praw majątkowych nie powinna być, w obrębie każdego z praw majątkowych, różnicowana z uwagi na charakter podmiotu prawa” – tak wyrok z 19.05.2011 r. (SK 9/08).. Co więcej, art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w nowym brzmieniu wydaje się prowadzić do nieuzasadnionego uprzywilejowaniawłasności publicznej i publicznych praw majątkowych kosztem własności prywatnej i prywatnych praw majątkowych. Brak jest przy tym dostatecznie uzasadnionych względów, dla których interes Skarbu Państwa miałby być w tym przypadku chroniony w sposób istotnie silniejszy niż jakiegokolwiek innego podmiotu władającego nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. 

Dodatkowe wątpliwości w zakresie zgodności art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi z Konstytucją RP (w tym m.in. z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz z wyprowadzaną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa) wywołuje okoliczność, że ustalenie wysokości wynagrodzenia do zapłaty przez osobę władającą nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa bez tytułu prawnego na poziomie trzydziestokrotności wywoławczej wysokości czynszu (który byłby należny od tej nieruchomości, gdyby była ona przedmiotem umowy dzierżawy po przeprowadzeniu przetargu) jest niespójne z całym systemem prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Wprowadzone rozstrzygnięcie legislacyjne nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym innym rozwiązaniu legislacyjnym, dotyczącym wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości bez tytułu prawnego, w tym dotyczącym wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości innych niż rolne, należących do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

Tego typu, skrajnie rażących, wątpliwości nie budzi z kolei, w mojej ocenie, petryfikacja na gruncie znowelizowanych przepisów osobnego – względem ogólnych regulacji w tym zakresie wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego – i wprowadzonego w 2011 r. reżimu ochronnego w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powyższa teza wymaga wszakże poczynienia jednoczesnego zastrzeżenia, że – mając na względzie przedstawiony już w tym artykule wywód – nawet samo w sobie ustanowienie osobnego reżimu ochronnego w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (opartego na odrębnym usankcjonowaniu władania takimi nieruchomościami bez tytułu prawnego) należy także ocenić jako nie do końca pożądane z punktu widzenia konstytucyjnego standardu ochrony podmiotów publicznych. 

Niezależnie od powyższego – aprobując w tym zakresie stanowisko Komisji Legislacyjnej Naczelnej Rady Adwokackiej wyrażone w opinii z 29.03.2019 r. – można stwierdzić, iż istnieją podstawy do uznania, że rozwiązanie przyjęte na gruncie znowelizowanego art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi wydaje się opierać na – niewykazanym w żadnym zakresie w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 2019 r. – założeniu, że „często (…), chociażby w przypadku zakończenia umów dzierżawy, dotychczasowi dzierżawcy nie wydają nieruchomości, bowiem sankcja z tego tytułu (pięciokrotność czynszu) jest w istocie mało dotkliwa finansowo, z uwagi na niskie wysokości tego czynszu”. Przyjęte w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej założenie należy uznać za ogólnikowe i niepoparte żadnymi weryfikowalnymidanymi. W uzasadnieniu ustawodawca zwykły nie przedstawił w szczególności żadnych danych dotyczących naliczonego wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości w okresie obowiązywania art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w poprzednim brzmieniu oraz nie wykazał w żaden sposób, że istnieje związek pomiędzy zwiększeniem wysokości wynagrodzenia za władanie nieruchomością rolną bez tytułu prawnego a wydawaniem gruntów do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Rozwiązanie to wydaje się zarazem nie uwzględniać niezwykle istotnej okoliczności, że dochody wielu z gospodarstw rolnych (w szczególności gospodarstw rodzinnych, stanowiących – w myśl art. 23 Konstytucji RP – „podstawę ustroju rolnego państwa”) kształtują się na poziomie znacznie niższym niż założony w uzasadnieniu. Z tego punktu widzenia wynikająca z ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi sankcja w wysokości trzydziestokrotności czynszu znacząco przekracza możliwości finansowe licznych gospodarstw rolnych funkcjonujących w Rzeczypospolitej Polskiej i wydaje się przeczyć gwarancjom ochrony przyznanym w art. 23 Konstytucji RPPonadto, w świetle oficjalnego stanowiska prezentowanego podczas posiedzenia Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Senacie z 7.05.2019 r., można uznać, że dokonana w 2019 r. nowelizacja art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi jest w istocie wymierzona przeciwko dzierżawcom, którzy nie wydali 30% powierzchni użytków rolnych przeznaczonych do wyłączenia na podstawie ustawy z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw i którzy bronią swoich praw w sądzie. W tym kontekście uzasadniony wydaje się pogląd, że zmiana w obrębie art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi ma de facto doprowadzić do „wydania” 30% powierzchni użytków rolnych przez dzierżawców, często niezależnie od trwających w tym zakresie postępowań. Sytuacja jest tym bardziej problematyczna, że przepisy prawne statuujące obowiązek wydania 30% powierzchni użytków rolnych przeznaczonych do wyłączenia (art. 4 i 5 ustawy z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw) budzą szereg wątpliwości konstytucyjnych i stanowiły przedmiot trzech pytań prawnych skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego. Obecnie przed Trybunałem procedowana jest sprawa o sygn. akt P/19, wszczęta wskutek wystąpienia z trzecim z kolei pytaniem prawnym w zakresie ww. przepisów. Zob. w tym zakresie także pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich z 2.10.2019 r. skierowane do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 9/19..

4. PODSUMOWANIE

Podsumowując rozważania prowadzone w artykule – ukierunkowane na zagadnienie konstytucyjnych granic odpowiedzialności za władanie nieruchomością rolną bez tytułu prawnego – można stwierdzić, że we współczesnym polskim prawie konstytucyjnym granice te zostały wyznaczone w sposób bardzo restrykcyjny. O powyższym przesądza całokształt wartości i zasad ustrojowych, jak również praw oraz wolności człowieka i obywatela, wynikający z Konstytucji RP.

W świetle konstytucyjnego standardu ochrony przysługującego podmiotom władającym nieruchomością rolną bez tytułu prawnego należy przy tym uznać, że istnieją poważnewątpliwości co do zgodności art. 39b ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi w obecnym – znowelizowanym w 2019 r. – brzmieniu z Konstytucją RP. W związku z tym upoważnione jest postulowanie de lege ferenda rozważenia dalszych zmian legislacyjnych w zakresie przywołanego przepisu, zgodnych z przedstawionymi w tym artykule standardami konstytucyjnymi i z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.