Artykuł omawia przepisy nowej ustawy z 29.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, której skutki weszły w życie 1.01.2019 r. Zdaniem autora, wbrew opiniom dominującym przy pośpiesznej nowelizacji ustawy w grudniu 2018 r., z przekształceniem nie wiąże się udzielenie pomocy publicznej, gdyż nie wiąże się z nim przysporzenie. Niejednoznaczny przepis art. 14 ustawy może być interpretowany w zgodzie z tym założeniem, a zastosowanie znajdując w stosunku do bonifikaty od opłaty przekształceniowej.

P rzepis art. 14 ustawy z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własnościUstawa z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716), dalej ustawa przekształceniowa. wskazuje, że niniejszą ustawę stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, a zwłaszcza rozporządzenia Komisji (UE) z 18.12.2013 r. nr 1407/2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis.Rozporządzenie Komisji (UE) z 18.12.2013 r. nr 1407/2013 w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.Urz. UE L 352, s. 1), dalej rozporządzenie nr 1407/2013. Kwestia pomocy publicznej dotyczy podmiotów gospodarczych, jak np. spółdzielni lub deweloperów, którzy z mocy omawianej ustawy stali się właścicielami lokali użytkowych znajdujących się na nieruchomościach zabudowanych w przeważającej części budynkami z lokalami mieszkalnymi.

Ostatnio przepis art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej obnażył poziom polskiej legislacji. Z początku w zachwycie przedwyborczym nad nową ustawą pozostawał zupełnie niezauważony, potem stał się źródłem alarmujących wieści podważających jakikolwiek sens ekonomiczny nowej ustawyZob. np Z. Okoński, Deweloperzy zagrożeni wielkimi opłatami, „Rzeczpospolita” z 25.11.2018 r., https:// www.rp.pl/Biznes/311259976-RZECZoBIZNESIE-Zbigniew-Okonski-Deweloperzy-zagrozeniwielkimi-oplatami.html (dostęp: 28.12.2018 r.); P. Ciszek, Ustawa o uwłaszczeniu. Firmom budującym mieszkania grozi upadek, https://www.money.pl/gospodarka/wiadomosci/artykul/ustawa-o-uwlaszczeniu-budowlanka-mieszkania,113,0,2422385.html (dostęp: 24.02.2019 r.); wypowiedź wiceministra inwestycji irozwoju Artura Sobonia dla „Gazety Prawnej” cytowana w: Spółdzielnie zbankrutują przez nową ustawę? Miliony do zwrotu, www.haloursynów.pl https://www.haloursynow.pl/artykuly/spoldzielnie-zbankrutuja-przez-nowa-ustawe-miliony-do-zwrotu,10983.htm (dostęp: 24.02.2019 r.). i w związku z nimi argumentem za szybką jej nowelizacją, która… pozostawiła go w niezmienionej formie.

Rzeczywistym źródłem całego zamieszania jest nie tyle odesłanie do zastosowania przepisów o pomocy de minimis, gdyż i tak obowiązują one bezpośrednio z mocy prawa unijnego, ile brzmienie przywołanego ust. 2, stanowiącego, że „gdy nastąpi przekroczenie limitu pomocy de minimis, stosuje się dopłatę do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na dzień przekształcenia”.

Redakcja tego fragmentu przepisu jest najpewniej wynikiem szybkiego, pozbawionego naukowej prawniczej refleksji, tworzenia aktów prawnych, z którym niestety mamy do czynienia coraz częściej. Jednak w ramach koncepcji tzw. racjonalnego ustawodawcy należy i w tym wypadku poszukać możliwego do stosowania rozwiązania.

Piśmiennictwo prawnicze na początku również nie dostrzegło pojawiającego się problemu,E. Klat-Górska, Przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Zagadnienia prawne, Warszawa 2019, s. 83–85, 92–93. następnie podążyło za poglądem, który pojawił się u podstaw ratunkowej nowelizacji ustawy, dokonanej w grudniu 2018 r., przyjmując założenie, iż wartością pomocy publicznej jest różnica między sumą opłat przekształceniowych a rynkową wartością nieruchomościP. Wancke, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Warszawa 2019, s. 85. – w myśl wprost literalnego brzmienia art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Taką samą interpretację oficjalnie reprezentuje też Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.Zob. https://www.uokik.gov.pl/wyjasnienia2.php#faq3563 (dostęp: 28.02.2019 r.). Osobiście nie podzielam tego stanowiska.

Analiza

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej przymusowo nie tylko przekazuje własność gruntu, ale pozbawia też dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego. Nawet ściślej – prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności. Wartość rynkowa gruntu w chwili przekształcenia nie jest więc wartością przysporzenia.  Przysporzeniem w tym momencie może być co najwyżej różnica między utraconą formą władania nieruchomością a nabytą.

Rynkowe ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości nie różniły się dotychczas w znaczny sposób od cen własności nieruchomości.Nie mam uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, stąd jest to tylko moja prywatna opinia. Aczkolwiek w oparciu o ogólnodostępne informacje z ogłoszeń cen nieruchomości oraz faktu osobistego bycia stroną jednej takiej transakcji wydaje mi się, że mogę ją wyrazić w sposób dostatecznie pewny co do prawdziwości. Wieczysty użytkownik mógł utracić swoje władanie tylko w wyjątkowych okolicznościach, odmowa przedłużenia prawa po zakończeniu ustalonego pierwotnie czasu jego trwania (40–99 lat) mogła mieć bowiem miejsce tylko ze względu na ważny interes społeczny. Z tytułu władania prawem użytkowania wieczystego użytkownik często wiele lat ponosił opłatę roczną, uznawaną w orzecznictwie za prawnorzeczowe zobowiązanie realne,Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 31.01.2013 r. (VI ACa 804/11), Legalis nr 1049279. a nie za ekwiwalent uzyskiwanych pożytków z władania gruntem.

Przekształcenie w oparciu o obecną ustawę przekształceniową nie różni się materialnoprawnie od przekształcenia, jakiego można było dokonać na podstawie dotychczasowej ustawy z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.Ustawa z 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. nr 175 poz. 1459), dalej ustawa z 2005 r. Obecnie zatem również zastosowanie powinna znaleźć ocena, którą dobitnie wyraził mec. Arkadiusz Prusaczyk, wskazując za „oczywiste, iż następstwem nabycia prawa własności, jest wygaśnięcie, na skutek konfuzji, prawa użytkowania wieczystego, które przysługiwało nabywcy prawa własności nieruchomości i które ma wartość majątkową”.A. Prusaczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. J. Jaworski, Warszawa 2017, s. 264.

Wobec powyższego, jeśliby przyjąć, że w chwili przekształcenia rynkowa wartość nieruchomości miałaby być przysporzeniem na rzecz dotychczasowego użytkownika, to w zakresie wartości dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego zostałby on wywłaszczonyPomimo że prawo użytkowania wieczystego nie jest prawem własności, jego odebranie mieści się w pojęciu wywłaszczenia, jako pozbawienia szeroko pojętego prawa majątkowego – por. postanowienie SN z 17.05.2012 r. (I CSK 404/11), Legalis nr 558659; wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 30.10.2017 r. (I ACa 188/17), Legalis nr 1728499; K. Zaradkiewicz, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2015, art. 21. bez odszkodowania.

Na podstawie art. 7 ustawy przekształceniowej dotychczasowy użytkownik, a nowy właściciel nieruchomości, ma obowiązek ponosić opłatę z tytułu przekształcenia. W opłacie tej należy, w moim przekonaniu, upatrywać zrównoważenia wartości między dotychczasowym prawem a nowym. Ustawodawca, arbitralnie narzucając stronom termin przekształcenia z mocy prawa, ustalił też w drodze ustanowienia opłaty przekształceniowej odpowiedni ekwiwalent dla pokrycia wartości nabywanego prawa. Nie można traktować opłaty przekształceniowej jako sposobu na kontynuowanie opłat z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż ani użytkowanie, ani obowiązki i prawa związane z celem ustanowienia tegoż użytkowania nie istnieją już od chwili przekształcenia.

Trudno zresztą znaleźć jakikolwiek inny cel dla uzasadnienia opłaty przekształceniowej niż jako ekwiwalent wyrównujący różnice między wartością prawa nabywanego a traconego. Ustawa z 2005 r. przecież operowała takim samym terminem – opłaty przekształceniowej, acz ze zdefiniowaniem jej jako wartości między nabywanym prawem a prawem dotychczasowym użytkowania wieczystego (art. 4 ust. 1 oraz 2 tejże ustawy w zw. z art. 69 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami).Ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej u.g.n. Różnica leży wyłącznie w sposobie określenia kwoty dopłaty. W systemie przyjętym przez ustawę z 2005 r. wylicza się opłatę według różnicy wartości przekształcających praw, w tym zaś prawo użytkowania wieczystego według wzoru z aktu wykonawczego.§ 29 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 21.09.2004 r. (Dz.U. nr 207 poz. 2109). W systemie przyjętym w ustawie przekształceniowej – przez odwołanie do wielkości opłaty z tytułu użytkowania. Jest to jednak tylko różnica techniczna, brak jakichkolwiek argumentów, aby zakładać odmienne cele obowiązujących typów opłat przekształceniowych. W obu przypadkach mamy do czynienia z narzuconą ustawą wartością, w założeniu odpowiadającą wyrównaniu skutków przekształcenia praw.

Podsumowując tę część rozważań – przysporzenie na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego, w postaci otrzymania prawa własności gruntu, jest w pełni zrównoważone utratą wartości dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego i opłatą przekształceniową.

Chybiony jest również pogląd upatrujący pomoc publiczną w trwającej na przestrzeni określonej liczby lat periodyczności opłaty przekształceniowej. Instytucja rozłożenia świadczenia na raty, która to mogłaby być formą pomocy, polega na odsunięciu poszczególnych jego części na dalsze terminy płatności w stosunku do daty wymagalności zobowiązania. Tymczasem terminy coroczne opłaty przekształceniowej są pierwotnymi terminami jej wymagalności. Zatem dłużnik wnosząc zgodnie z nimi opłatę – co roku spełnia świadczenie we właściwych terminach wymagalności. Zresztą opłata przekształceniowa objęta jest mechanizmem waloryzacji, co niweluje ewentualną korzyść zobowiązanego wynikającą z upływu czasu.

Wobec tego nie ma miejsca przysporzenie, jakie jest niezbędne, aby stwierdzić udzielenie pomocy publicznej.

Możliwa racjonalna treść normy

Gdzie zatem pomoc publiczna, o jakiej mówi art. 14 ustawy przekształceniowej?

Pomocą publiczną, jedyną możliwą do dostrzeżenia, będzie dopiero wartość udzielonej bonifikaty i w ten sposób, w moim przekonaniu, należy interpretować zastosowanie przepisu art. 14 ustawy przekształceniowej.

Problem literalnej interpretacji art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej będzie rozwiązany, gdy przyjmiemy w zgodzie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, że chodziło jedynie o określenie górnej granicy możliwej dopłaty dla zabezpieczenia różnic rynkowej wartości nieruchomości i wysokości waloryzowanej opłaty przekształceniowej. Norma prawna nie określa w tym miejscu pozytywnie wielkości dopłaty, ale stawia nieprzekraczalny próg, gdyby wartość dopłaty z nieprzewidzianych względów mogła się do tego pułapu zbliżyć.

Matematycznie rzecz biorąc, możliwa jest sytuacja, gdy wartość podlegającej waloryzacji opłaty z tytułu przekształcenia mocno odbiegnie od pierwotnej wartości gruntu, skoro waloryzacja uwzględnia aktualne rynkowe zmiany w cenach nieruchomości (art. 10 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 5 u.g.n.), a więc zmienną bez górnej granicy wielkości. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej ma służyć zatem zabezpieczeniu możliwej dopłaty do granicy wartości na dzień przekształcenia, to jest dzień nabycia prawa, z którym opłata przekształceniowa i udzielana od niej bonifikata, czyli pomoc publiczna, są związane.

Innymi słowy – skoro udzielana pomoc (bonifikata) obliczana jest od wartości opłaty przekształceniowej, a ta zaś ma być w przeciągu długiego okresu waloryzowana w stosunku do zmian cen rynkowych nieruchomości, to teoretycznie, przy odpowiednich czynnikach rynkowych, może przekroczyć wartość nieruchomości z 1.01.2019 r.

Czy możliwe jest przewidzenie takiej sytuacji, nie jest rolą prawa i nie musi zależeć od tego wewnętrzna koherencja przepisów ustawy. Na przestrzeni 20 lat, w jakim to okresie pobierana jest w wariancie podstawowym opłata przekształceniowa, znaczne wahania wartości nieruchomości lub inflacji rzeczywiście, w kontekście choćby historii lat 80–90. XX w., mogą mieć miejsce.

Nawet jeśli pojawienie się czynników do wypełnienia powyżej opisanej dyspozycji normy zapewne nigdy nie nastąpi, to takie zastosowanie nieudanego brzmienia art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej mieści się w granicach wykładni literalnej i zasady racjonalnego ustawodawcy, wobec faktu braku przysporzenia w chwili przekształcenia. Pozytywnie koreluje też z celem ustawy, jakim był kolejny krok w wygaszaniu instytucji użytkowania wieczystego, a nie obarczanie deweloperów i spółdzielni ryzykiem bankructwa.

Czy taka wykładnia nie jest sprzeczna ze znowelizowanym art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej, skoro za dzień udzielenia pomocy publicznej przyjmuje on dzień wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie?

Wydaje mi się, że nie. Po pierwsze, pośrednio potwierdza to, że przekształcenie, które z mocy prawa następuje 1.01.2019 r., nie jest źródłem udzielenia przysporzenia mogącego stanowić pomoc publiczną, gdyż pomocy nie uważa się za udzieloną w tym dniu. Po drugie, głównym celem wydania zaświadczenia, w myśl art. 4 ust. 4 ustawy przekształceniowej, jest informacja o wysokości opłaty przekształceniowej. To od wysokości opłaty zależy wartość udzielanej bonifikaty. Od momentu wydania zaświadczenia albo od momentu wydania decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej, możliwe jest ustalenie indywidualnej wartości kwoty ewentualnej bonifikaty, stąd i wartości pomocy publicznej. Ratio legis znowelizowanego zdania trzeciego w ust. 1 art. 14 ustawy przekształceniowej wydaje się w ten sposób zachowane.Moim zdaniem oznacza to pośrednio obowiązek organu wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ustawy przekształceniowej, również nie później niż przy wydawaniu decyzji wskazanej w art. 7 ust. 8 tejże ustawy.

Przyczyny grudniowej nowelizacji

Dlaczego ratunkowa nowelizacja z grudnia 2018 r. zamiast naprawić brzmienie art. 14 ust. 2 ustawy przekształceniowej, tylko przez usunięcie niejednoznacznego fragmentu odniesienia „do wysokości wartości rynkowej nieruchomości określonej na dzień przekształcenia”, pozostawia go niezmienionym? Do tego pogłębia niezrozumiały oddźwięk przepisu, proponując, aby za dzień udzielenia pomocy publicznej uważać dzień wydania zaświadczenia stwierdzającego przekształcenie (znowelizowane zdanie trzecie w art. 14 ust. 1 ustawy przekształceniowej).

Mogę się mylić, ale prawdopodobnie wprowadzone przekonanie, aby wartość nieruchomości traktować jako wartość przysporzenia i co za tym idzie – pomocy publicznej, wynika z działań samorządów, przy których słabe przygotowanie prawnicze i pośpiech legislatury pełniły tylko rolę czynnika sprzyjającego. Faktem jest, że gminy jako właściciele wielu nieruchomości znajdujących się w wieczystym użytkowaniu tracą stały dochód z opłat za użytkowanie wieczyste. Z punktu widzenia interesu budżetu samorządowego nie ma znaczenia okoliczność, że przekształcenie uwzględnia poniesione świadczenia obu stron. Samorząd najchętniej otrzymywałby świadczenie z opłat w nieskończoność. Stąd zapewne mogły być poszukiwane interpretacje pozwalające na podważenie skutków ustawy. Pod ich wpływem uchwalona w grudniu 2018 r. nowelizacja ustawy przekształceniowej wprowadza możliwość przedłużenia opłaty przekształceniowej nawet na kolejne 99 lat (dodany art. 7 ust. 6a ustawy przekształceniowej), co znowu na dłuższy czas zapewni dochody samorządom, zmiana zaś art. 14 ustawy przekształceniowej (zdanie trzecie) wzmacnia wrażenie, jakoby przekształcenie było przysporzeniem na rzecz użytkownika i skłoni deweloperów oraz spółdzielnie do skorzystania, na wszelki wypadek,W przypadku nieruchomości, w których dotychczasowa opłata z tytułu użytkowania wieczystego przez długi czas nie była waloryzowana, jest to decyzja mniej korzystna, gdyż niesie ryzyko waloryzacji, jakiej gminy nie zdążyły wprowadzić przed 1 stycznia. Niemniej znam podmioty, które podejmują taki wybór ze względu na obawy wyniesione z opinii grożących zastosowaniem dopłat z tytułu przekroczenia pomocy de minimis. z wniosku o przedłużenie opłaty.

Konkluzja

Cała nadzieja w sądach, które w przypadku zaskarżenia decyzji ustalającej dopłatę mogą, pomimo dziwnego brzmienia art. 14 ustawy przekształceniowej, zastosować wprost przepisy rozporządzenia nr 1407/2013Przepisy rozporządzenia nr 1407/2013 wymieniają jako pomoc dotacje, gwarancje, pożyczkę, czyli zawsze rodzaj jednostronnego przysporzenia na rzecz beneficjenta pomocy. Nie znalazłem żadnej podstawy wśród norm rozporządzenia, by uznać za pomoc przekazanie prawa własności, jeśli wiąże się ono z jednoczesnym odebraniem prawa podobnego o niewiele mniejszej wartości i obowiązkiem dopłaty, czyli wyrównaniem przysporzenia. oraz art. 21 ust. 2 KonstytucjiKonstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm.). i uchylić decyzję o dopłacie w zakresie, w jakim dopłata przekracza wartość udzielonej bonifikaty pomniejszonej o wysokość limitu pomocy de minimis.