Artykuł dotyczy głównych kwestii interpretacyjnych powstałych na kanwie sądowego etapu postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Skomplikowany proces aktualizacyjny składa się z części administracyjnej oraz sądowej, przy czym niektóre przepisy regulujące postępowanie, zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, mogą być trudne do pogodzenia ze znajdującymi zastosowanie przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Artykuł analizuje rzadko spotykany przypadek, w którym ciężar dowodu spoczywa na pozwanym (właścicielu nieruchomości). Autor podejmuje również próbę oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przed rozpoczęciem sądowego etapu procedury.

Z godnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntówUstawa z 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r. poz. 1716 ze zm.), dalej u.p.u.w.g. z dniem 1.01.2019 r. prawo użytkowania wieczystego takich gruntów przekształca się w prawo własności. Wprowadzenie możliwości wystąpienia takiego przekształcenia z mocy samego prawa stanowi odpowiedź ustawodawcy na postulaty formułowane  głównie przez współużytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w których wyodrębniono własność lokali.

W obecnym stanie prawnym nadal istnieje jednak znaczna ilość gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste niepodlegających przekształceniu z uwagi na inny niż mieszkaniowy cel ich zabudowy. W szczególności chodzi tu o grunty oddane w użytkowanie wieczyste przedsiębiorcom prowadzącym na nich działalność gospodarczą. Uprawnienie właściciela gruntu do aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, przewidziane w art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami,Ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej u.g.n. stanowi instrument podwyższania opłat, w tym przypadku w trudnym do określenia wymiarze i czasie. Co prawda art. 77 u.g.n. jednoznacznie wskazuje wzrost wartości nieruchomości jako przesłankę wszczęcia procedury aktualizacyjnej, jednakże dynamika cen na rynku nieruchomości, od których pośrednio zależy wysokość opłaty, oraz nieregularność dokonywanych przez organ aktualizacji skutkują niepewnością po stronie przedsiębiorcy co do planowanych kosztów, które zostaną poniesione w przyszłości w formie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Powyższą zależność zdaje się dostrzegać również ustawodawca, który w 2011 r. ustawą o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorcówUstawa z 25.03.2011 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 106 poz. 622). Obecna treść ustawy w zakresie częstotliwości aktualizacji została ostatecznie sprecyzowana ustawą z 28.07.2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187 poz. 1110). wydłużył okres, w jakim może nastąpić aktualizacja opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu z cyklu rocznego na nie częściej niż raz na trzy lata.

W świetle powyższych uwarunkowań niezbędne stało się uchwalenie proceduralnych ram dla aktualizacji opłaty rocznej, gwarantujących użytkownikowi wieczystemu możliwość zakwestionowania nowej wysokości opłaty. Nastąpiło to przy uwzględnieniu cywilnoprawnego charakteru użytkowania wieczystego, ale również przy wprowadzeniu administracyjnego trybu kwestionowania dotychczasowej wysokości opłaty. W ustawie o gospodarce nieruchomościami uchwalono bowiem tryb postępowania aktualizacyjnego, w którym po etapie administracyjnym, prowadzonym przed samorządowym kolegium odwoławczym, może nastąpić przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu.

Aby tak się stało, w pierwszej kolejności musi zostać wyczerpana administracyjna część drogi odwoławczej. Postępowanie aktualizacyjne inicjuje właściciel nieruchomości poprzez doręczenie użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wypowiedzeniu i aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (art. 78 u.g.n.). W wypowiedzeniu, na podstawie sporządzonego w tym celu operatu szacunkowego, określa się nową wysokość opłaty. Użytkownik wieczysty kwestionujący nową wysokość opłaty lub też  samą zasadność wypowiedzenia może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego (SKO) właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Właściwe SKO wydaje następnie orzeczenie, w którym oddala wniosek użytkownika wieczystego, względnie ustala nową wysokość opłaty lub ustala, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona. Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 ust. 1 u.g.n.).

W odniesieniu do sądowego etapu postępowania aktualizacyjnego powstało wiele praktycznych zagadnień interpretacyjnych, istotnych z punktu widzenia czynności podejmowanych przed sądem przez zawodowego pełnomocnika. Kwestie te dotyczą m.in. możliwości usunięcia braków pozwu obejmujących sferę przesłanek procesowych, rozmieszczenia ciężaru dowodu oraz relacji opinii biegłego sądowego do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.g.n. w razie skutecznego wniesienia sprzeciwu od orzeczenia SKO traci ono moc. Orzeczenie, tracąc swój byt procesowy i materialny, nie wywiera wpływu na rozstrzygnięcie sądu, który rozstrzyga spór samodzielnie, rozpoznając sprawę od początku, tak jakby nie było w niej wcześniejszego rozstrzygnięcia.Uchwała składu 7 sędziów NSA w Warszawie z 25.11.2013 r. (I OPS 12/13), LEX nr 1391606. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew. Oznacza to, że również w sprawie, w której SKO wydało orzeczenie pozytywne dla użytkownika wieczystego (np. uznając, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty jest nieuzasadnione), to właśnie użytkownik wieczysty będzie stroną powodową, i to bez względu na fakt, że sprzeciw od orzeczenia SKO – inicjujący sądowy etap procedury – złożył organ, kwestionując niekorzystne rozstrzygnięcie kolegium.

Przepis art. 80 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym wniosek złożony przed SKO zastępuje pozew, może mieć doniosłe negatywne konsekwencje dla użytkownika wieczystego w przypadku błędnego oznaczenia we wniosku drugiej strony postępowania aktualizacyjnego. Wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, powinien być złożony przeciwko właścicielowi (Skarbowi Państwa, konkretnej jednostce samorządu terytorialnego lub związkowi takich jednostek), a nie przeciwko organowi reprezentującemu właściciela (staroście, wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, zarządowi powiatu lub zarządowi województwa). Zdaniem niektórych autorów błędne oznaczenie podmiotu, przeciwko któremu składa się wniosek, wywołuje na etapie postępowania sądowego negatywne skutki dla podmiotu składającego wniosek, w postaci odrzucenia pozwu ze względu na pierwotny, nieusuwalny brak zdolności sądowej (którą mają właściciele gruntu, a nie reprezentujące ich organy).E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2018, LEX/el., teza 4 do art. 80; por. również postanowienie SN z 17.11.2005 r. (IV CK 313/05), Legalis nr 173184; postanowienie SN z 15.05.2009 r. (II CSK 681/08), Legalis nr 265859 oraz postanowienie SN z 3.10.2002 r. (I CKN 448/01), OSP 2003/7–8, poz. 99.  W praktyce może zatem wystąpić sytuacja, w której wniosek w złożonej przez użytkownika wieczystego formie (tj. wskazujący organ osoby prawnej jako właściciela nieruchomości) pomimo nieprecyzyjnego oznaczenia właściciela będzie podlegał rozpoznaniu przez kolegium, natomiast będzie jednocześnie obciążony nieusuwalnym brakiem, uniemożliwiającym rozpoznanie sprawy przez sąd, ponieważ przesłanką warunkującą uzupełnienie braku w zakresie zdolności sądowej (art. 70 Kodeksu postępowania cywilnego)Ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm.), dalej k.p.c. jest zachowanie tożsamości strony dotkniętej tym brakiem.

Sąd Najwyższy w swoim orzecznictwie dotyczącym możliwości uzupełnienia braku zdolności sądowej pozwanego poprzez sprecyzowanie przez powoda oznaczenia strony pozwanej (w ramach art. 199 § 2 k.p.c.) przyjmował jednak dotychczas liberalne stanowisko, które należy podzielić na gruncie specyficznego postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty od użytkowania wieczystego. W orzeczeniu wydanym w 2014 r. na gruncie postępowania aktualizacyjnego Sąd Najwyższy słusznie stwierdził, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., w którym wskazano uprawniony organ zgodnie z wymaganiem przewidzianym w art. 78 ust. 3 tej ustawy, ustalenie strony pozwanej, tj. czy jest nią wskazany organ, czy też osoba prawna (jednostka samorządu terytorialnego, Skarb Państwa), do reprezentowania której jest uprawniony wskazany organ, powinno nastąpić na podstawie analizy całokształtu okoliczności poprzedzających przekazanie sprawy do sądu powszechnego przy uwzględnieniu istnienia ułomnej regulacji przewidzianej w art. 78 ust. 3 u.g.n., niedostosowanej do specyfiki postępowania sądowego.Postanowienie SN z 16.01.2014 r. (IV CSK 214/13), LEX nr 1444340. Sąd Najwyższy, zajmując się podobną kwestią, przyjął również, że mimo braku precyzji w oznaczeniu strony istotne jest, że z przebiegu postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym nie było wątpliwości, że prezydent miasta występował jako reprezentant Skarbu Państwa, czyli że drugą stroną był w istocie Skarb Państwa – prezydent miasta.Postanowienie SN z 8.01.2009 r. (I CSK 263/08), LEX nr 523626; por. również postanowienia SN z 4.02.2004 r. (I CK 342/03), Legalis nr 272431 i z 24.09.2004 r. (I CK 131/04), OSNC 2005/9, poz. 156 oraz wyrok SN z 18.06.1998 r. (II CKN 817/97), OSNC 1999/1, poz. 16.

Powyższy pogląd, umożliwiający „doprecyzowanie” przez powoda oznaczenia pozwanego na sądowym etapie postępowania, chociaż wyrażony przed nowelizacją art. 78 ust. 3 u.g.n.,Ustawą z 20.07.2017 r. o zmianie u.g.n. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509) zmieniono m.in. treść art. 78 ust 3 u.g.n. poprzez sprecyzowanie, że wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko „właścicielowi nieruchomości” (w poprzednim brzmieniu przeciwko „właściwemu organowi”). należy podzielić z co najmniej dwóch względów. Po pierwsze, redakcja przepisów normujących postępowanie aktualizacyjne (w szczególności art. 78 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym „aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ”)W postanowieniu z 25.05.2007 r. (I CSK 30/07), LEX nr 390531, SN przedstawił wykładnię określenia „właściwy organ” na gruncie ww. przepisu. Należy przez to rozumieć organ osoby prawnej, która jest właścicielem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, uprawniony do podejmowania za właściciela czynności w zakresie stosunku użytkowania wieczystego. nadal może wprowadzać w błąd użytkownika wieczystego, w szczególności niereprezentowanego  na tym etapie postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, co do tożsamości drugiej strony postępowania aktualizacyjnego. Ponadto błędne określenie właściciela nieruchomości we wniosku do SKO nie powoduje żadnych negatywnych konsekwencji dla użytkownika wieczystego (przyszłego powoda) na administracyjnym etapie postępowania. Dopiero wniesienie przez stronę (niekoniecznie użytkownika wieczystego) sprzeciwu od orzeczenia SKO skutkuje „przeistoczeniem się” wniosku w pozew oraz poddaniem wniosku (pozwu) sądowej ocenie pod kątem spełniania wymogów ustawy procesowej, których to wymogów wniosek nie musiał przecież spełniać na etapie jego składania. W takich okolicznościach odrzucenie pozwu w związku z oczywiście mylnym oznaczeniem strony pozwanej we wniosku (np. Prezydent Miasta zamiast Skarb Państwa – Prezydent), chociaż uzasadnione literalną wykładnią przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, wydaje się trudne do pogodzenia z gwarancjami przysługującymi użytkownikowi wieczystemu zarówno na gruncie Konstytucji RP (prawo do sądu)Por. orzeczenie TK z 13.03.1996 r. (K 11/95), OTK 1996/2, poz. 9., jak również Kodeksu postępowania administracyjnego (zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej) – o ile z okoliczności sprawy wynika, że nieprawidłowe oznaczenie nastąpiło na skutek błędu oraz o ile nie ulega wątpliwości, przeciwko komu użytkownik wieczysty chciał skierować wniosek do SKO.

Wydaje się, że redakcja art. 78 ust. 1 u.g.n. stanowiąca o dokonywaniu aktualizacji opłaty przez „właściwy organ” może dostarczać wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ niedostatecznie wskazuje właściciela nieruchomości jako stronę postępowania aktualizacyjnego. Nie można również stwierdzić, że chodzi tutaj wprost o organ osoby prawnej będącej właścicielem nieruchomości, ponieważ starosta nie ma ustrojowo statusu „organu” Skarbu Państwa.Por. postanowienie SN z 25.05.2007 r. (I CSK 30/07), LEX nr 390531. Zasadne wydaje się zatem jednoznaczne ustawowe określenie podmiotu, o którym mowa w ww. przepisie, jako właściciela nieruchomości (ewentualnie z dodaniem, że w jego imieniu działa właściwy organ), analogicznie do sposobu, w jaki dokonano nowelizacji art. 78 ust. 3 u.g.n.

Wniosek przekazywany do właściwego sądu przez SKO zazwyczaj nie spełnia wymogów formalnych dla pozwu, określonych w art. 187 k.p.c. Braki pozwu na tym etapie postępowania najczęściej dotyczą obowiązku wskazania w pozwie wartości przedmiotu sporu, której określenie oczywiście nie jest wymagane na etapie składania wniosku do SKO. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wartość interesu majątkowego, którego ochrony prawnej dochodzi powód, czyli wartość przedmiotu sporu, równa jest różnicy między zaproponowaną nową wysokością opłaty rocznej a dotychczasową wysokością opłaty rocznej. Konsekwentnie kwota odpowiadająca tej różnicy musi być uznana za wartość przedmiotu zaskarżenia apelacyjnego, gdy żądanie powoda, wynikające z wniesionego sprzeciwu od orzeczenia kolegium,  nie zostało przez sąd pierwszej instancji uwzględnione, oraz za wartość przedmiotu zaskarżenia kasacyjnego, gdy nie została uwzględniona również apelacja powoda.Postanowienie SN z 19.06. 2008 r. (V CZ 37/08), LEX nr 637712.

Ponadto przed rozpoczęciem merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd powód na wezwanie sądu w trybie art. 130 k.p.c. zobowiązany jest do uiszczenia opłaty od pozwu. Jak już wspomniano, powodem w sprawie będzie zawsze użytkownik wieczysty, i to jego będzie obciążał obowiązek uiszczenia opłaty sądowej od pozwu, niezależnie od tego, kto wniósł sprzeciw,Zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 13.10.2011 r. (VI ACa 255/11), LEX nr 1120315. co niewątpliwie stanowi swego rodzaju nadużycie legislacyjne. Brak szczegółowej regulacji obciążającej opłatą od pozwu stronę wnoszącą sprzeciw (a więc stronę, która de facto kieruje sprawę do sądu) zdaje się być nieuzasadnionym oportunizmem ustawodawcy, który – jak się wydaje – niejako korzystając z przepisu art. 80 ust. 2 u.g.n. (wniosek zastępuje pozew), w sposób uniwersalny przerzucił na użytkowników wieczystych ciężar ponoszenia opłaty od pozwu. Użytkownikom wieczystym trudno pogodzić się z sytuacją, w której najpierw otrzymują wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, które w ocenie SKO jest niezasadne, a następnie, na skutek sprzeciwu właściciela, muszą ponosić (lub przynajmniej tymczasowo wykładać) niejednokrotnie wysokie opłaty od pozwów. Wprowadzenie regulacji obciążającej obowiązkiem ponoszenia opłaty od pozwu stronę wnoszącą sprzeciw byłoby zgodne z wykładnią funkcjonalną art. 2 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych,Ustawa z 28.07.2005 r. (Dz.U z 2018 r. poz. 300). zgodnie z którym do uiszczenia kosztów sądowych obowiązana jest strona, która wnosi do sądu pismo podlegające opłacie. W opisanym powyżej przypadku trudno uznać, aby to użytkownik wieczysty wnosił pozew do sądu, skoro samo powstanie pozwu (który uprzednio był wnioskiem do SKO) oraz jego skierowanie do sądu nastąpiły na skutek działania właściciela nieruchomości (tj. na skutek wniesienia sprzeciwu).

Co istotne, po przekazaniu akt sprawy wraz ze sprzeciwem na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.n. właściwemu sądowi przez samorządowe kolegium odwoławcze przewodniczący wzywa do opłacenia pozwu także wówczas, gdy sprzeciw został wniesiony przez adwokata lub radcę prawnego.Uchwała SN z 21.12.2006 r. (III CZP 133/06), LEX nr 204968. Nie ma tu zatem zastosowania przewidziany w art. 130² § 1 k.p.c. dla pism składanych przez profesjonalnego pełnomocnika rygor zwrotu pisma bez wzywania do uiszczenia opłaty.

Powództwo, o którym mowa w art. 80 u.g.n., ma charakter powództwa o ukształtowanie prawa, ponieważ nie ogranicza się do oceny skuteczności czy też bezskuteczności wypowiedzenia dotychczasowej stawki opłaty, ale tę stawkę ustala w sposób wiążący dla stron stosunku prawnego (praworzeczowego stosunku użytkowania wieczystego).Por. np. wyrok SN z 21.02.2013 r. (IV CSK 430/12), LEX nr 1318444; odmiennie m.in. uchwała SN z 19.09.1997 r. (III CZP 44/97), OSNC 1998/2, poz. 21; wyrok SN z 29.10.1997 r. (II CKN 281/97), OSNC 1998/4, poz. 65, gdzie SN uznał, że spór sądowy o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego został ukształtowany jako spór ustalający, wywołany powództwem o ustalenie (art. 189 k.p.c.). Stanowisko to zostało jednak przedstawione w odniesieniu do kwestii dopuszczalności skargi kasacyjnej, bez odniesienia się do zakresu ustaleń faktycznych, które winien poczynić sąd w toku postępowania.  Charakter powództwa ma istotne znaczenie dla zakresu okoliczności podlegających ustaleniu przez sąd w toku postępowania dowodowego. Badaniu nie podlega jedynie zasadność wypowiedzenia dokonanego przez organ, ale również to, czy opłata powinna być ponoszona w innej wysokości, a jeżeli tak, to w jakiej. Co więcej, w postępowaniu sądowym wszczętym w wyniku sprzeciwu użytkownika wieczystego od orzeczenia SKO sąd może również ustalić wyższe opłaty roczne, niż ustalono w orzeczeniu kolegium, od którego został wniesiony sprzeciw. Spór sądowy może bowiem skończyć się ustaleniem, że opłaty powinny być wnoszone w innej wysokości – zarówno w mniejszej, jak i w większej, niż ustaliło to kolegium lub proponował właściwy organ. Kasatoryjny charakter sprzeciwu od orzeczenia SKO pozwala na orzekanie przez sąd na nowo, w sposób nieuwarunkowany swoistym reformationis in peius, a zatem z procesowym ryzykiem odwołującego się, że opłata ustalona przez sąd może być wyższa od ustalonej przez kolegium.Por. wyrok SN z 21.02.2013 r. (IV CSK 430/12), LEX nr 1318444. Jednakże oznaczając inną opłatę niż zaproponowana przez właściwy organ, sąd może orzekać tylko w granicach stawek wynikających ze stanowisk stron (por. art. 321 § 1 k.p.c.).Zob. wyrok SN z 11.09.2003 r. (III CKN 239/01), LEX nr 146452. Trudno zatem podzielić pogląd kwalifikujący powództwo użytkownika wieczystego jako powództwo o ustalenie, o którym mowa w art. 189 k.p.c.,Por. postanowienie SN z 10.10.2002 r. (V CZ 110/02), Legalis nr 285022. ponieważ w postępowaniu aktualizacyjnym nie chodzi o ustalenie istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, lecz o ustalenie wysokości opłaty rocznej.

Ogólna zasada procesu, zgodnie z którą to powód winien wykazać się inicjatywą dowodową, w postępowaniu aktualizacyjnym doznaje swoistego ograniczenia wynikającego z treści art. 78 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym ciężar dowodu, że istnieją przesłanki aktualizacji opłaty rocznej, spoczywa na „właściwym organie”, czyli właścicielu nieruchomości, będącym stroną pozwaną. Jest to przepis o charakterze materialnoprawnym, który – w sensie czasowym – określa ciężar rozkładu dowodu w całym postępowaniu aktualizacyjnym, obejmującym fazę postępowania administracyjnego i fazę sądowego postępowania rozpoznawczego. Nie ma przy tym znaczenia to, że właściciel nieruchomości pozostaje zawsze stroną pozwaną w postępowaniu sądowym po wniesieniu sprzeciwu przez właściwy organ lub użytkownika wieczystego od orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 1 u.g.n.).Wyrok SN z 23.09.2009 r. (I CSK 45/09), LEX nr 530615. Zatem obowiązek udowodnienia zasadności aktualizacji opłaty tak co do zasady, jak również co do wysokości obciąża pozwanego również na sądowym etapie postępowania.

W praktyce kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy dowodem jest opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego, mająca na celu ustalenie, czy została spełniona opisana w art. 77 ust. 1 u.g.n. przesłanka do aktualizacji opłaty (tj. zmiana wartości nieruchomości). Kwestią dyskusyjną pozostaje, na której ze stron postępowania ciąży obowiązek złożenia takiego wniosku dowodowego w toku postępowania sądowego. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wniosek o dopuszczenie takiego dowodu z opinii biegłego sądowego powinien złożyć użytkownik wieczysty, a w razie braku takiej inicjatywy z jego strony proces powinien się kończyć oddaleniem powództwa. Przeprowadzana aktualizacja opłaty rocznej oparta bowiem była na oszacowaniu wartości nieruchomości dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie właściciela gruntu, zatem powód powinien podważać tę wycenę stanowiącą podstawę wypowiedzenia opłaty dotychczasowej i żądać ponownego oszacowania wartości nieruchomości.E. Bończak- Kucharczyk, Ustawa..., LEX/el., teza 5 do art. 80. Według innego poglądu zawarty w art. 78 ust. 3 u.g.n. rozkład ciężaru dowodu obliguje właściciela nieruchomości (pozwanego) do podjęcia w tym zakresie inicjatywy dowodowej. Jej przejawem powinno być złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, względnie dowodzenie zasadności aktualizacji poprzez wykazanie prawidłowości i rzetelności operatu szacunkowego sporządzonego przed złożeniem oferty nowej wysokości opłaty rocznej, poprzez dowód z oceny tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015, Legalis, teza 8 do art. 80.

Wydaje się, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii jest ustalenie dowodowej doniosłości operatu szacunkowego sporządzonego (zleconego) przez właściciela nieruchomości na potrzeby wypowiedzenia. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego nie może być traktowana jako dowód w procesie opinia biegłego, chociażby był nim stały biegły sądowy, jeżeli została ona sporządzona na polecenie strony.Wyrok SN z 28.09.1956 r. (III Cr 121/56), OSN 1958, poz. 16. Prywatne ekspertyzy opracowane na zlecenie stron lub uczestników postępowania nie są dowodem z opinii biegłego, lecz stanowią umotywowane z punktu widzenia wiadomości specjalnych stanowisko stron lub uczestników postępowania. Nie mogą zatem zastąpić dowodu z opinii biegłego.Postanowienie SN z 14.06.2018 r. (V CSK 349/17), LEX nr 2515701; por. wyrok SN z 8.06.2001 r. (I PKN 468/00), OSNP 2003/8, poz. 197. Należy zatem uznać, że bez względu na kompetencje opiniującego operat szacunkowy sporządzony na potrzeby wypowiedzenia dotychczasowej opłaty w toku postępowania sądowego może być uznany jedynie za dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. Tego rodzaju dowód podlega oczywiście ocenie sądu przy zastosowaniu art. 233 k.p.c., natomiast nie może stanowić dla sądu źródła wiadomości specjalnych, niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty.Zgodnie ze stanowiskiem SN, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagałoby wiadomości specjalnych, niedopuszczalne jest pominięcie dowodu z opinii biegłych. Por. m.in. wyrok SN z 18.07.1975 r. (I CR 331/75), LEX nr 7729; postanowienie SN z 9.05.2000 r. (IV CKN 1209/00), LEX nr 52621 oraz wyrok SN z 26.10.2006 r. (I CSK 166/06), LEX nr 209297.

Zatem sąd, nie posiadając we własnym zakresie wiedzy i wiadomości niezbędnych do ustalenia, czy wartość nieruchomości uległa zmianie, nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na treści operatu sporządzonego na potrzeby wypowiedzenia zmieniającego. Jeżeli więc strona pozwana, zobligowana do podjęcia inicjatywy dowodowej na mocy art. 78 ust. 3 u.g.n., nie złoży w toku postępowania sądowego wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, narazi się na ryzyko braku udowodnienia podstawy faktycznej roszczenia, jaką jest wzrost wartości nieruchomości objętej opłatą, co w dalszej kolejności powinno skutkować uznaniem przez sąd wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za nieuzasadnione. Dlatego należy uznać, że to w procesowym interesie  pozwanego leży złożenie odpowiedniego wniosku dowodowego na sądowym etapie postępowania.

Opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej (art. 72 ust. 1 u.g.n.). Wysokość stawek procentowych opłat jest z kolei uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Procedura aktualizacyjna opisana w art. 78–81 u.g.n. znajduje zastosowanie nie tylko do zmiany opłaty na skutek zmiany wartości nieruchomości, ale również do zmiany opłaty z uwagi na zmianę przeznaczenia nieruchomości, co w konsekwencji prowadzi do zmiany stawki procentowej (art. 72 ust. 2 u.g.n.).

W praktyce zdarza się, że wypowiedzenie zawiera nową wysokość opłaty wyliczoną w związku ze spełnieniem się obu powyższych przesłanek, tj. wzrostem wartości nieruchomości, jak również zmianą przeznaczenia nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste skutkującą nową stawką procentową. Na gruncie tego specyficznego rodzaju wypowiedzenia powstało zagadnienie dopuszczalności kwestionowania przez użytkownika wieczystego na etapie sądowym jednej z podstaw wypowiedzenia, która nie była przez niego kwestionowana w administracyjnej części procedury. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego użytkownik wieczysty, który w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym zakwestionował jedynie podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ze względu na wzrost wartości nieruchomości, choć aktualizacja opłaty obejmowała także podwyższenie stawki procentowej, może na etapie postępowania sądowego kwestionować także zasadność podwyższenia tej stawki.Wyrok SN z 7.04.2011 r. (IV CSK 427/10), LEX nr 1111023. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd Najwyższy słusznie argumentuje, że gdy od początku przedmiotem postępowania aktualizacyjnego był wzrost wysokości opłaty zarówno ze względu na wzrost wartości nieruchomości, jak i podwyższenie stawki procentowej opłaty użytkownik wieczysty, wszczynając postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., wyczerpał tym samym obligatoryjny tryb takiego postępowania co do obu podstaw aktualizacji opłaty, niezależnie od tego, czy swoimi zarzutami objął je obie, czy tylko jedną z nich. Niedopuszczalne jest natomiast rozszerzenie żądania na etapie postępowania sądowego i objęcie tym postępowaniem także zmiany stawki procentowej opłaty w sytuacji, w której wypowiedzenie było spowodowane wyłącznie zmianą wartości nieruchomości.Zob. wyrok SN z 6.12.2007 r. (IV CSK 326/07), niepubl. W takim wypadku występuje czasowa niedopuszczalność drogi sądowej z uwagi na obowiązek uprzedniego wyczerpania etapu postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym także w kwestii zmiany stawki procentowej.Por. M. Stahl, Zbieg drogi postępowania administracyjnego isądowego, Studia Prawno-Ekonomiczne, Łódź 1979, t. XXI, s. 41; E. Łętowska, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji (w:) System prawa administracyjnego, Wrocław–Warszawa–Kraków 1978, t. III, s. 68–69.

Treść wyroku sądu w sprawie aktualizacji opłaty od użytkowania wieczystego powinna uwzględniać konstytutywny charakter orzeczenia, rozumiany jako obowiązek ustalenia stawki opłaty w sposób wiążący dla stron stosunku umownego. Wyrok, poza  przypadkiem oddalenia powództwa, musi zatem określać konkretną wysokość opłaty rocznej, a w sytuacji gdy w sprawie zastosowanie znajdzie art. 77 ust. 2a u.g.n.,W przypadku gdy zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższa co najmniej dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty wnosi opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostałą kwotę ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) rozkłada się na dwie równe części, które powiększają opłatę roczną w następnych dwóch latach. Opłata roczna w trzecim roku od aktualizacji jest równa kwocie wynikającej z tej aktualizacji. również określić wymiar opłaty za lata, w których użytkownik wieczysty będzie obowiązany do ponoszenia części nowej opłaty.Zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 13.06.2016 r. (I ACa 193/15), LEX nr 2071310. W przypadku gdy wraz z sądowym ustaleniem nowej wysokości następuje rozliczenie nakładów, jakie użytkownik wieczysty poniósł na nieruchomość (art. 77 ust. 4 u.g.n.), orzeczenie powinno zawierać rozliczenie tych nakładów, określając wymiar opłaty dla lat, w których nowa opłata będzie podlegać pomniejszeniu w związku z rozliczeniem nakładów.

Jak widać, konieczność adaptacji procesowych przepisów zawartych w u.g.n do postępowania przed sądem powszechnym powoduje wiele praktycznych wątpliwości interpretacyjnych. Abstrahując od postulowanych wyżej korekt redakcyjnych w treści ustawy, warta rozważenia wydaje się dalej idąca zmiana, polegająca na rezygnacji z administracyjnego etapu postępowania przed SKO.Takie rozwiązanie było postulowane m.in. przez J.J. Ziętego, Aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu, Warszawa 2014, LEX/el. oraz rozważane przez Ł. Dziamskiego, Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zagadnienia proceduralne, Warszawa 2013, LEX/el. Jednym z niewielu przypadków jednolitości orzeczniczej w omawianym postępowaniu jest przecież pogląd, zgodnie z którym procedura aktualizacji opłaty od użytkowania wieczystego na każdym etapie postępowania ma charakter sprawy cywilnej.Por. m.in. uchwała SN z 21.04.1994 r. (III CZP 36/94), OSNC 1994/11, poz. 209; uchwała składu 7 sędziów SN z 15.06.1993 r. (III CZP 51/93), OSNC 1993/11, poz. 190; uchwała NSA z 20.05.1996 r. (OPK 10/96), ONSA 1997/1, poz. 8. Jak się wydaje, ratio legis wprowadzenia etapu przedsądowego w postaci postępowania przed SKO była szybkość postępowania przy jednoczesnym odciążeniu orzeczniczym sądów powszechnych.Zob. stanowisko Prokuratora Generalnego zreferowane w uzasadnieniu orzeczenia TK z 13.03.1996 r. (K 11/95), LEX nr 25711. Uchwalenie wspomnianej na wstępie regulacji, zgodnie z którą prawo użytkowania wieczystego niektórych gruntów przekształca się z mocy prawa w prawo ich własności, według szacunków Rady Ministrów ma natomiast objąć 2,5 miliona użytkowników wieczystych,Takie dane przedstawiono na oficjalnej stronie internetowej: https://www.premier.gov.pl/wydarzenia/decyzje-rzadu/projekt-ustawy-o-przeksztalceniu-prawa-uzytkowania-wieczystego-gruntow. html (dostęp: 21.02.2019 r.). czyli potencjalnych uczestników postępowania aktualizacyjnego. Wejście ww. ustawy w życie jest zatem dobrym czasem do oceny aktualności przesłanek, które stały za wprowadzeniem mieszanego trybu postępowania aktualizacyjnego.