W prowadzona w nowej ustawie o Sądzie NajwyższymUstawa z dnia 8 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2008 r. poz. 5).  (dalej: UoSN) instytucja skargi nadzwyczajnej budzi wiele poważnych zastrzeżeń, w tym co do jej wpływu na zasadę pewności obrotu prawnego, powagę rzeczy osądzonej oraz funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości.Por. opinie przedstawione w toku prac legislacyjnych nad projektem ustawy o Sądzie Najwyższym (druk sejmowy nr 2003), w tym: Sądu Najwyższego z 6 października 2017 r., s. 3–8; Komisji Legislacyjnej przy Naczelnej Radzie Adwokackiej z 16 października 2017 r., s. 12–13; Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych z 12 listopada 2017 r., s. 6–12; a także Komisji Weneckiej z 8 grudnia 2017 r. [sygn. CDL-AD(2017)031], s. 12–14 oraz Specjalnego sprawozdawcy ONZ ds. niezależności sędziów i profesjonalnych pełnomocników prawnych (komunikat prasowy Biura Wysokiego Komisarza ONZ ds. Praw Człowieka z 22 grudnia 2017 r., odnoszący się również do wizyty Specjalnego sprawozdawcy w Polsce w dniach 23–27 października 2017 r.). Zob. także A. Łazarska, Nienadzwyczajna ta skarga nadzwyczajna, „Rzeczpospolita” z 23 grudnia 2017 r. Osobnym zagadnieniem są obiekcje co do zgodności zKonstytucją rozwiązań ustrojowych w nowej UoSN, a także zmian w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2008 r. poz. 3), które zostały wyrażone m.in. w powyższych opiniach i stanowiskach. Truizmem jest stwierdzenie, że zmiany ustrojowe w sądownictwie oraz wprowadzanie nowych środków zaskarżenia do systemu prawnego powinny odbywać się z dużo większym rozmysłem. Gdy w ubiegłej dekadzie Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPCz) zwrócił polskiemu ustawodawcy uwagę na brak skutecznego środka zaskarżenia przewlekłości postępowań sądowych,Zob. wyrok Kudła p. Polsce z 26 października 2000 r. (skarga nr 30210/96). prace nad jego wprowadzeniem zajęły ponad trzy lata.Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. z 2004 r. nr 179, poz. 1843 ze zm.). Tymczasem pomiędzy wniesieniem prezydenckiego projektu ustawy o Sądzie Najwyższym, zawierającego przepisy o skardze nadzwyczajnej, a jego uchwaleniem w parlamencie nie minęły trzy miesiące.

Problem jednak nie tyle (czy raczej: nie tylko) w tempie prac legislacyjnych, ile we wspomnianych wyżej zagrożeniach dla trwałości orzeczeń sądowych w Polsce, a zatem także dla zasady zaufania obywatela do państwa. Wprawdzie nie można a priori zakładać, że stosowanie skargi nadzwyczajnej spowoduje zupełną destabilizację systemu prawnego, jednak z uwagi na konstrukcję tego środka zaskarżenia prawomocnych orzeczeń sądowych prawdopodobieństwo wystąpienia zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu porządku prawnego i wymiaru sprawiedliwości jest dużo większe niż osiągnięcie celu zakładanego przez projektodawcę i ustawodawcę, tj. wzrostu społecznego poczucia sprawiedliwości i usunięcie z obiegu prawnego orzeczeń rażąco bezprawnych. Uzasadnienie do projektu UoSN w zakresie dotyczącym skargi nadzwyczajnej odwołuje się do potrzeby „uzupełnienia luki w obecnym systemie nadzwyczajnych środków zaskarżenia” i wprost nazywa wprowadzaną instytucję „radykalnie inną [od istniejących nadzwyczajnych środków] kontrolą zapadłych orzeczeń sądowych”.Uzasadnienie projektu UoSN (druk sejmowy nr 2003), s. 6. Pozostaje kwestią do dyskusji, czy wspomniana „luka” rzeczywiście istnieje, a jeśli tak, to czy nie byłoby lepiej zmodyfikować istniejące nadzwyczajne środki zaskarżenia w miejsce wprowadzania środka „radykalnego”.

Szeroki zakres przedmiotowy i temporalny nowej skargi oraz rozbudzone oczekiwania społeczne związane z jej wprowadzeniem mogą spowodować lawinę wniosków stron do podmiotów uprawnionych do złożenia skargi (przede wszystkim do Prokuratora Generalnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich) oraz trudności z ich merytoryczną oceną w rozsądnym terminie. Istnieje ponadto niepewność co do „polityki” składania skarg nadzwyczajnych przez podmioty posiadające legitymację czynną, ryzyko przeciążenia sądów przeprowadzających kontrolę wstępną skarg dotyczących orzeczeń w sprawach cywilnych,W zakresie nieuregulowanym przepisami UoSN do skargi nadzwyczajnej stosuje się w sprawach cywilnych przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące skargi kasacyjnej, z wyłączeniem art. 3984 § 2 oraz art. 3989 , a w sprawach karnych: przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące kasacji (art. 95 UoSN). Stosownie do art. 525 § 2 k.p.k. podmioty szczególne uprawnione do wniesienia kasacji wnoszą ją bezpośrednio do Sądu Najwyższego. niebezpieczeństwo przewlekłości postępowań oraz wiele znaków zapytania co do polityki orzeczniczej Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN w omawianym zakresie.

Nie można jednak poprzestać na wskazywaniu ułomności konstrukcji skargi nadzwyczajnej, skoro jej wprowadzenie do polskiego systemu prawa stało się faktem, a do profesjonalnych pełnomocników prawnych niebawem zaczną zgłaszać się klienci zainteresowani pomocą w sformułowaniu wniosku do podmiotów uprawnionych o złożenie „nowej” skargi. Za taką tezą przemawia w szczególności to, że w okresie trzech lat od wejścia w życie UoSN podmioty posiadające legitymację czynną będą mogły składać skargi nadzwyczajne od prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie w sprawach, które uprawomocniły się po dniu 17 października 1997 r.  Jest to rozwiązanie, które de iure stwarza możliwość kontestowania każdego prawomocnego orzeczenia objętego zakresem przedmiotowym skargi nadzwyczajnej w okresie dwudziestu lat, co samo w sobie stanowi ewenement i w odbiorze społecznym wręcz zachęca strony niezadowolone z rozstrzygnięć sądów do ubiegania się o ich zrewidowanie. Niezależnie zatem od poważnych zastrzeżeń pod adresem nowego środka zaskarżenia prawomocnych orzeczeń sądowych, znajomość podstaw do złożenia skargi nadzwyczajnej wydaje się istotna dla jakości świadczenia pomocy prawnej.

Celem tego opracowania nie jest jednak tylko omówienie niezwykle szeroko zakrojonych klauzul generalnych, uzasadniających złożenie skargi nadzwyczajnej. Uwaga autora koncentruje się na konstrukcji skargi nadzwyczajnej do SN z perspektywy systemu kontrolnego Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: Konwencja, EKPC).Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.Należy w szczególności postawić pytanie, czy zwrócenie się z wnioskiem do podmiotu legitymowanego o wystąpienie ze skargą nadzwyczajną jest konieczne dla spełnienia wymogu wyczerpania dostępnych środków krajowych przed skierowaniem skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nawet jeśli nie jest to konieczne (a odpowiadając od razu: nie jest), pojawiają się kolejne pytania: np. czy rozstrzygnięcie sprawy ze skargi nadzwyczajnej otwiera drogę do złożenia skargi strasburskiej niezależnie od tego, czy skarga została uwzględniona, czy też oddalona. Interesująca wydaje się także kwestia, czy sama instytucja skargi nadzwyczajnej pozostaje w zgodzie ze standardem prawa do rzetelnego procesu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 EKPC.

Ponadto można poczynić dwie uwagi związane ze skargą nadzwyczajną w relacji z ochroną proceduralną na podstawie EKPC: po pierwsze – mimo nieobecności postanowień EKPC wśród podstaw materialnoprawnych skargi nadzwyczajnej należy jak najbardziej dopuścić posługiwanie się argumentacją z EKPC we wnioskach do podmiotów legitymowanych o złożenie skargi nadzwyczajnej (jak również w samych skargach), z uwagi na treść art. 9 Konstytucji (zasada przestrzegania przez RP wiążącego ją prawa międzynarodowego). Po drugie, w sposób zapewne niezamierzony przez projektodawcę i ustawodawcę skarga nadzwyczajna w sporadycznych wypadkach może stanowić instrument służący wykonaniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jeśli wykonanie wymaga wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego w sprawach cywilnych. Powyższe kwestie zostaną omówione w dalszej części opracowania.

Charakterystyka instytucji skargi nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego

Stosownie do art. 89 § 1 UoSN od prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego lub sądu wojskowego kończącego postępowanie w sprawie może być złożona skarga nadzwyczajna, jeżeli jest to „konieczne dla zapewnienia praworządności i sprawiedliwości społecznej”, a ponadto gdy występuje co najmniej jedna z trzech podstaw: (1) orzeczenie narusza zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji, (2) orzeczenie w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, (3) zachodzi oczywista sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Warunkiem skutecznego złożenia skargi nadzwyczajnej jest także wymóg, aby zaskarżonego orzeczenia nie można było uchylić lub zmienić w trybie innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia. Ponadto istotnym wymogiem co do dopuszczalności skargi nadzwyczajnej jest zawarte w art. 90 § 2 UoSN zastrzeżenie wyłączające możliwość powołania się na „zarzuty, które były już przedmiotem rozpoznawania skargi lub kasacji przyjętej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy”. Nie wyklucza to zatem podnoszenia we wnioskach do podmiotów szczególnych podstaw zawartych w nadzwyczajnych środkach zaskarżenia nieprzyjętych do rozpoznania. Niezależnie od powyższego, w przypadku wnioskowania do podmiotu legitymowanego o złożenie skargi nadzwyczajnej wobec orzeczenia, w stosunku do którego SN rozpoznał kasację lub skargę kasacyjną, argumenty wnioskodawcy powinny zostać dostosowane do podstaw wskazanych w art. 89 § 1 UoSN.

UoSN przewiduje dwa terminy do wnoszenia skarg nadzwyczajnych: termin pięcioletni od uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia, wobec którego nie wniesiono kasacji albo skargi kasacyjnej, a gdy w sprawie złożono jeden z powyższych środków zaskarżenia, wówczas termin na wniesienie skargi nadzwyczajnej wynosi rok od dnia jego rozpoznania. Uwzględnienie skargi nadzwyczajnej wniesionej na niekorzyść oskarżonego nie jest dopuszczalne po upływie roku od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, a jeżeli od orzeczenia została wniesiona kasacja albo skarga kasacyjna – po upływie sześciu miesięcy od dnia jej rozpoznania (art. 89 § 3 zd. drugie UoSN).

Ustawodawca zdecydował, że w okresie trzech lat od dnia wejścia w życie UoSN (czyli do 3 kwietnia 2021 r.) skarga nadzwyczajna może być wniesiona od prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie w sprawach, które uprawomocniły się po dniu 17 października 1997 r. (art. 115 UoSN). Stosownie do art. 89 § 4 UoSN, jeżeli od uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia upłynęło pięć lat, a orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne lub przemawiają za tym zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji, Sąd Najwyższy może ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których wydał takie rozstrzygnięcie. Takie orzeczenie otwiera stronie drogę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wobec Skarbu Państwa na zasadach ogólnych.

W art. 89 § 2 UoSN wskazano dwa podmioty posiadające legitymację czynną do wnoszenia  skarg nadzwyczajnych we wszystkich sprawach (podmioty legitymowane generalnie): Prokuratora Generalnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Ponadto uprawnienie do składania skarg nadzwyczajnych w zakresie swojej właściwości przyznano: Prezesowi Prokuratorii Generalnej RP, Rzecznikowi Praw Dziecka, Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego, Rzecznikowi Finansowemu i Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (podmioty legitymowane szczegółowo).

W zakresie przedmiotowym wyłączono dopuszczalność składania skargi nadzwyczajnej od wyroku ustalającego nieistnienie małżeństwa, unieważnienie małżeństwa albo rozwód, jeżeli jedna ze stron po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia zawarła związek małżeński, oraz od postanowienia o przysposobieniu, a także w sprawach o wykroczenia i wykroczenia skarbowe (art. 90 § 3 i 4 UoSN).

Zakres rozstrzygnięć SN przy rozpoznawaniu skargi nadzwyczajnej wyznacza art. 91 § 1 UoSN: uwzględnienie skargi nadzwyczajnej spowoduje uchylenie przez SN zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i stosownie do wyników rozprawy: orzeczenie co do istoty sprawy albo przekazanie jej do ponownego rozpoznania, również z uchyleniem „w razie potrzeby” orzeczenia sądu pierwszej instancji. Brak podstaw do uchylenia zaskarżonego orzeczenia będzie prowadził do jej oddalenia.

Ustawodawca nałożył na Sąd Najwyższy obowiązek wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli przy rozpatrywaniu skargi nadzwyczajnej SN uzna, że przyczyną naruszenia przez orzeczenie zasad lub wolności i praw człowieka i obywatela, określonych w Konstytucji, jest niezgodność ustawy z Konstytucją (art. 91 § 2 zd. pierwsze UoSN). Takie rozwiązanie należy uznać za niezasadne ograniczenie bezpośredniego stosowania Konstytucji przez Sąd Najwyższy. Nasuwa się jednak w tym miejscu następująca uwaga: z praktyki stosowania konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka, jak również praktyki orzeczniczej ETPCz, wynika, że przyczyna naruszeń standardów praw człowieka tylko w nielicznych wypadkach tkwi bezpośrednio w treści normy prawa krajowego. Dużo częściej chodzi o sposób jej interpretacji, zastosowania albo o inny akt władzy publicznej, stanowiący naruszenie standardu ochrony. Dlatego, niezależnie od krytycznego stosunku do ograniczania kompetencji SN w związku z przymusem skierowania pytania prawnego do TK w wypadku stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawnego, nie jest to rozwiązanie, które paraliżowałoby kompetencję SN w zakresie oceny naruszenia praw i wolności konstytucyjnych, gdy źródłem tego naruszenia nie jest bezpośrednio treść przepisu, lecz szeroko rozumiana praktyka wewnętrzna. Dopiero praktyka orzecznicza dotycząca skarg nadzwyczajnych pokaże, na ile Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych będzie miała wolę efektywnego stosowania Konstytucji RP (oraz międzynarodowych instrumentów ochrony praw człowieka, w związku z brzmieniem art. 9 Konstytucji).

Poza tym warto zwrócić uwagę, że ustawodawca nie nałożył na SN obowiązku wystąpienia z pytaniem prawnym do TK, jeżeli przy rozpatrywaniu skargi nadzwyczajnej SN uzna, że przyczyną naruszenia praw i wolności człowieka jest niezgodność normy prawa z ratyfikowaną umową międzynarodowąArt. 193 Konstytucji przewiduje, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego także z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (niezależnie od zgodności zKonstytucją lub ustawą), jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.. Z tego względu Sąd Najwyższy władny jest ustalić, że norma prawna narusza prawa i wolności człowieka gwarantowane w EKPC bez obligatoryjnego zwracania się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Nie trzeba ponadto przypominać, że ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi część krajowego porządku prawnego i jest stosowana bezpośrednio (art. 91 ust. 1 Konstytucji), a ponadto  ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Trudno więc znaleźć prawne przeszkody, dla których SN miałby odmówić bezpośredniego stosowania EKPC, gdy stwierdzi jej naruszenie – zarówno z uwagi na treść normy prawnej, jak również działanie lub zaniechanie władzy publicznej prowadzące do naruszenia standardów zawartych w Konwencji. Przy okazji można nadmienić, że nie ma żadnych przeszkód, a wręcz jest pożądane, aby o możliwości bezpośredniego stosowania EKPC pamiętały sądy powszechne.

Skarga nadzwyczajna a system kontrolny EKPC

Jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi strasburskiej jest wyczerpanie dostępnych środków odwoławczych w prawie wewnętrznym (art. 35 ust. 1 EKPC). Wymóg ten został szeroko wyjaśniony zarówno w orzecznictwie ETPCz, jak i w literaturze,Zob. m.in. I. Kondak, Artykuł 35, (w:) L. Garlicki (red.), Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz do artykułów 19–59 oraz do Protokołów dodatkowych, t. II, Warszawa: C. H. Beck 2011, s. 155–175. stąd omawianie go w tym miejscu nie wydaje się konieczne.Przydatny w rozstrzyganiu wątpliwości dotyczących dopuszczalności skargi do ETPCz jest Praktyczny przewodnik w sprawie kryteriów dopuszczalności opracowany przez Kancelarię ETPCz i dostępny pod adresem: www.echr.coe. int/Documents/Admissibility_guide_POL.pdf [dostęp: 5.01.2018 r.]. Wystarczy przypomnieć, że jeśli chodzi o stosowanie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, strona postępowania powinna z nich skorzystać, jeśli tylko istnieje możliwość formalna i podstawy do wniesienia takiego środka. Oznacza to co do zasady konieczność wniesienia kasacji w postępowaniu karnym i skargi kasacyjnej w postępowaniu cywilnym – w granicach zastosowania danego środka oraz z tym zastrzeżeniem, że uzasadniona i sporządzona z zachowaniem staranności opinia o braku podstaw do wniesienia kasacji albo skargi kasacyjnej (w ostatnim przypadku – art. 118 § 5 k.p.c.) przez ustanowionego przez sąd adwokata lub radcę prawnego czyni zadość obowiązkowi państwa w sferze zapewnienia bezpłatnej pomocy prawnej i prowadzi do spełnienia wymogu wyczerpania dostępnych środków krajowych.

Korzystanie ze środków nieskutecznych i nieadekwatnych w rozumieniu EKPC – czyli niedających tzw. rozsądnych szans powodzenia lub też istniejących tylko teoretycznie – nie jest konieczne dla spełnienia wymogu art. 35 ust. 1 EKPC, a ponadto stwarza ryzyko upływu terminu przewidzianego do wniesienia skargi strasburskiej (sześć miesięcy od daty ostatecznego rozstrzygnięcia krajowego).Termin ten został skrócony do czterech miesięcy mocą Protokołu nr 15 do EKPC, który wejdzie w życie w perspektywie najbliższych lat (trwa procedura ratyfikacyjna w państwach-stronach EKPC).Środki, których wniesienie jest uzależnione od woli innych podmiotów, a nie bezpośrednio od woli strony, są uważane za „nieskuteczne” w rozumieniu EKPC. Z tego względu wnioskowanie do Prokuratora Generalnego lub Rzecznika Praw Obywatelskich o złożenie kasacji lub skargi kasacyjnej było uznawane w dotychczasowym orzecznictwie strasburskim za zbędne dla spełnienia wymogu wyczerpania skutecznych środków odwoławczych.Zob. wyrok ETPCz w sprawie Seliwiak p. Polsce z 21 lipca 2009 r., skarga nr 3818/04, § 46. Identyczne stanowisko ETPCz zajmował odnośnie do istniejącej do 1995 r. instytucji rewizji nadzwyczajnej.Zob. postanowienie ETPCz w sprawie Hajnrich p. Polsce z 31 maja 2001 r., skarga nr 44181/98. W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że wnioskowanie do podmiotów wskazanych w art. 89 § 2 UoSN o złożenie skargi nadzwyczajnej nie jest konieczne dla spełnienia warunku wyczerpania skutecznych (dostępnych i adekwatnych) środków prawnych w systemie krajowym przed złożeniem skargi strasburskiej. W szczególności należy podkreślić, że złożenie wniosku do podmiotu posiadającego legitymację czynną do wniesienia skargi nadzwyczajnej nie wstrzymuje sześciomiesięcznego biegu terminu do złożenia skargi do ETPCz.Tamże, pkt 3 postanowienia.

Wnioskowanie do podmiotu legitymowanego o złożenie skargi nadzwyczajnej do SN nie jest wymagane dla dopuszczalności skargi strasburskiej, ale złożenie takiego wniosku równolegle ze skargą strasburską (z zachowaniem terminów i innych przesłanek) co do zasady nie naraża strony na negatywne konsekwencje procesowe. Elementem koniecznym skargi strasburskiej jest wykazanie zgodności z kryteriami dopuszczalności wynikającymi z art. 35 ust. 1 EKPC, w tym wyczerpanie skutecznych środków odwoławczych. W formularzu skargi do ETPCz niezbędne jest podanie informacji na temat tego, czy istnieją lub istniały „inne środki zaskarżenia lub środki odwoławcze, które nie zostały wykorzystane”, a jeśli tak, to jakie były powody nieskorzystania z tych środków. Wniosek do podmiotu szczególnego o złożenie skargi nadzwyczajnej nie stanowi „skutecznego środka odwoławczego”, stąd włączanie informacji na temat ewentualnego wystąpienia z takim wnioskiem nie wydaje się potrzebne.Jako mało realną w praktyce należy uznać sytuację, w której skarga nadzwyczajna zostałaby przyjęta do rozpoznania przez SN (a tym bardziej rozpoznana) przed upływem terminu do wniesienia skargi strasburskiej.

Oczywiste pozostaje, że odmowa wniesienia przez podmiot uprawniony skargi nadzwyczajnej na wniosek strony nie podlega żadnym środkom zaskarżenia ani też nie otwiera stronie drogi do złożenia skargi strasburskiej. Rozważmy jednak pytanie, czy w przypadku przyjęcia skargi nadzwyczajnej do rozpoznania oraz jej rozstrzygnięcia przez SN orzeczenie w tej sprawie może być podstawą wniesienia skargi do ETPCz. Ujmując to pytanie w inny sposób: czy rozstrzygnięcie przez SN skargi nadzwyczajnej „przywraca” bieg terminu do wniesienia skargi strasburskiej w stosunku do zaskarżonego orzeczenia? Po drugie, czy samo orzeczenie SN w przedmiocie uwzględnienia lub oddalenia skargi nadzwyczajnej może być zaskarżone do ETPCz przez podmioty mające legitymację na podstawie art. 34 EKPC? Brak takiej legitymacji po stronie podmiotów wskazanych w art. 89 § 2 UoSN (RPO, Prokuratora Generalnego i innych) jest bezdyskusyjny.

Odpowiedź na pytanie dotyczące „przywrócenia terminu” do wniesienia skargi strasburskiej w przypadku orzeczenia SN o oddaleniu skargi nadzwyczajnej jest stosunkowo prosta, gdy SN oddali wniosek podmiotu szczególnego o skargę nadzwyczajną – nie ma wówczas podstaw, by strony postępowania „odzyskiwały” możliwość skierowania skargi strasburskiej w stosunku do zaskarżonego orzeczenia. Takie stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie Trybunału: w sprawie Berdzenishvili p. RosjiPostanowienie ETPCz z 29 stycznia 2004 r., skarga nr 31697/03. Zob. I. Kondak, Artykuł 35, s. 178. ETPCz uznał, że przewidziana w rosyjskim kodeksie postępowania karnego „skarga nadzorcza” stanowi środek równoważny wnioskowi o ponowne rozpoznanie sprawy i innym podobnym środkom, które w zwykłych okolicznościach nie są uznawane za skuteczny środek w rozumieniu art. 35 ust. 1 Konwencji. Jako ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie zostało potraktowane orzeczenie sądu kasacyjnego, zatem oddalenie wniosku skarżącego o skargę nadzorczą nie mogło być uznane za początek biegu terminu do wniesienia skargi strasburskiej. Nie wnikając w specyfikę rosyjskiej „skargi nadzorczej”: teza wyżej wspomnianego postanowienia ETPCz pozostaje aktualna w przypadku skargi nadzwyczajnej do SN – oddalenie dyskrecjonalnego środka zmierzającego do wzruszenia prawomocnego orzeczenia nie jest traktowane jako „ostateczna decyzja” (art. 35 ust. 1 EKPC) i nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia skargi do ETPCz w stosunku do orzeczenia będącego przedmiotem zaskarżenia w skardze nadzwyczajnej.

Nieco inne stanowisko należy zająć w wypadkach, w których SN uwzględni skargę i po uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w całości lub części orzeknie co do istoty sprawy albo  przekaże ją do ponownego rozpoznania właściwemu sądowi. Orzeczenie SN uwzględniające skargę nadzwyczajną jest aktem władzy sądowniczej, wpływającym – co do zasady – na sytuację prawną strony lub stron postępowania. Nie ma powodu, aby taki akt władzy sądowniczej nie podlegał ocenie z perspektywy EKPC, jeżeli strona postępowania (a właściwie jakikolwiek podmiot posiadający legitymację czynną w rozumieniu art. 34 EKPC; status skarżącego w postępowaniu krajowym nie jest decydujący) wywodzi z tego tytułu naruszenie praw i wolności określonych w Konwencji.

Podkreślić przy tym należy, że orzeczenie SN co do istoty sprawy w postępowaniu ze skargi nadzwyczajnej nie zawsze będzie dotyczyło zakresu przedmiotowego EKPC i protokołów dodatkowych. Zależy to od indywidualnych okoliczności każdej sprawy, niemniej można przyjąć, że – przykładowo – orzeczenia SN zmieniające uprzednio ukształtowane stosunki prawne w dziedzinie prawa własności i innych obszarów chronionych postanowieniami EKPC będą mogły podlegać kontroli strasburskiej w wyniku skargi podmiotu dotkniętego konsekwencjami takich zmian.

Zgodność instytucji skargi nadzwyczajnej ze standardami prawa do rzetelnego procesu

Interesująca wydaje się kwestia zgodności instytucji skargi nadzwyczajnej ze standardem prawa do rzetelnego procesu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 EKPC, a także zastosowanie tego standardu do postępowania w sprawie skargi nadzwyczajnej przed SN. Jeśli chodzi o pierwszy z problemów: konstrukcja skargi nadzwyczajnej nie podlega kontroli z perspektywy Konwencji in abstracto. Przepisy UoSN dotyczące tego środka zaskarżenia mogłyby zostać poddane we właściwych procedurach kontroli Trybunału Konstytucyjnego, natomiast jurysdykcja ETPCz co do zasady nie obejmuje orzekania o zgodności przepisów prawa krajowego z EKPC. Nie znaczy to jednak, że wcześniej czy później Trybunał strasburski nie oceni konstrukcji skargi nadzwyczajnej na tle indywidualnej sprawy. Tego typu skargi z pewnością będą napływać do ETPCz i podnosić zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, co otworzy drzwi do kontroli zgodności efektów stosowania tego środka prawnego ze standardem fair trial.

W dotychczasowym orzecznictwie ETPCz wyrażano wątpliwości co do zgodności pewnych nadzwyczajnych środków zaskarżenia z prawem do rzetelnego procesu (w tym zwłaszcza z zasadą pewności prawa), na co zwracała uwagę Komisja Wenecka w stanowisku dotyczącym projektu nowej UoSN.Por. wspomnianą opinię Komisji Weneckiej z 8 grudnia 2017 r. [sygn. CDL-AD(2017)031], § 54. Komisja stwierdziła, że: „w wielu byłych państwach komunistycznych istniał system nadzwyczajnych środków zaskarżenia od prawomocnych orzeczeń. Taki system został uznany przez ETPCz jako naruszenie zasady res iudicata oraz pewności prawnej. Proponowany system nie jest całkowicie identyczny ze starym systemem sowieckim, ale wykazuje z nim wiele podobieństw” (§ 54). Powyższa teza w sposób zbyt daleko idący operuje pojęciem „system” (ETPCz zakwestionował konkretne środki zaskarżenia m.in. w Rumunii i Federacji Rosyjskiej, a nie cały ich „system”), poza tym zbyt dużym uproszczeniem jest uznanie, że istniał jednolity „sowiecki system środków nadzwyczajnych”. Trudno natomiast zaprzeczyć, że środki tego typu istniały, a ich przykładem w Polsce była instytucja rewizji nadzwyczajnej. Oceniając efekty zastosowania nadzwyczajnego środka prawnego w wyroku Brumarescu p. Rumunii,Wyrok ETPCz z 28 października 1999 r., skarga nr 28342/95, § 62. ETPCz podkreślił, że prawo do rzetelnego procesu musi być interpretowane w zgodzie z preambułą do Konwencji, która deklaruje, że zasady rule of law stanowią część wspólnego dziedzictwa państw-stron. Jedną z podstawowych zasad rządów prawa jest zasada pewności prawnej, zgodnie z którą prawomocne orzeczenia sądów nie powinny być kwestionowane.Por. § 61 wyroku Brumarescu. Z tego powodu nadzwyczajny środek zaskarżenia pozwalający  na bezterminowe wnioskowanie przez Prokuratora Generalnego o uchylenie każdego prawomocnego orzeczenia przez Sąd Najwyższy narusza zasadę pewności prawnej i w przypadku rozpatrywanej sprawy narusza prawo skarżącego do rzetelnego procesu.Tamże, § 62. W opinii zbieżnej z wyrokiem podnoszono m.in., że tego typu środek nadzwyczajny nie tylko podważa zasadę pewności prawnej, ale samą rację bytu sądów, które z mocy prawa wydają prawomocne wyroki.Zob. opinię zbieżną sędziego Rozakisa do wyroku ETPCz w sprawie Brumarescu.

W wyroku Ryabykh p. RosjiWyrok ETPCz z 24 lipca 2003 r., skarga nr 52854/99.  ETPCz stwierdził naruszenie prawa do rzetelnego procesu w wyniku uchylenia wyroku na skutek zastosowania „skargi nadzorczej” w toku procedury cywilnej, a ponadto wyraził tezę, którą warto zacytować in extenso:

„Pewność prawna zakłada szacunek dla zasady res iudicata (…), tj. zasady ostateczności orzeczeń. Zasada ta podkreśla, że żadna ze stron nie jest upoważniona do żądania rewizji ostatecznego i wiążącego wyroku tylko w celu uzyskania ponownego rozpoznania sprawy i ponownego jej rozstrzygnięcia. Kompetencja rewizyjna wyższych sądów powinna korygować błędy sądowe i przypadki niesprawiedliwości (ang. miscarriages of justice), a nie być wykorzystywana do ponownego rozpoznawania sprawy. Środek zaskarżenia nie powinien być traktowany jako „ukryta” apelacja (ang. an appeal in disguise), a sama możliwość istnienia dwóch poglądów w danej kwestii nie jest podstawą do ponownego rozpoznania. Odejście od tej zasady jest możliwe tylko wówczas, gdy jest to konieczne z uwagi na poważne i nieodparte okoliczności”Tamże, § 52.(tłum. M. B.).

Powyższe przykłady naruszenia standardów rzetelnego procesu poprzez zastosowanie nadzwyczajnych środków zaskarżenia miały charakter rażący z uwagi na możliwość ich wniesienia bez ograniczeń czasowych. Wprawdzie przepisy UoSN zakreślają terminy do wniesienia skargi nadzwyczajnej, ale jednoczesne objęcie jej zakresem ostatnich dwudziestu lat oraz bardzo szeroko wyznaczone podstawy zaskarżenia będą miały niewątpliwy wpływ na ocenę tej instytucji z perspektywy ETPCz.

Jeśli chodzi natomiast o samo zastosowanie art. 6 ust. 1 EKPC do postępowania w sprawie skargi nadzwyczajnej przed SN, to kluczowe znaczenie mają w tym zakresie tezy wyrażone w wyroku Wielkiej Izby ETPCz w sprawie Bochan p. Ukrainie (No. 2).Wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 5 lutego 2015 r., skarga nr 22251/08. O ile nie było wątpliwości, że standardy rzetelnego procesu stosują się do postępowania, które jest efektem wznowienia (czyli postępowania po uchyleniu orzeczeń wcześniejszych instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania), o tyle w odniesieniu do samego postępowania dotyczącego wznowienia prawomocnie zakończonego postępowania dominowało stanowisko negujące możliwość zastosowania art. 6 ust. 1 Konwencji.Zob. § 44 i n. wyroku Bochan (No. 2), a także E. Wicks, B. Rainey, C. Ovey, Jacobs, White & Ovey: The European Convention on Human Rights, wyd. 7, Oxford University Press 2017, s. 285.

Analizując swoje własne orzecznictwo, Trybunał stwierdził, że chociaż co do zasady art. 6 ust. 1 EKPC nie stosuje się do nadzwyczajnych środków zmierzających do wznowienia zakończonych postępowań sądowych, jednak charakter, zakres i specyficzne cechy postępowania w sprawie środka nadzwyczajnego w konkretnym systemie prawnym mogą przesądzić o włączeniu tego postępowania w sferę art. 6 ust. 1 EKPC oraz objęciu jego uczestników/ stron gwarancjami rzetelnego procesu.Zob. § 50 wyroku Bochan (No. 2).

Trybunał w sprawie Bochan oceniał zastosowanie art. 6 ust. 1 EKPC do skargi nadzwyczajnej („skarga w świetle okoliczności wyjątkowych”) przewidzianej w art. 353–355 ukraińskiego k.p.c. Środek ten mógł być złożony przez strony postępowania do Sądu Najwyższego Ukrainy od wyroków wydanych przez sądy kasacyjne, jeżeli wystąpiły „wyjątkowe okoliczności”, w tym rozbieżności prawne w orzecznictwie sądów kasacyjnych lub orzeczenie sądu międzynarodowego, którego jurysdykcja została uznana przez Ukrainę. Ostatecznie ETPCz uznał, że charakter i skutki błędów popełnionych przez ukraiński Sąd Najwyższy przy rozpatrywaniu skargi nadzwyczajnej uzasadniają stwierdzenie w tej sprawie naruszenia gwarancji rzetelnego procesu wynikających z art. 6 ust. 1 Konwencji.Tamże, § 65.

Biorąc pod uwagę charakter i zakres jurysdykcji polskiego Sądu Najwyższego przy rozpatrywaniu skarg nadzwyczajnych, należy opowiedzieć się za obowiązywaniem art. 6 ust. 1 EKPC w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem przez podmiot szczególny tego środka nadzwyczajnego. Przemawiają za tym wspomniane już wielokrotnie powyżej zagrożenia dla zasady res iudicata, zakres czasowy nowego środka zaskarżenia, a także powierzenie Sądowi Najwyższemu zarówno kompetencji kasacyjnych, jak i rewizyjnych.

Dopuszczalność argumentacji z zakresu EKPC w skargach nadzwyczajnych

Jak już wskazano, podstawy do złożenia skargi nadzwyczajnej zostały zakreślone bardzo szeroko i obejmują – oprócz generalnej klauzuli „konieczności dla zapewnienia praworządności i sprawiedliwości społecznej” – również (koniunktywnie z ww. klauzulą): naruszenie zasad lub wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji, rażące naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz oczywistą sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 89 § 1 UoSN).

Podstawa w postaci naruszenia praw i wolności konstytucyjnych obecna jest także w konstrukcji skargi konstytucyjnej, a „rażące naruszenie prawa” – w konstrukcji skargi kasacyjnej (art. 398³ k.p.c.) oraz kasacji (art. 523 k.p.k.). Również podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 424¹ k.p.c.) oraz wznowienia postępowania cywilnego (art. 401 k.p.c.) są przynajmniej częściowo zbieżne z zakresem zastosowania skargi nadzwyczajnej do SN. Ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi nadzwyczajnej od niedostępności innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia (art. 89 § 1 UoSN). Do tego katalogu nie należy rzecz jasna skarga do ETPCz, którą należy traktować jako środek ochrony prawnej oparty na umowie międzynarodowej, czyli EKPC.

W uzasadnieniu projektu UoSN deklarowano brak kolizji instytucji skargi nadzwyczajnej z instytucją skargi konstytucyjnej.Uzasadnienie projektu ustawy, s. 7. Nie wchodząc głębiej w analizę tego zagadnienia – nie ma sporu co do tego, że skarga konstytucyjna jest bardziej narzędziem kontroli konstytucyjności norm prawnych na tle indywidualnej sprawy niż bezpośrednim środkiem ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Istnieje natomiast dodatkowa różnica pomiędzy zakresem podstaw stosowania skargi konstytucyjnej i nadzwyczajnej: w przypadku tej ostatniej ustawodawca wskazał, że obok „wolności i praw człowieka i obywatela” podstawą wniesienia skargi nadzwyczajnej może być także naruszenie zasad określonych w Konstytucji, czyli zasad konstytucyjnych.

W opinii Sądu Najwyższego do projektu UoSN słusznie zwrócono uwagę na „niezwykłą pojemność takiej przesłanki i zarazem jej nieostry charakter”.Opinia SN do projektu UoSN (druk sejmowy nr 2003), s. 6. Niezależnie jednak od powyższego warto podkreślić, że jedną z zasad konstytucyjnych jest zasada przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP). Jest to zasada, która w sposób bezdyskusyjny zobowiązuje organy państwa do działania zgodnego z obowiązującym prawem międzynarodowym, w tym umowami międzynarodowymi.Szerzej: K. Wójtowicz, Artykuł 9, (w:) M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Warszawa: C. H. Beck 2016, s. 325–335, w tym zwł. nb 14, 44 i n.

Nie powinno budzić wątpliwości, że podstawą złożenia skargi nadzwyczajnej przez podmiot posiadający legitymację czynną może być nie tylko zarzut naruszenia praw i wolności człowieka wskazanych w Konstytucji RP, lecz także praw i wolności gwarantowanych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Tym samym również wnioski do podmiotów legitymowanych o złożenie skargi nadzwyczajnej mogą – a wręcz powinny – odwoływać się do zasady przestrzegania przez RP wiążącego ją prawa międzynarodowego, a w szczególności – Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i związanych z nią standardów orzeczniczych ETPCz. Dopiero praktyka stosowania skargi nadzwyczajnej pokaże, czy i w jaki sposób Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN jest gotowa wykorzystać potencjał związany z orzekaniem o „naruszeniu zasad lub wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji”, a w tym naruszeniu zasady, o której mowa w art. 9 ustawy zasadniczej. O ile nie sposób przewidzieć praktyki SN w tym względzie, o tyle warto jeszcze raz podkreślić, że sposób ukształtowania instytucji skargi nadzwyczajnej – niezależnie od związanych z nią kontrowersji – w pełni uzasadnia powoływanie się przez wnioskodawców nie tylko na prawa i wolności konstytucyjne, lecz także międzynarodowe standardy ochrony praw człowieka. Mimo dużej zbieżności wzorców kontroli konstytucyjnej ze standardami EKPC, te ostatnie nie powinny być pomijane w uzasadnieniach skarg nadzwyczajnych, a także wnioskach do podmiotów posiadających legitymację czynną do wnoszenia tych skarg.

Skarga nadzwyczajna jako droga do zapewnienia skuteczności wyrokom ETPCz?

Na zakończenie trzeba także zasygnalizować kwestię, która ma wprawdzie mniejsze znaczenie dla stosowania skargi nadzwyczajnej w bieżącym obrocie prawnym, a większe dla dyskusji o skuteczności wykonywania wyroków ETPCz w sprawach cywilnych. Chodzi tu o sytuacje, w których wykonanie orzeczenia Trybunału wymaga nie tylko zapłaty tzw. słusznego zadośćuczynienia (art. 41 EKPC), ale także usunięcia z obrotu prawnego orzeczenia będącego źródłem naruszenia Konwencji. W obecnym stanie prawnym – w związku z uchwałą składu siedmiu sędziów SN z 2010 r.Uchwała składu siedmiu sędziów SN z 30 listopada 2010 r., III CZP 16/10. – wznowienie postępowania cywilnego na skutek orzeczenia ETPCz stwierdzającego naruszenie prawa do rzetelnego procesu nie jest dopuszczalne, w przeciwieństwie do postępowania karnego, które może być wznowione, gdy „potrzeba taka wynika z orzeczenia organu międzynarodowego działającego na mocy umowy ratyfikowanej przez RP” (art. 540 § 3 k.p.k.).

Kwestia sposobu doprowadzenia do pełnego wykonania wyroku ETPCz, gdy stwierdzone naruszenie Konwencji dotyczy wyroku sądu cywilnego, była od dłuższego czasu przedmiotem dyskusji. Wprawdzie mniej więcej połowa państw-stron przewiduje w swoich systemach prawnych możliwość wznawiania postępowań w takich przypadkach,Zob. przegląd praktyki krajowej państw-stron EKPC w cytowanym powyżej wyroku Bochan (No. 2), § 26. ale nie jest do tego zobowiązania na podstawie Konwencji. Zagadnienie wzruszalności prawomocnych orzeczeń w sprawach cywilnych na skutek wyroku ETPCz stanowi delikatną kwestię z uwagi  na zasadę res iudicata oraz interesy stron trzecich,Tamże, opinia zbieżna sędziego K. Wojtyczka. niemniej powyższe względy niekoniecznie przeważają nad zobowiązaniem państwa do wykonania wiążących wyroków Trybunału. W dyskusji na ten temat zasadnie wskazywano, że roli skutecznego środka implementującego orzeczenia ETPCz w sprawach cywilnych nie spełnia ani wniosek o wznowienie postępowania, ani skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w trybie art. 424¹ k.p.c.G. Borkowski, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jako środek służący skutecznej implementacji wyroków ETPCz?, (w:) IX Seminarium Warszawskie. Dysfunkcje polskiego prawa – jak poprawić system środków prawnych w Polsce?, Warszawa: Ministerstwo Spraw Zagranicznych – Departament do spraw Postępowań przed Międzynarodowymi Organami Ochrony Praw Człowieka 2016, s. 153–157 (publikacja dostępna w domenie publicznej).

Tymczasem wprowadzona przez UoSN skarga nadzwyczajna może stanowić instrument wzruszania prawomocnych orzeczeń cywilnych na skutek wydania wyroku ETPCz. Zapewne jest to pewien „efekt uboczny” wdrożenia tej instytucji do polskiego porządku, jednak ma on znaczące konsekwencje. Zobowiązanie do wykonania wiążącego wyroku Trybunału (art. 46 ust. 1 EKPC) w zw. z art. 9 Konstytucji nakłada na władzę publiczną obowiązek korzystania z takich środków, które prowadzą do skutecznej implementacji każdego wyroku. Z tego względu organy władzy publicznej posiadające legitymację czynną do wniesienia skargi nadzwyczajnej są wręcz zobowiązane do złożenia takiej skargi, jeśli byłaby to jedyna droga doprowadzenia do pełnego wykonania orzeczenia ETPCz. Dodajmy, że sprawy tego rodzaju nie zdarzają się zbyt często, ale przy okazji odnotujmy, że retrospektywna jurysdykcja SN w zakresie skarg nadzwyczajnych obejmuje potencjalnie wszystkie sprawy, w których ETPCz stwierdził naruszenie Konwencji w sprawach przeciwko Polsce (od 1997 r.).

Podsumowanie

Wprowadzeniu do polskiego systemu prawa instytucji skargi nadzwyczajnej towarzyszą uzasadnione wątpliwości natury prawnej oraz pragmatycznej. Praktyka orzecznicza Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN w tym zakresie pozostaje dużą niewiadomą, podobnie jak „polityka” składania skarg nadzwyczajnych przez podmioty posiadające legitymację czynną. Zastrzeżenia dotyczące stabilności orzeczeń sądowych i poszanowania zasady res iudicata są poważne, podobnie jak prawdopodobieństwo zakłóceń w funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości, łącznie ze zwiększeniem obciążenia sądów powszechnych sprawami przekazanymi do ponownego rozpoznania w wyniku uwzględnienia skarg nadzwyczajnych.

Skoro jednak mamy do czynienia z lex lata, nie pozostaje nam nic innego, jak uważnie obserwować praktykę stosowania skargi nadzwyczajnej, wskazywać potencjalne niebezpieczeństwa w tym zakresie, ale również przygotować się do świadczenia pomocy prawnej w zakresie wniosków o złożenie skargi nadzwyczajnej do podmiotów posiadających legitymację czynną.