D ecyzja administracyjna ustalająca warunki zabudowy dla terenu nieobjętego obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego może zostać wydana nie tylko na wniosek właściciela gruntu, ale także na wniosek innej osoby. Dość często o wydanie takiego indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego ubiega się potencjalny inwestor, który od wyniku zainicjowanej procedury uzależnia dalsze swoje decyzje – co do zakupu nieruchomości, zawiązania spółki, wszczęcia starań o pozyskanie finansowania, zlecenia projektu budowlanego i tym podobne.

Z kolei uczestnikami postępowania mającego doprowadzić do wydania decyzji o warunkach zabudowy są osoby zainteresowane, których krąg ustala się według ogólnych reguł art. 28 k.p.a. Niewątpliwie do kręgu tego przynależą podmioty, którym służą prawa rzeczowe do nieruchomości, której dotyczyć ma orzeczenie administracyjne. Natomiast, wbrew potocznemu mniemaniu, nie wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działek sąsiednich muszą zostać zawsze zakwalifikowani jako uczestnicy procedury o wydanie warunków zabudowy. Jak trafnie wskazuje się w najnowszym orzecznictwie:

„Błędny jest pogląd, iż w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących blisko czy wręcz bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Przeciwnie, kwestia ta podlega badaniu przez organ administracji, w kontekście dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a. W praktyce wymaga to przeanalizowania, czy dane działki znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji” (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.12.2017 r., II SA/Go 1042/17).

Za równie słuszną uznać należałoby następującą konstatację orzeczniczą:

„Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów dobrego sąsiedztwa, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji lub możliwość wystąpienia potencjalnych zagrożeń dla działek sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym obniżenia ich wartości. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, związane z rodzajem działalności gospodarczej prowadzonej na działce, której dotyczy kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz podejrzenie, że inwestor będzie rozwijał uciążliwą dla niej działalność, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego” (wyrok WSA w Gliwicach z 24.04.2017 r., II SA/Gl 67/17).

Sądownictwo administracyjne daje bowiem prymat – także w kontekście proceduralnym – celowi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. z 2021 r. poz. 741. , jakim jest zachowanie ładu przestrzennego.

Wśród rozmaitych wątpliwości co do stosowania tej ustawy, jakie niesie praktyka, pojawia się niejasność co do interpretacji przepisów wykonawczych do ustawy, które znalazły się w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588. . Kontrowersje, o których tutaj mowa, dotyczą rozumienia norm rozporządzenia zawartych w jego paragrafach: piątym, szóstym, siódmym i ósmym; regulują one dopuszczalną: powierzchnię zabudowy działki, szerokość elewacji frontowej budynków, ich wysokość oraz geometrię dachu. Każdy z tych parametrów prawodawca nakazuje przyjmować w decyzji o warunkach zabudowy jako średnie wartości w obszarze analizowanym. I oto w judykaturze zaznaczył się trend, wedle którego nie wystarcza podawanie tego rodzaju wskaźników jako minimalnych bądź maksymalnych, gdyż odnośne parametry powinny być zakreślane „widełkowo”.

„Określenie w decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (tj. terenu objętego decyzją) do 30%, jest niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego i uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Należy bowiem wprowadzić dolną wartość progową wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.

Skoro w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (…) prawodawca przewidział, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie jedynie górnej wartości tego parametru stanowi naruszenie tego przepisu, ponieważ stwarza możliwość zrealizowania obiektu, posiadającego parametry znacznie mniejsze niż średnia wartość w obszarze analizowanym.

Ustalenie średnich wartości parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody” (wyrok NSA z 21.11.2017 r., II OSK 493/16).

Niewątpliwie ta linia orzecznicza czyni zadość potrzebie dbałości o ład przestrzenny. Równocześnie może ona – w pośredni sposób – ułatwić określanie, którzy spośród sąsiadów są istotnie zainteresowani dopuszczalnymi parametrami zabudowy danej nieruchomości. Jak się jednak wydaje, nie należy tej linii orzeczniczej czynić bezwzględną regułą ani stosować jej w sposób kategoryczny. Wtedy na przykład, gdy w obszarze analizowanym wokół przedmiotowej nieruchomości występuje bardzo niewiele budynków, wskazanie wartości maksymalnych (lub minimalnych) powinno całkowicie wystarczyć. Może się także zdarzyć, że w sąsiedztwie występuje zabudowa o spójnym kształcie – wtedy można by się zastanawiać nawet nad jednoznacznym, sztywnym ustaleniem wielkości, o których mowa w rozporządzeniu.

W żadnym wypadku wskazane wyżej normy rozporządzenia wykonawczego nie mogą być traktowane jako dające pole do stosowania przez organ konstrukcji uznania administracyjnego. Wskaźniki określane w decyzji o warunkach zabudowy wynikać wszak muszą z precyzyjnej analizy obszaru zabudowanego i nie mogą być ustalane w sposób dowolny.