P rezentowany artykuł ma na celu przedstawienie zmian w prawie międzynarodowym w systemie ochrony osób zgłaszających przypadki podejrzenia o korupcję w sektorze prywatnym i publicznym. Celem tego artykułu nie jest poszukiwanie wspólnej definicji whistleblowingu czy konsensusu między zwolennikami a przeciwnikami informowania w dobrej wierze, lecz chęć pokazania podejścia do problemu, a także podkreślenia rozpoczynającej się polemiki w tym obszarze w polskim prawie pracy.

Prawo pracy jest niezwykle dynamicznie rozwijającą się gałęzią prawaW. Szubert, Zarys prawa pracy, Warszawa 1976, s. 46; T. Zieliński, Prawo pracy. Zarys systemu. Część I Ogólna, Warszawa–Kraków 1986, s. 34; W. Sanetra, Prawo pracy, Białystok 1994, s. 100; Z. Salwa, Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, Warszawa 1999, s. 17; H. Szurgacz, Geneza i kierunki rozwoju prawa pracy (w:) Prawo pracy. Zarys wykładu, red. Z. Kubot, T. Kuczyński, Z. Masternak, H. Szurgacz, Warszawa 2005, s. 27., która musi dostosowywać się do zmieniających się perspektyw gospodarczych i społecznych. Obecnie traci również na znaczeniu pojęcie pracownika jako osoby wykonującej pracę podporządkowaną w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, choć potrzebna jest ochrona słabszego ogniwa, jakim są niewątpliwe pracownicy oraz osoby wykonujące pracę na podstawie cywilnoprawnego stosunku zatrudnieniaUstawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm.), dalej k.p.. To właśnie uzasadnia pojawienie się nowych regulacji prawnych oraz nowych instytucji ochrony pracowników (zatrudnionych, kandydatów do pracy), takich jak whistleblowing (informowanie w dobrej wierze). Przez pryzmat nowej instytucji prawa pracy rozumiem nie tylko instytucję w rozumieniu polskich przepisów prawa pracy, ale przede wszystkim regulacji  międzynarodowych, w tym w szczególności prawa Unii Europejskiej. Ze względu na powyższe, dynamizm zmian w zakresie ochrony tej szczególnej kategorii osób tj. osób informujących o nieprawidłowościach w dobrej wierze w moim przekonaniu narażonych w największym stopniu na nierówne traktowanie czy dyskryminację, występuje w szeroko pojętym prawie pracy (zatrudnienia). Nie próbuję jednak zawężać pola ekspansji przepisów ochronnych prawa pracy na inne obszary związane z szeroko pojętymi uprawnieniami pracowniczymi (indywidualnymi jak i zbiorowymi). Innym słowy, nie da się uzasadnić tej nowej instytucji prawa pracy bez rozszerzania działania funkcji ochronnej, rozumianej dotychczas jako atrybut osób świadczących pracę na podstawie typowych stosunków pracy.

Ponadto wydaje się, że ww. perspektywa analizowana musi być przez pryzmat prawa międzynarodowego, które w aspekcie ochrony informatorów w dobrej wierze jest niekwestionowanym wzorem. Wprowadzenie kompleksowej ochrony informatorów zapewne będzie jeszcze sporym wyzwaniem zarówno dla praktyków, jak i teoretyków.

1. Whistleblowing – definicja w doktrynie międzynarodowej

Zgłaszanie nieprawidłowości jest najczęściej opisywane w literaturze międzynarodowej jako procedura ujawnienia przez pracownika nielegalnych praktyk lub dysfunkcji w miejscu pracy. Wskazuje się, że nadużycia są charakterystyczne nie tylko w ramach organizacji publicznych, ale także prywatnychPor. Whistleblowing Not an Easy Thing to Do, „Effective Executive” 2011/7, s. 46.. Jak pokazuje praktyka międzynarodowa, demaskatorzy ujawnili oszustwa finansowe, zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz alarmowali o zagrażających życiu warunkach pracy. W dalszym ciągu pozycja informatorów wywołuje ogromne kontrowersje oraz pytanie o ich pozycję. Zamiast tego pojawiają się stereotypy; informatorzy w dobrej wierze przez niektórych uważani są za bohaterów, a za zdrajców i złoczyńców przez innych. Biorąc pod uwagę tę lukę i ambiwalencję, z jaką często postrzegana jest ta postać, potrzebne są nowe podejścia zarówno teoretyczne, jak i praktyczne.

W. Rogowski podkreśla, że zjawisko informowania w dobrej wierze jest pojęciem w dalszym ciągu mało znanym, a ochrona informatorów jest fragmentaryczna. Wskazuje, że „polscy śmiałkowie” stający w obronie wyższych wartości nie doczekali się ochrony prawnej, lecz przede wszystkim za sprawą polskiej historii. Działalność whistleblowera jest odnoszona do nagannej praktyki współpracy z tajnymi służbami okupantów, czy też służbą bezpieczeństwa i aparatem partyjnym PRL. Te specyficzne uwarunkowania socjologiczne – kojarzenie demaskatora z „donosicielem” czy „tajnym współpracownikiem służb”W. Rogowski, Czyli czego się nie robi dla pozyskania zaufania inwestorów, „Przegląd Corporate Governance” 2007/2, s. 1. – są charakterystyczne dla krajów posttotalitarnych.

Wnioski Transparency International nie pozostawiają żadnych złudzeń co do podstawowej funkcji informowania o nieprawidłowościach, jaką jest ujawnianie korupcji oraz wszelkich anomalii w organizacjach sektora publicznego i prywatnego. Informowanie ma być postrzegane jako „jeden z najbardziej skutecznych środków ujawniania i naprawienia  korupcji, oszustw i innych rodzajów przestępstw w sektorze publicznym i prywatnym”. Transparency International wskazuje, że informowanie o nieprawidłowościach jest jednym z kluczowych elementów skutecznej walki z korupcją. Przykładami znanych osób zgłaszających przypadki naruszenia są dr Jiang Yanyong z Chin, który ujawnił rozprzestrzenianie się wirusa SARS wbrew wyraźnym rozkazom, oraz Allan Cutler w Kanadzie – ujawnił on oszustwo, które doprowadziło do ujawnienia niewłaściwego wydatkowania środków publicznych w skandalu sponsoringowym, prowadzącym do klęski partii liberalnej w wyborach w 2006 r.Whistleblowing: an effective tool in the fight against corruption, „Transparency International” 2010/2; zob. także S. Dasgupta, A. Kesharwani, Whistleblowing: A Survey of Literature (w:) The IUP Journal of Corporate Governance 2010/4, s. 57–70; The Whistleblowr Protection Act: An Overview, CRS Report for Congress 2007/3. Osoby zgłaszające przypadki naruszenia prawa czy zasad funkcjonowania zawsze odgrywały i odgrywają kluczową rolę w „promocji” funkcjonowania różnorakich instytucji na zasadach poszanowania porządku i bezpieczeństwa publicznego. W kontekście niniejszego opracowania mającego charakter systematyzujący i uzasadniający pojawienie się tej nowej instytucji prawa pracy whistleblowing będzie definiowany jedynie przez pryzmat przepisów międzynarodowego prawa pracy.

Można postawić tezę, że istotą whistleblowingu w miejscu pracy jest zgłaszanie wszelkich nieprawidłowości, z którymi zetknie się m.in. pracownik czy zatrudniony lub inna osoba mająca wiedzę na temat nieprawidłowościZob. Ł. Kobroń, Whistleblower. Strażnik wartości czy donosiciel?, „Palestra” 2013/11–12, s. 296.. D. Banisar podkreśla, że zgłaszanie nieprawidłowości można analizować z punktu widzenia różnych aspektów. Może ono być traktowane nie tylko jako narzędzie antykorupcyjne czy wewnętrzny mechanizm rozwiązywania sporów, ale także jako akt wolności słowa. Doprowadziło to do wielu różnych definicjiD. Banisar, Whistleblowing: International Standards and Developments; https://www.researchgate.net/ profile/David_Banisar/publication/228124587_Whistleblowing_International_Standards_and_Developments; dostęp: 7.08.2019 r.. Warto tu wspomnieć sprawę zwolnienia dziennikarza telewizyjnego, Gábora Matúza, pracującego dla państwowej telewizji Magyar Televízió Zrt. Matúz opublikował książkę zatytułowaną Az antifasiszta és a hungarista – Titkok się Magyar Televízióból (Antyfaszysta i hungarysta – tajemnice telewizji węgierskiej), zawierającą szczegółowe dowody cenzury dokonywanej w państwowej telewizji. W książce skarżący wezwał czytelników, aby zdecydowali, czy działania reżysera programu kulturalnego ingerują w wolność wypowiedzi. Wkrótce potem telewizja zwolniła skarżącego ze skutkiem natychmiastowym. Powodem zwolnienia było to, że publikując książkę, Matúz naruszył klauzulę poufności zawartą w jego umowie o pracę. Trybunał uznał, że doszło do naruszenia art. 10 Konwencji z 4.11.1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolnościDz.U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm., dalej Konwencja., a środek zastosowany względem skarżącego w postaci zwolnienia z pracy był nieproporcjonalny względem dwóch dóbr chronionych prawem, tj. wolności wypowiedzi oraz interesu publicznegoOrzeczenie ETPCz z 21.10.2014 r.; sprawa Matúz przeciwko Węgrom; https://hudoc.echr.coe.int/eng; (dostęp: 20.08.2019 r.)..

Marcia P. Miceli i Janet P. Near, reprezentanci doktryny amerykańskiej, w roku 1982 ustanowili standardy w zakresie informowania o nieprawidłowościach. Ich zdaniem  informowanie w dobrej wierze to ujawnienie przez członków organizacji (byłych lub obecnych) nielegalnych, niemoralnych lub bezprawnych praktyk przed pracodawcą lub wobec innych osób i organizacji, które mogą być w stanie podjąć kroki zapobiegające dalszym nadużyciom. Ich zdaniem proces informowania o nieprawidłowościach składa się z czterech etapów.

Etap pierwszy – pojawia się zdarzenie obejmujące wątpliwe, nieetyczne lub nielegalne działania, a to prowadzi pracownika do rozważenia ewentualnej sygnalizacji problemu pracodawcy lub swojemu przełożonemu.

Etap drugi – pracownik angażuje się w podejmowanie decyzji, ocenę nieprawidłowej działalności, gromadzi dodatkowe informacje i ewentualnie omawia je z innymi.

Etap trzeci – pracownik jest w trakcie podejmowania decyzji, czy ujawnić nieprawidłowość, czy może opuścić zakład pracy i przemilczeć całą sytuację.

Etap czwarty – na tym etapie mogą pojawić się ewentualne działania odwetowe względem pracownikaD. Banisar, Whistleblowing….

Nie ulega wątpliwości, że definicje te łączy jedna wspólna cecha, tj. miejsce pracy, narażone na największe zagrożenia nadużyciami, zwłaszcza że inne miejsca nadużyć są pomijane w definicjach. Prawo pracy jawi się jako zbiór zasad i przepisów, które mają chronić informatorów w dobrej wierze. Co więcej, w licznych przypadkach inne aspekty życia są w zdecydowany sposób lepiej chronione przez akty prawa. O ile w naszym porządku prawnym informowanie ma jeszcze negatywną konotację, o tyle doktryna państw o długiej tradycji whistleblowingu wypracowała dwa różne pojęcia informatorów. Informatorzy są często utożsamiani z informatorami, którzy generalnie mają złą reputację. Tacy informatorzy często są zaangażowani w jakieś nieetyczne przedsięwzięcia i wykorzystują ujawnienie informacji jako sposób na zmniejszenie swojej odpowiedzialności, albo dobrowolnie, albo z powodu przymusu. Co więcej, oczekują wynagrodzenia za ujawnienie nieprawidłowościD. Banisar, Whistleblowing….

Jednak whistleblowing to nie obowiązek informowania o nieprawidłowościach, ale możliwość, z jakiej pracownik lub inna osoba dysponująca wiedzą może skorzystać, kiedy uzna, że walka będzie miała pozytywne zakończenie. Osoba, która dokonała ujawnienia, wymaga pewnej ochrony przed sankcjami, które mogą ją spotkać. Wzrost roli informatorów w dobrej wierze ma szansę powodzenia, gdy w ślad za tym pojawią się działania prewencyjne ochrony informatorów oraz korzyści z tego płynące. Whistleblowing już niedługo będzie odgrywał ogromne znaczenie w Unii Europejskiej, o czym będzie mowa w dalszej części artykułu.

2. Whistleblowing i jego ochrona międzynarodowa

Obecne instrumenty prawa międzynarodowego w zakresie ochrony informatorów można uznać za zadowalające, choć są to przepisy niewiążące państw-stron. Ich jedyną funkcją jest zachęcanie państw do ustanawiania odpowiednich przepisów ochronnych.

2.1. ONZ

Przede wszystkim na uwagę zasługuje Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcjiTekst Konwencji dostępny na stronie: http://bip.ms.gov.pl/pl/ministerstwo/wspolpraca-miedzynarodowa/wspolpraca-w-ramach—onz-i-obwe/konwencja-narodow-zjednoczonych-przeciwko-korupcji, (dostęp: 7.08.2019 r.).. Artykuł 32 Konwencji dotyczący „Ochrony świadków, ekspertów i ofiar” przewiduje ochronę świadków i biegłych oraz ich krewnych przed odwetem, w tym ograniczenie ujawniania ich tożsamości. Największe znaczenie dla ochrony informatorów ma jednak art. 33 Konwencji, którego tytuł „Ochrona osób zgłaszających” wskazuje na „polecenie” ochrony osób zgłaszających; stanowi on, że państwa-adresaci wprowadzą ochronę w zakresie zgłaszania przypadków korupcji przez jakąkolwiek osobę. „Każde państwo strona rozważy włączenie do swojego krajowego porządku prawnego odpowiednich środków w celu zapewnienia ochrony przed jakimkolwiek nieuzasadnionym traktowaniem każdej osoby, która przekaże właściwym organom w dobrej wierze i na uzasadnionych powodach fakty dotyczące przestępstw określonych zgodnie z niniejszą Konwencją”.

2.2. Rada Europy

Rada Europy – wyspecjalizowana instytucja prawa europejskiego przyjęła dwa teksty dotyczące korupcji. Pierwszy z nich to Cywilnoprawna konwencja o korupcji uchwalona w 1999 r. (weszła w życie w 2003 r.)Cywilnoprawna konwencja o korupcji, sporządzona w Strasburgu 4.11.1999 r. (Dz.U. z 2004 r. nr 244 poz. 2443).. Na szczególną uwagę zasługuje art. 9 Konwencji, który zapewnia szczególną ochronę pracownikom ujawniającym korupcję, stanowi on bowiem, że „każda ze stron zapewni w swoim prawie wewnętrznym odpowiednią ochronę przed wszelkimi nieuzasadnionymi sankcjami dla pracowników, którzy mają uzasadnione podstawy podejrzenia korupcji, i którzy w dobrej wierze zgłaszają swoje podejrzenia do odpowiedzialnych osób lub organów”. Jednak niewiele krajów przyjęło przepisy dotyczące zgłaszania nieprawidłowości. Druga to Prawnokarna konwencja o korupcji z 27.01.1999 r. (weszła w życie w 2002 r.)Prawnokarna konwencja o korupcji sporządzona w Strasburgu 27.01.1999 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 29 poz. 249).. Obejmuje ona postanowienia dotyczące ochrony współpracowników wymiaru sprawiedliwości i świadków.

2.3. OECD

OECD jest opartą na traktatach organizacją koncentrującą się na wielu obszarach, takich jak handel, rozwój i nauka, a także na walce z korupcją i dobrym zarządzaniu. OECD przedstawiła szereg zaleceń w ramach różnych instrumentów, aby zachęcić do informowania o nieprawidłowościachZob. https://www.oecd.org/newsroom/34011915.pdf (dostęp: 7.08.2019 r.)..

Na uwagę zasługują przede wszystkim wytyczne OECD dla przedsiębiorstw wielonarodowych, które stanowią, że przedsiębiorstwa wielonarodowe powinnyOECD Guidelines for Multinational Enterprises, http://www.oecd.org/investment/mne/1922428.pdf (dostęp: 7.08.2019 r.). powstrzymać się od dyskryminujących lub dyscyplinarnych działań wobec pracowników, którzy sporządzają raporty o nadużyciach w dobrej wierze dla pracodawcy lub dla właściwych organów publicznych. Kolejnym jest sprawozdanie OECD z 2016 r. Committing to Effective Whistleblower Protection, zobowiązujące wszystkie kraje członkowskie do ochrony informatorów. We wstępie sprawozdania zdefiniowano „ochronę” whistleblowera jako ochronę prawną przed dyskryminacją lub postępowaniem dyscyplinarnym wobec pracowników, którzy ujawniają właściwym organom w dobrej wierze i na uzasadnionych podstawach wszelkiego rodzaju przestępstwa w kontekście ich miejsca pracyZob. https://www.oecd.org/corruption/Committing-to-Effective-Whistleblower-Protection-Highlights.pdf (dostęp: 7.08.2019 r.).. Na marginesie należy wskazać na podkreślenie szczególnej roli i statusu pracowników w ujawnianiu patologii w miejscu pracy.

2.4. Unia Europejska

Ustawodawstwo europejskie w marginalnym zakresie chroni informatorów. Ochrona ta jest fragmentaryczna albo jej nie maD. Huseynova,K. Piperigos, Justice for justice: PROTECTING WHISTLEBLOWERS IN THE EUProtection of whistleblowers – the why and the how, http://transparency.eu/wp-content/uploads/2018/04/WB_Transparency-Group-CoE-17-18.pdf (dostęp: 7.08.2019 r.).. W niektórych przypadkach (Polska) ochrona taka znajduje oparcie w przepisach prawa pracy, które nie są związane z tą nową polskiemu ustawodawstwu prawa pracy instytucją. Przełomowym momentem dla ostatecznego sprecyzowania podstawy prawnej ochrony informatorów było uchwalenie przez Parlament Europejski niewiążącej rezolucji w sprawie środków ochrony informatorów działających w interesie publicznym przy ujawnianiu poufnych informacji firm i organów publicznych [rezolucja 2016/2224 (INI)]Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 24.10.2017 r. w sprawie uzasadnionych środków ochrony sygnalistów działających w interesie publicznym podczas ujawniania poufnych informacji posiadanych przez przedsiębiorstwa i organy publiczne [2016/2224(INI)], http://www.europarl.europa. eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+TA+P8-TA-2017-0402+0+DOC+PDF+V0//PL (dostęp: 7.08.2019 r.).. Głównym adresatem tej rezolucji była Komisja Europejska, która miała przygotować propozycję skutecznej ochrony osób zgłaszających przypadki naruszenia prawa na poziomie Unii Europejskiej w niezwykle szybkim czasie.

Projekt dyrektywy w sprawie ochrony osób zgłaszających (whistleblowers) w Unii EuropejskiejZob. https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/com-2018-218_en (dostęp: 7.08.2019 r.). jest kolejnym krokiem w zakresie niestety niekompleksowej ochrony pracowników. Dyrektywa nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, by podmioty prawne w sektorach prywatnym i publicznym ustanowiły wewnętrzne kanały zgłaszania nieprawidłowości oraz wewnętrzne procedury przyjmowania zgłoszeń i podejmowania działań następczych w związku ze zgłoszeniami, po przeprowadzeniu, w stosownych przypadkach, konsultacji z partnerami społecznymi. Istotnym mankamentem dyrektywy jest to, że pracownik-whistleblower nie dozna ochrony w sytuacjach, gdy będzie zatrudniony przez prywatny podmiot prawny zatrudniający co najmniej 50 pracowników, prywatny podmiot prawny o rocznym obrocie handlowym lub rocznej sumie bilansowej w wysokości co najmniej 10 mln euro oraz prywatny podmiot prawny dowolnej wielkości prowadzące działalność w obszarze usług finansowych lub podmioty narażone na ryzyko związane z praniem pieniędzy lub finansowaniem terroryzmu. Należy wskazać, że ograniczenie to całkowicie rozmywa się z istotą ochrony informatora w dobrej wierze, która zasadniczo zakłada ochronę każdego, kto może doznać dyskryminacji czy prześladowania w związku z ujawnieniem nieprawidłowościZob. Ł. Kobroń-Gąsiorowska, Whistleblower w prawie europejskim – ochrona whistleblowera czy informacji, „Roczniki Administracji i Prawa” nr XVIII, wyd. Humanitas, s. 129–142.. Projekt dyrektywy jest tego przeciwieństwem.

3. Wnioski końcowe

W podsumowaniu ograniczę się tylko do kilku spostrzeżeń. Wyrażam przekonanie, że istotą informowania w dobrej wierze o nieprawidłowościach w miejscu pracy jest to, że realizuje ono przede wszystkim dwa istotne cele. Pierwszy to ochrona dobra wspólnego, jakim jest z jednej strony miejsce pracy, a z drugiej interes pracodawcy. Whistleblowing niewątpliwie jest nową instytucją prawa pracy, która cechuje się ogromnym zainteresowaniem na całym świecie i dotyczy to – co zostało już wskazane – szczególnie świata pracy. W niniejszym artykule podjęto próbę zaprezentowania różnorodności istniejących problemów w zakresie ochrony informatora. Przestawione międzynarodowe akty prawne dotyczące szeroko pojętej ochrony informatorów cechują się jednolitością. Celem tego artykułu nie było poszukiwanie wspólnej definicji i konsensusu między tymi aktami prawnymi. Miał on raczej na celu pokazanie podejścia do problemu, a także podkreślenie kontynuacji prowadzenia polemiki w tym zakresie.