S posób tworzenia prawa w Polsce jest często dokonywany w trybie, który Tadeusz Boy-Żeleński, w wierszu „Pochwała wieku dojrzałego”, określał maksymą „dużo, byle jak i prędko”. Takie skojarzenia nasuwają się w związku z ostatnią nowelizacją polskiego Kodeksu karnego (ustawa z 13.06.2019 r.).

Na przykładzie stanowienia prawa w antycznym Rzymie w okresie Republiki i wczesnego pryncypatu (gdy możemy mówić o państwie prawa) oraz Dominatu (gdy władza stawała się coraz bardziej totalitarna) można zauważyć różnice filozofii tworzenia prawa przez ustroje demokratyczne i autorytarne.

Ostatnia nowelizacja Kodeksu karnego stanowi przykład niebezpieczeństwa szybkiej ścieżki legislacyjnej oraz nieprzemyślanej filozofii karania (zaostrzenia kar w przepisach prawie połowy kodeksu karnego).

Tadeusz Boy-Żeleński, w wierszu zatytułowanym „Pochwała wieku dojrzałego”, przeciwstawiając nierozważnej erotycznie młodości doświadczenie wieku dojrzałego, tak pisze o wyczynach ogarniętego szałem erotycznym młodzieńca:

(…) W szaleństwie gorszy od źwirząt,

Wprost już nie człowiek, lecz przyrząd! (…)

(…) On, co żyje jedną chętką:

Dużo, byle jak i prędko (…)

Kontynuując zapoczątkowany przez krakowską Alma Mater wątek erotycznyZob. W. Wołodkiewicz, Plus ratio quam vis – sentencja uniwersalna, „Palestra” 2019/1–2, s. 9; rozszerzona wersja włoska Una sentenza universale (w:) „Iura. Rivista Internazionale di Diritto Romano e Antico” 2019/67, s. 41., ten  zgrabny wierszyk Boya, ilustrujący niedoświadczenie młodości, można odnieść do niektórych naszych poczynań legislacyjnych.

W prawie rzymskim w okresie republikańskim i początków pryncypatu rozwój prawa odbywał się głównie przez rozsądną interpretację stosowaną przez jurystów i pretorów. W okresie schyłkowym pryncypatu i w dominacie zaczyna dominować legislacja tworzona przez cesarzy w drodze konstytucji, dekretów, responsów. Te poczynania legislacyjne wynikały z żywionej przez władzę totalną wiary w możliwość szybkiego rozwiązania jakiegoś zjawiska, niekiedy bez przemyślenia. Często z takiego nieżyciowego rozwiązania władza wycofywała się stosunkowo szybko. Przykładem może być edykt Dioklecjana o cenach, który wprowadzał surowe kary (łącznie z karą śmierci) za przekroczenie ustalonych enumeratywnie maksymalnych cen towarów i usługZob. W. Wołodkiewicz, Mit omnipotencji prawa stanowionego (uwagi na marginesie edyktu Dioklecjana o cenach, „Palestra” 2007/1–2, s. 154–162; rozszerzona wersja (w:) Europa i prawo rzymskie. Szkice z historii europejskiej kultury prawnej, Warszawa 2009, s. 304 . Wersja włoska: L’edictum de pretiis di Diocletiano. Il mito del omnipotenza del legislatore (w:) Leges sapere. Studia i prace poświęcone profesorowi Januszowi Sondlowi w pięćdziesiątą rocznicę pracy naukowej, Kraków 2008, s. 688–695..

Taką samą tendencję można zauważyć w procesie tworzenia prawa w państwach, w których władza rozpoczyna swój żywot od przemian mających charakter rewolucyjny, czy też gdy dochodzące do władzy siły polityczne zamierzają zerwać z poprzednią tradycją prawną i polityczną. Celem takich zmian może być osiągnięcie doraźnej korzyści politycznej lub przypodobanie się elektoratowi.

Przykładem może być działalność legislacyjna w Polsce. Prawo tworzone jest w pośpiechu, niekiedy nocą, z wykorzystaniem tzw. „szybkiej ścieżki legislacyjnej”, która praktycznie uniemożliwia prowadzenie dyskusji nad projektem. Tego rodzaju pośpieszne stanowienie prawa – bez głębszego przemyślenia ewentualnych skutków zamierzonej legislacji – prowadzi do licznych nowelizacji (uchwalanych niekiedy jeszcze przed wejściem w życie zmienianych przepisów). Często zmiany ustaw są wynikiem nagłaśniania żądań pewnych kręgów opinii publicznej, którym władza nie potrafi się przeciwstawić lub które sama stymuluje, nadając im cechę przejawu żądań całego społeczeństwa („Polacy chcą”).

W opublikowanym w „Palestrze” w 2011 roku artykule o jakości stanowionego w Polsce prawaW. Wołodkiewicz, Stanowienie prawa – Jakość prawa, „Palestra” 2011/5–6, s. 212. starałem się pokazać niebezpieczeństwo narastającej inflacji przepisów prawnych i ich nowelizacji. Jako ilustrację tej niebezpiecznej tendencji przytoczyłem zwiększającą się objętość „Dziennika Ustaw”, która w przedziale lat 1937–2007 (w roku 1937 liczył stron 1641; w roku 2007 stron 17.988) wzrosła prawie jedenastokrotnie. Jeszcze bardziej wymowny jest wzrost objętości organu promulgacyjnego w przedziale lat 1967– 2010 (w roku 1967 stron 478; w roku 2010 stron 18.248), co stanowiło 37-krotny wzrost.

Ten szokujący przyrost objętości organu promulgacyjnego, który da się zaobserwować w ostatnich latach, można w części wytłumaczyć koniecznością dostosowania prawa do zmienionego systemu społeczno-gospodarczego oraz do wymogów Unii Europejskiej. Jest on jednak również wynikiem niestarannie tworzonej legislacji, pośpiesznego, nieprzemyślanego tworzenia licznych przepisów, o których z góry wiadomo, że będą musiały być nowelizowane. Niekiedy nawet w trakcie uchwalania ustawy zakłada się wręcz jej późniejsze zmiany.

Jeszcze bardziej niebezpieczna jest praktyka wprowadzania nowelizacji do nowo uchwalanych przepisów, często jeszcze przed wejściem ustawy w życie. Wiele tych nowelizacji wynika z niestarannego przygotowania ustawy. Często są one podejmowane w celu propagandowym, na skutek oburzenia opinii publicznej z powodu jakiegoś jednostkowego wydarzenia, które mogłoby być łatwo rozwiązane na gruncie istniejących przepisów prawnych.

Zmiany te uchwalane są zazwyczaj w trybie pilnym, na nocnych sesjach, przez Sejm i Senat (praktycznie bez pogłębionej dyskusji) i podpisywane nad ranem przez prezydenta. Podczas licznych spotkań i konferencji naukowych poświęconych naszej legislacji wiele uwag dotyczyło zagadnień zrozumiałości prawa, jego jakości oraz inflacji prawa stanowionego.

W październiku 1996 roku odbyła się sesja naukowa zorganizowana przez Instytut Nauk Prawnych PAN na temat jakości prawaJakość prawa, red. A.. Wasilkowski, Warszawa 1996. Zob. też Tryb ustawodawczy a jakość prawa, red. J. Wawrzyniak, Warszawa 2005.. Ewa i Janusz Łętowscy tak oceniali polskie prawo stanowione i proces legislacyjny w Polsce. „Prawo stanowione w naszych czasach traci jedną ze swych głównych dotychczasowych właściwości, a mianowicie trwałość. Przestaje być mocnym elementem stabilizacji życia społecznego na możliwie długi czas, takim, który mógłby gwarantować przewidywalną stabilność ukształtowanych na jego podstawie stosunków. Zamiast je utrwalać i umacniać, w efekcie powoduje ich nietrwałość i niedostatek zaufania, a także poszukiwanie bezpieczeństwa w innych, często pozaprawnych kategoriach”. Powołani autorzy wspominają o „skrajnej koniunkturalizacji prawa, gdzie prawdziwym i jedynym sensem uchwalenia tekstu jest demonstracja tego, że się go uchwaliło. Nie chodzi zaś bynajmniej o rozwiązanie jakiegokolwiek praktycznego problemu. Proces ustawodawczy jest więc obciążony nieprzyjemną, koniunkturalną atmosferą. Być może część owego niechętnego stosunku płynie z nieudolności i prostactwa polityków”E. Łętowska, J. Łętowski, Prawo w systemie funkcjonowania państwa (w:) Jakość prawa..., s. 20–21..

Według Barbary Kunickiej-Michalskiej „prawo inflacyjne”, charakteryzujące się ogromną liczbą wciąż zmieniających się aktów prawnych, niezrozumiałe i wzajemnie sprzeczne, prowadzi do tego, że „nie tylko żaden przeciętny obywatel nie jest w stanie ogarnąć i choćby w ogólnych zarysach przyswoić [przepisy prawa – przyp. W.W.], ale nawet żaden prawnik specjalista wyodrębnionej dziedziny prawa, nie jest w stanie posiąść dobrej znajomości przepisów dotyczących jego specjalności”. „Prawem tajemniczym”, nazywa autorka „przepisy prawa niezrozumiałe, niejasne, powodujące możliwość różnej interpretacji, wzajemnie sprzeczne, a przeto zbyt trudne do przyswojenia przez podmioty zobowiązane do ich stosowania”B. Kunicka-Michalska, Podstawowe wady naszego prawa (w:) Jakość prawa…, s. 161..

Według Adama Zielińskiego przez „pewność prawa należy (...) rozumieć odznaczanie się przez prawo cechami gwarantującymi możność polegania na przepisach prawnych jako na czymś, czego można być pewnym, co budzi zaufanie, jest wiarygodne i zapewnia poczucie bezpieczeństwa”A. Zieliński, Pewność prawa (w:) Jakość prawa…, s. 43..

Te słuszne postulaty, które mogą się także odnosić do poprawienia jakości polskiego prawa stanowionego, zostały wysunięte 23 lata temu, jeszcze w początkowym okresie naszych przemian politycznych, społecznych i prawnych. Niestety kolejne ekipy sprawujące władzę nie doprowadziły do zasadniczych zmian w procesie tworzenia prawa oraz jego jakości.

Podobne postulaty związane z jakością prawa były wysuwane również w tekstach prawa rzymskiego. Spośród pochodzących z prawa rzymskiego paremii znajdujących się na kolumnach gmachu Sądu Najwyższego można zacytować dwie: In legibus magis simplicitas quam difficultas placet („W prawie podoba się bardziej prostota niż zawiłość” – I. 2, 23,7) oraz Leges ab omnibus intellegi debent („Ustawy powinny być zrozumiałe dla wszystkich” – C. 1,14,9)Zob. paremia nr 7 na kolumnach gmachu Sądu Najwyższego w Warszawie oraz paremia nr 10. Zob. Regulae iuris. Łacińskie inskrypcje na kolumnach Sądu Najwyższego RP, red. W. Wołodkiewicz (opracowali: A. Kacprzak; J. Krzynówek; W. Wołodkiewicz), Warszawa 2011, s. 35–36; 40–41. Por. również J. Zajadło, Banał formuły dura lex sed lex, „Palestra” 2019/5, s. 5. Autor uważa, że ta paremia jest przejawem skrajnego pozytywizmu prawniczego..

Na jakość i przejrzystość prawa polskiego wpływa negatywnie również ogromna liczba nowelizacji i zmian w najważniejszych kodeksach polskich, zarówno tych, które powstały w okresie PRL, jak i tych z okresu III Rzeczypospolitej. Jako przykład można odwołać się do nowelizacji niektórych kodeksów regulujących zagadnienia z zakresu prawa cywilnego i karnegoObliczenia liczby nowelizacji wybranych kodeksów zostały dokonane według metryk tekstów ujednoliconych w portalu internetowym isip.sejm.gov.pl..

W Kodeksie cywilnym z 23.04.1964 r. w okresie od jego wejścia w życie do roku 1989 dokonano 8 nowelizacji. Poczynając od 1990 roku, do 1.07.2019 r. liczba nowelizacji wynosiła 73.

W Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym z 25.02.1964 r. w okresie od wejścia w życie do roku 1989 wprowadzono 3 nowelizacje. Poczynając od 1990 roku, do 1.07.2019 r. liczba nowelizacji wynosiła 16.

W Kodeksie postępowania cywilnego z 17.11.1964 r. w okresie od jego wejścia w życie do roku 1989 dokonano 6 nowelizacji. Poczynając od roku 1990, do 1.07.2019 r. dokonano 129 nowelizacji;

W Kodeksie karnym z 6.06.1997 r. w okresie od jego wejścia w życie do roku 1990 dokonano 67 nowelizacji i sprostowań;

W Kodeksie postępowania karnego z 6.06.1997 r. do 1.07.2019 r. wprowadzono 88 nowelizacji.

Ciekawe, że niektóre z tych nowelizacji zostały zniesione lub zmienione jeszcze przed ich wejściem w życie lub po krótkim okresie ich obowiązywania.

Tak często zmieniane prawo musi być nieczytelne i trudne do poznania nawet dla prawników zajmujących się profesjonalnie określonym działem prawa. Trudno natomiast wymagać od obywateli, aby mogli mieć znajomość przepisów takiego prawa. Zasada, że nie można zasłaniać się nieznajomością prawa (error iuris semper nocet), może przy takiej inflacji przepisów i przy niestabilności prawa być jedynie niemożliwym do zrealizowania pium desiderium. Brakowi dostępności prawa nie zaradzą pojawiające się stale nowe wydania kodeksów czy też zbiory elektroniczne, do których dostęp będzie dla szerokiego odbiorcy utrudniony czy wręcz niemożliwyPor. paremia nr 84 na kolumnach gmachu Sądu Najwyższego w Warszawie (Ignorantia iuris nocet, ignorantia facti non nocet). Cytowana w Regulae iuris.., s. 138–139..

W ostatnim czasie można zanotować nowy przykład stanowienia prawa w sposób nieprzemyślany, niestaranny, nieliczący się z opiniami środowisk prawniczych, tajemniczy. Zastosowanie szybkiej ścieżki legislacyjnej zmierza do ukrycia rzeczywistego celu tej obszernej, byle jakiej i pośpiesznej legislacji.

Przykładem takiej legislacji, gdy ustawodawca żyje tylko „jedną chętką”, aby zmienić „dużo, byle jak i prędko”, może być uchwalona przez Sejm 16.05.2019 r. ustawa o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Ten obszerny (liczący ponad 40 stron i zmieniający połowę przepisów kodeksu) projekt był od dłuższego czasu przygotowywany przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Zmieniał w sposób zasadniczy Kodeks karny. Reprezentował popularną, populistyczną filozofię ochrony społeczeństwa przed przestępczością, poprzez podwyższenie kar i wprowadzenie kary eliminującej na zawsze przestępcę ze społeczeństwa. Według jego twórców miało to doprowadzić do zniknięcia lub poważnego ograniczenia przestępczości. Podobna filozofia karania była znana w państwach totalitarnych. Jej przejawem był wspomniany dekret cesarza Dioklecjana o cenach, z którego stosowania władza szybko się wycofała.

Przygotowywany przez Ministerstwo Sprawiedliwości projekt nowelizacji Kodeksu karnego został „schowany” i ogłoszony dopiero, gdy pojawiła się okazja do zainteresowania opinii publicznej nośnym tematem karania przestępstw pedofilii. Wtedy ten obszerny (liczący ponad 40 stron projekt) został złożony w Sejmie w dniu 14.05.2019 r. i procedowany w pilnym trybie legislacyjnym (uchwalony przez Sejm 16.05.2019 r.). Uzyskał numer 3451 druku sejmowego VIII kadencji Sejmu RP. Został nagłośniony opinii publicznej jako służący ochronie dzieci przed przestępstwami pedofilii (również popełnianej przez księży) i przestępstwami na szkodę małoletnich. Przez opinię publiczną  jest traktowany jako przejaw walki z przestępczością pedofilii. W rzeczywistości był to projekt zmiany prawie połowy przepisów Kodeksu karnego, głównie przez podwyższenie granic kar minimalnych i maksymalnych. Projekt wprowadzał między innymi karę dożywocia bez możliwości przedterminowego zwolnienia oraz przedłużał do lat 30 górną granicę kary terminowego pozbawienia wolności.

Procedowanie nad tym aktem, zmieniającym znaczną część Kodeksu karnego („dużo”) – jak podkreślało krakowskie środowisko profesorów prawa karnego – „gwałciło zasady poprawnej legislacji, koniecznej w państwie prawa” („byle jak”). Było również przeprowadzane w trybie niezmiernie przyśpieszonym („prędko”): na 81. posiedzeniu plenarnym Sejmu 15 maja odbyło się pierwsze czytanie projektu. W tym samym dniu projekt był czytany w Komisji Ustawodawczej (druk nr 3466 Komisji), choć, zgodnie z zasadami procedowania przy projektach dotyczących kodeksów, powinna być powołana specjalna komisja i zachowane stosowne terminyProcedowanie tak ważnego aktu jak poważne zmiany Kodeku karnego powinno odbyć się w specjalnym trybie „kodeksowym”, a nie – w skróconym trybie – Komisji Ustawodawczej.. Drugie i trzecie czytanie projektu odbyło się 16 maja na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Tego samego dnia wieczorem ustawa została przyjęta przez Sejm (263 głosami „za” przy 3 „wstrzymujących się”). Reszta posłów nie wzięła udziału w głosowaniu. Uchwalona ustawa została 17 maja przekazana marszałkowi Senatu. Ustawa była konsultowana w Senacie i rozpatrzona przez Senat na posiedzeniu 13 czerwca i z niewielkimi poprawkami, przekazana Sejmowi, który na 82. posiedzeniu w dniu 13 czerwca uchwalił ją, z uwzględnieniem części poprawek SenatuZob. stenogram posiedzenia Sejmu z 13.06. 2019 r., s. 257–270.. Ustawa zmieniająca Kodeks karny została przekazana do podpisu prezydenta 14 czerwca.

Do Kancelarii Prezydenta różne środowiska prawnicze zgłaszały swoje uwagi tak co do meritum wprowadzanych zmian, jak i co do procedowania przyjętego przy uchwalaniu ustawy dotyczącej materii unormowanej w kodeksie. Apelowały do prezydenta o zawetowanie ustawyPor. wykaz instytucji i osób, które złożyły do Kancelarii Prezydenta swoje krytyczne uwagi do zmian Kodeksu karnego, www.rpo.gov.pl/pl/content/zmiany-w-prawie-karnym-2019-opinie-ekspertow-iRPO (dostęp: 12.09.2019r.).. Wśród środowisk i osób przekazujących negatywną opinię zarówno co do meritum zmian, zaostrzających surowość karania, jak i co do trybu ich uchwalenia można wymienić:

• opinie i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich do Sejmu, Senatu i Prezydenta (z 14 lutego, 19 kwietnia, 14 czerwca i 20 maja);
• opinię o nowelizacji Kodeksu karnego złożoną przez 158 naukowców specjalistów prawa karnego i konstytucyjnego ze wszystkich ośrodków naukowych (z 23.06.2019 r.), przekazaną prezydentowi przez prof. Stanisława Waltosia;
• opinię Krakowskiego Instytutu Prawa Karnego Fundacja (z 20 maja) podpisaną, m.in przez dr hab. Agnieszkę Barczak-Oplustil oraz prof. Włodzimierza Wróbla;
• opinię krakowskich profesorów nauk penalnych (m.in. prof. Andrzeja Zolla), przekazaną prezydentowi przez prof. Zbigniewa ĆwiąkalskiegoOpinia ta znajdowała się w Internecie. Była podstawą zapowiadanego pozwu Ministerstwa Sprawiedliwości przeciwko jej autorom (Ministerstwo Sprawiedliwości wycofało się ze złożenia pozwu).;
• opinię Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka (z 20 maja);
• opinię Katedry Prawa Karnego Uniwersytetu Wrocławskiego, podpisaną przez prof. Jacka Giezka;
• opinię Stowarzyszenia Sędziów Polskich Iustitia;
• ponadto m.in. opinie profesorów: Mirosława Wyrzykowskiego, Piotra Girdwojnia, Teresy Gardockiej, Andrzeja Sakowicza.

Projekt Ministerstwa Sprawiedliwości był traktowany przez środowiska prawnicze jako niezgodny z zasadami państwa prawa. Krytycznie wypowiedziały się tak środowiska naukowe, jak i praktycy prawa. Środowiska prawnicze raziło: zwiększenie karalności, tak przez znaczne podwyższenie dolnego, jak i zwiększenie górnego zagrożenia za poszczególne przestępstwa; wprowadzenie kary dożywotniego więzienia bez możliwości wcześniejszego warunkowego złagodzenia kary; wprowadzenie kary 30 lat więzienia; ograniczenie sądu przy wymiarze kary przez kazuistyczne wyliczenie okoliczności obciążających i łagodzących (przeredagowany art. 53 k.k.). Sprzeciwy wzbudzał również pospieszny tryb uchwalenia nowelizacji. Jak podkreślano, powinna się ona odbyć w tzw. „trybie kodeksowym” z zachowaniem odpowiednich terminów umożliwiających przeprowadzenie rzeczowej i spokojnej dyskusji.

Prezydent Andrzej Duda wbrew sugestiom nie skorzystał z przysługującego mu prawa do zawetowania ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Po dwóch tygodniach przemyśleń, 28.06.2019 r., skierował ustawę do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o jej kontrolę prewencyjną. W komunikacie Kancelarii Prezydenta podkreślono, że „ustawa stanowi obszerną nowelizację wprowadzającą istotne zmiany w zakresie polityki karnej. W tym zakresie ustawa nie budzi wątpliwości Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ zrozumiałe jest dążenie ustawodawcy do stanowienia prawa karnego odpowiadającego wymogom sprawiedliwości”. Natomiast „decyzja o skierowaniu ustawy do Trybunału Konstytucyjnego uzasadniona jest przede wszystkim analizą przebiegu procedury ustawodawczej. Tryb postępowania z przedmiotową ustawą wzbudza poważne zastrzeżenia, co do dochowania konstytucyjnych standardów procesu legislacyjnego. Bezpieczeństwo prawne obywatela – w tak ważnej materii, jaką jest prawo karne – wymaga, by każdy akt normatywny, w szczególności rangi kodeksowej, został przyjęty zgodnie z procedurą przewidzianą w Konstytucji”.

Niestety decyzja Prezydenta nie uwzględniła wniosków środowisk prawniczych dotyczących, zastosowanej w projekcie Ministerstwa Sprawiedliwości, filozofii karania. Oddziaływanie ustawy karnej nie wynika bowiem z samej wysokości przyjętych w kodeksie kar, lecz z ich nieuchronności i szybkości reakcji na popełnione przestępstwo.