Glosa do wyroku TK z 24 marca 2015 r., K 19/14 – o dopuszczalności likwidacji samorządu zawodowego na podstawie art. 17 ust. 1 KonstytucjiWyrok opublikowany w OTK-A 2015, nr 3, poz. 33.

1. Wyrokiem z 24 marca 2015 r., K 19/14, Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek grupy posłów o zbadanie zgodności z Konstytucją szeregu przepisów ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych. Jako wzorce konstytucyjne wskazano art. 2, art. 17 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Problem konstytucyjny, który został przedstawiony Trybunałowi do rozstrzygnięcia, dotyczył konstytucyjności radykalnej zmiany statusu prawnego zawodu urbanisty na podstawie tzw. ustawy deregulacyjnej. Wnioskodawcy podważali cztery rozwiązania ustawowe:

• podnosili, że otwarcie zawodu urbanisty polegające na obniżeniu wymogów niezbędnych do wykonywania tej profesji jest zmianą nieproporcjonalną, łamiącą zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy, a ponadto pozbawiającą urbanistów nabytego prawa do wykonywania zawodu;
• zarzucali, że zlikwidowanie samorządu urbanistów narusza nabyte prawo przedstawicieli tej profesji do posiadania samorządu zawodowego, a ponadto prowadzi do braku pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu urbanisty w granicach interesu publicznego;
• zakwestionowali sposób rozdysponowania majątku likwidowanego samorządu urbanistów;
• wskazywali, że naruszono zasadę równości w dopuszczeniu do określonych czynności z zakresu planowania przestrzennego i przygotowania inwestycji osób, które nie legitymują się kwalifikacjami posiadanymi przez tych urbanistów, którzy nabyli prawo wykonywania zawodu przed zmianami wprowadzonymi kwestionowaną ustawą.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy ustawy deregulacyjnej odnoszące się do zawodu urbanisty są zgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie uznał, że nieadekwatnymi wzorcami konstytucyjnymi był art. 2 w zakresie, w jakim powołano go do uzasadnienia prawa nabytego do posiadania samorządu zawodowego, a także art. 17 ust. 1  Konstytucji RP, jako że zawód urbanisty nie jest zawodem zaufania publicznego. Rozstrzygnięcie TK należy uznać za trafne. Jednak w uzasadnieniu orzeczenia zawarto kilka tez, które warto poddać analizie.

2. Badając zgodność przepisów regulujących materię zawodu urbanisty, Trybunał Konstytucyjny rozważał, czy jest to zawód zaufania publicznego. Podkreślił, że brak kryteriów przynależności do grupy takich zawodów albo bardzo szeroko zakreślone kryteria mogą prowadzić do deprecjacji ich etosu. Z tego względu sformułował konstytucyjne kryteria kwalifikowania poszczególnych zawodów jako zawodów zaufania publicznego, które, jak się wydaje, mają zapobiegać zbyt szerokiemu kwalifikowaniu profesji do tej grupy. Są to:

a) konieczność zapewnienia prawidłowego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawodu, ze względu na znaczenie, jakie dana dziedzina aktywności zawodowej ma w społeczeństwie,

b) udzielanie świadczeń i wchodzenie przez przedstawicieli omawianych zawodów w kontakty z osobami fizycznymi w razie wystąpienia potencjalnego lub realnego zagrożenia dóbr o szczególnym charakterze (np. życia, zdrowia, wolności, godności, dobrego imienia),

c) staranność i dbałość przedstawicieli omawianych zawodów o interesy osób korzystających z ich usług, troska o ich osobiste potrzeby, a także zapewnienie ochrony gwarantowanych przez Konstytucję praw podmiotowych jednostek,

d) wymaganie szczególnych kwalifikacji do wykonywania omawianych zawodów, obejmujących nie tylko odpowiednie, formalne wykształcenie, ale także nabyte doświadczenie oraz dawanie rękojmi należytego i zgodnego z interesem publicznym wykonywania zawodu, z uwzględnieniem szczególnych norm deontologii zawodowej,

e) pozyskiwanie informacji osobistych i dotyczących życia prywatnego osób korzystających z usług przedstawicieli zawodu zaufania publicznego, które stanowią tajemnicę zawodową, a zwolnienie z niej może nastąpić na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego,

f) względna samodzielność wykonywania zawodu.

Dopiero gdy określony zawód spełnia każde z tych kryteriów, jest zawodem zaufania publicznego.

Określenie katalogu kryteriów, według których zawód jest klasyfikowany jako zawód zaufania publicznego, należy uznać za przykład aktywizmu polskiego Trybunału KonstytucyjnegoNa temat aktywizmu polskiego TK – por. W. Gromski, Legitymizacja sądów konstytucyjnych wobec władzy ustawodawczej, „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 4, s. 17–18; L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa: prawo w toku przemian, Warszawa 2010, s. 287–289; A. Sulikowski, Tworzenie prawa przez sądy konstytucyjne i jego demokratyczność, PiP 2005, z. 8, s. 19; B. Banaszak, M. Bernaczyk, Aktywizm sędziowski we współczesnym państwie demokratycznym, Warszawa 2012, s. 83–85., a nawet prawotwórstwa trybunalskiego. Takie działanie należy jednak zaaprobować. Nie sposób bowiem dokonywać wykładni art. 17 Konstytucji, a w szczególności analizować, czy określony samorząd jest samorządem reprezentującym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, gdy nie zdefiniuje się tego pojęcia. Sąd konstytucyjny, który musi rozstrzygnąć spór odnoszący się do normy konstytucyjnej, musi określić zakres tej normy i wyjaśnić jej treśćTak K. Young, Constituting Social and Economic Rights, Oxford 2013, s. 50–64; D. Bilchitz, Poverty and Fundamental Rights, Oxford 2007, s. 7–46.. Dlatego bardzo pozytywnie należy ocenić określenie przez TK tego katalogu, i to zawierającego warunki trudne do spełnienia, które podkreślają etos zawodów zaufania publicznego.

Wydaje się jednak, że o ile pierwsze cztery warunki powinny nie być sporne, o tyle obowiązek zachowania tajemnicy i ochrona tego obowiązku na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego, jak i względna samodzielność wykonywania zawodu, nie powinny  być kryteriami uzasadniającymi przypisanie do zawodów zaufania publicznego, lecz konsekwencją uznania za taki zawód.

3. Opisana wyżej część uzasadnienia nie koresponduje jednak z dalszymi rozważaniami Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił on, że samorząd zawodowy jest jedną z form decentralizacji administracji publicznej, a równocześnie formą partycypacji obywateli w jej sprawowaniu. Utworzenie samorządów, o których mowa zarówno w art. 17 ust. 1, jak i ust. 2 Konstytucji, jest pozostawione ocenie ustawodawcy. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest ograniczona, przy czym ograniczenia wynikają z rodzaju samorządów i celów ich powołania. Jeśli zatem ustawodawca dostrzega konieczność wykonania pewnych zadań publicznych i uzna, że powołanie samorządu zawodowego jest efektywnym sposobem ich osiągnięcia, to może zdecydować o utworzeniu właściwego rodzaju samorządu.

To obowiązkiem ustawodawcy jest rozważenie, czy występują zadania publiczne wymagające wykonania w związku z pewnymi zawodami, a w razie pozytywnej odpowiedzi rozstrzygnięcie, w jaki sposób najskuteczniej zadania te zrealizować. Może zdecydować o powierzeniu wykonywania omawianych zadań publicznych organom administracji rządowej, jednostkom samorządu terytorialnego różnego szczebla (w zależności od możliwości ich realizacji) albo samorządom zawodowym.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że z art. 17 Konstytucji nie można wyprowadzić prawa podmiotowego do samorządu zawodowego. Adresatem tego przepisu jest bowiem ustawodawca, który decyduje o zasadności utworzenia, jak i zniesienia określonego rodzaju samorządu. Co więcej – z art. 17 Konstytucji TK wywiódł dopuszczalność zniesienia samorządu zawodowego. Ustawodawca ma bowiem kompetencję, ale nie obowiązek kreowania samorządów zawodowych, jeśli widzi taką potrzebę i spełnione są wymagane przesłanki. Z drugiej strony raz utworzony samorząd nie korzysta z przymiotu trwałości i niezmienialności. Artykuł 17 nie chroni bowiem istnienia wcześniej powołanej korporacji zawodowej.

Podkreślił jednak, że między tworzeniem a zniesieniem samorządu zawodowego nie występuje pełna symetria. Zmiana lub uchylenie ustawy kreującej samorząd wymaga dokonania starannej oceny prowadzącej do wniosku, że nie występują względy przemawiające za jego dalszym funkcjonowaniem. Sytuacja taka wystąpi w razie stwierdzenia albo że dany zawód jest pozbawiony cech zawodu zaufania publicznego, albo że nie ma potrzeby sprawowania przez samorząd pieczy nad prawidłowym wykonywaniem tego zawodu, może być ono bowiem zapewnione w inny sposób. W tym drugim przypadku, w razie uznania przez ustawodawcę, że ochrona interesu publicznego związanego z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego może być realizowana w inny sposób, nie dochodzi do pozbawienia zawodu tego przymiotu, a jedynie do zniesienia samorządu. Nie ma przy tym decydującego znaczenia, czy względy przemawiające za zniesieniem samorządu zawodowego występowały od początku, czy powstały później, w czasie obowiązywania ustawy będącej podstawą istnienia samorządu.

4. Pogląd ten należy uznać za dyskusyjny z kilku względów. Z Preambuły Konstytucji wynika zasada subsydiarności (pomocniczości), jako podstawa ustroju państwowego. Zasada ta została również wysłowiona w art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w myśl której „generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności”. Podobnie art. 1 zd. 2 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że Traktat ten „wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”.

Po drugie, z szeregu norm konstytucyjnych wywieść można zasadę decentralizacji władzy. Wynika ona przede wszystkim z art. 15 i art. 16 Konstytucji, które przewidują decentralizację władzy publicznej, przekazując samorządowi terytorialnemu istotną część zadań publicznych, a także z Rozdziału VII Konstytucji, który ustanawia szereg norm gwarantujących samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Normy te stanowią o decentralizacji terytorialnej, ale wraz z zasadą subsydiarności są również wytyczną dla ustawodawcy, by decentralizować ustrój również rzeczowo, przekazując sprawy z zakresu władzy publicznej również samorządom zawodowym. Dostrzegł to sam TK, który w uzasadnieniu komentowanego wyroku wskazał, że samorząd zawodowy utworzony na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji upodmiotawia określoną grupę zawodową i umożliwia jej samodzielne rozstrzyganie w określonych granicach o swoich sprawach. W rezultacie sprawuje on władztwo publiczne nad sprawami danej grupy zawodowej. Samorządność zawodowa wykorzystuje energię społeczną, wiedzę fachową i zdolności samoregulacyjne poszczególnych wspólnot dla zapewnienia optymalnej realizacji zadań publicznych. Decentralizacja za pomocą samorządu zawodowego wzmacnia legitymizację administracji publicznej oraz zaufanie obywateli do państwa, umożliwiając zainteresowanym grupom zawodowym udział w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych, które ich dotycząTak również wyrok TK z 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK-A 2012, nr 3, poz. 25.. Zasada decentralizacji poprzez tworzenie samorządów zawodowych znajduje zatem silne uzasadnienie w treści zasady zaufania obywatela do państwa, wywiedzionej z art. 2 Konstytucji RP.

Pojęcie decentralizacji oznacza proces stałego poszerzania uprawnień jednostek władzy publicznej niższego stopnia w drodze przekazywania im zadań, kompetencji oraz niezbędnych środków. Decentralizacja, o której stanowi Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest jednorazowym przedsięwzięciem organizacyjnym, lecz trwałą cechą kultury politycznej państwa, zbudowanej na właściwych rozwiązaniach ustawowych, zgodnych z konstytucyjnymi zasadami ustroju RzeczypospolitejWyrok TK z 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76 oraz N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, Warszawa 1993, s. 12; E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 11.. Oczywiście nie jest to proces mechaniczny, istniejący w oderwaniu od kontekstu interpretacyjnego stanowiącego konsekwencję całokształtu zasad i wartości konstytucyjnych składających się na ustrój państwa. Odnosi się to zwłaszcza do odpowiedzi na pytanie o granice decentralizacji. W zakresie decentralizacji terytorialnej są one wyznaczone przede wszystkim przez zasadę jednolitości Rzeczypospolitej (art. 3 Konstytucji), a w odniesieniu do decentralizacji rzeczowej przez zasadę dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). Zwłaszcza z tej drugiej zasady wynika konieczność utrzymania równowagi między potrzebami i interesami o charakterze samorządowym znajdującymi wyraz w kompetencjach przyznanych samorządom zawodowym a potrzebami i interesami o charakterze ogólnymWyrok TK z 23 września 2003 r., K 20/02, OTK-A 2003, nr 7, poz. 76..

5. Uwzględniając zasady decentralizacji władzy, pomocniczości oraz zasady zaufania obywatela do państwa, art. 17 ust. 1 Konstytucji należy jednak wykładać w sposób przychylny decentralizacji rzeczowej. Nie można zatem zgodzić się z Trybunałem Konstytucyjnym, że samorząd zawodowy stworzony na podstawie tej normy konstytucyjnej może być zlikwidowany zawsze, gdy ustawodawca uzna, że nie ma potrzeby sprawowania przez samorząd pieczy nad prawidłowym wykonywaniem tego zawodu, może być ono bowiem zapewnione w inny sposób, np. poprzez przekazanie kompetencji samorządu zawodowego na rzecz samorządu lokalnego czy administracji rządowej.

Na tle art. 15 Konstytucji podkreśla się, że nie wyklucza on koncentracji przekazanych samorządowi uprawnień na tym szczeblu zasadniczego podziału terytorialnego państwa, na którym zostanie zapewniona „zdolność wykonywania zadań publicznych”. Ta właśnie zdolność stanowi istotną wartość konstytucyjną, bez której decentralizacja władzy publicznej traci swoje znaczenie jako zasadnicza podstawa ustroju demokratycznego i zaczyna temu ustrojowi zagrażać. Staje się zatem konieczne nie tyle określenie pojęcia decentralizacji, ile optymalnego zakresu decentralizacji i właściwych jej formE. Chojna-Duch, Zakres i skutki decentralizacji finansowej samorządu terytorialnego, (w:) A. Piekara, Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998, s. 331 i n.. Nie można zatem traktować art. 15 Konstytucji jako oderwanego od zasad racjonalności działania nakazu wyłączności przekazywania zadań „w dół”, gdyż w pewnych sytuacjach scentralizowanie kompetencji i środków finansowych może być konieczne dla właściwej realizacji zadań publicznychE. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja, s. 17.. Pogląd ten można odnieść do kompetencji samorządów zawodowych. Ustawodawca z ważnych powodów, gdy wymaga tego zdolność wykonywania zadań publicznych, może kompetencje przekazać samorządowi albo je scentralizować.

Jednak całkowita likwidacja samorządu zawodowego stanowi skrajny przykład centralizacji władzy publicznej. Byłaby dopuszczalna jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdyby prawodawca był w stanie wykazać i udowodnić, że wymaga tego zasada dobra wspólnego, która w danym konkretnym przypadku przeważa nad wymienionymi wcześniej zasadami proporcjonalności, pomocniczości, decentralizacji oraz zaufania.