Postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 września 2014 r., I OSK 400/14, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne: Czy uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. nr 60, poz. 373 ze zm.) stanowi inny niż określony w pkt 1–3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)?

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 grudnia 2013 r., IV SA/Po 761/13, w sprawie ze skargi K. P. na uchwałę z 19 czerwca 2013 r. komisji konkursowej, powołanej przez Burmistrza, w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego. Wyrokiem tym uchylono zaskarżoną uchwałę komisji w przedmiocie odmowy dopuszczenia K. P. do postępowania konkursowego.

Burmistrz w skardze kasacyjnej wniesionej do NSA zaskarżył wyrok WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje.

Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia, należy przyjąć, że wskazana przez ustawodawcę procedura konkursowa na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub placówki stanowi zamknięty ciąg czynności – zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej: u.s.o.) – organu prowadzącego szkołę publiczną lub placówkę i komisji jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz z wydaniem przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia w postaci zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu przeprowadzenia ponownego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia), po wcześniejszym przedstawieniu mu przez przewodniczącego komisji wyników  konkursu wraz z dokumentacją postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty i powołanego rozporządzenia wskazuje, że ustawodawca nie przewidział dla rozstrzygnięcia organu prowadzącego szkołę publiczną formy decyzji administracyjnej czy też postanowienia, co powoduje, że należało zakwalifikować to rozstrzygnięcie jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), odnośnie do którego w literaturze przedmiotu wskazuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. A. Kabat doprecyzowuje powyższe, wskazując, że „zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegać będą m.in. uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, a także akty o charakterze indywidualnym, np. dotyczące likwidacji szkoły”.

Zatem poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia), a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki.

Oznacza to, że dwa rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu do sądu. Po pierwsze, zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (do sądu administracyjnego), po drugie, akt organu prowadzącego szkołę publiczną w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, jako należący do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym – do sądu pracy (wyrok Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 2009 r., I PK 212/08, OSNP 2010, nr 23–24, poz. 286).

Uzasadniając powyższe stanowisko, należy dodatkowo wskazać, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.

Komisję konkursową powołuje organ prowadzący szkołę publiczną, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), w celu przeprowadzenia konkursu (art. 36a ust. 6 w związku z art. 5c pkt 2 u.s.o.), z czego trudno wysnuć tezę o posiadaniu przez komisję charakteru organu administracji publicznej, czy to w znaczeniu ustrojowym, czy to w znaczeniu funkcjonalnym. Komisja wykonuje jedynie ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej, a żadne przepisy szczególne nie przyznają jej zdolności sądowej. Nie ma więc ona zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona.

Należy także mieć na uwadze, że z przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, iż organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs, określa jego warunki i powołuje komisję konkursową, która w jego imieniu prowadzi część postępowania. Po otrzymaniu dokumentacji konkursu organ prowadzący szkołę wykonuje przysługujące mu uprawnienia w zakresie kontroli prawidłowego przebiegu konkursu, które obejmują zatwierdzenie konkursu albo unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego przeprowadzenia konkursu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w § 8 ust. 2 pkt 1–4 rozporządzenia, wśród których na pierwszym miejscu wymieniono nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego. Oznacza to, że ostatecznie o tym, czy miało miejsce nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do konkursu, rozstrzyga organ prowadzący szkołę.

Z przepisów tych wynika więc, że wszystkie czynności podejmowane w procesie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły zmierzają do  realizacji ustawowego obowiązku nałożonego na organ prowadzący szkołę.

Przedmiotem badania przez organ prowadzący szkołę może być skierowana do kandydata przez przewodniczącego komisji konkursowej informacja o przyczynach odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego. Pozycję komisji konkursowej wyznaczają jej zadania, które sprowadzają się do funkcji pomocniczej dla organu administracji publicznej przy wyborze określonego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.

Należy zatem uznać, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też „innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej”.

Należy zatem wskazać, że uznanie uchwały komisji konkursowej za inny niż określony w pkt 1–3 § 2 art. 3 p.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa stanowi chybiony zabieg interpretacyjny.

Kontrolą sądową nie mogą być zatem objęte wszystkie kolejne czynności czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej. Kontrola ta nie musi obejmować rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem że ostateczne rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej.

Tym samym brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej jako niespełniającej definicji aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w żaden sposób nie zamyka kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., podjął w powyższej sprawie uchwałę o sygn. I OPS 5/14 z 13 kwietnia 2015 r. o następującej treści: Uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. nr 60, poz. 373 ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Określenie kryteriów, które musi spełniać kandydat na dyrektora samorządowej jednostki organizacyjnej

(Dyskryminacja pośrednia kandydatów na pracowników)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 maja 2013 r. oddalił skargę D. B. na uchwałę Zarządu Powiatu w M. z dnia (...) lipca 2012 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na dyrektora Muzeum Ziemi (...) w M. w zakresie formalnych kryteriów wyboru dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na podstawie uchwały Zarządu Powiatu w M. ogłoszono konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Ziemi (...) w M. w organizacji. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz  art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 406). Od kandydatów wymagano m.in. co najmniej pięcioletniego stażu pracy zawodowej, potwierdzonego kopiami świadectw pracy lub zaświadczeniem z obecnego miejsca pracy.

Oferty do konkursu złożyło 8 osób, w tym skarżący D. B, a do dalszego etapu konkursu zakwalifikowano 4 osoby.

W dniu 5 września 2012 r. do Zarządu Powiatu w M. wpłynęło wezwanie D. B. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr (...) Zarządu Powiatu w M. z dnia (...) lipca 2012 r., w zakresie formalnych kryteriów wyboru – dokumentów poświadczających staż pracy zawodowej.

D. B. podnosił, że zapis w zakresie udokumentowania zatrudnienia poprzez stawianie wymogu przedłożenia wyłącznie świadectwa pracy, jak i interpretacja zapisu ogłoszenia „staż pracy zawodowej” wyłącznie jako staż pracy w oparciu o umowę o pracę, stanowi naruszenie zasady swobody zatrudnienia oraz jest przejawem dyskryminacji w stosunku do osób legitymujących się zatrudnieniem (świadczeniem pracy) w ramach umowy zlecenia czy dzieła bądź wykonujących pracę w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

Zarząd Powiatu M. podjął w dniu (...) września 2012 r. uchwałę o uznaniu powyższego wezwania za bezzasadne. W związku z powyższym D. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Zarządu Powiatu w M.

Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. B., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zgodzić się bowiem należy z pełnomocnikiem skarżącego, że dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena przyjętych w załączniku do uchwały Zarządu Powiatu w M. z (...) lipca 2012 r. wymogów formalnych wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Ziemi (...) w M. w organizacji budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście ustanowionej w art. 183a Kodeksu pracy zasady równego traktowania w zatrudnieniu.

Powoływany przepis kodeksowy wprowadza definicję dyskryminacji bezpośredniej, jak również dyskryminacji pośredniej. Okoliczności niniejszej sprawy czynią koniecznym przybliżenie instytucji dyskryminacji pośredniej. Dyskryminacja ta dotyczy pewnej grupy pracowników (kandydatów na pracowników) wyróżnionych według określonego kryterium, którego przyjęcie w warunkach zatrudnienia czynić będzie dysproporcje na ich niekorzyść, chyba że postanowienie, kryterium lub działanie są obiektywnie uzasadnione ze względu na zgodny z prawem cel, który ma być osiągnięty, a środki służące do jego osiągnięcia są właściwe i konieczne. A zatem charakteru dyskryminacyjnego będą pozbawione dysproporcje obiektywnie uzasadnione, przy czym fakty przemawiające za zróżnicowaniem sytuacji pracowników winny być w sposób jasny i przejrzysty wskazane przez pracodawcę.

Zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest uzasadnienia uchwały Zarządu Powiatu w M. Powyższe uchybia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie, w świetle której organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej, a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań.

Należy zauważyć, że w świetle powołanych również przez sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. nr 154, poz. 1629) formalne kryteria wyboru kandydatów na stanowisko dyrektora określa właściwy organizator (§ 2). W przepisach tego rozporządzenia brak jest zapisów określających kryteria, jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora instytucji kultury, nie ma określonych wymogów co do kwalifikacji czy doświadczenia zawodowego, jak i sposobu dokumentowania powyższego. A zatem przepisy te cedują powyższe uprawnienie na organizatora instytucji kultury, którym w niniejszej sprawie jest zarząd powiatu.

Dokonując oceny przyjętego przez sąd pierwszej instancji poglądu o prawidłowości przyjętego w zaskarżonej uchwale stwierdzenia, że jedynym sposobem udokumentowania spełnienia wymogu pięcioletniego stażu pracy zawodowej jest przedłożenie kopii świadectw pracy z dotychczasowych miejsc pracy lub zaświadczenia z obecnego miejsca pracy, zauważyć trzeba, iż umowy o pracę nie są jedyną formą, w jakiej zachodzą stosunki zobowiązaniowe w zakresie świadczenia pracy. Sąd Najwyższy wielokrotnie wypowiadał się, że praca może być świadczona także na podstawie umów cywilnoprawnych (por. wyrok z 9 grudnia 1999 r., sygn. akt I PKN 432/99, OSNAPiUS 2001, nr 9, poz. 310), tj. agencji, o dzieło, zlecenia czy kontraktu menadżerskiego. Dopiero analiza treści takich umów, jak i badanie zgodnego zamiaru stron w odniesieniu do rodzaju zawartej przez nie umowy, może doprowadzić do ustalenia rzeczywistego zamiaru stron co do wyboru podstawy zatrudnienia. Jeżeli więc w treści stosunku prawnego łączącego strony przeważają cechy charakterystyczne dla stosunku pracy określone w art. 22 § 1 Kodeksu pracy (wykonywanie za wynagrodzeniem pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę), to – jak przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego – mamy do czynienia z zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy.

Problem pojęcia pracownika znajduje również swój wyraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w orzeczeniu z 3 lipca 1986 r., C 66/85, przyjął, że zasadniczą cechą stosunku pracy jest wykonywanie określonych czynności o pewnej wartości ekonomicznej, dla i pod kierownictwem innej osoby w zamian za wynagrodzenie.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że przyjęcie w niniejszej sprawie przez sąd pierwszej instancji, iż zapis uchwały o formalnym wymogu przedstawienia świadectw pracy przez kandydatów w postępowaniu konkursowym na dyrektora muzeum nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, odpowiadając celom przyjętym przez ustawodawcę, jest o tyle nieuzasadnione, że nie uwzględnia okoliczności, iż świadczenie pracy może odbywać się również na podstawie umów (nazwanych i nienazwanych) prawa cywilnego. Rzeczą zaś powszechnie znaną jest to, że – zwłaszcza w ostatnich kilkunastu latach – nastąpiło znaczące zwiększenie liczby osób zatrudnionych na podstawie takich umów.

Zgodnie z treścią powołanego w podstawach skargi kasacyjnej przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę równości, wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Oznacza to nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych, dopuszczając jedynie uzasadnione zróżnicowania, co wiązać również należy z zasadą sprawiedliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższej zasadzie nie odpowiada przyjęta przez sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów Kodeksu pracy w kontekście reguł ustanowionych w zaskarżonej uchwale w zakresie wymogów formalnych przedstawienia dokumentów potwierdzających staż pracy zawodowej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 maja 2015 r. o sygn. II OSK 2429/13 uchylił zaskarżony wyrok, stwierdzając, że przy określaniu kryteriów, jakie musi spełniać kandydat na dyrektora samorządowej jednostki organizacyjnej, należy mieć na względzie to, że dokumentowanie stażu zawodowego i związanych z nim kwalifikacji nie może być opierane wyłącznie na świadectwach pracy i zaświadczeniach z aktualnego miejsca pracy.