1. W pierwszym półroczu 2012 r. Trybunał Konstytucyjny wydał trzy bardzo interesujące wyroki dotyczące statusu zawodów zaufania publicznego. Wyrokiem z 7 marca 2012 r., K 3/10, OTK-A 2012, nr 3, poz. 25, TK rozstrzygnął wniosek Krajowej Rady Radców Prawnych. To kolejna sprawa odnosząca się do ustawy z 20 lutego 2009 r. nowelizującej Prawo o adwokaturze, ustawę o radcach prawnych oraz Prawo o notariacie. Pierwszy raz TK orzekał o niej w wyroku z 30 listopada 2011 r., K 1/10, w którym przesądził o zgodności przepisów zmieniających zasady dostępu do zawodu notariuszaPor. M. Jackowski, Przegląd orzecznictwa TK: O pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Glosa do wyroku TK z 30 listopada 2011 r., K 1/10, „Palestra” 2012, nr 1–2..

W sprawie zakończonej wyrokiem z 7 marca 2012 r. radcowie prawni zarzucili niekonstytucyjność wielu przepisów regulujących zasady:

• dostępu do zawodu radcy prawnego bez składania egzaminu radcowskiego;
• dopuszczenia do egzaminu radcowskiego bez odbywania aplikacji radcowskiej;
• udziału samorządu radców prawnych w przygotowywaniu i przeprowadzeniu egzaminu radcowskiego;
• procedury związanej ze sprzeciwem Ministra Sprawiedliwości, a właściwie uzależnienie skuteczności wpisu na listę radców prawnych lub aplikantów radcowskich nie od doręczenia sprzeciwu, ale od jego podpisania przez Ministra.

Wszystkie regulacje, podobnie jak w przypadku wniosku notariuszy, zostały uznane za zgodne z Konstytucją. Na wstępie TK przypomniał, że ustawa nowelizująca z 2009 r. wykonuje trzy wyroki TK: z 19 kwietnia 2006 r.Wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., K 6/06, OTK-A 2006, nr 4, poz. 45. , z 8 listopada 2006 r.Wyrok TK z 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK-A 2006, nr 10, poz. 149. oraz z 26 marca 2008 r.Wyrok TK z 26 marca 2008 r., K 4/07, OTK-A 2008, nr 2, poz. 28. , w których stwierdzono niekonstytucyjność przepisów ustaw korporacyjnych po tzw. ustawie Gosiewskiego. Wypracowano w nich zasady kształtowania modelu dostępu do zawodów prawniczych. Trybunał przypomniał te zasady:

• zawody zaufania publicznego muszą być poddane stosownej reglamentacji oraz  gwarancjom prawnym, ponieważ takiego ochronnego rozwiązania wymaga interes publiczny, ochrona interesów podmiotów obsługiwanych przez świadczących usługi prawnicze, a w wypadku notariuszy – także bezpieczeństwo obrotu prawnego;
• ochrona ta może być realizowana przy zastosowaniu różnych modeli, w tym modelu stopniowanych państwowych egzaminów prawniczych;
• wybór modelu naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy. Konstytucja nie przesądza trybu kształcenia teoretycznego oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych;
• z woli ustawodawcy utrzymana została wielość reglamentowanych zawodów prawniczych, których przedstawiciele świadczą kwalifikowane usługi prawnicze. Nie wprowadzono także jednolitego systemu państwowego przygotowania do wykonywania zawodów prawniczych. Kształcenie to odbywa się w trybie różnych aplikacji i zostało powierzone poszczególnym samorządom prawniczym. Organy samorządu zawodowego zostały wyposażone w uprawnienie do prowadzenia i współokreślania zasad odbywania odrębnych, właściwych dla danego zawodu prawniczego aplikacji;
• od decyzji ustawodawcy zależy nadanie danemu zawodowi prawniczemu w drodze ustawy statusu zawodu zaufania publicznego i wykreowanie samorządu tego zawodu. Ustawodawca określił poszczególne, odrębne zawody prawnicze zaufania publicznego oraz sprecyzował zasady ich wykonywania. Potraktował aplikacje jako stadium przygotowujące do konkretnego, wybranego zawodu prawniczego. W wypadku każdego z zawodów prawniczych przewidziany egzamin ukształtowany został jako egzamin o charakterze zawodowym, sprawdzający przygotowanie i przydatność do konkretnego zawodu prawniczego. Ustawodawca nie sformułował, jako założenia generalnego, swobodnego „przepływu” pomiędzy poszczególnymi zawodami prawniczymi. Okoliczności te dowodzą, że ustawodawca dostrzega i zachowuje specyfikę poszczególnych zawodów prawniczych. W tej sytuacji całkowite wyłączenie samorządów zawodowych od ustalania, czy też współustalania, zasad egzaminu zawodowego pozostaje w kolizji z przyjętym modelem;
• od decyzji ustawodawcy zależy ponadto wyposażenie wykreowanych samorządów zawodowych w konstytucyjną gestię sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu;
• otwarcie zawodów prawniczych i zwiększenie dostępności usług prawniczych (także pod względem finansowym i terytorialnym) jest pożądane. Musi ono jednak następować w drodze rozwiązań wewnętrznie spójnych, które w sposób przejrzysty ukształtują model prawniczego kształcenia zawodowego oraz zasady przepływu pomiędzy wysoko kwalifikowanymi zawodami prawniczymi;
• ustawodawca winien dostrzegać potrzebę zagwarantowania właściwego standardu legalnie wykonywanej pomocy prawnej oraz określić zasady odpowiedzialności za nienależyte jej świadczenie.

W konsekwencji TK przyjął, że nie jest uprawniony do badania celowości czy słuszności obranego przez ustawodawcę modelu, lecz jedynie do jego oceny przez porównanie z wzorcami konstytucyjnymi. Stwierdził, że zgodne z ustawą zasadniczą są przepisy  o dostępie do zawodu radcy prawnego bez złożenia egzaminu radcowskiego dla osób zajmujących stanowisko sędziego, prokuratora oraz wykonujących zawód adwokata albo notariusza, czy też osób, które zdały egzamin sędziowski lub prokuratorski i wykonywały inne zawody prawnicze, jak również doktorów nauk prawnych. Podobnie za konstytucyjne uznano przepisy dotyczące możliwości zdawania egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji przez referendarzy sądowych, asystentów sędziego lub asystentów prokuratora, jak również osoby, które wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego lub adwokata w określonym okresie oraz które wykonywały czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej w kancelariach lub urzędach organów władzy publicznej. Badane przepisy mieszczą się w szerokim zakresie swobody regulacyjnej wyznaczonym przez ustrojodawcę, a analiza wzorców konstytucyjnych wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych nie uzasadnia wniosku, że ustawodawca dopuścił do wykonywania zawodu radcy prawnego osoby, które nie mają należytego przygotowania zawodowego. Brak jest dowodów, które wskazywałyby na obniżenie się poziomu usług prawniczych świadczonych przez radców prawnych po tych zmianach, a zakres pieczy korporacji jest wystarczający – może ona badać, czy osoby aspirujące do zawodu rzeczywiście w pełnym wymiarze wykonywały czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej, a także współorganizuje i współuczestniczy w egzaminowaniu kandydatów na radców prawnych.

Za zgodne z Konstytucją uznano również zmiany w zakresie udziału samorządu radców prawnych w przygotowywaniu i przeprowadzeniu egzaminu radcowskiego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przygotowanie do wykonywania zawodu zaufania publicznego powinno odpowiadać kryteriom wysokiej jakości i wiarygodności kojarzonej z pojęciem zaufania publicznego, a samorząd zawodowy powinien brać udział w ustalaniu zasad składania egzaminu zawodowego. Konstytucja pozostawia ustawodawcy zwykłemu szeroki zakres swobody regulacyjnej przy określaniu zasad egzaminu zawodowego. Artykuł 17 Konstytucji może stanowić podstawę do wyprowadzania z niego ogólnego wymogu zapewnienia odpowiedniej jakości przygotowania zawodowego, ale ustawa zasadnicza nie zawiera unormowań dotyczących przebiegu egzaminów zawodowych, w szczególności metod egzaminacyjnych oraz kryteriów oceny wiedzy i umiejętności kandydatów. Zagadnienia te mogą być swobodnie normowane przez ustawodawcę pod warunkiem poszanowania wymienionych wyżej zasad.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego budzi podobne wątpliwości do glosowanego przeze mnie wyroku z 30 listopada 2011 r., K 1/10. Podobnie jak orzeczenie K 1/10, powinien wywrzeć istotny wpływ na sposób interpretacji przepisów o kognicji organów samorządu zawodowego w postępowaniu o wpis na listę radców prawnych (ale również adwokatów). Organy samorządu zawodowego są bowiem, w ocenie TK, upoważnione do szerszego, niż to przyjmują sądy administracyjne, badania, czy kandydat do zawodu spełnia wymogi wynikające z ustawy. Tylko taka wykładnia, jak się wydaje, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego odpowiada wymogom art. 17 ust. 1 Konstytucji RPW tym zakresie odmiennie liczne wyroki sądów administracyjnych przytoczone przez Sędziego TK W. Hermelińskiego w zdaniu odrębnym do wyroku TK w sprawie K 3/10: wyrok NSA, II GSK 277/07, wyroki NSA z: 19 stycznia 2011 r., II GSK 84/10 i 8 czerwca 2011 r., II GSK 610/10; wyroki NSA z: 8 czerwca 2011 r., II GSK 610/10 i 19 stycznia 2011 r., II GSK 84/10 oraz wiele innych..

2. W dniu 6 marca 2012 r. w sprawie K 15/08 (OTK-A 2012, nr 3, poz. 24) Trybunał Konstytucyjny zbadał z kolei konstytucyjność art. 95i § 1 Prawa o notariacie. Przepis ten wprowadzony został do ustawy przy okazji unormowania instytucji poświadczenia dziedziczenia i nakłada na Krajową Radę Notarialną obowiązek utworzenia systemu informatycznego do prowadzenia rejestru aktów poświadczenia dziedziczenia oraz zapewnienia notariuszom dostępu do tego systemu. Główny zarzut skierowany przeciwko tej regulacji to brak zapewnienia środków publicznych na wykonanie tego obowiązku przez korporację i przerzucenie ciężaru jego sfinansowania na Krajową Radę Notarialną. Co może wydać się interesujące – Marszałek Sejmu występujący w tym postępowaniu podzielił stanowisko KRN co do niekonstytucyjności przepisu.

Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zarzutów korporacji notarialnej. Wskazał, że obowiązek prowadzenia rejestru poświadczeń dziedziczenia jest zadaniem o charakterze techniczno-organizacyjnym, stanowiącym element pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Realizacja tego obowiązku gwarantuje bowiem należyte wykonywanie zawodu notariusza w tym zakresie. Służy również zabezpieczeniu interesu publicznego, który przemawia za ogólnie dostępnym systemem informatycznym o rejestrowanych aktach poświadczenia dziedziczenia sporządzanych przez notariuszy, w celu zachowania pewności obrotu prawnego w zakresie prawa spadkowego. Trybunał, za orzeczeniem K 20/08 dotyczącym obowiązku przechowywania akt komorniczych, powtórzył, że piecza nie ogranicza się do działań związanych głównie z kwestią dopuszczenia do zawodu, prowadzenia rejestru członków oraz czuwania nad przestrzeganiem etyki przez członków. Ustawodawca, kształtując model zadań i kompetencji danego samorządu zawodowego, kieruje się bowiem specyfiką zawodu oraz zakresem czynności wykonywanych w jego ramach. Zadania, jakie powierza w drodze ustawy samorządom zawodowym, mogą bowiem mieścić się w funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu także przez to, że są subsydiarne wobec zadań wykonywanych w ramach tego zawoduWyrok TK z 14 grudnia 2010 r., K 20/08, OTK-A 2010, nr 10, poz. 129..

Także obowiązek sfinansowania systemu ze środków własnych KRN nie narusza wzorców konstytucyjnych. Samorząd zawodowy ma bowiem możliwość kształtowania składek korporacyjnych w taki sposób, aby pozyskać środki, a sami notariusze zostali wyposażeni w dodatkowe możliwości zarobkowania – mogą pobierać taksę za poświadczenia dziedziczenia.

Wskazany wyrok to, po wyroku odnoszącym się do samorządu komorników, kolejne rozstrzygnięcie pozwalające ustawodawcy na dość szerokie obarczanie korporacji zawodowych nowymi obowiązkami, które muszą być sfinansowane przez ich członków. Trybunał Konstytucyjny w swym najnowszym orzecznictwie zdaje się akcentować, że prawo do wykonywania wolnego zawodu, reglamentowanego przez ustawodawcę, wiąże się również z wieloma obowiązkami ponoszonymi w interesie publicznym.

3. W dniu 25 czerwca 2012 r. w sprawie K 9/10, Trybunał Konstytucyjny orzekał o konstytucyjności przepisów dotyczących zakresu kontroli sądowej nad orzeczeniami  wydawanymi przez sądy dyscyplinarne adwokatów, radców prawnych i notariuszy. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył przepisy ustaw korporacyjnych, w tym art. 91b w związku z art. 91a ust. 1 Prawa o adwokaturze. Zakwestionował podstawy kasacyjne w sprawach dyscyplinarnych. W jego ocenie ograniczenie kognicji Sądu Najwyższego wyłącznie do „rażącego naruszenia prawa” oraz „rażącej niewspółmierności kary dyscyplinarnej” narusza prawo do sądu.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyznaczony przez zaskarżone przepisy zakres postępowania kontrolnego jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przyjął, że za ograniczeniem zakresu sądowego postępowania kontrolnego przemawiają:

• zakres i charakter postępowania kasacyjnego przed Sądem Najwyższym; oba zarzuty, które mogą stanowić podstawę kasacyjną, umożliwiają rzeczywistą kontrolę uchybień, których mogą dopuścić się sądy dyscyplinarne;
•  przyjęty przez ustawodawcę model postępowania dyscyplinarnego przed organami samorządu zawodowego, który sprowadza się do orzekania w dwóch instancjach przez kolegialne organy quasi-sądowe złożone z profesjonalnych prawników; w toku całego postępowania obwiniony ma wiele gwarancji wynikających z prawa do sądu;
• ścisły związek sądownictwa dyscyplinarnego ze sprawowaniem przez samorządy zawodowe pieczy nad wykonywaniem zawodów zaufania publicznego, co znajduje umocowanie w art. 17 ust. 1 Konstytucji.

To kolejny ważny wyrok, w którym Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że sądownictwo dyscyplinarne stanowi istotny, immanentny element pieczy, o której mowa w art. 17 KonstytucjiPor. M. Jackowski, Postępowanie dyscyplinarne jako istotny element pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego. Przegląd orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, „Palestra” 2011, nr 1–2 oraz tenże, Kilka uwag o uprawnieniach nadzorczych Ministra Sprawiedliwości (na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 2009 r., K 4/08), „Palestra” 2010, nr 1–2.. Regulacje ograniczające kompetencje innych organów władzy publicznej w toku postępowania dyscyplinarnego są konstytucyjnie uzasadnione.