U chwałą pełnego składu Izby Cywilnej z 31 marca 2011 r.III CZP 112/10, LEX nr 751460. Sąd Najwyższy rozstrzygnął, że: „Do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.”. Uznał tym samym, że dla ustalenia prawa czasowo właściwego miarodajny jest moment wydania ostatecznej decyzji niezgodnej z prawem, a nie chwila wydania decyzji nadzorczej. W ramach argumentacji, która doprowadziła Sąd do takiej konkluzji, kluczową rolę odegrało stwierdzenie – dominujące także we wcześniejszym orzecznictwie (szeroko przywoływanym w uchwale) – że zdarzeniem będącym źródłem szkody jest pierwotna, wadliwa decyzja. 

Znaczenie tego ostatniego stwierdzenia, ugruntowanego obecnie autorytetem pełnego składu Izby Cywilnej, nie ogranicza się do problematyki intertemporalnej. Prima facie wydaje się ono rozstrzygające także dla określenia początku biegu 10-letniego terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem bezprawnej decyzji, który – zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 442¹ § 1 in fine k.c. – powinien być liczony „od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę”. Jeżeli bowiem zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest bezprawna, ostateczna decyzja, to nasuwa się prosty wniosek, że początek biegu maksymalnego 10-letniego terminu przedawnienia powinien być powiązany właśnie z tą decyzją. W konsekwencji możliwa byłaby sytuacja, w której termin ten upłynie, zanim dojdzie do prejudycjalnego stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji z prawem (por. art. 417¹ § 2 k.c.), a więc zanim poszkodowany uzyska możliwość skutecznego wystąpienia z żądaniem naprawienia szkody.

Uzasadnienie uchwały z 31 marca 2011 r. dowodzi, że Sąd Najwyższy był świadom zasygnalizowanego problemu, jednakże uchylił się od zajęcia wyraźnego stanowiska, uznając, iż wykraczałoby ono poza zakres przedstawionego mu zagadnienia.

Wskazany problem jest dostrzegany i różnie rozstrzygany w doktrynie.

Stosownie do pierwszego ze stanowisk przewidziany w art. 442¹ § 1 k.c. (uprzednio art. 442 § 1 zd. 2 k.c.) początek biegu 10-letniego terminu przedawnienia powinien być liczony – w przypadku roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej wskutek wydania niezgodnej z prawem, ostatecznej decyzji – od dnia jej wydania (dnia, w którym stała się ostateczna)Zob. J. Parchomiuk, Glosa do uchwały SN z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, OSP 2009, z. 10, s. 742–743; M. Kaliński, O przedawnieniu odpowiedzialności deliktowej władzy publicznej, PS 2010, nr 4, s. 9; J. Jastrzębski, Glosa do uchwały SN z dnia 6 listopada 2008 r. (III CZP 101/08), PiP 2010, z. 4, s. 135–136; implicite E. Stawicka, Cywilnoprawna odpowiedzialność władzy publicznej za szkody wynikłe ze stosowania dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, „Palestra” 2006, nr 11–12, s. 42. Taką interpretację przyjął także w istocie Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09, LEX nr 518113 (Sąd wskazał m.in., że: „Nie jest prawnie obojętne, kiedy osoba zgłaszająca żądanie odszkodowawcze wystąpi o wydanie decyzji nadzorczej, a początek biegu terminu przedawnienia nie może zależeć wyłącznie od woli osoby zainteresowanej. Wystąpienie o wydanie decyzji nadzorczej nie może zatem być oznaczone na dowolną chwilę w przyszłości i dopiero od wydania prawomocnej decyzji nadzorczej biegłby termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego ex delicto”). Tak też pod rządem art. 4 ustawy z 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. nr 54, poz. 243) i art. 283 k.z. – J. Marowski, J. Szczerski, Odpowiedzialność Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych, PUG 1957, nr 2, s. 87 [autorzy pisali: „Warunkiem odpowiedzialności (…) jest w zasadzie stwierdzenie winy sprawcy szkody w postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym. Orzeczenie stwierdzające winę uzasadnia odpowiedzialność Państwa dopiero wtedy, gdy jest prawomocne. Może się zdarzyć, że orzeczenie stanie się prawomocne dopiero po upływie terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego. By tego uniknąć, pokrzywdzony może wytoczyć powództwo przed prawomocnością orzeczenia. Postępowanie z powództwa o odszkodowanie w takim przypadku ulegnie zawieszeniu z mocy art. 191 k.p.c.”]; S. Garlicki, Odpowiedzialność cywilna za nieszczęśliwe wypadki, Warszawa 1959, s. 250–251 (inaczej autor oceniał początek biegu terminu przedawnienia liczonego a tempore scientia, wskazując, że rozpoczyna się on dopiero od daty stwierdzenia w postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym winy funkcjonariusza państwowego albo od daty, w której władza przełożona uznała taką winę).. U podstaw tego stanowiska leży przeświadczenie – zgodne z uchwałą Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. – że zdarzeniem prawnym będącym źródłem szkody jest jedynie pierwotna, niezgodna z prawem decyzjaZob. M. Kaliński, O przedawnieniu, s. 12; J. Jastrzębski, Glosa, s. 131–132. Por. też M. Safjan, K. J. Matuszyk, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, Warszawa 2009, s. 151..

Silnie reprezentowany jest również pogląd odmienny, zgodnie z którym – wbrew sugestii wynikającej z literalnego brzmienia art. 442¹ § 1 k.c. (uprzednio art. 442 § 1 zd. 2 k.c.) – początek biegu 10-letniego terminu przedawnienia należy liczyć, podobnie jak pod rządem art. 160 § 6 k.p.a., od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja nadzorczaTak de lege lata J. Frąckowiak, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, (w:) P. Machnikowski (red.), Prace z prawa cywilnego, Wrocław 2009, s. 118–119; Ł. Supera, Początek biegu terminu przedawnienia roszczenia w przypadku szkody wyrządzonej wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej – glosa – III CZP 47/09, MoP 2010, nr 9, s. 531; E. Bagińska, (w:) R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski (red.), System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, Warszawa 2010, s. 538–539; L. Bosek, (w:) M. Wyrzykowski (red.), System prawa administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy prawa administracyjnego, tekst przygotowany do druku, udostępniony przez autora; J. Forystek, A. Starczewski, Przedawnienie roszczeń o odszkodowanie za szkody spowodowane bezprawną decyzją administracyjną, PS 2010, nr 4, s. 31–33. Tak też pod rządem art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. nr 54, poz. 243) i art. 283 k.z. – A. Stelmachowski, M. Wawiłowa, W kwestii odpowiedzialności państwa w zakresie tzw. „aktów władczych”, PiP 1956, z. 7, s. 70 (ze względu na to, że dochodzenie odszkodowania za bezprawny akt administracyjny musi być poprzedzone uchyleniem niesłusznej decyzji w specjalnie ustanowionym trybie administracyjnym, autorzy przyjmowali, iż „w takich przypadkach bieg przedawnienia nie może rozpoczynać się od chwili wyrządzenia szkody, ale od momentu uchylenia orzeczenia czy decyzji, w wykonaniu której wynikła szkoda”). Por. też Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niezgodnym z prawem prawomocnym orzeczeniem lub ostateczną decyzją (art. 4171 § 2 k.c.), „Palestra” 2006, nr 5–6, s. 133 (zdaniem autora roszczenie odszkodowawcze powstaje z chwilą wyrządzenia szkody ostateczną decyzją administracyjną niezgodną z prawem; staje się ono wymagalne z chwilą prejudycjalnego stwierdzenia tej niezgodności. „W takich sytuacjach roszczenie odszkodowawcze może być ograniczone przewidzianymi w art. 442 k.c. terminami przedawnienia roszczeń deliktowych, jednak z tym zastrzeżeniem, że bieg terminu przedawnienia roszczenia nie może – zgodnie z art. 120 k.c. – skończyć się wcześniej niż powstała możliwość dochodzenia roszczenia przez wierzyciela”)..  Należy zaznaczyć, że pogląd taki był przyjmowany jednolicie w odniesieniu do przedawnienia roszczeń, o których mowa w art. 153 k.p.a.Zob. wyrok SN z 2 grudnia 1998 r., I CKN 910/97, OSNC 1999, nr 6, poz. 114; wyrok SN z 5 kwietnia 2006 r., IV CSK 177/05, LEX nr 301835. W doktrynie zob. J. Kremis, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za decyzje administracyjne według kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego, Wrocław 1986, s. 101.

W sferze funkcjonalnej pogląd ten jest uzasadniany dążeniem do wyeliminowania możliwości powstania sytuacji, w których roszczenie o naprawienie szkody przedawni się, zanim poszkodowany będzie mógł go skutecznie dochodzićZob. np. Ł. Supera, Początek, s. 530. Co do roszczeń, o których mowa w art. 153 k.p.a., zob. wyrok SN z 2 grudnia 1998 r., I CKN 910/97, OSNC 1999, nr 6, poz. 114.. Zwraca się uwagę, że jest to roszczenie, które przysługuje jednostce przeciw władzy publicznejZob. J. Frąckowiak, Odpowiedzialność, s. 118–119, przypis 68., a przepisy o odpowiedzialności deliktowej władzy publicznej muszą być tak interpretowane, aby zapewnić skuteczne zaspokojenie roszczeń opartych na art. 77 KonstytucjiŁ. Supera, Początek, s. 531..

Dogmatyczna podstawa referowanego stanowiska jest ujmowana różnie. Niektórzy autorzy przyjmują – w nawiązaniu do prejudycjalnego charakteru ustalenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 417¹ § 2 k.c.) – że delikt w postaci wydania wadliwej decyzji ma charakter złożony i składa się nań zarówno pierwotna, ostateczna decyzja, jak i ustalenie we właściwym trybie jej niezgodności z prawemTak J. Frąckowiak, Odpowiedzialność, s. 117; J. Forystek, A. Starczewski, Przedawnienie, s. 39–40. Koncepcję zdarzenia złożonego przyjmują także L. Bosek, Glosa do uchwały z dnia 16 listopada 2004 r. (III CZP 64/04), PS 2006, nr 10, s. 163–165; J. Kremis, Glosa do uchwały SN z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, OSP 2010, z. 3, s. 219–221. Odmiennie Ł. Supera, Początek, s. 530 (zdaniem autora decyzja nadzorcza nie jest ostatnim elementem „zdarzenia wywołującego szkodę”, lecz pierwszym elementem zdarzenia naprawiającego szkodę).. Dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej domykane jest zdarzenie wyrządzające szkodę i dopiero od tej chwili może rozpocząć bieg termin przedawnienia.

Natomiast inni autorzy uznają wprawdzie, że zdarzeniem szkodzącym jest jedynie pierwotna, bezprawna decyzja, jednakże przypisują decydujące znaczenie regule, iż bieg terminu przedawnienia roszczenia nie może się rozpocząć, zanim to roszczenie nie stanie się wymagalneTak Ł. Supera, Początek, s. 530; tak też w istocie E. Bagińska, (w:) R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski (red.), System, t. 12, Odpowiedzialność, s. 538–539. Co do roszczeń, o których mowa w art. 153 k.p.a., zob. wyrok SN z 2 grudnia 1998 r., I CKN 910/97, OSNC 1999, nr 6, poz. 114. Por. też Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność, s. 133..

Zmierzając do zajęcia własnego stanowiska w omawianej kwestii, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że siła przekonywania obu ostatnio wskazanych argumentów dogmatycznych wydaje się obecnie w praktyce znikoma. Pierwszy z nich pozostaje w wyraźnej kolizji z argumentacją leżącą u podstaw uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r.Sąd wskazał tam m.in., że: „Nie można (…) konieczności uzyskania decyzji nadzorczej do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją administracyjną, podzielić tych zapatrywań, według których czyn niedozwolony, rodzący zobowiązanie do naprawienia szkody, finalizuje się dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą”; w ocenie Sądu decyzja nadzorcza nie jest elementem czynu niedozwolonego (jest to decyzja zgodna z prawem) ani w świetle art. 160 k.p.a., ani w świetle art. 4171 § 2 k.c., drugi – zawodzi w świetle uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 17 lutego 2006 r.III CZP 84/05, OSNC 2006, nr 7–8, poz. 114., w której przyjęto, że: „Roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawnia się z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę (art. 442 § 1 zd. 2 k.c.), bez względu na to, kiedy szkoda powstała lub się ujawniła” (a więc także wtedy, gdy poszkodowany nie miał możliwości dochodzenia roszczenia przed upływem terminu przedawnienia).

Mimo to rzeczywiście budzi wątpliwości interpretacja zakładająca, że termin przedawnienia roszczenia o wynagrodzenie szkody wyrządzonej przez wydanie bezprawnej decyzji może upłynąć, zanim poszkodowany będzie miał możliwość jego skutecznego dochodzenia.

Źródłem tych wątpliwości jest przede wszystkim art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz zapatrywania wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 1 września 2006 r.SK 14/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 97., w którym stwierdzono, że: „Art. 442 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (…) przez to, że pozbawia pokrzywdzonego dochodzenia odszkodowania za szkodę na osobie, która ujawniła się po upływie lat dziesięciu od wystąpienia zdarzenia wyrządzającego szkodę, jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

Omawiając zależność między gwarancją z art. 77 ust. 1 Konstytucji a ukształtowaniem na poziomie ustawowym reguł dotyczących odpowiedzialności władzy publicznej, także w dziedzinie przedawnienia, Trybunał zaznaczył m.in., że „wprowadzenie – w drodze odstępstwa od reguły ogólnej rządzącej przedawnieniem – specyficznego mechanizmu przedawnienia w art. 442 k.c. nie jest dopuszczalne na pewno w odniesieniu do szkody na osobie wyrządzonej czynem niedozwolonym organu władzy publicznej”. W wypowiedzi Trybunału, dotyczącej wprost szkody na osobie („na pewno”), zdaje się skrywać sugestia, że przytaczane racje mogą mieć ogólniejszy walor. Tym bardziej że Trybunał puentuje ten fragment wywodu stwierdzeniem, iż: „Przyjęte w art. 442 k.c. odstępstwo od reguły ogólnej przedawnienia nie znajduje więc w odniesieniu do prawa podmiotowego z art. 77 ust. 1 Konstytucji swojego dostatecznego uzasadnienia”.

Istotne jest również to, że w ocenie Trybunału poziom swobody ustawodawcy w kształtowaniu mechanizmu przedawnienia w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych kierowanych przeciwko władzy publicznej jest ograniczony przez funkcję gwarancyjną art. 77 ust. 1 Konstytucji.

W świetle przywołanych standardów konstytucyjnych z pewnością nie do zaakceptowania byłaby regulacja dopuszczająca sytuacje, w których – mimo dołożenia przez poszkodowanego należytej staranności – termin przedawnienia roszczenia przeciwko władzy publicznej mógłby upłynąć, zanim poszkodowany uzyskałby możliwość jego dochodzenia. W ten sposób należałoby również ocenić unormowanie, które obarczałoby poszkodowanego koniecznością wykazania się nadzwyczajną aktywnością w celu zapobieżenia przedawnieniu.

To, czy w ten sposób można ocenić konsekwencje poglądu, który początek biegu 10-letniego terminu przedawnienia z art. 442¹ § 1 zd. 2 k.c. wiąże z chwilą wydania ostatecznej, bezprawnej decyzji, zależy od ustalenia, czy system prawa oddaje do dyspozycji starannemu poszkodowanemu skuteczne i wystarczająco „przystępne” (tzn. niewiążące się z nadmiernymi trudnościami) instrumenty przeciwdziałania negatywnym skutkom przedawnienia.

Z całą pewnością instrumentem takim nie jest powództwo o ustalenie (art. 189 k.p.c.), ponieważ w świetle art. 4171 § 2 k.c. jest jasne, że sąd nie mógłby ustalić istnienia roszczenia poszkodowanego (stosunku prawnego), także na przyszłość, skoro wymagałoby to oceny zgodności z prawem orzeczenia albo decyzji.

Warunku wystarczającej skuteczności i przystępności nie spełnia także środek w postaci możliwości powołania się na nadużycie zarzutu przedawnienia (art. 5 k.c.), nie może on bowiem służyć korygowaniu takich skutków rozstrzygnięć ustawodawcy (art. 4421 § 1 zd. 2 k.c.), które w ramach objętych hipotezą art. 417¹ § 1–3 k.c. mają charakter typowyPor. wyrok TK z 1 września 2006 r., SK 14/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 97 [Trybunał wskazał tam, że środki ochrony poszkodowanych takie jak powództwa o ustalenie (art. 189 k.p.c.) czy nadużycie prawa podmiotowego (art. 5 k.c.) są niewystarczające z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych, jako że: „Są to (…) rozwiązania o nieporównywalnie mniejszej skuteczności i pewności w stosunku do właściwej regulacji na gruncie samej konstrukcji przedawnienia roszczeń (…) Obie instytucje w żadnej mierze nie dostarczają efektywnego i pewnego instrumentu, który mógłby służyć osiągnięciu przez poszkodowanego w normalnych okolicznościach celu, jakim jest uzyskanie świadczenia odszkodowawczego”]..

Wydaje się, że wystarczającej z punktu widzenia art. 77 ust. 1 Konstytucji ochrony poszkodowanego nie zapewnia także możliwość wytoczenia powództwa o odszkodowanie jeszcze przed uzyskaniem wymaganego prejudykatu, i to nawet przy założeniu – przyjmowanym przez niektórych autorów – że w takiej sytuacji sąd nie powinien oddalać powództwa, lecz skorzystać z możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 177 § 1 pkt 1 lub 3 k.p.c. (rozstrzygnięcie sprawy cywilnej zależy od treści decyzji lub orzeczenia innego sądu)Zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 342. Podobną propozycję sformułował J. Kremis, Glosa, s. 221. Por. pod rządem art. 418 k.c. H. Dąbrowski, (w:) J. Ignatowicz (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2, Warszawa 1972, s. 1010. Por. też pod rządem art. 4 ustawy z 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych (Dz.U. nr 54, poz. 243) orzeczenie SN z 21 marca 1963 r., 2 CR 278/62, OSNCP 1964, nr 3, poz. 55. Kwestię tę uznaje za otwartą Z. Banaszczyk, (w:) A. Olejniczak (red.), System Prawa Prywatnego, t. 6, Prawo zobowiązań – część ogólna, Warszawa 2009, s. 825. „Półśrodek” taki uznaje za niewystarczający Ł. Supera, Początek, s. 528–529, 531. Por. też J. Gudowski, Węzłowe problemy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, PS 2006, nr 1, s. 6 (zdaniem autora wszczęcie sprawy o odszkodowanie za szkodę będącą skutkiem jurysdykcyjnej działalności sądu bez uprzedniego stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia spowoduje oddalenie powództwa).. Zmuszanie osób poszkodowanych decyzjami administracyjnymi (i innymi podobnymi aktami władzy), aby na wszelki wypadek zapobiegały przedawnieniu roszczenia przez wytaczanie powództw odszkodowawczych – zanim uzyskają pewność co do wyników postępowania prejudycjalnego – i narażanie ich na ponoszenie kosztów procesu w razie oddalenia powództwa ze względu na negatywny wynik postępowania prejudycjalnego wydaje się niemożliwe do zaakceptowania. Ryzyko takie byłoby samo w sobie barierą utrudniającą realizację konstytucyjnego prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Trudno również uznać za racjonalne z punktu widzenia wymiaru sprawiedliwości angażowanie sądów w prowadzenie takich prewencyjnych postępowań, zanim wyjaśnią się losy postępowań prejudycjalnych.

Z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych do lepszych rezultatów prowadzi interpretacja, zgodnie z którą złożenie wniosku o wszczęcie postępowania prejudycjalnego stanowiłoby czynność przed „organem powołanym do rozpoznawania spraw” „danego rodzaju” „przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia” w rozumieniu art. 123 § 1 pkt 1 k.c., która skutkuje przerwaniem biegu przedawnienia. Interpretacja taka wydaje się dopuszczalnaPor. jednak Ł. Supera, Początek, s. 528 (zdaniem autora nie odpowiada to semantycznej wykładni art. 123 pkt 1 k.c., ponieważ organ administracji – ani tym bardziej Trybunał Konstytucyjny – nie jest organem powołanym do rozpoznawania roszczeń odszkodowawczych).. Skoro bowiem stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji jest konieczną przesłanką, warunkującą możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, to można twierdzić, że złożenie wniosku powodującego wszczęcie takiego postępowania jest czynnością podjętą bezpośrednio (tzn. konieczną) w celu dochodzenia (ustalenia) roszczenia, a organ administracji jest powołany do stwierdzenia wymaganej przez art. 417¹ § 2 k.c. niezgodności z prawem.

Rozwiązanie takie, które z jednej strony zakładałoby obliczanie 10-letniego terminu z art. 442¹ § 1 zd. 2 k.c. od momentu wydania wadliwej decyzji, a z drugiej – umożliwiałoby doprowadzenie do przerwy biegu przedawnienia przez aktywność poszkodowanego, miałoby m.in. tę zaletę, że mogłoby zapobiegać sytuacji, w której poszkodowany zachowywałby się przez dziesiątki lat biernie, po to, by następnie żądać odszkodowania, a – jak wiadomo – między innymi uniknięciu takich sytuacji służy instytucja przedawnienia.

Tym niemniej i to rozwiązanie może budzić wątpliwości.

Po pierwsze, mechanizm ten nie gwarantuje wystarczającej ochrony wówczas, gdy poszkodowany bez własnej winy nie wiedział o okolicznościach świadczących o wadliwości decyzji (por. np. art. 145 § 1 pkt 1–4 k.p.a.), w związku z czym nie można mu postawić zarzutu, że nie podjął działań zmierzających do przerwania biegu przedawnienia.

Po drugie, nie jest jasne, dlaczego negatywne konsekwencje bierności miałby ponosić wyłącznie poszkodowany, skoro w państwie praworządnym naganna jest także bierność (zaniechanie) każdego organu władzy publicznej, który jest kompetentny do wszczęcia z urzędu postępowania prejudycjalnego służącego wyeliminowaniu wadliwej decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.)Por. J. Forystek, A. Starczewski, Przedawnienie, s. 35.. Skarb Państwa wyrządzający szkodę przez władcze, jednostronne rozstrzygnięcia, korzystające z domniemania zgodności z prawem, nie jest zwykłym dłużnikiem i można mieć poważne wątpliwości co do tego, czy powinien czerpać jakiekolwiek korzyści ze swej bierności w zakresie wykonywania działalności nadzorczej. Jest tak tym bardziej, że wady decyzji, o których mowa w art. 145 czy też art. 156 k.p.a., są bardzo poważne.

Po trzecie, rzeczywiście trudno byłoby wykazać, jakie znaczenie dla biegu przedawnienia roszczenia ma sytuacja, w której postępowanie prejudycjalne jest prowadzone z urzędu albo wskutek inicjatywy osób trzecichZwraca na to uwagę Ł. Supera, Początek, s. 528.. W takim przypadku w celu wywołania skutku z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. strona poszkodowana musiałaby – ściśle rzecz biorąc – wykazywać się sztuczną niekiedy aktywnością „przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia roszczenia”. O ile taką sztuczną aktywność można sobie jeszcze wyobrazić w ramach postępowania administracyjnego, o tyle trudno to uczynić w przypadku, gdy prejudykatem jest stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z aktem wyższej rangi (por. art. 417¹ § 2 zd. 2 k.c.) Aktywność znacznej liczby potencjalnych poszkodowanych byłaby zapewne uciążliwa dla Trybunału Konstytucyjnego.. Stosując interpretację korzystną dla poszkodowanego, można by oczywiście przyjąć, że przerwę biegu przedawnienia powoduje każde wszczęcie postępowania prejudycjalnego, niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy ono nastąpiło, ale byłaby to wykładnia w najlepszym razie praeter legem, ponieważ nie odpowiada ona idei przerwy biegu przedawnienia (powiązanej zawsze z aktywnością uprawnionego), a stosowne przepisy nie stwarzają żadnych wyraźnych podstaw do jej przyjęcia.

Po trzecie, szczególna trudność pojawia się wówczas, gdy postępowanie przed Trybunałem Kontytucyjnym jeszcze się nie toczy, ponieważ trudno wymagać, by w celu przerwania biegu przedawnienia poszkodowany prowadził postępowania umożliwiające złożenie mu skargi konstytucyjnej.

Wskazane wyżej wątpliwości mogą skłaniać do postawienia tezy – pozostającej w zgodzie z wykładnią art. 417¹ § 2 oraz art. 442 § 1 zd. 2 i 442¹ § 1 zd. 2 k.c., wyłaniającą się z obu uchwał pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego – że zastąpienie art. 160 k.p.a. przez art. 417¹ § 2 k.c. i pominięcie odpowiednika art. 160 § 6 k.p.a. spowodowało poszerzenie luki w prawie, która uprzednio istniała jedynie w odniesieniu do roszczeń wskazanych w art. 153 k.p.a. Chodziłoby tu o lukę aksjologiczną, która polega na tym, że rozstrzygnięcie istotnej prawnie kwestii jest wprawdzie możliwe na podstawie przepisów ogólnych (tu art. 442¹ § 1 k.c.), jednakże ich zastosowanie – w zestawieniu z regulacjami szczegółowymi dotyczącymi zbliżonych kwestii uregulowanych wyraźnie przez ustawodawcę – prowadzi do rezultatów istotnie odmiennych, przy czym brak jest wystarczających racji odmienność tę uzasadniającychPor. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z 29 września 2009 r., III CZP 41/09, LEX nr 518164..

Za istnieniem takiej luki w ramach omawianych regulacji przemawiają następujące argumenty.

Po pierwsze, zastosowanie do roszczeń przewidzianych w art. 417¹ § 2 k.c. ogólnej regulacji przedawnienia roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 442 § 1 zd. 2 i 442¹ § 1 zd. 2 k.c.) wywołuje poważne wątpliwości co do jej zgodności z gwarancjami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Po drugie, zastosowanie ogólnych zasad przedawnienia pozbawia sensu wszystkie przypadki regulacji, które przewidują, że po upływie 10 lat od wydania wadliwej decyzji wszczęcie postępowania nadzorczego może prowadzić jedynie do stwierdzenia jej niezgodności z prawem (chodzi tu o art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.)Por. odnośnie do roszczeń, o których była mowa w art. 153 k.p.a., wyrok SN z 2 grudnia 1998 r., I CKN 910/97, OSNC 1999, nr 6, poz. 114.. W obliczu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego stwierdzenie to wydaje się wszak bezużyteczne.

Po trzecie, uzasadnienie projektu ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustawDz.U. nr 162, poz. 1692. nie zawiera żadnej wskazówki co do tego, że wolą ustawodawcy było zasadnicze przewartościowanie dotychczasowych reguł dotyczących przedawnienia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem bezprawnej decyzji, określonych w art. 160 § 6 k.p.a. albo ustalonych w orzecznictwie (co do roszczeń, o których była mowa w art. 153 k.p.a.). Sugeruje to, że omawiana kwestia została po prostu przeoczona przez ustawodawcę.

Po czwarte, przeoczenie ustawodawcze potwierdza okoliczność, że po wejściu w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw obowiązywały przepisy, które w podobnych do art. 417¹ § 2 k.c. sytuacjach kształtowały początek biegu terminu przedawnienia w sposób odmienny od zasad ogólnych.

Mianowicie od 1 września 2004 r. do 31 grudnia 2006 r. obowiązywał art. 261 § 6 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym: „Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się po upływie 3 lat od dnia doręczenia decyzji uchylającej decyzję lub stwierdzającej jej nieważność albo od dnia doręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 245 § 1 pkt 3 lub art. 247 § 2”, a nadal obowiązuje – dotyczący roszczeń odszkodowawczych za niesłuszne skazanie, tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie (art. 552 k.p.k.) – art. 555 k.p.k., w myśl którego: „Roszczenia przewidziane w niniejszym rozdziale przedawniają się po upływie roku od daty uprawomocnienia się orzeczenia dającego podstawę do odszkodowania i zadośćuczynienia, w wypadku tymczasowego aresztowania – od daty uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, w razie zaś zatrzymania – od daty zwolnienia”.

Po piąte, o istnieniu luki w prawie świadczą także niejasności dotyczące koncepcji, zgodnie z którą wszczęcie postępowania prejudycjalnego powoduje przerwę biegu przedawnienia. Ustawodawca najwyraźniej nie przewidywał, że instytucja przerwy biegu przedawnienia ma się stać podstawową gwarancją, chroniącą poszkodowanego przed przedawnieniem roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie bezprawnej decyzji.

Wskazana luka w prawie mogłaby zostać wyeliminowana w drodze analogii do ww. regulacji szczególnych (obecnie już tylko art. 555 k.p.k.) przez przyjęcie, że początkiem biegu przedawnienia roszczenia z art. 417¹ § 2 k.c. jest chwila, w której stała się ostateczna decyzja nadzorcza. Chwila ta wyznaczałaby nie tylko początek biegu 10-letniego terminu przedawnienia z art. 442¹ § zd. 2 k.c., ale także byłaby najwcześniejszym momentem, z którym zaczyna bieg 3-letni termin przedawnienia z art. 442¹ § zd. 1 k.c.

Ostatnio omówione rozwiązanie wydaje się de lege lata najbardziej prawidłowe. Jak długo ustawodawca nie przystosuje w sposób czytelny regulacji przerwy biegu przedawnienia do specyfiki „właściwych postępowań” służących stwierdzeniu niezgodności decyzji z prawem (art. 417¹ § 2 k.c.), tak długo należy opowiedzieć się za interpretacją korzystniejszą dla poszkodowanego i w bardziej jednoznaczny sposób czyniącą zadość gwarancji z art. 77 Konstytucji.