C zy w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej istnieje możliwość uzyskania pozwolenia budowlanego na wzniesienie budynku w odległości od granicy działki mniejszej niż 4 metry (budynek z otworami w stronę granicy) bądź mniejszej niż 3 metry (budynek bez otworów zwróconych w stronę granicy), w każdym przypadku zależy od spełnienia przez inwestora dodatkowych założeń zapisanych w § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wielokrotnie nowelizowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), stanowi jeden z podstawowych aktów wykonawczych do ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Pomimo kolejno dokonywanych w nim zmian zapisy rozporządzenia wciąż wzbudzają wątpliwości orzecznicze. Wyjaśnianie niejasności przez judykaturę ma żywotne znaczenie dla inwestorów, którzy podejmują trud zabudowywania nieruchomości w rozmaitych warunkach: niektórzy z nich w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inni – dysponując decyzją administracyjną ustalającą dla konkretnej działki warunki zabudowy wobec nieistnienia na danym terenie takiego planu.

Proces budowlany – tak jak należy go w największym skrócie przedstawiać, odwzorowując zespół ogólnie obowiązujących przepisów prawa – uregulowany jest następująco.

Metody przeznaczania terenów na wskazane cele i ustalanie reguł ich zagospodarowania, a w szczególności zabudowy, określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady, wskazania tyczące się przeznaczenia gruntów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz zdefiniowania sposobów zagospodarowania i wymagań stosowanych do zabudowy danego terenu umieszcza się w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w braku takiego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów następuje w drodze wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei projektowanie i budowę obiektów budowlanych reguluje ustawa – Prawo budowlane. Ustawa ta nakazuje projektować i budować obiekty budowlane w sposób określony w normach obowiązującego prawa, w tym w przepisach techniczno-budowlanych. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Z przepisów Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że warunki techniczne dotyczą nie tylko samej konstrukcji obiektów budowlanych, ale także ich usytuowania na działce inwestora. Ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę należy do organu architektoniczno--budowlanego. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych wypadkach i dokonuje się ono wówczas w szczególnym trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego. Oznacza to, że chociaż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U z 2020 r. poz. 293 ze zm.), a w braku takiego planu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Rozporządzenie określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowi istotne ograniczenie swobody inwestora w realizacji jego prywatnej wizji zabudowy działki. W uzasadnieniu wyroku z 11.05.1999 r. (P 9/98) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że tego rodzaju ograniczenia są efektem wzajemnego oddziaływania praw własności różnych podmiotów, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem. W tego typu sytuacjach istnieje konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby właściciele sąsiednich nieruchomości mogli z nich optymalnie korzystać. Najlepsze z możliwych korzystanie z praw o jednakowym charakterze przy konflikcie interesów prawnych właścicieli wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu.

I właśnie tak rozumiane ograniczenia w zakresie projektowania i usytuowania budynku – ze względu na interesy właściciela sąsiedniej działki – zostały ulokowane w § 12 rozporządzenia. Są one rozwinięciem wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1–2b Prawa budowlanego, ponieważ ich celem jest ochrona prawa zabudowy działki sąsiedniej, co przekłada się na konieczność uwzględnienia istniejącej lub planowanej zabudowy działki sąsiedniej.

Generalną zasadą jest sytuowanie obiektów na działce budowlanej w odległościach wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, to znaczy od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, względnie 3 metry – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Kolejne przepisy § 12 rozporządzenia przewidują jednakże wyjątki od wskazanego sposobu sytuowania obiektów, dopuszczając możliwość lokalizacji obiektu w mniejszej odległości od granicy lub na samej granicy z nieruchomością sąsiednią. Wyjątki te są na tyle szeroko zakreślone, że w znacznym stopniu niwelują podstawową regułę. I tak zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Z kolei w § 12 ust. 4 rozporządzenia (a należy podkreślić, że w numeracji, która obowiązywała przed zmianą wprowadzoną z dniem 1.01.2018 r., był to § 12 ust. 3 rozporządzenia, niewiele różniący się brzmieniem od obecnego ust. 4) dopuszczono sytuowanie obiektów w odległościach innych, niż to nakazuje ogólna reguła – w zabudowie jednorodzinnej lub zagrodowej, o ile wypełni się jedna ze wskazanych w przepisach tego ustępu hipotez co do gabarytów projektowanego budynku bądź samej działki, i uszanuje się przy tym dodatkowo przepisy odrębne oraz wymagania zawarte w § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271–273 rozporządzenia. Ponadto nowo dodany ust. 3 (według aktualnej numeracji § 12) dozwala na stawianie budynku bezpośrednio na granicy, jeżeli miałby on przylegać ścianą do budynku już istniejącego na sąsiedniej działce, a jego wysokość odpowiadałaby wymogom bądź to planu miejscowego, bądź też (w braku takowego) decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wyżej wspomniano, brzmienie przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia od 1.01.2018 r. uległo istotnej zmianie. Poprzednio, zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia, sytuowanie budynku zwróconego „ślepą” ścianą było dopuszczalne w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aktualnie ten sam przepis stanowi, że sytuowanie tak ustawionego budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub przy samej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Spośród wszystkich przepisów określających możliwości zachowania przy nowo projektowanej zabudowie odległości od granicy sąsiada mniejszych, niż przewidują ogólne zasady – jedynie ust. 4 (poprzednio oznaczany jako ust. 3), to znaczy ten, który tyczy się zabudowy jednorodzinnej albo zagrodowej, nie zawiera w swej treści żadnych odniesień: ani do planu miejscowego, ani do decyzji o warunkach zabudowy.

Zarówno przed wspomnianą wyżej nowelizacją, która weszła w życie 1.01.2018 r., jak i obecnie – rodzą się wątpliwości co do tego, czy wyjątki wynikające z owego ustępu należy stosować jedynie wtedy, gdy w braku planu została wydana decyzja administracyjna ustalająca warunki zabudowy, czy również wówczas, kiedy na danym terenie istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego.

Pod rządami wcześniejszej wersji rozporządzenia, to znaczy aż do początków roku 2018, wątpliwość ta przybierała postać pytania o wzajemną relację pomiędzy owym przepisem a normą zawartą w ust. 2. Było to postawienie sprawy o tyle zasadne, że – jak wspomniano – możliwość przysunięcia budynku do granicy na odległość zaledwie 1,5 metra albo nawet postawienie go w ostrej granicy działek zależało, alternatywnie, od miejscowego planu lub od wydanych warunków zabudowy. W takiej konfiguracji przepisów Naczelny Sąd Administracyjny wydał 27.02.2017 r. uchwałę siedmioosobowego składu (II OPS 3/16), z tezą stanowiącą, że „w przypadku gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 (obecnie ust. 4 – przyp. E.S.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422)”. Przesądzono zatem w owej uchwale, że jeżeli wydano decyzję określającą warunki zabudowy, to nie niweluje ona konieczności dopełnienia, na etapie projektowania i uzyskiwania pozwolenia budowlanego, dodatkowych warunków szczegółowych, aby budynek przy granicy istotnie mógł powstać.

Treść uchwały już w momencie jej opublikowania pozostawiała pewien niedosyt, albowiem przedstawione siedmioosobowemu składowi zagadnienie prawne było nieco szersze i obejmowało swym zakresem również i taką sytuację, w której inwestor działa w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Po wejściu w życie nowelizacji rozporządzenia, mocą której ograniczono możliwość wynikającą z § 12 ust. 2 jedynie do tych sytuacji, kiedy dla danego terenu istnieje plan miejscowy, a nadto wprowadzono nową treść w (obecnym) ust. 3, wątpliwość odżyła na nowo – w wymiarze, który na kanwie stanu faktycznego jednej z rozstrzyganych spraw skonkretyzował się następująco: jeżeli plan miejscowy przewiduje możliwość sytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, to czy znajdują, czy też nie znajdują zastosowania wyjątki określone w § 12 ust. 3 i 4?

Próbę odpowiedzi na tak sformułowane pytanie podjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekając – w wyroku z 17.04.2019 r. (II Sa/Po 12/19) – że „regulacja zawarta w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) dotyczy dopuszczalności sytuowania budynku gospodarczego lub garażu bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, lecz jedynie wówczas, gdy dla danego terenu (działki) nie obowiązuje plan miejscowy”. W motywach swego orzeczenia WSA w Poznaniu wyraził przekonanie, że skoro plan miejscowy dopuszcza możliwość zbliżenia budynku do granicy działki na dystans zaledwie 1,5 metra albo i postawienia go na samej granicy, to nie należy się doszukiwać konieczności stosowania kolejnych ograniczeń w postaci bardziej restrykcyjnie zakreślonych wyjątków od generalnej zasady wymienionych w § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia.

Przyjdzie obserwować, czy wyżej zrelacjonowane stanowisko poznańskiego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przełoży się na powszechną linię orzeczniczą. Z punktu widzenia inwestorów stanowisko takie w znacznym stopniu upraszcza formalności i z tego punktu widzenia należy je odnotować z aprobatą. Ciąży jednak na nim refleksja, że organy wydające pozwolenia budowlane przykładałyby rozbieżne miary do identycznych dwóch zamierzeń budowlanych w zależności od tego, czy na danym terenie jest plan, czy też go nie ma. A może pytanie powinno brzmieć całkiem inaczej i zwracać się wprost do ustawodawcy: czy celowe jest utrzymywanie akurat w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego przepisów, których cel wybiega ponad potrzeby „sąsiedzkie” i w istocie swojej zmierza do kształtowania szczegółowego ładu przestrzennego?