Zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej.

Uwagi do wyroku TK SK 45/09

1. W związku z glosowanym w ostatnim przeglądzie wyrokiem K 1/10 niemal umknął mi bardzo istotny wyrok, który zapadł w dniu 16 listopada 2011 r. w sprawie SK 45/09Wyrok TK z 16 listopada 2011 r., SK 45/09, OTK-A 2011, nr 9, poz. 97.. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął, że art. 41 zd. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 44/2001 z 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych jest zgodny z art. 45 ust. 1 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak w tej sprawie to nie treść i kierunek rozstrzygnięcia wyroku są najbardziej interesujące. Najciekawsze jest, że w ogóle rozstrzygnięto merytorycznie skargę konstytucyjną.

2. Przepisy określające zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego można odnaleźć w kilku miejscach w Konstytucji. Podstawowym jest art. 188, zgodnie z którym TK orzeka w sprawach:

•  zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
• zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
• zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
• zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, – skargi konstytucyjnej.

Przepis ten jest modyfikowany przez kilka innych regulacji:

• art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, przewidujący prawo każdego, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, do wniesienia skargi konstytucyjnej. Wnosi się ją w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach, prawach lub obowiązkach;
• art. 122, który określa procedurę prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy na wniosek Prezydenta w toku postępowania legislacyjnego, uzupełniony o regulację szczególną w tym zakresie
• art. 224 dotyczący kontroli uprzedniej ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym;
• art. 133 ust. 2, w myśl którego Prezydent RP przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją; 
• art. 186, upoważniający Krajową Radę Sądownictwa do wystąpienia z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów;
• art. 193, który stanowi, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem;
• art. 239, który, jako jedyny, negatywnie zakreśla kompetencje TK, określając szczegółowo zasady pozbawienia Trybunału kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw oraz skutków procesowych i materialnoprawnych tej zmiany.

Na tle tych przepisów, niemal od dnia wejścia w życie Konstytucji, wątpliwości budził zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Kontrowersje dotyczyły przede wszystkim tego, czy TK może orzekać o konstytucyjności aktów normatywnych niewymienionych w art. 188 pkt 1–3 Konstytucji.

3. Kwestia ta rodziła spory przede wszystkim w doktrynie prawa. Dyskusje prowadzono najpierw na tle prawa miejscowego, a następnie na tle układów zbiorowych pracy oraz wtórnego prawa Unii Europejskiej jako przedmiotu rozstrzygnięcia TK. Już w 1998 roku można było zaobserwować stanowisko, w myśl którego pojęcie innego aktu normatywnego obejmuje m.in. prawo miejscowe, a użycie tego określenia może być zasadnie odczytane jako intencja objęcia kontrolą TK wszystkich form prawotwórstwa regulujących sytuację prawną jednostkiW. Kręcisz, W. Zakrzewski, Skarga konstytucyjna a kontrola konstytucyjności prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 5, s. 62–63.. Zgodnie z odmiennym poglądem za wąskim rozumieniem tego terminu przemawiają dwa względy. Trzeba przede wszystkim wziąć pod uwagę, że art. 79 ust. 1 stanowi materialnoprawną podstawę skargi, a normę kompetencyjną zawiera art. 188 pkt 5 Konstytucji. W przyjętym zaś modelu skargi konstytucyjnej jej wniesienie przez uprawniony podmiot oznacza jedynie szczególny tryb uruchomienia abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności norm, która toczy się na zasadach ogólnych. Ponadto pogląd ten wzmacnia, w ocenie tej grupy autorów, treść art. 184 Konstytucji, poddającego kontroli sądów administracyjnych „uchwały organów samorządu terytorialnego i akty normatywne terenowych organów administracji rządowej”. W konsekwencji przesłanką skargi nie może być niekonstytucyjność aktu prawa miejscowego ani prawa stanowionego przez organizację międzynarodowąZ. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna w prawie polskim, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 1, s. 47–48..

Obie te grupy poglądów są wyrażane do dziś i kwestia ta nie przedstawia się jednoznacznie, jednak w literaturze zdaje się przeważać pogląd, że art. 79 ust. 1 w sposób  autonomiczny określa przedmiot kontroli skargi konstytucyjnej i nie należy odwoływać się do art. 188 pkt 1–3Por. F. Rymarz, Problem prawa miejscowego jako przedmiotu skargi konstytucyjnej, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 5, s. 7 i n.; P. Tuleja, Skarga konstytucyjna w Polsce – dziesięć lat doświadczeń, „Przegląd Legislacyjny” 2007, nr 3, s. 34–35; J. Trzciński, uwaga 9 do art. 79 Konstytucji, (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, Warszawa 1999, s. 14–15; Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna – niektóre dylematy procesowe, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 6, s. 41; M. Zubik, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23.04.2008, SK 16/07, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 236–238 i wiele innych.. Co więcej, przyjmuje się, że również art. 186 i art. 193 stanowią odrębną od art. 188 podstawę właściwości rzeczowej, a TK jest uprawniony do badania konstytucyjności wszelkich aktów normatywnych na wniosek KRS oraz w postępowaniu wszczętym wskutek pytania prawnegoM. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 25..

4. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny nie miał wielu okazji, aby rozwinąć poglądy dotyczące zakresu przedmiotowego skargi konstytucyjnej. W postanowieniu SK 42/02 umorzono postępowanie dotyczące konstytucyjności miejscowego planu zagospodarowania. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że może kontrolować konstytucyjność ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i związanych z nią rozporządzeń wykonawczych. Do kognicji Trybunału nie należy jednak kontrola sposobu realizacji przez samorząd terytorialny jego kompetencji w zakresie planowania przestrzennego, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnego rodzaju aktem prawa miejscowego, który nie w pełni odpowiada cechom aktów normatywnych określonych w art. 188 pkt 1–3 i pkt 5 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny powołał się na treść art. 184 zd. 2 Konstytucji, wskazując, że uprawnienie do badania legalności prawa miejscowego należy do NSA i sądów administracyjnych.

Odmienne stanowisko zajął TK w postanowieniu Ts 139/00. Dostrzegł możliwość uczynienia przedmiotem skargi konstytucyjnej aktów prawa miejscowego, o ile mają one charakter normatywny i mogą być zaliczone do aktów normatywnych w rozumieniu konstytucyjnym, czyli powszechnie obowiązującego prawa, zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Stwierdził bowiem, że zakres przepisów podlegających zaskarżeniu (przedmiot skargi konstytucyjnej) ustala autonomicznie i wyczerpująco art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Wyłączenie spoza zasięgu skargi konstytucyjnej prawa miejscowego byłoby także sprzeczne z art. 188 pkt 5 Konstytucji RP, który wyraźnie wiąże kognicję Trybunału Konstytucyjnego z regulacją art. 79 ust. 1, w tym z pojęciem innego aktu normatywnegoJ. Repel, Przedmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, (w:) Skarga konstytucyjna, red. J. Trzciński, Warszawa 2000, s. 95–98..

Należy w końcu wskazać postanowienie U 6/08, w którym stwierdzono, że poza zakresem kontroli TK jest prawo wtórne Unii Europejskiej, jako niemieszczące się w katalogu zawartym w art. 188 pkt 1–3 Konstytucji, a zarzuty w sprawie zgodności aktów wtórnego prawa wspólnotowego z Konstytucją nie mogą być przez Trybunał rozpatrzone. Stanowisko to jest bardzo stanowcze, jednak należy zwrócić uwagę, że zostało wyrażone w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku grupy posłówPostanowienie TK z 17 grudnia 2009 r., U 6/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 178..

5. W sprawie SK 45/09 Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zakres przedmiotowy aktów normatywnych, które mogą być poddane kontroli zgodności z Konstytucją w postępowaniu wszczętym w wyniku złożenia skargi konstytucyjnej, został określony w art. 79 ust. 1 Konstytucji w sposób autonomiczny i niezależny od art. 188 pkt 1–3. Rozpoznawanie skarg konstytucyjnych stanowi bowiem osobny rodzaj postępowania. Za tą konkluzją przemawiają, według TK, argumenty trojakiego rodzaju.

Po pierwsze, wskazuje na to systematyka Konstytucji. Artykuł 188 normujący kompetencje orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego stanowi w pkt 5, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach skargi konstytucyjnej i odsyła przy tym do art. 79 ust. 1. Ten ostatni przepis jest też powołany w art. 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji w odniesieniu do podmiotów, które są zdolne inicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Świadczy to o tym, że ustrojodawca, wyróżniając kilka rodzajów postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym, jako jedno z nich, różne od innych, wymienił postępowanie, w którym rozpoznaje się skargi konstytucyjne.

Po drugie, w art. 188 pkt 1–3 Konstytucji unormowano kompetencje Trybunału w zakresie hierarchicznej kontroli zgodności aktów normatywnych. Dodać przy tym należy, że kompetencje w tym zakresie zostały rozdzielone między Trybunał Konstytucyjny a sądy administracyjne, które są upoważnione do orzekania „o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej” (art. 184 Konstytucji). Kompetencje do orzekania o hierarchicznej zgodności aktów normatywnych zostały więc wyraźnie oddzielone od kompetencji do orzekania w sprawie skargi konstytucyjnej.

Po trzecie, podstawową funkcją skargi konstytucyjnej jest ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostek. Nieusprawiedliwiona więc byłaby taka interpretacja art. 188 Konstytucji, która zawężałaby przedmiot kontroli w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej. Nie służyłaby ona bowiem efektywnej ochronie praw i wolności jednostki. Natomiast stanowisko, zgodnie z którym przedmiotem kontroli Trybunału może być każdy akt normatywny, który był podstawą orzeczenia przez sąd lub organ administracji o czyichś prawach lub wolnościach, znajduje silne uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych.

Wypowiedź ta jest warta zapamiętania, gdyż TK spośród dwóch zasadniczych funkcji skargi konstytucyjnej zdaje się kłaść zdecydowanie większy nacisk na ochronę praw i wolności jednostki, przed realizacją zasady konstytucjonalizmu i usuwaniem z systemu prawnego niekonstytucyjnego prawa. Co więcej – odróżnia postępowanie ze skargi konstytucyjnej od postępowania w zakresie hierarchicznej kontroli zgodności aktów normatywnych.

6. Trybunał rozważał dalej, czy unijne rozporządzenie może być kwestionowane skargą konstytucyjną. Wskazał, że nie ma podstaw, aby zawężać pojęcie aktu normatywnego do aktów będących wynikiem działalności prawotwórczej polskich organów państwowychNa temat pojęcia aktu normatywnego: W. Płowiec, Koncepcja aktu prawa wewnętrznego w Konstytucji RP, Poznań 2006, s. 35 i n.. Jego zdaniem aktem normatywnym, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, może być nie tylko akt normatywny wydany przez któryś z organów polskich, ale także  –po spełnieniu dalszych warunków – akt wydany przez organ organizacji międzynarodowej, której członkiem jest Rzeczpospolita Polska. Dotyczy to przede wszystkim aktów należących do prawa Unii Europejskiej, stanowionych przez instytucje tej organizacji. Akty takie wchodzą bowiem w skład obowiązującego w Polsce porządku prawnego i wyznaczają sytuacje prawne jednostki.

Trybunał wyjaśnił, że w myśl art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej normy rozporządzenia mają zatem charakter generalny i abstrakcyjny. Adresatami norm rozporządzeń są nie tylko państwa członkowskie i ich organy, lecz także jednostki (podmioty prywatne). Są to akty stosowane w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołujące skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osóbWyrok TS z 5 maja 1977 r., nr sprawy 101/76, Koninklijke Scholten Honig, Zb. Orz. 1977, s. 797.. Rozporządzenie unijne wykazuje zatem cechy aktu normatywnego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji.

W związku z tym, że rozporządzenia to akty, które obowiązują bezpośrednio w porządkach prawnych państw członkowskich i nie wymagają implementacji do prawa krajowego, mogą stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych w państwach członkowskich, w tym także w Polsce. Normy rozporządzeń unijnych mogą być źródłem praw i obowiązków jednostek, a w postępowaniach przed sądami krajowymi jednostki (osoby fizyczne i prawne) mogą powoływać się na normy rozporządzeń unijnych i wywodzić z nich swoje prawa. Przymiot bezpośredniej skuteczności mają przepisy rozporządzeń, które są jasne, precyzyjne i nie pozostawiają swobody organom państw członkowskichWyrok TS z 24 października 1973 r., nr sprawy 9/73, Schlüter, Zb. Orz. 1973, s. 1135..

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozporządzenia unijne mogą zawierać normy, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzeka ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach jednostek, określonych w Konstytucji. Należy jednak odróżnić sytuacje, w których podstawą orzeczenia jest akt prawa unijnego (jak w omawianym wyroku), od tych, gdy jest to akt prawa polskiego ustanowiony w celu implementacji prawa unijnego (np. w odniesieniu do dyrektyw, ale również w pewnych przypadkach do rozporządzeń). Możliwa jest także sytuacja, w której podstawę prawną indywidualnego aktu stosowania prawa stanowi norma prawna skonstruowana na podstawie przepisów unijnych i polskich. Ustalenie tego, jaki akt stanowi podstawę prawną orzeczenia sądu lub organu administracyjnego, jest istotne dla rozstrzygnięcia co do przedmiotu kontroli sprawowanej w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji. Rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w tej kwestii będzie zależeć m.in. od ustalenia treści przepisów prawa unijnego i ich skutków.